Tribunal: TJBA
Processo: 8052629-91.2023.8.05.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade
Relator(a): PEDRO AUGUSTO COSTA GUERRA
Órgão julgador: PEDRO AUGUSTO COSTA GUERRA
Órgão colegiado: ÓRGÃO ESPECIAL
Data de julgamento: 2026-03-03
Data de publicação: 2026-03-03

Ementa:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Órgão Especial Processo: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE n. 8052629-91.2023.8.05.0000 Órgão Julgador: Órgão Especial AUTOR: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DA BAHIA Advogado(s): REU: MUNICIPIO DE PORTO SEGURO e outros Advogado(s):ALLAN OLIVEIRA LIMA, CELSO NEGRAO DA FONSECA JUNIOR RELATOR: DES. PEDRO AUGUSTO COSTA GUERRA ACORDÃO EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CARGOS EM COMISSÃO CRIADOS PELAS LEIS MUNICIPAIS Nº 1.685/2021 e DE Nº 1.787/2022, DO MUNICIPIO DE PORTO SEGURO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE DA ATIVA DA PROCURADORIA DE JUSTIÇA. NÃO ACOLHIMENTO. ART. 134, III, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. DELEGAÇÃO. CARGOS COMISSIONADOS CRIADOS SEM A PREVISÃO DE ATRIBUIÇÕES FUNCIONAIS. OFENSA AOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS ART. 13, 14, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA e § 1º, ARTS. 33, INC. I, 37, DA CARTA MAGNA. EXCEÇÃO AOS CARGOS DE SECRETÁRIO, SUBSECREETÁRIO ADJUNTO E CHEFE DE GABINETE DO PREFEITO, OS QUAIS ATENDEM OS RQUISITOS CONSTITUCIONAIS. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO DE SEUS EFEITOS. I – Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Procuradoria-Geral de Justiça, em face de expressões atinentes a cargos comissionados previstos na Lei nº 1.685/2021, assim como nos Anexos I e II da Lei Municipal nº 1.787/2022, ambas do Município de Porto Seguro, por violação formal aos art. 13, 14, caput e §1°, da CEBA/89, bem assim ao art. 37, caput, e incisos I, II e V da CRFB/88. II – Manifestação do Município de Porto Seguro aduzindo: 1) preliminarmente, faltaria legitimidade ativa à PGJ/MPBA in casu, devendo-se também aplicar a “Súmula Vinculante” nº 614 do STF; 2) ainda preliminarmente, houve impugnação genérica das normativas locais; 3) que os cargos questionados seriam constitucionais, pelo fato de que 3.1.) o cargo de assessor jurídico não seria comissionado e não teria os vícios impugnados; 3.2.) a legislação local previu a distribuição das previsões por complementação “em regimento interno do órgão” (sic); 3.3.) as atividades dos cargos poderiam ser deduzidas pelas previsões existentes aos órgãos; e 3.4.) as atribuições do cargo de assessor especial I foram previstas na Lei nº 1.946/2023, colacionadas quando da resposta. (id. 57720812). III – O Poder legislativo também acostou manifestação (id. 58321140) deduzindo, em apertada síntese, que: "1) não haveria qualquer inconstitucionalidade nos cargos questionados; 2) por força do interesse local, haveria regularidade na legislação questionada; 3) os requisitos para a instituição dos cargos em questão e respectivas atribuições foram cumpridos; 4) no curso do processo legislativo, não verificou-se nenhum dos vícios aduzidos". IV – Opinativo Ministerial (ID. 64973846), manifestando-se pela procedência da ADI, por violação formal aos art. 13, 14, caput e §1°, da CEBA/89 c/c art. 37, caput, e incisos I, II e V, da CRFB/88, com efeitos ex-nunc e modulação temporal dos efeitos, em atenção ao princípio da segurança jurídica e o não enriquecimento sem causa do poder público municipal. V - A petição inicial desta ADI, apesar de haver sido protocolada pela Procuradora-Geral de Justiça Adjunta para Assuntos Jurídicos, menciona, expressamente, ato de delegação do Procuradora-Geral de Justiça do Ministério Público do Estado da Bahia (Ato de Delegação nº 021/2020, Publicado no DJE em 15.05.2020), incluindo-se o permissivo legal disposto no artigo 134, III, da Constituição Estadual, daí porque não se há de reconhecer ilegitimidade ativa do Parquet para a proposta da Presente Ação Direta de Inconstitucionalidade. PRELIMINAR REJEITADA. VI - Em relação aos cargos comissionados, o Poder Constituinte limitou a sua destinação apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento, buscando, destarte, possibilitar à Administração Pública o recrutamento imediato de pessoal qualificado para o exercício de determinadas funções elevadas do serviço público, e que podem ser livremente exonerados, caso seja conveniente para o gestor público, tornando assim mais flexível a ação administrativa em determinados níveis. Isto posto, o legislador municipal de Porto Seguro - ao invés de criar por lei os cargos para serem providos por meio do concurso público, ou, de forma regular enquanto comissionados - criou uma distorção da diretriz constitucional, tratando verdadeiras carreiras e cargos públicos como unidades de desempenho de serviços públicos, sem quaisquer possibilidade de controle funcional, dada a inexistência de funções. VII - As Leis municipais impugnadas não estabelecem atribuições para nenhum dos cargos constantes no seu teor e Anexos, de modo que a criação dos cargos é manifestamente inconstitucional, à exceção dos cargos de Secretário e Subsecretário Adjunto, e Chefe de Gabinete do Prefeito. VIII - É mais do que cediço que o nome do cargo não tem o condão de definir sua natureza. Logo, não é razoável que a exceção do imperioso acesso ao serviço público através de concurso público seja considerada como regra, com a criação de inúmeros cargos de livre nomeação e exoneração, sem a estrita observância à Carta Magna. IX – O Supremo Tribunal Federal, na data de 27 de setembro de 2018, ao julgar o Recurso Especial com Repercussão Geral nº 1.041.210/SP (TEMA 1.010), com a Relatoria do Min. Dias Toffoli, assim decidiu: “Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário. 4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.” X - Em idêntico sentido, julgados desta Corte de Justiça, ADIN 0007408-71.2016.8.05.0000, relator Des. Carlos Roberto Santos Araújo, julgada em 25.11.2020, e ADIN 0008808-57.2015.8.05.0000, Relator Des. Pedro Augusto Costa Guerra, julgada em 24.05.2023. XI – MODULAÇÃO. Em atenção às disposições do artigo 27, da Lei n° 9.868/99, bem como atendendo ao pedido formulado pela própria Procuradoria Geral de Justiça, os efeitos da presente declaração de inconstitucionalidade devem ser modulados. Outra questão que não pode passar despercebida é o fato de que a presente decisão acarreta a extinção de diversos cargos públicos que possuem consideráveis reflexos no funcionamento da Administração Municipal, devendo este Tribunal evitar gerar descontinuidade da prestação de serviços públicos e graves prejuízos ao interesse público. Por conseguinte e, na esteira de outras modulações deste Tribunal Pleno, por razões de interesse social e segurança jurídica, fixa-se os efeitos ex-nunc, estabelecendo o prazo de 06 (seis) meses, a partir da publicação do Acórdão, para vigorar o quanto aqui decidido. XII - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE conhecida, com rejeição das preliminares, e, no mérito, julgada PROCEDENTE, PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE, dos cargos Sub Secretario de Convênios e Contratos, Sub Procurador Adjunto, Auditor Geral, Assessor Especial I, Assessor Especial II, Assessor Jurídico, Sub Secretario Especial de Licitação, Supervisor, Secretária de Gabinete, Assessor I, Assessor II, Pregoeiro, Assessor Especial I, Assessor Jurídico (este previsto na também na Lei 1.685/2021), Assessor Especial II, Assessor Especial III, Assessor Especial IV, Chefe de Cerimonial, Assessor Técnico, Assessor Administrativo – I, Secretária de Gabinete, Assessor Administrativo – III e Oficial de Gabinete estas previstas no teor e nos Anexos I e II DA Lei Municipal nº 1.787/2022 do Município de Porto Seguro por violação aos artigos 13, 14, caput, e §1°, da CEBA/89, c/c art. 37, caput, e incisos I, II e V, da CRFB/88, com efeitos ex-nunc, em razão da modulação dos seus efeitos. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 8052629-91.2023.8.05.0000, em que figuram, como requerente, a Procuradora Geral de Justiça do Estado da Bahia, e, como requeridos, a Câmara Municipal de Porto Seguro/BA e o Município de Porto Seguro/BA. ACORDAM os Senhores Desembargadores integrantes do Órgão Especial, do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em sua composição plenária, por unanimidade, em REJEITAR A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE e, no mérito, JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE a Ação Direta para DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DAS expressões atinentes aos cargos comissionados previstos na Lei nº 1.685/2021, assim como nos Anexos I e II da Lei Municipal nº 1.787/2022, ambas do Município de Porto Seguro, nos termos do voto condutor. E assim decidem pelas razões a seguir expendidas.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

Órgão Especial

Processo
:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE n. 8052629-91.2023.8.05.0000

Órgão Julgador: Órgão Especial

AUTOR: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DA BAHIA

Advogado(s):

REU: MUNICIPIO DE PORTO SEGURO e outros

Advogado(s):ALLAN OLIVEIRA LIMA, CELSO NEGRAO DA FONSECA JUNIOR

RELATOR: DES. PEDRO AUGUSTO COSTA GUERRA

ACORDÃO

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CARGOS EM COMISSÃO CRIADOS PELAS LEIS MUNICIPAIS Nº 1.685/2021 e DE Nº 1.787/2022, DO MUNICIPIO DE PORTO SEGURO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE DA ATIVA DA PROCURADORIA DE JUSTIÇA. NÃO ACOLHIMENTO. ART. 134, III, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. DELEGAÇÃO. CARGOS COMISSIONADOS CRIADOS SEM A PREVISÃO DE ATRIBUIÇÕES FUNCIONAIS. OFENSA AOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS ART. 13, 14,
CAPUT,
DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA e § 1º, ARTS. 33, INC. I, 37, DA CARTA MAGNA.
EXCEÇÃO AOS CARGOS DE SECRETÁRIO, SUBSECREETÁRIO ADJUNTO E CHEFE DE GABINETE DO PREFEITO, OS QUAIS ATENDEM OS RQUISITOS CONSTITUCIONAIS.
AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO DE SEUS EFEITOS.

I
– Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Procuradoria-Geral de Justiça, em face de expressões atinentes a cargos comissionados previstos na Lei nº 1.685/2021, assim como nos Anexos I e II da Lei Municipal nº 1.787/2022, ambas do Município de Porto Seguro, por violação formal aos art. 13, 14, caput e §1°, da CEBA/89, bem assim ao art. 37, caput, e incisos I, II e V da CRFB/88.

II
– Manifestação do Município de Porto Seguro aduzindo:
1) preliminarmente, faltaria legitimidade ativa à PGJ/MPBA in casu, devendo-se também aplicar a “Súmula Vinculante” nº 614 do STF; 2) ainda preliminarmente, houve impugnação genérica das normativas locais; 3) que os cargos questionados seriam constitucionais, pelo fato de que 3.1.) o cargo de assessor jurídico não seria comissionado e não teria os vícios impugnados; 3.2.) a legislação local previu a distribuição das previsões por complementação “em regimento interno do órgão” (sic); 3.3.) as atividades dos cargos poderiam ser deduzidas pelas previsões existentes aos órgãos; e 3.4.) as atribuições do cargo de assessor especial I foram previstas na Lei nº 1.946/2023, colacionadas quando da resposta. (id. 57720812).

III
– O Poder legislativo também acostou manifestação (id. 58321140) deduzindo, em apertada síntese, que: "
1) não haveria qualquer inconstitucionalidade nos cargos questionados; 2) por força do interesse local, haveria regularidade na legislação questionada; 3) os requisitos para a instituição dos cargos em questão e respectivas atribuições foram cumpridos; 4) no curso do processo legislativo, não verificou-se nenhum dos vícios aduzidos".

IV –
Opinativo Ministerial (ID. 64973846), manifestando-se pela procedência da ADI, por violação formal aos art. 13, 14, caput e §1°, da CEBA/89 c/c art. 37, caput, e incisos I, II e V, da CRFB/88, com efeitos ex-nunc e modulação temporal dos efeitos, em atenção ao princípio da segurança jurídica e o não enriquecimento sem causa do poder público municipal.

V -
A petição inicial desta ADI, apesar de haver sido protocolada pela Procuradora-Geral de Justiça Adjunta para Assuntos Jurídicos, menciona, expressamente, ato de delegação do Procuradora-Geral de Justiça do Ministério Público do Estado da Bahia (Ato de Delegação nº 021/2020, Publicado no DJE em 15.05.2020), incluindo-se o permissivo legal disposto no artigo 134, III, da Constituição Estadual, daí porque não se há de reconhecer ilegitimidade ativa do Parquet para a proposta da Presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.
PRELIMINAR REJEITADA.

VI -
Em relação aos cargos comissionados, o Poder Constituinte limitou a sua destinação apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento, buscando, destarte, possibilitar à Administração Pública o recrutamento imediato de pessoal qualificado para o exercício de determinadas funções elevadas do serviço público, e que podem ser livremente exonerados, caso seja conveniente para o gestor público, tornando assim mais flexível a ação administrativa em determinados níveis. Isto posto, o legislador municipal de Porto Seguro - ao invés de criar por lei os cargos para serem providos por meio do concurso público, ou, de forma regular enquanto comissionados - criou uma distorção da diretriz constitucional, tratando verdadeiras carreiras e cargos públicos como unidades de desempenho de serviços públicos, sem quaisquer possibilidade de controle funcional, dada a inexistência de funções.

VII -
As Leis municipais impugnadas não estabelecem atribuições para nenhum dos cargos constantes no seu teor e Anexos, de modo que a criação dos cargos é manifestamente inconstitucional, à exceção dos cargos de Secretário e Subsecretário Adjunto, e Chefe de Gabinete do Prefeito.

VIII
- É mais do que cediço que o nome do cargo não tem o condão de definir sua natureza. Logo, não é razoável que a exceção do imperioso acesso ao serviço público através de concurso público seja considerada como regra, com a criação de inúmeros cargos de livre nomeação e exoneração, sem a estrita observância à Carta Magna.

IX
– O Supremo Tribunal Federal, na data de 27 de setembro de 2018, ao julgar o Recurso Especial com Repercussão Geral nº 1.041.210/SP (TEMA 1.010), com a Relatoria do Min.
Dias Toffoli
, assim decidiu:
“
Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário. 4. Fixada a seguinte tese: a)
A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais
; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d)
as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir
.”

X
- Em idêntico sentido, julgados desta Corte de Justiça, ADIN 0007408-71.2016.8.05.0000, relator
Des. Carlos Roberto Santos Araújo
, julgada em 25.11.2020, e ADIN 0008808-57.2015.8.05.0000, Relator
Des. Pedro Augusto Costa Guerra
, julgada em 24.05.2023.

XI
–
MODULAÇÃO.
Em atenção às disposições do artigo 27, da Lei n° 9.868/99, bem como atendendo ao pedido formulado pela própria Procuradoria Geral de Justiça, os efeitos da presente declaração de inconstitucionalidade devem ser modulados. Outra questão que não pode passar despercebida é o fato de que a presente decisão acarreta a extinção de diversos cargos públicos que possuem consideráveis reflexos no funcionamento da Administração Municipal, devendo este Tribunal evitar gerar descontinuidade da prestação de serviços públicos e graves prejuízos ao interesse público. Por conseguinte e, na esteira de outras modulações deste Tribunal Pleno, por razões de interesse social e segurança jurídica, fixa-se os efeitos ex-nunc, estabelecendo o prazo de 06 (seis) meses, a partir da publicação do Acórdão, para vigorar o quanto aqui decidido.

XII
- AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE conhecida, com rejeição das preliminares, e, no mérito, julgada
PROCEDENTE, PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE
,

dos cargos Sub Secretario de Convênios e Contratos, Sub Procurador Adjunto, Auditor Geral, Assessor Especial I, Assessor Especial II, Assessor Jurídico, Sub Secretario Especial de Licitação, Supervisor, Secretária de Gabinete, Assessor I, Assessor II, Pregoeiro, Assessor Especial I, Assessor Jurídico (este previsto na também na Lei 1.685/2021), Assessor Especial II, Assessor Especial III, Assessor Especial IV, Chefe de Cerimonial, Assessor Técnico, Assessor Administrativo – I, Secretária de Gabinete, Assessor Administrativo – III e Oficial de Gabinete estas previstas no teor e nos Anexos I e II DA Lei Municipal nº 1.787/2022 do Município de Porto Seguro por violação aos artigos 13, 14, caput, e §1°, da CEBA/89, c/c art. 37, caput, e incisos I, II e V, da CRFB/88, com efeitos ex-nunc, em razão da modulação dos seus efeitos.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos da
Ação Direta

de Inconstitucionalidade

nº 8052629-91.2023.8.05.0000
, em que figuram, como requerente, a
Procuradora Geral de Justiça do Estado da Bahia, e, como requeridos, a Câmara Municipal de Porto Seguro/BA e o Município de Porto Seguro/BA
.

ACORDAM
os Senhores Desembargadores integrantes do Órgão Especial, do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em sua composição plenária, por unanimidade, em
REJEITAR A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE e, no mérito, JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE a Ação Direta para DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE
DAS expressões atinentes aos cargos comissionados previstos na Lei nº 1.685/2021, assim como nos Anexos I e II da Lei Municipal nº 1.787/2022, ambas do Município de Porto Seguro, nos termos do voto condutor. E assim decidem pelas razões a seguir expendidas.