Tribunal: TJBA
Processo: 8046844-51.2023.8.05.0000
Classe: Agravo de Instrumento
Relator(a): FRANCISCO DE OLIVEIRA BISPO
Órgão julgador: FRANCISCO DE OLIVEIRA BISPO
Órgão colegiado: TERCEIRA CAMARA CÍVEL
Data de julgamento: 2025-11-12
Data de publicação: 2025-11-12

Ementa:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Terceira Câmara Cível SR07 Processo: AGRAVO DE INSTRUMENTO n. 8046844-51.2023.8.05.0000 Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível AGRAVANTE: ASSOCIACAO BAHIANA DE SUPERMERCADOS Advogado(s): LARA BRITTO DE ALMEIDA DOMINGUES NEVES, GEISY FIEDRA RIOS PINHEIRO DE ALMEIDA, ERMIRO FERREIRA NETO AGRAVADO: MUNICIPIO DE VITORIA DA CONQUISTA Advogado(s):DANILO FIGUEREDO DOS SANTOS registrado(a) civilmente como DANILO FIGUEREDO DOS SANTOS ACORDÃO DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CAUTELAR. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE SUSCITADA EM SEDE RECURSAL. ANÁLISE DA ADMISSIBILIDADE DO INCIDENTE. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL N. 2.759/2023. INCOMPATIBILIDADE SUBSTANCIAL QUE TEM POR PARÂMETRO ATOS NORMATIVOS COM ESTATURA CONSTITUCIONAL. ART. 5º, XXII, DA CRFB E ART. 1º, IV C/C ART. 170, CAPUT E INCISOS I E IV, TODOS DA CRFB. POSSIBILIDADE DE VIOLAÇÃO AO DIREITO FUNDAMENTAL À PROPRIEDADE E DOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA E DA LIVRE CONCORRÊNCIA. RECURSO ADMITIDO. POSSÍVEL INCOMPATIBILIDADE FORMAL. VIOLAÇÃO AO ART. 24, VIII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE ADMITIDO. REMESSA AO TRIBUNAL PLENO PARA PROCESSAMENTO. 1. Compulsando-se os autos, a controvérsia reside, em síntese, na análise da legitimidade das obrigações impostas pela Lei Municipal n. 2.759/2023, que determina a obrigação de fornecimento gratuito de sacolas em tipos específicos no âmbito local. 2. Da análise dos autos, observa-se que a parte agravante postula, em sede de tutela provisória de urgência, a suspensão dos “efeitos das exigências previstas no art. 1º da Lei Municipal n. 2.759/2023, em favor dos Associados da Agravante, suspendendo-se a obrigação de fornecimento gratuito de sacolas em tipos específicos, obrigando-se, ainda, o Agravado a abster-se de aplicar qualquer sanção”, ao argumento de que a obrigação imposta pela Lei Municipal incorreria em suposta violação aos direitos fundamentais à propriedade e livre iniciativa. 3. Dispõe o art. 1º da Lei Municipal n. 2.759/2023 do Município de Vitória da Conquista que "Os estabelecimentos comerciais de todo os gêneros, localizados no âmbito do Município de Vitória da Conquista, deverão acondicionar as mercadorias adquiridas pelos consumidores, em embalagens retornáveis, biodegradáveis, plásticas oxibiodegradáveis ou similares, que não sejam prejudiciais ao meio ambiente, sem cobrarem pelas mesmas. 4. Estabelece o art. 170, II e IV, da Constituição da República que a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observado o princípio da propriedade privada. No mesmo sentido, prescreve o art. 164, § 1º, da Constituição do Estado da Bahia que “É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei”. 6. Nessa linha de intelecção, urge enfatizar que não se desconhece a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 970 (RE 732686/SP), oportunidade em que foi firmada tese jurídica segundo a qual “É constitucional - formal e materialmente - lei municipal que obriga à substituição de sacos e sacolas plásticos por sacos e sacolas biodegradáveis”. Acontece que, a discussão travada no processo originário ultrapassa a controvérsia relacionada à possibilidade de substituição de sacos plásticos por embalagens biodegradáveis, na medida em que reside, essencialmente, no debate sobre a possibilidade de Lei Municipal impor obrigação de fornecimento gratuito de embalagens para acondicionamento de mercadorias. 7. Partindo da referida premissa, ainda que possua contornos de assunto de interesse circunscrito à localidade, ao estabelecer a obrigação de fornecimento gratuito de embalagens para acondicionamento de mercadorias - independentemente do material -, o art. 1º da Lei Municipal n. 2.759/2023 subtrai dos estabelecimentos comerciais situados no Município de Vitória da Conquista a autonomia constitucionalmente assegurada às pessoas jurídicas de livremente dispor de bens no contexto de ordinárias condições econômicas de mercado, sendo possível concluir, portanto, que a intervenção legislativa do Município de Vitória da Conquista, a priori, reveste-se de concreta potencialidade de provocar, ao menos em juízo compatível com o momento processual, sensível e desproporcional restrição ao núcleo deôntico do direito fundamental à propriedade (art. 5º, XXII, da CRFB), bem como contundente ofensa ao princípio da livre iniciativa (art. 1º, IV c/c art. 170, caput e I, todos da CRFB e art. 164, § 1º, da Constituição do Estado da Bahia), haja vista que, em princípio, a obrigação de fornecimento gratuito de sacolas imposta pela Lei Municipal n. 2.759/2023 não se coaduna com a máxima da proporcionalidade em sentido estrito, pois, em tese, a promoção do interesse almejado em favor dos consumidores, além de ostentar a lesividade de restringir excessivamente o conteúdo normativo mínimo da liberdade de exercício da atividade econômica - caracterizada pela livre organização da forma de distribuição de bens e serviços até a estratégia de gestão do fluxo de caixa e controle de despesas -, também incorre, sob a perspectiva de uma dimensão objetiva (coletiva) do sistema econômico e social da localidade, em situação de possível aumento generalizado dos preços dos produtos com risco de efeito inflacionário de impacto imprevisível sobre a tabela de produtos que integram a cesta básica e preços de itens não duráveis considerados essenciais, reverberando na possibilidade concreta de prejuízo direto ou indireto a ser amargado por consumidores locais alcançados pela situação de vulnerabilidade econômica. 8. No julgamento da ADI n. 0005931-18.2013.8.05.0000, já teve a oportunidade de firmar orientação o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia segundo a qual é inconstitucional a imposição do fornecimento gratuito de embalagens por violação à livre iniciativa e falta de especificidade com a situação local (Classe: ADI n. 0005931-18.2013.8.05.0000, Relator (a): Emílio Salomão Pinto Resedá, Tribunal Pleno, Publicado em: 29/07/2015). 9. Nos termos do art. 24, VIII, da Constituição da República, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito do consumidor. De igual modo, dispõe que a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados (art. 24, §§1º e 2º). Deste modo, é possível concluir que, ao dispor sobre matéria relativa a direito do consumidor, paira dúvida razoável acerca da competência legislativa exercida pelo Município de Vitória da Conquista para disciplinar o fornecimento gratuito de embalagem para acondicionamento de mercadorias por parte dos estabelecimentos comerciais da localidade. 10. Por tudo o quanto exposto, ante a aparente incompatibilidade formal e substancial da obrigação constante do art. 1º da Lei Municipal n. 2.759/2023 com a Constituição da República de 1988 e com a Constituição do Estado da Bahia, especialmente ao considerar que a intervenção legislativa do Município de Vitória da Conquista, em análise própria à cognição, finda por ofender aspectos nucleares do direito fundamental à propriedade e do princípio da livre iniciativa, razão pela qual, reconhecendo incidenter tantum a possível inconstitucionalidade da obrigação de fornecimento gratuito de embalagens para acondicionamento de mercadorias, sacos ou sacolas, é forçoso reconhecer, neste quadro, ser cabível o processamento do incidente de arguição de inconstitucionalidade com o encaminhamento dos autos ao Pleno do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, para se pronunciar sobre a questão, na forma do art. 227 do Regimento Interno desta Corte, já que o questionamento sobre a legislação, em matéria tributária, tem por parâmetro atos normativos com estatura Constitucional (art. 5º, XXII, da CRFB e art. 1º, IV c/c art. 170, caput e I e IV, todos da CRFB). 11. Incidente de Arguição de Constitucionalidade admitido, para determinar a remessa ao Tribunal Pleno para processamento. Vistos, relatados e discutidos estes autos do Agravo de Instrumento de n. 8046844-51.2023.8.05.0000, em que figuram como agravante ASSOCIACAO BAHIANA DE SUPERMERCADOS, e como parte agravada o MUNICIPIO DE VITORIA DA CONQUISTA. ACORDAM os magistrados integrantes da Terceira Câmara Cível do Estado da Bahia, em DETERMINAR O PROCESSAMENTO DO INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE e a REMESSA DOS AUTOS AO TRIBUNAL PLENO, pelas razões que integram o voto condutor do Relator. Sala de Sessões, de de 2024. Presidente FRANCISCO DE OLIVEIRA BISPO JUIZ CONVOCADO - SUBSTITUTO DE 2º GRAU RELATOR

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

Terceira Câmara Cível

SR07

Processo
:
AGRAVO DE INSTRUMENTO n.
8046844-51.2023.8.05.0000

Órgão Julgador
:
Terceira Câmara Cível

AGRAVANTE: ASSOCIACAO BAHIANA DE SUPERMERCADOS

Advogado(s)
:
LARA BRITTO DE ALMEIDA DOMINGUES NEVES, GEISY FIEDRA RIOS PINHEIRO DE ALMEIDA, ERMIRO FERREIRA NETO

AGRAVADO: MUNICIPIO DE VITORIA DA CONQUISTA

Advogado(s)
:
DANILO FIGUEREDO DOS SANTOS registrado(a) civilmente como DANILO FIGUEREDO DOS SANTOS

ACORDÃO

DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CAUTELAR. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE SUSCITADA EM SEDE RECURSAL. ANÁLISE DA ADMISSIBILIDADE DO INCIDENTE. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL N. 2.759/2023. INCOMPATIBILIDADE SUBSTANCIAL QUE TEM POR PARÂMETRO ATOS NORMATIVOS COM ESTATURA CONSTITUCIONAL. ART. 5º, XXII, DA CRFB E ART. 1º, IV C/C ART. 170, CAPUT E INCISOS I E IV, TODOS DA CRFB. POSSIBILIDADE DE VIOLAÇÃO AO DIREITO FUNDAMENTAL À PROPRIEDADE E DOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA E DA LIVRE CONCORRÊNCIA. RECURSO ADMITIDO. POSSÍVEL INCOMPATIBILIDADE FORMAL. VIOLAÇÃO AO
ART. 24, VIII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.
INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE ADMITIDO. REMESSA AO TRIBUNAL PLENO PARA PROCESSAMENTO.

1. Compulsando-se os autos, a controvérsia reside, em síntese, na análise da legitimidade das obrigações impostas pela Lei Municipal n. 2.759/2023, que determina a obrigação de fornecimento gratuito de sacolas em tipos específicos no âmbito local.

2. Da análise dos autos, observa-se que a parte agravante postula, em sede de tutela provisória de urgência, a suspensão dos “
efeitos das exigências previstas no art. 1º da Lei Municipal n. 2.759/2023, em favor dos Associados da Agravante, suspendendo-se a obrigação de fornecimento gratuito de sacolas em tipos específicos, obrigando-se, ainda, o Agravado a abster-se de aplicar qualquer sanção
”, ao argumento de que a obrigação imposta pela Lei Municipal incorreria em suposta violação aos direitos fundamentais à propriedade e livre iniciativa.

3. Dispõe o art. 1º da Lei Municipal n. 2.759/2023 do Município de Vitória da Conquista que
"Os estabelecimentos comerciais de todo os gêneros, localizados no âmbito do Município de Vitória da Conquista, deverão acondicionar as mercadorias adquiridas pelos consumidores, em embalagens retornáveis, biodegradáveis, plásticas oxibiodegradáveis ou similares, que não sejam prejudiciais ao meio ambiente, sem cobrarem pelas mesmas.

4. Estabelece o art. 170, II e IV, da Constituição da República que

a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observado o princípio da propriedade privada
.
No mesmo sentido, prescreve o art. 164, § 1º, da Constituição do Estado da Bahia

que
“É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei
”.

6. Nessa linha de intelecção, urge enfatizar que não se desconhece a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 970 (RE 732686/SP), oportunidade em que foi firmada tese jurídica segundo a qual “
É constitucional - formal e materialmente - lei municipal que obriga à substituição de sacos e sacolas plásticos por sacos e sacolas biodegradáveis
”. Acontece que, a discussão travada no processo originário ultrapassa a controvérsia relacionada à possibilidade de substituição de sacos plásticos por embalagens biodegradáveis, na medida em que reside, essencialmente, no debate sobre a possibilidade de Lei Municipal impor obrigação de fornecimento gratuito de embalagens para acondicionamento de mercadorias.

7. Partindo da referida premissa, ainda que possua contornos de assunto de interesse circunscrito à localidade, ao estabelecer a obrigação de fornecimento gratuito de embalagens para acondicionamento de mercadorias - independentemente do material -, o art. 1º da Lei Municipal n. 2.759/2023 subtrai dos estabelecimentos comerciais situados no Município de Vitória da Conquista a autonomia constitucionalmente assegurada às pessoas jurídicas de livremente dispor de bens no contexto de ordinárias condições econômicas de mercado, sendo possível concluir, portanto, que a intervenção legislativa do Município de Vitória da Conquista,
a priori
, reveste-se de concreta potencialidade de provocar, ao menos em juízo compatível com o momento processual, sensível e desproporcional restrição ao núcleo deôntico do direito fundamental à propriedade (art. 5º, XXII, da CRFB), bem como contundente ofensa ao princípio da livre iniciativa (art. 1º, IV c/c art. 170,
caput
e I, todos da CRFB e art. 164, § 1º, da Constituição do Estado da Bahia), haja vista que, em princípio, a obrigação de fornecimento gratuito de sacolas imposta pela Lei Municipal n. 2.759/2023
não se coaduna com a máxima da
proporcionalidade em sentido estrito
, pois, em tese, a promoção do interesse almejado em favor dos consumidores, além de ostentar a lesividade de restringir excessivamente o conteúdo normativo mínimo da liberdade de exercício da atividade econômica - caracterizada pela livre organização da forma de distribuição de bens e serviços até a estratégia de gestão do fluxo de caixa e controle de despesas -, também incorre, sob a perspectiva de uma dimensão objetiva (coletiva) do sistema econômico e social da localidade, em situação de possível aumento generalizado dos preços dos produtos com risco de efeito inflacionário de impacto imprevisível sobre a tabela de produtos que integram a cesta básica e preços de itens não duráveis considerados essenciais, reverberando na possibilidade concreta de prejuízo direto ou indireto a ser amargado por consumidores locais alcançados pela situação de vulnerabilidade econômica.

8.
No julgamento da ADI n. 0005931-18.2013.8.05.0000, já teve a oportunidade de firmar orientação o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia segundo a qual é inconstitucional a imposição do fornecimento gratuito de embalagens por violação à livre iniciativa e falta de especificidade com a situação local (Classe: ADI n. 0005931-18.2013.8.05.0000, Relator (a): Emílio Salomão Pinto Resedá, Tribunal Pleno, Publicado em: 29/07/2015).

9.
Nos termos do art. 24, VIII, da Constituição da República, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito do consumidor. De igual modo, dispõe que a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados (art. 24, §§1º e 2º). Deste modo, é possível concluir que, ao dispor sobre matéria relativa a direito do consumidor, paira dúvida razoável acerca da competência legislativa exercida pelo
Município de Vitória da Conquista para disciplinar o fornecimento gratuito de embalagem para acondicionamento de mercadorias por parte dos estabelecimentos comerciais da localidade
.

10. Por tudo o quanto exposto, ante a aparente incompatibilidade formal
e
substancial da obrigação constante do art. 1º da Lei Municipal n. 2.759/2023 com a Constituição da República de 1988 e com a Constituição do Estado da Bahia, especialmente ao considerar que a intervenção legislativa do Município de Vitória da Conquista, em análise própria à cognição, finda por ofender aspectos nucleares do direito fundamental à propriedade e do princípio da livre iniciativa, razão pela qual, reconhecendo
incidenter tantum
a possível inconstitucionalidade da obrigação de fornecimento gratuito de embalagens para acondicionamento de mercadorias, sacos ou sacolas, é forçoso reconhecer, neste quadro, ser cabível o processamento do incidente de arguição de inconstitucionalidade com o encaminhamento dos autos ao Pleno do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, para se pronunciar sobre a questão, na forma do art. 227 do Regimento Interno desta Corte, já que o questionamento sobre a legislação, em matéria tributária, tem por parâmetro atos normativos com estatura Constitucional (art. 5º, XXII, da CRFB e art. 1º, IV c/c art. 170, caput e I e IV, todos da CRFB).

11. Incidente de Arguição de Constitucionalidade admitido, para determinar a remessa ao Tribunal Pleno para processamento.

Vistos, relatados e discutidos estes autos do Agravo de Instrumento de n.
8046844-51.2023.8.05.0000
, em que figuram como agravante
ASSOCIACAO BAHIANA DE SUPERMERCADOS,
e como parte agravada o
MUNICIPIO DE VITORIA DA CONQUISTA.

ACORDAM
os magistrados integrantes da Terceira Câmara Cível do Estado da Bahia, em
DETERMINAR O PROCESSAMENTO DO INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE e a REMESSA DOS AUTOS AO TRIBUNAL PLENO
, pelas razões que integram o voto condutor do Relator.

Sala de Sessões, de de 2024.

Presidente

FRANCISCO DE OLIVEIRA BISPO

JUIZ CONVOCADO - SUBSTITUTO DE 2º GRAU

RELATOR