Tribunal: TJBA
Processo: 8000697-66.2022.8.05.0043
Classe: Apelação
Relator(a): JOSE REGINALDO COSTA RODRIGUES NOGUEIRA
Órgão julgador: JOSE REGINALDO COSTA RODRIGUES NOGUEIRA
Órgão colegiado: TERCEIRA CAMARA CÍVEL
Data de julgamento: 2026-05-18
Data de publicação: 2026-05-18

Ementa:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Terceira Câmara Cível Processo: APELAÇÃO CÍVEL n.8000697-66.2022.8.05.0043 Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível APELANTE: MUNICIPIO DE CANAVIEIRAS Advogado(s): MAIZA OLIVEIRA DE SOUZA (OAB:BA44475-A), MATEUS WILDBERGER SANTANA LISBOA (OAB:BA33031-A), FREDERICO MATOS DE OLIVEIRA (OAB:BA20450-A) APELADO: DEFENSOR DATIVO registrado(a) civilmente como ELIO PEREIRA DE SOUZA Advogado(s): DEFENSOR DATIVO registrado(a) civilmente como ELIO PEREIRA DE SOUZA (OAB:BA9524-A) ACORDÃO APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. USO DE BEM PÚBLICO POR PARTICULAR. TERMO DENOMINADO PERMISSÃO DE USO. DESCARACTERIZAÇÃO DA PRECARIEDADE. PRAZO EXCESSIVO E PREVISÃO DE INDENIZAÇÃO. NATUREZA JURÍDICA DE CONCESSÃO OU PERMISSÃO QUALIFICADA. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO E DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. AFRONTA AO ART. 37, CAPUT E XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE E MORALIDADE ADMINISTRATIVA. CONFLITO DE INTERESSES. DIRECIONAMENTO DO ATO. CESSÃO GRATUITA DE BEM PÚBLICO EM ÁREA NOBRE SEM COMPROVAÇÃO DE INTERESSE PÚBLICO. LESIVIDADE MATERIAL E MORAL AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. DANO IN RE IPSA. NULIDADE DO ATO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I. Caso Em Exame 1.Apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE CANAVIEIRAS contra sentença proferida nos autos da Ação Popular nº 8000697-66.2022.8.05.0043, ajuizada por ELIO PEREIRA DE SOUZA, que declarou a nulidade do “Termo de Permissão de Uso de Bem Imóvel” firmado com a associação Marlin Azul Moto Clube, mediante o qual foi cedida área pública de 929,25 m2, localizada em região valorizada do município, pelo prazo de 30 anos, prorrogável por igual período, sem prévia licitação e sem autorização legislativa, sob fundamento de violação aos princípios constitucionais da Administração Pública e de lesividade ao erário. II. Questão Em Discussão 2.Há quatro questões em discussão: (i) definir a natureza jurídica do ato administrativo impugnado, notadamente se configura permissão de uso precária ou concessão de uso de bem público; (ii) estabelecer a obrigatoriedade de licitação e de autorização legislativa para a outorga do uso do bem nas condições pactuadas; (iii) determinar se o ato viola os princípios da impessoalidade, moralidade e interesse público, diante da relação entre o gestor e a entidade beneficiada; e (iv) verificar a configuração de lesividade ao patrimônio público como requisito para a procedência da ação popular. III. Razões De Decidir 3.O Direito Administrativo adota o critério do conteúdo material para qualificação dos atos, de modo que a denominação conferida pela Administração não tem o condão de alterar sua natureza jurídica quando os elementos concretos revelam regime diverso. 4.A permissão de uso de bem público, em sua acepção clássica, caracteriza-se pela precariedade, unilateralidade e revogabilidade a qualquer tempo, sem direito à indenização, atributos incompatíveis com vínculos duradouros e estáveis. 5.O instrumento impugnado estabelece prazo de 30 anos, prorrogável por igual período, o que evidencia estabilidade incompatível com a precariedade, afastando sua qualificação como permissão simples. 6.A previsão contratual de indenização por benfeitorias, em caso de retomada do bem, reforça a natureza contratual do ajuste e cria proteção jurídica ao particular, típica das concessões de uso. 7.A existência de obrigações recíprocas entre as partes revela bilateralidade e afasta a natureza de ato administrativo unilateral, aproximando o ajuste de contrato administrativo. 8.Esses elementos, analisados em conjunto, conduzem ao enquadramento do ato como concessão de uso de bem público ou, ao menos, como permissão qualificada, submetida ao regime jurídico das contratações públicas. 9.A Constituição Federal impõe a licitação como regra para a celebração de contratos administrativos, inclusive concessões e permissões, visando assegurar isonomia, moralidade e eficiência na gestão pública. 10.A ausência de procedimento licitatório impede a competição entre interessados e compromete a seleção da proposta mais vantajosa, violando diretamente o art. 37, XXI, da Constituição. 11.A Lei Orgânica Municipal prevê expressamente a necessidade de autorização legislativa e concorrência pública para concessão de uso de bens públicos, requisitos que não foram observados. 12.A tentativa de enquadrar o ato como permissão precária não afasta a incidência dessas exigências, sobretudo diante da incompatibilidade entre a forma adotada e o conteúdo do ajuste. 13.A edição posterior de decreto não convalida vícios originários graves, pois a ausência de licitação e de autorização legislativa configura nulidade absoluta e insanável. 14.A conduta do gestor público revela violação aos princípios da impessoalidade e moralidade administrativa, uma vez que restou demonstrada sua vinculação pessoal à entidade beneficiada. 15.O favorecimento de entidade da qual o agente público é fundador caracteriza desvio de finalidade e quebra do dever de atuação imparcial da Administração. 16.A inexistência de processo seletivo público e transparente reforça o direcionamento do ato e a ausência de critérios objetivos na escolha do particular beneficiário. 17.A invocação genérica de interesse público não supre a exigência de demonstração concreta de benefício coletivo, especialmente quando se trata de cessão gratuita de bem público valioso. 18.A cessão de imóvel situado em área nobre, por longo período e sem contrapartida efetiva, implica renúncia indevida de potencial receita e limitação do uso público do bem. 19.A lesividade ao patrimônio público manifesta-se tanto sob o aspecto material, pela perda econômica, quanto sob o aspecto moral, pela violação dos princípios estruturantes da Administração. 20.A jurisprudência admite que a ilegalidade decorrente da ausência de licitação configura dano presumido ao erário (dano in re ipsa), sendo desnecessária a comprovação de prejuízo concreto. 21.Estão presentes, portanto, os requisitos da ação popular, consistentes na ilegalidade do ato e na lesividade ao patrimônio público, legitimando a declaração de nulidade. IV. Dispositivo e Tese 22.Recurso CONHECIDO E NÃO PROVIDO para manter integralmente a sentença que declarou a nulidade do Termo de Permissão de Uso de Bem Imóvel. Tese de julgamento: 1. O ato de outorga de uso de bem público deve ser qualificado por seu conteúdo material, sendo descaracterizada a permissão de uso quando ausente a precariedade e presentes elementos de estabilidade contratual. 2. A concessão ou permissão qualificada de uso de bem público exige prévia licitação e, quando prevista em norma local, autorização legislativa, sob pena de nulidade. 3. A prática de ato administrativo que beneficia entidade vinculada ao gestor público viola os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, configurando desvio de finalidade. 4. A cessão gratuita e prolongada de bem público sem demonstração concreta de interesse público configura lesividade ao patrimônio público, inclusive na modalidade presumida. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, LXXIII, e 37, caput e XXI; Lei nº 8.666/1993; Lei nº 14.133/2021; Lei Orgânica do Município de Canavieiras, arts. 102 e 114. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp 1.426.355/RJ, Rel. Min. Afrânio Vilela, j. 14.10.2024; TJ-BA, RN nº 0501551-76.2016.8.05.0229, Rel. Des. Cynthia Maria Pina Resende, j. 13.03.2024. Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8000697-66.2022.8.05.0043, em que figuram como APELANTE: MUNICÍPIO DE CANAVIEIRAS e como APELADO: ELIO PEREIRA DE SOUZA. ACORDAM os magistrados integrantes da Terceira Câmara Cível do Estado da Bahia, por UNANIMIDADE, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto do Relator. Sala das sessões, data registrada no sistema. PRESIDENTE José Reginaldo Costa Rodrigues Nogueira DESEMBARGADOR RELATOR PROCURADOR (A) DE JUSTIÇA

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

Terceira Câmara Cível

Processo: APELAÇÃO CÍVEL n.8000697-66.2022.8.05.0043

Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível

APELANTE: MUNICIPIO DE CANAVIEIRAS

Advogado(s): MAIZA OLIVEIRA DE SOUZA (OAB:BA44475-A), MATEUS WILDBERGER SANTANA LISBOA (OAB:BA33031-A), FREDERICO MATOS DE OLIVEIRA (OAB:BA20450-A)

APELADO: DEFENSOR DATIVO registrado(a) civilmente como ELIO PEREIRA DE SOUZA

Advogado(s): DEFENSOR DATIVO registrado(a) civilmente como ELIO PEREIRA DE SOUZA (OAB:BA9524-A)

ACORDÃO

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. USO DE BEM PÚBLICO POR PARTICULAR. TERMO DENOMINADO PERMISSÃO DE USO. DESCARACTERIZAÇÃO DA PRECARIEDADE. PRAZO EXCESSIVO E PREVISÃO DE INDENIZAÇÃO. NATUREZA JURÍDICA DE CONCESSÃO OU PERMISSÃO QUALIFICADA. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO E DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. AFRONTA AO ART. 37, CAPUT E XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE E MORALIDADE ADMINISTRATIVA. CONFLITO DE INTERESSES. DIRECIONAMENTO DO ATO. CESSÃO GRATUITA DE BEM PÚBLICO EM ÁREA NOBRE SEM COMPROVAÇÃO DE INTERESSE PÚBLICO. LESIVIDADE MATERIAL E MORAL AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. DANO IN RE IPSA. NULIDADE DO ATO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. Caso Em Exame

1.
Apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE CANAVIEIRAS contra sentença proferida nos autos da Ação Popular nº 8000697-66.2022.8.05.0043, ajuizada por ELIO PEREIRA DE SOUZA, que declarou a nulidade do “Termo de Permissão de Uso de Bem Imóvel” firmado com a associação Marlin Azul Moto Clube, mediante o qual foi cedida área pública de 929,25 m2, localizada em região valorizada do município, pelo prazo de 30 anos, prorrogável por igual período, sem prévia licitação e sem autorização legislativa, sob fundamento de violação aos princípios constitucionais da Administração Pública e de lesividade ao erário.

II. Questão Em Discussão

2.
Há quatro questões em discussão: (i) definir a natureza jurídica do ato administrativo impugnado, notadamente se configura permissão de uso precária ou concessão de uso de bem público; (ii) estabelecer a obrigatoriedade de licitação e de autorização legislativa para a outorga do uso do bem nas condições pactuadas; (iii) determinar se o ato viola os princípios da impessoalidade, moralidade e interesse público, diante da relação entre o gestor e a entidade beneficiada; e (iv) verificar a configuração de lesividade ao patrimônio público como requisito para a procedência da ação popular.

III. Razões De Decidir

3.
O Direito Administrativo adota o critério do conteúdo material para qualificação dos atos, de modo que a denominação conferida pela Administração não tem o condão de alterar sua natureza jurídica quando os elementos concretos revelam regime diverso.

4.
A permissão de uso de bem público, em sua acepção clássica, caracteriza-se pela precariedade, unilateralidade e revogabilidade a qualquer tempo, sem direito à indenização, atributos incompatíveis com vínculos duradouros e estáveis.

5.
O instrumento impugnado estabelece prazo de 30 anos, prorrogável por igual período, o que evidencia estabilidade incompatível com a precariedade, afastando sua qualificação como permissão simples.

6.
A previsão contratual de indenização por benfeitorias, em caso de retomada do bem, reforça a natureza contratual do ajuste e cria proteção jurídica ao particular, típica das concessões de uso.

7.
A existência de obrigações recíprocas entre as partes revela bilateralidade e afasta a natureza de ato administrativo unilateral, aproximando o ajuste de contrato administrativo.

8.
Esses elementos, analisados em conjunto, conduzem ao enquadramento do ato como concessão de uso de bem público ou, ao menos, como permissão qualificada, submetida ao regime jurídico das contratações públicas.

9.
A Constituição Federal impõe a licitação como regra para a celebração de contratos administrativos, inclusive concessões e permissões, visando assegurar isonomia, moralidade e eficiência na gestão pública.

10.
A ausência de procedimento licitatório impede a competição entre interessados e compromete a seleção da proposta mais vantajosa, violando diretamente o art. 37, XXI, da Constituição.

11.
A Lei Orgânica Municipal prevê expressamente a necessidade de autorização legislativa e concorrência pública para concessão de uso de bens públicos, requisitos que não foram observados.

12.
A tentativa de enquadrar o ato como permissão precária não afasta a incidência dessas exigências, sobretudo diante da incompatibilidade entre a forma adotada e o conteúdo do ajuste.

13.
A edição posterior de decreto não convalida vícios originários graves, pois a ausência de licitação e de autorização legislativa configura nulidade absoluta e insanável.

14.
A conduta do gestor público revela violação aos princípios da impessoalidade e moralidade administrativa, uma vez que restou demonstrada sua vinculação pessoal à entidade beneficiada.

15.
O favorecimento de entidade da qual o agente público é fundador caracteriza desvio de finalidade e quebra do dever de atuação imparcial da Administração.

16
.A inexistência de processo seletivo público e transparente reforça o direcionamento do ato e a ausência de critérios objetivos na escolha do particular beneficiário.

17.
A invocação genérica de interesse público não supre a exigência de demonstração concreta de benefício coletivo, especialmente quando se trata de cessão gratuita de bem público valioso.

18.
A cessão de imóvel situado em área nobre, por longo período e sem contrapartida efetiva, implica renúncia indevida de potencial receita e limitação do uso público do bem.

19.
A lesividade ao patrimônio público manifesta-se tanto sob o aspecto material, pela perda econômica, quanto sob o aspecto moral, pela violação dos princípios estruturantes da Administração.

20.
A jurisprudência admite que a ilegalidade decorrente da ausência de licitação configura dano presumido ao erário (dano in re ipsa), sendo desnecessária a comprovação de prejuízo concreto.

21.
Estão presentes, portanto, os requisitos da ação popular, consistentes na ilegalidade do ato e na lesividade ao patrimônio público, legitimando a declaração de nulidade.

IV. Dispositivo e Tese

22.
Recurso
CONHECIDO E NÃO PROVIDO
para manter integralmente a sentença que declarou a nulidade do Termo de Permissão de Uso de Bem Imóvel.

Tese de julgamento:
1. O ato de outorga de uso de bem público deve ser qualificado por seu conteúdo material, sendo descaracterizada a permissão de uso quando ausente a precariedade e presentes elementos de estabilidade contratual. 2. A concessão ou permissão qualificada de uso de bem público exige prévia licitação e, quando prevista em norma local, autorização legislativa, sob pena de nulidade. 3. A prática de ato administrativo que beneficia entidade vinculada ao gestor público viola os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, configurando desvio de finalidade. 4. A cessão gratuita e prolongada de bem público sem demonstração concreta de interesse público configura lesividade ao patrimônio público, inclusive na modalidade presumida.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, LXXIII, e 37, caput e XXI; Lei nº 8.666/1993; Lei nº 14.133/2021; Lei Orgânica do Município de Canavieiras, arts. 102 e 114.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no REsp 1.426.355/RJ, Rel. Min. Afrânio Vilela, j. 14.10.2024; TJ-BA, RN nº 0501551-76.2016.8.05.0229, Rel. Des. Cynthia Maria Pina Resende, j. 13.03.2024.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n.
8000697-66.2022.8.05.0043
, em que figuram como
APELANTE: MUNICÍPIO DE CANAVIEIRAS
e como
APELADO: ELIO PEREIRA DE SOUZA.

ACORDAM os magistrados integrantes da Terceira Câmara Cível do Estado da Bahia, por
UNANIMIDADE,
em
CONHECER E NEGAR PROVIMENTO
ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Sala das sessões, data registrada no sistema.

PRESIDENTE

José Reginaldo Costa Rodrigues Nogueira

DESEMBARGADOR RELATOR

PROCURADOR (A) DE JUSTIÇA