Tribunal: TJDFT
Processo: 0009456-34.2002.8.07.0001
Órgão julgador: TEÓFILO CAETANO
Órgão colegiado: 1a CÂMARA CÍVEL
Data de julgamento: 2020-11-23
Data de publicação: 2021-08-03

Ementa:
ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGOS INFRINGENTES CÍVEIS. DISPENSA DE LICITAÇÃO. CAPITULAÇÃO COMO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO VIOLADOR AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, NOTADAMENTE OS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO E MORALIDADE ADMINISTRATIVA. DANO AO ERÁRIO. CONSTATAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONFIGURAÇÃO. ATO ILÍCITO EVIDENCIADO. SITUAÇÃO DE EMERGÊNCIA. SERVIÇOS DESTINADOS À VIABILIZAÇÃO DE PUBLICIDADE INSTITUCIONAL DAS AÇÕES DE GOVERNO. NÃO CARACTERIZAÇÃO. ILÍCITO INCONTROVERSO. TIPIFICAÇÃO. QUALIFICAÇÃO. SANÇÃO. FALECIMENTO DE DOIS DOS RÉUS. PENAS DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS, PERDA DO CARGO PÚBLICO, PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RECEBER INCENTIVO PÚBLICO. COMINAÇÕES PREJUDICADAS. SANÇÕES DE CARÁTER PERSONALÍSSIMO. TRANSMISSÃO. IMPOSSIBILIDADE. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. MULTA CIVIL. IMPUTAÇÃO. (ART. 12, III, DA LEI No 8.429/92). LEGITIMIDADE E PROPORCIONALIDADE. EMBARGOS INFRINGENTES PARCIALMENTE PROVIDOS.

1. As penas de suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, proibição de contratar com a administração pública e receber incentivo público, a exemplo das sanções penais, constituem penalidades de natureza personalíssima, não se transmitindo aos sucessores, porquanto são transmitidas ao espólio, nos limites das forças da herança, somente as obrigações pecuniárias, de modo que, vindo a óbito o condenado por ato de improbidade, ensejando sua substituição processual, as penas que eventualmente sejam preservadas deverão cingir-se às de natureza pecuniária, pois o passamento não tem o condão de implicar a extinção das obrigações passivas afetas ao falecido (Lei no 8.429/1992, art. 8o).

2. Ante seus objetivos teleológicos, o legislador processual fixara que os embargos infringentes somente são cabíveis quando o acórdão, não unânime, reforma, em grau de apelação, a sentença de mérito, donde, inocorrente dissenso sobre determinada matéria, o fato de a sentença ter sido reformada não legitima seu aviamento, redundando que o conhecimento dos embargos seja limitado à questão acerca da qual, tendo havido reforma do originariamente decidido, ocorrera divergência entre os integrantes do órgão recursal. (CPC/1973, art. 530).

3. Encerra verdadeiro truísmo que a licitação destina-se a viabilizar a contratação, pela administração, de obra, serviço, aquisição, locação ou alienação de bens mediante o preço mais vantajoso, compreendendo a aferição da vantagem pecuniária a apuração da qualificação técnica da licitante e sua aptidão para a prestação ou fornecimento como forma de ser resguardado o implemento do objeto licitado, resguardados o caráter competitivo e seletivo, a impessoalidade, legalidade e moralidade do procedimento (Lei no 8.666/93, art. 3o).

4. Os serviços de publicidade institucional devem ser contratados segundo a conformação legal, ou seja, mediante prévio procedimento licitatório, segundo os regramentos legais e constitucionais, não se legitimando que, como forma de criação de situação artificial de urgência, a autoridade pública, manejando os poderes que detinha, resolva, de forma unilateral, contratos em vigor, ainda que supostamente superfaturados, sem observância do devido processo legal, para, na sequência, promover a imediata contratação dos mesmos serviços, com dispensa de licitação.

5. Não se conforma com os princípios da legalidade, da moralidade e da impessoalidade a criação de situação de urgência para conferir legitimidade à contratação de empresa destinada à prestação de serviços de publicidade institucional mediante a resolução unilateral, no primeiro dia de gestão administrativa do Chefe do Executivo, via decreto, de todos os contratos que envolviam a prestação de serviços daquela natureza, para, na sequência, ser contratada outra empresa especializada com dispensa de licitação mediante invocação da situação criada pelo próprio administrador, descerrando os atos nítida ofensa ao princípio da licitação, além de dano ao erário.

6. O agente público que, no desempenho da função de consultor jurídico do Distrito Federal, emitira substancioso parecer que, violando os princípios da impessoalidade, da legalidade e da moralidade administrativa, opinara e levara a administração a optar por dispensa de licitação, face a alegada urgência germinada da resolução dos contratos de publicidade então vigentes sem o devido processo legal, resultando na contratação dos mesmos serviços em exíguo espaço de tempo – menos que um mês –, estando em face da situação de emergência criada inequivocamente ciente das irregularidades que o impediam a assinalar a regularidade da dispensa da licitação, causando inequívoco prejuízo ao erário público, incorre nas transgressões tipificadas como ato de improbidade administrativa no artigo 11 da Lei 8.429/92.

7. Constatado que o parecerista, a quem fora conferida a atribuição de prestar assessoramento jurídico ao Governador do Distrito Federal, exorbitando suas atribuições e competência funcionais, engendrara justificativa insustentável para a contratação de serviços de publicidade sob a premissa da ocorrência de situação de urgência, opinando e conduzindo a dispensa de prévia licitação e inserindo o fato na ressalva enunciada pelo artigo 24, inciso IV, da Lei no 8.666/93, incorre na prática de ato ímprobo, não podendo ser alforriado sob o prisma de emitira simples opinião jurídica se sua manifestação fora engendrada e determinante para a consumação do ilícito, que, inclusive, a par da ilicitude da contratação, impacta prejuízo ao erário público (CF, art. 37; Lei no 8.429/92, arts. 10, incisos II e VIII, e 11, caput e inciso I).

8. Ensejando a moldura de fato desenhada pelos elementos coligidos a constatação de que a conduta do parecerista, retratada na documentação colacionada, resultara, de forma concatenada e previamente encenada, na dispensa de licitação fora das hipóteses legalmente previstas, elaborando, inclusive, parecer jurídico previamente concertado e volvido a lastrear essa resolução, o ato, maculando gravemente os princípios que regem a administração pública, notadamente os da moralidade e legalidade, que têm gênese constitucional (artigo 37, caput) e são tutelados pelo legislador ordinário (Lei 8.429/92, artigo 4o), se subsume linearmente na tipificação de ato de improbidade administrativa.

9. A contratação com dispensa de licitação traduz exceção à regra segundo a qual a administração somente pode contratar após prévia seleção consumada sob os parâmetros legais como forma de resguardo da legalidade e moralidade da atuação administrativa, devendo derivar a situação excepcional de justificativa plausível e apta a enquadrar a situação numa das situações excepcionais engendradas, não se afigurando passível de ser emoldurada nas situações de emergência a realização de contratação de serviços de publicidade cujos contratos até então vigentes foram rescindidos unilateralmente sem observância do legalmente previsto (Lei no 8.666/93, arts. 24 e 78, inciso II e parágrafo único).

10. A qualificação do ato ímprobo independe da apreensão de que o agente público auferira com sua prática vantagem ilícita, germinando sua qualificação da simples ocorrência do ato volitivo praticado à margem do legalmente assinalado, no caso a dispensa de licitação à margem das exceções legalmente pautadas, pois o simples ilícito já vulnera a higidez da atuação administrativa por implicar lesão ao erário e violação aos princípios da legalidade e moralidade que devem pautar os atos administrativos.

11. Apreendido que os agentes concorreram de forma destacada e coadunada para a prática do ilícito, devem ser responsabilizados de conformidade com a participação que tiveram para a consecução do ilícito, inclusive o subscritor do parecer jurídico que, derivando de concerto previamente havido, fora destinado a legitimar a dispensa de licitação previamente engendrada e sugerida pelos gestores administrativos, conquanto sabedores de que a situação de fato não legitimava essa forma heterodoxa de contratação administrativa, pois também concorrera de forma determinante para a subsistência do ilícito havido.

12. Embargos Infringentes conhecidos e parcialmente providos.

Inteiro teor:
ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGOS INFRINGENTES CÍVEIS. DISPENSA DE LICITAÇÃO. CAPITULAÇÃO COMO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO VIOLADOR AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, NOTADAMENTE OS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO E MORALIDADE ADMINISTRATIVA. DANO AO ERÁRIO. CONSTATAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONFIGURAÇÃO. ATO ILÍCITO EVIDENCIADO. SITUAÇÃO DE EMERGÊNCIA. SERVIÇOS DESTINADOS À VIABILIZAÇÃO DE PUBLICIDADE INSTITUCIONAL DAS AÇÕES DE GOVERNO. NÃO CARACTERIZAÇÃO. ILÍCITO INCONTROVERSO. TIPIFICAÇÃO. QUALIFICAÇÃO. SANÇÃO. FALECIMENTO DE DOIS DOS RÉUS. PENAS DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS, PERDA DO CARGO PÚBLICO, PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RECEBER INCENTIVO PÚBLICO. COMINAÇÕES PREJUDICADAS. SANÇÕES DE CARÁTER PERSONALÍSSIMO. TRANSMISSÃO. IMPOSSIBILIDADE. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. MULTA CIVIL. IMPUTAÇÃO. (ART. 12, III, DA LEI No 8.429/92). LEGITIMIDADE E PROPORCIONALIDADE. EMBARGOS INFRINGENTES PARCIALMENTE PROVIDOS.

1. As penas de suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, proibição de contratar com a administração pública e receber incentivo público, a exemplo das sanções penais, constituem penalidades de natureza personalíssima, não se transmitindo aos sucessores, porquanto são transmitidas ao espólio, nos limites das forças da herança, somente as obrigações pecuniárias, de modo que, vindo a óbito o condenado por ato de improbidade, ensejando sua substituição processual, as penas que eventualmente sejam preservadas deverão cingir-se às de natureza pecuniária, pois o passamento não tem o condão de implicar a extinção das obrigações passivas afetas ao falecido (Lei no 8.429/1992, art. 8o).

2. Ante seus objetivos teleológicos, o legislador processual fixara que os embargos infringentes somente são cabíveis quando o acórdão, não unânime, reforma, em grau de apelação, a sentença de mérito, donde, inocorrente dissenso sobre determinada matéria, o fato de a sentença ter sido reformada não legitima seu aviamento, redundando que o conhecimento dos embargos seja limitado à questão acerca da qual, tendo havido reforma do originariamente decidido, ocorrera divergência entre os integrantes do órgão recursal. (CPC/1973, art. 530).

3. Encerra verdadeiro truísmo que a licitação destina-se a viabilizar a contratação, pela administração, de obra, serviço, aquisição, locação ou alienação de bens mediante o preço mais vantajoso, compreendendo a aferição da vantagem pecuniária a apuração da qualificação técnica da licitante e sua aptidão para a prestação ou fornecimento como forma de ser resguardado o implemento do objeto licitado, resguardados o caráter competitivo e seletivo, a impessoalidade, legalidade e moralidade do procedimento (Lei no 8.666/93, art. 3o).

4. Os serviços de publicidade institucional devem ser contratados segundo a conformação legal, ou seja, mediante prévio procedimento licitatório, segundo os regramentos legais e constitucionais, não se legitimando que, como forma de criação de situação artificial de urgência, a autoridade pública, manejando os poderes que detinha, resolva, de forma unilateral, contratos em vigor, ainda que supostamente superfaturados, sem observância do devido processo legal, para, na sequência, promover a imediata contratação dos mesmos serviços, com dispensa de licitação.

5. Não se conforma com os princípios da legalidade, da moralidade e da impessoalidade a criação de situação de urgência para conferir legitimidade à contratação de empresa destinada à prestação de serviços de publicidade institucional mediante a resolução unilateral, no primeiro dia de gestão administrativa do Chefe do Executivo, via decreto, de todos os contratos que envolviam a prestação de serviços daquela natureza, para, na sequência, ser contratada outra empresa especializada com dispensa de licitação mediante invocação da situação criada pelo próprio administrador, descerrando os atos nítida ofensa ao princípio da licitação, além de dano ao erário.

6. O agente público que, no desempenho da função de consultor jurídico do Distrito Federal, emitira substancioso parecer que, violando os princípios da impessoalidade, da legalidade e da moralidade administrativa, opinara e levara a administração a optar por dispensa de licitação, face a alegada urgência germinada da resolução dos contratos de publicidade então vigentes sem o devido processo legal, resultando na contratação dos mesmos serviços em exíguo espaço de tempo – menos que um mês –, estando em face da situação de emergência criada inequivocamente ciente das irregularidades que o impediam a assinalar a regularidade da dispensa da licitação, causando inequívoco prejuízo ao erário público, incorre nas transgressões tipificadas como ato de improbidade administrativa no artigo 11 da Lei 8.429/92.

7. Constatado que o parecerista, a quem fora conferida a atribuição de prestar assessoramento jurídico ao Governador do Distrito Federal, exorbitando suas atribuições e competência funcionais, engendrara justificativa insustentável para a contratação de serviços de publicidade sob a premissa da ocorrência de situação de urgência, opinando e conduzindo a dispensa de prévia licitação e inserindo o fato na ressalva enunciada pelo artigo 24, inciso IV, da Lei no 8.666/93, incorre na prática de ato ímprobo, não podendo ser alforriado sob o prisma de emitira simples opinião jurídica se sua manifestação fora engendrada e determinante para a consumação do ilícito, que, inclusive, a par da ilicitude da contratação, impacta prejuízo ao erário público (CF, art. 37; Lei no 8.429/92, arts. 10, incisos II e VIII, e 11, caput e inciso I).

8. Ensejando a moldura de fato desenhada pelos elementos coligidos a constatação de que a conduta do parecerista, retratada na documentação colacionada, resultara, de forma concatenada e previamente encenada, na dispensa de licitação fora das hipóteses legalmente previstas, elaborando, inclusive, parecer jurídico previamente concertado e volvido a lastrear essa resolução, o ato, maculando gravemente os princípios que regem a administração pública, notadamente os da moralidade e legalidade, que têm gênese constitucional (artigo 37, caput) e são tutelados pelo legislador ordinário (Lei 8.429/92, artigo 4o), se subsume linearmente na tipificação de ato de improbidade administrativa.

9. A contratação com dispensa de licitação traduz exceção à regra segundo a qual a administração somente pode contratar após prévia seleção consumada sob os parâmetros legais como forma de resguardo da legalidade e moralidade da atuação administrativa, devendo derivar a situação excepcional de justificativa plausível e apta a enquadrar a situação numa das situações excepcionais engendradas, não se afigurando passível de ser emoldurada nas situações de emergência a realização de contratação de serviços de publicidade cujos contratos até então vigentes foram rescindidos unilateralmente sem observância do legalmente previsto (Lei no 8.666/93, arts. 24 e 78, inciso II e parágrafo único).

10. A qualificação do ato ímprobo independe da apreensão de que o agente público auferira com sua prática vantagem ilícita, germinando sua qualificação da simples ocorrência do ato volitivo praticado à margem do legalmente assinalado, no caso a dispensa de licitação à margem das exceções legalmente pautadas, pois o simples ilícito já vulnera a higidez da atuação administrativa por implicar lesão ao erário e violação aos princípios da legalidade e moralidade que devem pautar os atos administrativos.

11. Apreendido que os agentes concorreram de forma destacada e coadunada para a prática do ilícito, devem ser responsabilizados de conformidade com a participação que tiveram para a consecução do ilícito, inclusive o subscritor do parecer jurídico que, derivando de concerto previamente havido, fora destinado a legitimar a dispensa de licitação previamente engendrada e sugerida pelos gestores administrativos, conquanto sabedores de que a situação de fato não legitimava essa forma heterodoxa de contratação administrativa, pois também concorrera de forma determinante para a subsistência do ilícito havido.

12. Embargos Infringentes conhecidos e parcialmente providos.