Tribunal: TJDFT
Processo: 0704604-10.2018.8.07.0018
Órgão julgador: ALFEU MACHADO
Órgão colegiado: 6a TURMA CÍVEL
Data de julgamento: 2020-07-22
Data de publicação: 2020-07-28

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADMINISTRAÇÃO REGIONAL DO PARANOÁ. 2009 e 2010. PREJUDICIAL. PRESCRIÇÃO. PRELIMINAR. AÇÃO PENAL. INDEPENDÊNCIA. APROVAÇÃO DAS CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. SÚMULA 329 DO STJ. CERCEAMENTO DE DEFESA. PROVAS PERICIAL E TESTEMUNHAL. SUFICIÊNCIA DE PROVAS. INÉPCIA DA INICIAL. PRESENÇA DE JUSTA CAUSA. MÉRITO. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO GENÉRICO. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. CULPA GRAVE. ART. 10, VIII, DA LEI 8.429/1992. SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. IMPESSOALIDADE. IMPARCIALIDADE. PUBLICIDADE. MORALIDADE. LICITAÇÃO. CONVITE. AUSÊNCIA DE PROJETO BÁSICO. COMISSÃO DE LICITAÇÃO. HABILITAÇÃO DE EMPRESAS NÃO HABILITÁVEIS. CONCORRENTES SEM RESPONSÁVEL TÉCNICO. AUSÊNCIA DE DETALHAMENTO DAS PROPOSTAS E ASSINATURAS. EMPRESAS INOPERANTES. PARTICIPAÇÃO SEM AUTORIZAÇÃO DOS SÓCIOS ADMINISTRADORES. FALSA IMPRESSÃO DE LEGALIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA COMPETITIVIDADE E VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. DANO PRESUMIDO AO ERÁRIO. FISCALIZAÇÃO DA OBRA. FALTA GRAVE. OBRAS REALIZADAS COM MATERIAIS NÃO IDENTIFICÁVEIS. AUSÊNCIA DE DOCUMENTAÇÃO IDÔNEA QUE COMPROVE A REALIZAÇÃO DAS OBRAS. REMESSA NECESSÁRIA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSOS DESPROVIDOS.

1.É imprescritível a pretensão de ressarcimento de danos causados ao Erário por atos de improbidade administrativa e para as demais sanções (perda de cargo, proibição de contratar, multa civil etc.) a contagem da prescrição tem como termo inicial a data em que o fato se tornou conhecido pela autoridade competente para instaurar sindicância ou processo disciplinar ou a data da perda do vínculo do comissionado com a Administração Pública. Precedentes do STF e STJ. Prejudicial rejeitada.

2.As esferas cível, administrativa e penal são independentes, com exceção dos casos de absolvição, no processo criminal, por confirmada inexistência do fato ou inocorrência de autoria. Precedentes do STJ. Preliminar rejeitada.

3.O STJ já consolidou que diante de conduta ilícita não importa se ocorreu aprovação das contas pelo Tribunal de Contas, diante da diversidade de atuações estatais (art. 21, II, da LIA). Preliminar rejeitada.

4.A Súmula 329 do STJ já há muito tempo consolidou que "o Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público". Preliminar rejeitada.

5.O juiz é o destinatário da prova, cabendo-lhe decidir quais são os elementos suficientes para formar seu convencimento, para que possa decidir motivadamente a questão controvertida. Assim, cabe essencialmente ao Magistrado verificar se as provas contidas nos autos são suficientes para a formação do seu convencimento. Preliminar rejeitada.

6.A ação de improbidade será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas (art. 17, §6o, da LIA).

6.1. Quando o Juízo cível, após ampla dilação probatória, fomenta o contraditório e a ampla defesa e decide o mérito da causa, não há mais espaço para aventar inépcia da inicial de uma ação civil pública (celeridade contraposta pela primazia do julgamento do mérito). Preliminar afastada.

7.Os atos de gestão que importam em emprego de verbas públicas devem ser realizados com diligência. O emprego imprudente ou imperito de recursos públicos não mais pode ser tolerado como ato meramente irregular.

8.O prestígio à submissão da Administração Pública ao procedimento licitatório como procedimento concorrencial se dá principalmente pelos seus dois mais importantes objetivos: (1) meio idôneo para possibilitar contratos mais vantajosos para o Estado, o que se dá conforme os princípios que regem a lei da oferta e da procura; (2) colocar a salvo o prestígio administrativo, escolhendo não o preferido, mas aquele que, objetivamente (igualdade e imparcialidade), fez a melhor proposta, de acordo com os vários índices fixados no edital. Precedentes do STJ.

9.O art. 10, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa prevê que é ato de improbidade frustrar, dolosa ou culposamente, a licitude de processo licitatório.

10.Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições (Art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa).

11.Os administradores públicos que escolhem habilitar empresas em desatenção às regras licitatórios, cientes de que deveriam convocar mais interessados no mercado para apresentarem propostas vantajosas devem ser advertido com as penas da Lei de Improbidade Administrativa.

12.No caso vertente, a concorrência nas licitações não existiu, tendo em vista que os membros e presidente da Comissão de Licitação, o Administrador Regional e as pessoas jurídicas e seus sócios simularam contratações lícitas.

12.1.As empresas incluídas nos procedimentos administrativos não funcionavam, estavam inoperantes ou os sócios verdadeiros não sabiam que terceiros estavam utilizando os dados das Pessoas Jurídicas para fazerem o “quórum” mínimo de 3 (três) participantes para a modalidade convite.

13.Não há respaldo para a alegação de desconhecimento das regras legais e de submissão às ordens do Administrador Regional do Paranoá (art. 3o da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro: “Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece”).

13.1.A alegação dos apelantes de que não há dolo ou culpa não subsiste diante de todos os fatos narrados. Atuaram de forma lúcida. Não há comprovação de vício de vontade ou coação. Nada fizeram para corrigir o procedimento, nem denunciaram as ordens ilegais, tendo em vista que ninguém é obrigado a acatá-las.

14.Os membros das comissões de licitação responderão solidariamente por todos os atos praticados pela Comissão, salvo se posição individual divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em ata lavrada na reunião em que tiver sido tomada a decisão (art. 51, §3o, da Lei 8.666/1993). Nenhum dos membros apresentaram ressalvas, na forma da lei, às contatações ilícitas.

15.Mesmo em estágio probatório, o servidor que ingressa no quadro de servidores permanentes pode participar de comissões de licitação (art. 51 da Lei 8666/1993).

16.Na execução dos contratos, a Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada (art. 41 da Lei 8.666/1993). Os fiscais dos contratos não cobraram o cumprimento pelas empresas contratadas dos termos mínimos acordados, conforme Relatório de Inspeção da Controladoria Geral do Distrito Federal e Decisões do TCDF. Feriram, dolosamente, por atos comissivos e omissivos, os princípios da impessoalidade, imparcialidade, legalidade, moralidade e vinculação ao instrumento convocatório (art. 11, ‘caput’, da LIA).

17.O administrador regional do Paranoá (2009/2010), os membros e presidente da Comissão de Licitação e os fiscais de obra e gestores de contrato e escolheram defender interesses de terceiros e não o interesse público.

18.A ausência de competitividade gera dano presumido, pois evita-se que a administração pública contrate pelo melhor preço e/ou pela melhor proposta. O dano é o valor dos contratos firmados de forma ilícita, cujas faturas são atestadas sem quaisquer precaução ou comprovação da realização das obras com a qualidade mínima esperada diante dos altos valores pagos pelo Estado.

19.As penalidades fixadas são proporcionais ou razoáveis, servindo adequadamente como reparação à dignidade do serviço público e aos danos da coletividade. Anota-se que os servidores efetivos não foram condenados a perda dos cargos, nem à suspensão dos direitos políticos.

19.1.Eles foram condenados na multa do art. 12 da Lei 8429/1992, mas em valor ponderado (10% do valor do dano), bem abaixo do valor máximo de 2 (duas) vezes o valor do dano. A proibição de contratar com o serviço público e de receber benefícios fiscais e creditícios também é condizente com a gravidade das condutas.

19.2.Apenas as empresas foram condenadas à restituição ao erário (não recorreram quanto a este ponto) e quem anulou os atos administrativos das licitações questionadas nesta ação foi a própria administração pública, em atenção às Súmulas 346 e 473 do STF (Decisões do TCDF e da Controladoria Geral do DF).

20.Prejudicial rejeitada. Preliminares rejeitadas. Remessa necessária e recursos voluntários conhecidos e desprovidos.

Inteiro teor:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADMINISTRAÇÃO REGIONAL DO PARANOÁ. 2009 e 2010. PREJUDICIAL. PRESCRIÇÃO. PRELIMINAR. AÇÃO PENAL. INDEPENDÊNCIA. APROVAÇÃO DAS CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. SÚMULA 329 DO STJ. CERCEAMENTO DE DEFESA. PROVAS PERICIAL E TESTEMUNHAL. SUFICIÊNCIA DE PROVAS. INÉPCIA DA INICIAL. PRESENÇA DE JUSTA CAUSA. MÉRITO. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO GENÉRICO. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. CULPA GRAVE. ART. 10, VIII, DA LEI 8.429/1992. SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. IMPESSOALIDADE. IMPARCIALIDADE. PUBLICIDADE. MORALIDADE. LICITAÇÃO. CONVITE. AUSÊNCIA DE PROJETO BÁSICO. COMISSÃO DE LICITAÇÃO. HABILITAÇÃO DE EMPRESAS NÃO HABILITÁVEIS. CONCORRENTES SEM RESPONSÁVEL TÉCNICO. AUSÊNCIA DE DETALHAMENTO DAS PROPOSTAS E ASSINATURAS. EMPRESAS INOPERANTES. PARTICIPAÇÃO SEM AUTORIZAÇÃO DOS SÓCIOS ADMINISTRADORES. FALSA IMPRESSÃO DE LEGALIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA COMPETITIVIDADE E VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. DANO PRESUMIDO AO ERÁRIO. FISCALIZAÇÃO DA OBRA. FALTA GRAVE. OBRAS REALIZADAS COM MATERIAIS NÃO IDENTIFICÁVEIS. AUSÊNCIA DE DOCUMENTAÇÃO IDÔNEA QUE COMPROVE A REALIZAÇÃO DAS OBRAS. REMESSA NECESSÁRIA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSOS DESPROVIDOS.

1.É imprescritível a pretensão de ressarcimento de danos causados ao Erário por atos de improbidade administrativa e para as demais sanções (perda de cargo, proibição de contratar, multa civil etc.) a contagem da prescrição tem como termo inicial a data em que o fato se tornou conhecido pela autoridade competente para instaurar sindicância ou processo disciplinar ou a data da perda do vínculo do comissionado com a Administração Pública. Precedentes do STF e STJ. Prejudicial rejeitada.

2.As esferas cível, administrativa e penal são independentes, com exceção dos casos de absolvição, no processo criminal, por confirmada inexistência do fato ou inocorrência de autoria. Precedentes do STJ. Preliminar rejeitada.

3.O STJ já consolidou que diante de conduta ilícita não importa se ocorreu aprovação das contas pelo Tribunal de Contas, diante da diversidade de atuações estatais (art. 21, II, da LIA). Preliminar rejeitada.

4.A Súmula 329 do STJ já há muito tempo consolidou que "o Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público". Preliminar rejeitada.

5.O juiz é o destinatário da prova, cabendo-lhe decidir quais são os elementos suficientes para formar seu convencimento, para que possa decidir motivadamente a questão controvertida. Assim, cabe essencialmente ao Magistrado verificar se as provas contidas nos autos são suficientes para a formação do seu convencimento. Preliminar rejeitada.

6.A ação de improbidade será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas (art. 17, §6o, da LIA).

6.1. Quando o Juízo cível, após ampla dilação probatória, fomenta o contraditório e a ampla defesa e decide o mérito da causa, não há mais espaço para aventar inépcia da inicial de uma ação civil pública (celeridade contraposta pela primazia do julgamento do mérito). Preliminar afastada.

7.Os atos de gestão que importam em emprego de verbas públicas devem ser realizados com diligência. O emprego imprudente ou imperito de recursos públicos não mais pode ser tolerado como ato meramente irregular.

8.O prestígio à submissão da Administração Pública ao procedimento licitatório como procedimento concorrencial se dá principalmente pelos seus dois mais importantes objetivos: (1) meio idôneo para possibilitar contratos mais vantajosos para o Estado, o que se dá conforme os princípios que regem a lei da oferta e da procura; (2) colocar a salvo o prestígio administrativo, escolhendo não o preferido, mas aquele que, objetivamente (igualdade e imparcialidade), fez a melhor proposta, de acordo com os vários índices fixados no edital. Precedentes do STJ.

9.O art. 10, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa prevê que é ato de improbidade frustrar, dolosa ou culposamente, a licitude de processo licitatório.

10.Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições (Art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa).

11.Os administradores públicos que escolhem habilitar empresas em desatenção às regras licitatórios, cientes de que deveriam convocar mais interessados no mercado para apresentarem propostas vantajosas devem ser advertido com as penas da Lei de Improbidade Administrativa.

12.No caso vertente, a concorrência nas licitações não existiu, tendo em vista que os membros e presidente da Comissão de Licitação, o Administrador Regional e as pessoas jurídicas e seus sócios simularam contratações lícitas.

12.1.As empresas incluídas nos procedimentos administrativos não funcionavam, estavam inoperantes ou os sócios verdadeiros não sabiam que terceiros estavam utilizando os dados das Pessoas Jurídicas para fazerem o “quórum” mínimo de 3 (três) participantes para a modalidade convite.

13.Não há respaldo para a alegação de desconhecimento das regras legais e de submissão às ordens do Administrador Regional do Paranoá (art. 3o da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro: “Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece”).

13.1.A alegação dos apelantes de que não há dolo ou culpa não subsiste diante de todos os fatos narrados. Atuaram de forma lúcida. Não há comprovação de vício de vontade ou coação. Nada fizeram para corrigir o procedimento, nem denunciaram as ordens ilegais, tendo em vista que ninguém é obrigado a acatá-las.

14.Os membros das comissões de licitação responderão solidariamente por todos os atos praticados pela Comissão, salvo se posição individual divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em ata lavrada na reunião em que tiver sido tomada a decisão (art. 51, §3o, da Lei 8.666/1993). Nenhum dos membros apresentaram ressalvas, na forma da lei, às contatações ilícitas.

15.Mesmo em estágio probatório, o servidor que ingressa no quadro de servidores permanentes pode participar de comissões de licitação (art. 51 da Lei 8666/1993).

16.Na execução dos contratos, a Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada (art. 41 da Lei 8.666/1993). Os fiscais dos contratos não cobraram o cumprimento pelas empresas contratadas dos termos mínimos acordados, conforme Relatório de Inspeção da Controladoria Geral do Distrito Federal e Decisões do TCDF. Feriram, dolosamente, por atos comissivos e omissivos, os princípios da impessoalidade, imparcialidade, legalidade, moralidade e vinculação ao instrumento convocatório (art. 11, ‘caput’, da LIA).

17.O administrador regional do Paranoá (2009/2010), os membros e presidente da Comissão de Licitação e os fiscais de obra e gestores de contrato e escolheram defender interesses de terceiros e não o interesse público.

18.A ausência de competitividade gera dano presumido, pois evita-se que a administração pública contrate pelo melhor preço e/ou pela melhor proposta. O dano é o valor dos contratos firmados de forma ilícita, cujas faturas são atestadas sem quaisquer precaução ou comprovação da realização das obras com a qualidade mínima esperada diante dos altos valores pagos pelo Estado.

19.As penalidades fixadas são proporcionais ou razoáveis, servindo adequadamente como reparação à dignidade do serviço público e aos danos da coletividade. Anota-se que os servidores efetivos não foram condenados a perda dos cargos, nem à suspensão dos direitos políticos.

19.1.Eles foram condenados na multa do art. 12 da Lei 8429/1992, mas em valor ponderado (10% do valor do dano), bem abaixo do valor máximo de 2 (duas) vezes o valor do dano. A proibição de contratar com o serviço público e de receber benefícios fiscais e creditícios também é condizente com a gravidade das condutas.

19.2.Apenas as empresas foram condenadas à restituição ao erário (não recorreram quanto a este ponto) e quem anulou os atos administrativos das licitações questionadas nesta ação foi a própria administração pública, em atenção às Súmulas 346 e 473 do STF (Decisões do TCDF e da Controladoria Geral do DF).

20.Prejudicial rejeitada. Preliminares rejeitadas. Remessa necessária e recursos voluntários conhecidos e desprovidos.