Tribunal: TJBA
Processo: 8002358-70.2022.8.05.0208
Classe: Apelação
Relator(a): JOSEVANDO SOUZA ANDRADE
Órgão julgador: JOSEVANDO SOUZA ANDRADE
Órgão colegiado: PRIMEIRA CAMARA CÍVEL
Data de julgamento: 2026-02-10
Data de publicação: 2026-02-10

Ementa:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Primeira Câmara Cível Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8002358-70.2022.8.05.0208 Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível APELANTE: MUNICIPIO DE REMANSO Advogado(s): APELADO: NATALIA FERREIRA VENTURA Advogado(s):RICARDO PENALVA DE OLIVEIRA ACORDÃO Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. OBRIGAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. PRESCRIÇÃO DE FUNDO DE DIREITO AFASTADA. AUSÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI MUNICIPAL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO HORIZONTAL. OMISSÃO NA REALIZAÇÃO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. RECONHECIMENTO DO DIREITO SUBJETIVO À PROGRESSÃO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Município de Remanso contra sentença que julgou procedente ação de cobrança ajuizada por servidor público municipal visando ao reconhecimento do direito à progressão horizontal funcional, com fundamento na Lei Municipal nº 120/2002. O Município, em sede recursal, impugnou a concessão da gratuidade de justiça, alegou a prescrição do fundo de direito, sustentou a inconstitucionalidade formal da lei municipal por ausência de estudo de impacto orçamentário e impugnou o direito à progressão em razão da inexistência de avaliação de desempenho e de suposto bis in idem com a concessão de quinquênios. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há quatro questões em discussão: (i) definir se é cabível a impugnação à gratuidade de justiça em sede recursal sem alegação de causa superveniente; (ii) verificar se incide a prescrição do fundo de direito sobre a pretensão de progressão funcional; (iii) analisar a alegação de inconstitucionalidade formal da Lei Municipal nº 120/2002 por ausência de estudo de impacto orçamentário; (iv) estabelecer se a omissão da Administração Pública em realizar avaliação de desempenho impede a progressão horizontal dos servidores. III. RAZÕES DE DECIDIR 3.1. A impugnação à gratuidade de justiça, apresentada apenas na fase recursal, sem indicação de causa superveniente, deve ser considerada preclusa, conforme o art. 100 do CPC, e não deve ser conhecida. 3.2. A pretensão de progressão funcional tem natureza de trato sucessivo, de modo que não incide prescrição do fundo de direito, mas apenas das parcelas vencidas no quinquênio anterior ao ajuizamento da ação, nos termos da Súmula 85 do STJ. 3.3. A alegação de inconstitucionalidade formal da Lei Municipal nº 120/2002 por ausência de estudo de impacto orçamentário não se sustenta, diante da ausência de comprovação mínima pelo recorrente e do entendimento do STF de que a falta de dotação orçamentária não autoriza a declaração de inconstitucionalidade, apenas inviabilizando a aplicação da norma no exercício financeiro respectivo. 3.4 A ausência de regulamentação ou de realização da avaliação de desempenho por parte da Administração não pode ser utilizada como fundamento para negar o direito à progressão funcional, sob pena de legitimar o exercício de poder legislativo negativo pelo Executivo. 3.5. O art. 21, §1º, da Lei Municipal nº 120/2002 prevê expressamente a concessão automática da progressão horizontal nos casos de omissão da Administração, o que reforça o direito subjetivo dos servidores, especialmente quando não há registro de conduta desabonadora. 3.6. O argumento de ocorrência de bis in idem entre a progressão horizontal e o quinquênio não procede, tendo em vista que se tratam de institutos distintos, com fundamentos legais e objetivos diversos, e que a situação decorre exclusivamente da omissão da Administração por mais de duas décadas. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: i) A impugnação à gratuidade de justiça deve ser apresentada no momento da contestação, salvo existência de causa superveniente. ii) A pretensão à progressão funcional tem natureza de trato sucessivo, afastando a prescrição do fundo de direito. iii) A alegação de inconstitucionalidade formal por ausência de estudo prévio de impacto orçamentário não se sustenta quando não acompanhada de prova mínima da omissão legislativa, prevalecendo, nesse caso, a presunção de constitucionalidade das leis; ademais, segundo jurisprudência consolidada do STF, a falta dessa formalidade impede apenas a eficácia da norma no exercício financeiro correspondente, não autorizando, por si só, sua declaração de inconstitucionalidade. iv) A omissão da Administração em realizar avaliação de desempenho não impede a concessão da progressão funcional prevista em lei, que deve ser reconhecida nos termos do art. 21, §1º, da Lei Municipal nº 120/2002. v) Não configura bis in idem a cumulação da progressão horizontal com o quinquênio, diante de fundamentos e finalidades distintas de cada instituto. Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 100; CF/1988, art. 169; Lei Municipal nº 120/2002, art. 21, §1º; STJ, Súmula 85. Jurisprudência relevante citada: TJ-MG, AC nº 10000212450050001, Rel. Des. Luiz Carlos Gomes da Mata, j. 24.03.2022. STJ, RMS nº 53884/GO, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 20.06.2017, DJe 30.06.2017. TJ-BA, Apelação nº 8000140-69.2022.8.05.0208, Rel. Des. Adriana Sales Braga, j. 30.11.2022. TJ-BA, Apelação nº 8001497-89.2019.8.05.0208, Rel. Des. José Edivaldo Rocha Rotondano, j. 27.10.2020. STF, ADI 1292-MT, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 15.09.1995. STF, ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 01.06.2001. STF, ADI 2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim, j. 13.06.2003. Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8002358-70.2022.8.05.0208, em que figuram como apelante MUNICIPIO DE REMANSO e como apelada NATALIA FERREIRA VENTURA. ACORDAM os magistrados integrantes da Primeira Câmara Cível do Estado da Bahia, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO, nos termos do voto do relator. Salvador, data registrada em sistema. PRESIDENTE DES. JOSEVANDO ANDRADE RELATOR PROCURADORIA DE JUSTIÇA

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

Primeira Câmara Cível

Processo
:
APELAÇÃO CÍVEL n.
8002358-70.2022.8.05.0208

Órgão Julgador
:
Primeira Câmara Cível

APELANTE: MUNICIPIO DE REMANSO

Advogado(s)
:

APELADO: NATALIA FERREIRA VENTURA

Advogado(s)
:
RICARDO PENALVA DE OLIVEIRA

ACORDÃO

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. OBRIGAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. PRESCRIÇÃO DE FUNDO DE DIREITO AFASTADA. AUSÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI MUNICIPAL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO HORIZONTAL. OMISSÃO NA REALIZAÇÃO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. RECONHECIMENTO DO DIREITO SUBJETIVO À PROGRESSÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Remanso contra sentença que julgou procedente ação de cobrança ajuizada por servidor público municipal visando ao reconhecimento do direito à progressão horizontal funcional, com fundamento na Lei Municipal nº 120/2002. O Município, em sede recursal, impugnou a concessão da gratuidade de justiça, alegou a prescrição do fundo de direito, sustentou a inconstitucionalidade formal da lei municipal por ausência de estudo de impacto orçamentário e impugnou o direito à progressão em razão da inexistência de avaliação de desempenho e de suposto bis in idem com a concessão de quinquênios.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há quatro questões em discussão: (i) definir se é cabível a impugnação à gratuidade de justiça em sede recursal sem alegação de causa superveniente; (ii) verificar se incide a prescrição do fundo de direito sobre a pretensão de progressão funcional; (iii) analisar a alegação de inconstitucionalidade formal da Lei Municipal nº 120/2002 por ausência de estudo de impacto orçamentário; (iv) estabelecer se a omissão da Administração Pública em realizar avaliação de desempenho impede a progressão horizontal dos servidores.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.1. A impugnação à gratuidade de justiça, apresentada apenas na fase recursal, sem indicação de causa superveniente, deve ser considerada preclusa, conforme o art. 100 do CPC, e não deve ser conhecida.

3.2. A pretensão de progressão funcional tem natureza de trato sucessivo, de modo que não incide prescrição do fundo de direito, mas apenas das parcelas vencidas no quinquênio anterior ao ajuizamento da ação, nos termos da Súmula 85 do STJ.

3.3. A alegação de inconstitucionalidade formal da Lei Municipal nº 120/2002 por ausência de estudo de impacto orçamentário não se sustenta, diante da ausência de comprovação mínima pelo recorrente e do entendimento do STF de que a falta de dotação orçamentária não autoriza a declaração de inconstitucionalidade, apenas inviabilizando a aplicação da norma no exercício financeiro respectivo.

3.4 A ausência de regulamentação ou de realização da avaliação de desempenho por parte da Administração não pode ser utilizada como fundamento para negar o direito à progressão funcional, sob pena de legitimar o exercício de poder legislativo negativo pelo Executivo.

3.5. O art. 21, §1º, da Lei Municipal nº 120/2002 prevê expressamente a concessão automática da progressão horizontal nos casos de omissão da Administração, o que reforça o direito subjetivo dos servidores, especialmente quando não há registro de conduta desabonadora.

3.6. O argumento de ocorrência de
bis in idem
entre a progressão horizontal e o quinquênio não procede, tendo em vista que se tratam de institutos distintos, com fundamentos legais e objetivos diversos, e que a situação decorre exclusivamente da omissão da Administração por mais de duas décadas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

i) A impugnação à gratuidade de justiça deve ser apresentada no momento da contestação, salvo existência de causa superveniente.

ii) A pretensão à progressão funcional tem natureza de trato sucessivo, afastando a prescrição do fundo de direito.

iii) A alegação de inconstitucionalidade formal por ausência de estudo prévio de impacto orçamentário não se sustenta quando não acompanhada de prova mínima da omissão legislativa, prevalecendo, nesse caso, a presunção de constitucionalidade das leis; ademais, segundo jurisprudência consolidada do STF, a falta dessa formalidade impede apenas a eficácia da norma no exercício financeiro correspondente, não autorizando, por si só, sua declaração de inconstitucionalidade.

iv) A omissão da Administração em realizar avaliação de desempenho não impede a concessão da progressão funcional prevista em lei, que deve ser reconhecida nos termos do art. 21, §1º, da Lei Municipal nº 120/2002.

v) Não configura
bis in idem
a cumulação da progressão horizontal com o quinquênio, diante de fundamentos e finalidades distintas de cada instituto.

Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 100; CF/1988, art. 169; Lei Municipal nº 120/2002, art. 21, §1º; STJ, Súmula 85.

Jurisprudência relevante citada:

TJ-MG, AC nº 10000212450050001, Rel. Des. Luiz Carlos Gomes da Mata, j. 24.03.2022.

STJ, RMS nº 53884/GO, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 20.06.2017, DJe 30.06.2017.

TJ-BA, Apelação nº 8000140-69.2022.8.05.0208, Rel. Des. Adriana Sales Braga, j. 30.11.2022.

TJ-BA, Apelação nº 8001497-89.2019.8.05.0208, Rel. Des. José Edivaldo Rocha Rotondano, j. 27.10.2020.

STF, ADI 1292-MT, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 15.09.1995.

STF, ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 01.06.2001.

STF, ADI 2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim, j. 13.06.2003.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n.
8002358-70.2022.8.05.0208
, em que figuram como apelante
MUNICIPIO DE REMANSO
e como apelada
NATALIA FERREIRA VENTURA.

ACORDAM
os magistrados integrantes da Primeira Câmara Cível do Estado da Bahia, em
CONHECER E NEGAR PROVIMENTO
, nos termos do voto do relator.

Salvador, data registrada em sistema.

PRESIDENTE

DES. JOSEVANDO ANDRADE

RELATOR

PROCURADORIA DE JUSTIÇA