Tribunal: TJBA
Processo: 8061303-58.2023.8.05.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade
Relator(a): NILSON SOARES CASTELO BRANCO
Órgão julgador: NILSON SOARES CASTELO BRANCO
Órgão colegiado: ÓRGÃO ESPECIAL
Data de julgamento: 2024-12-19
Data de publicação: 2024-12-19

Ementa:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Órgão Especial Processo: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE n. 8061303-58.2023.8.05.0000 Órgão Julgador: Órgão Especial AUTOR: PARTIDO SOCIAL DEMOCRATICO - BAHIA - BA - ESTADUAL Advogado(s): JOAO CHAGAS REBOUCAS registrado(a) civilmente como JOAO CHAGAS REBOUCAS, HITALO OLIVEIRA ROCHA GOMES, LORENA ARAUJO GALVAO, CARLOS ALBERTO TOURINHO FILHO REU: MUNICIPIO DE SIMOES FILHO e outros Advogado(s):MICHEL SOARES REIS registrado(a) civilmente como MICHEL SOARES REIS, JANE ILCE SENA DA COSTA NUNES ACORDÃO Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 8061303-58.2023.8.05.0000 Órgão Julgador: Órgão Especial Comarca: Simões Filho/Ba Requerente: Partido Social Democrático – Diretório do Estado da Bahia Advogados: João Chagas Rebouças – OAB/BA 23.775 Hitalo Rocha – OAB/BA 31.172 Lorena Araújo Galvão – OAB/BA 28.300 Carlos Alberto Tourinho Filho – OAB/BA 16.936 Requeridos: Município de Simões Filho Advogado: Michel Soares Reis – OAB/BA 14.620 Requeridos: Câmara Municipal de Simões Filho Advogado: Jane Ilce Sena da Costa Nunes – OAB/BA 43.858 Relator: Des. Nilson Castelo Branco EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE SIMÕES FILHO. LEI MUNICIPAL N. 1.287 DE 10 DE MAIO DE 2023, QUE AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A CONTRATAR OPERAÇÃO DE CRÉDITO COM A CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO PARTIDO POLÍTICO PARA PROPOR A AÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. NÃO CONHECIMENTO DA MATÉRIA RELATIVA À VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO REPUBLICANO. REGIME DE URGÊNCIA DE TRAMITAÇÃO NA CÂMARA DE VEREADORES. MATÉRIA INTERNA CORPORIS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT, CF. INOCORRÊNCIA. DISTINÇÃO ENTRE AUTORIZAÇÃO DE DESPESAS E CRIAÇÃO DESTAS. PRECEDENTES. DESNECESSIDADE DE APRESENTAÇÃO DO IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. UTILIZAÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS COMO GARANTIA DA OPERAÇÃO DE CRÉDITO. POSSIBILIDADE. FUNDO QUE NÃO INTEGRA VEDAÇÃO POR NÃO SER IMPOSTO TÍPICO. 1. Conforme relatado, cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo PARTIDO SOCIAL DEMOCRÁTICO (PSD) em face de dispositivos da Lei Municipal nº. 1.287/23, por suposta violação dos art. 4º, art. 13, art. 55, art. 62, art. 89, art. 90, inc. III, da Constituição do Estado da Bahia; dos art. 31, art. 37, art. 167, inc. III e IV, da Constituição Federal; do disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 113 da Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal (ADCT) e dispositivos da Lei Orgânica do Município de Simões Filho e do Regimento Interno da Câmara Municipal de Simões Filho. 2. O constituinte de 1988 concedeu o direito de propositura da ação direta de inconstitucionalidade aos partidos políticos com representação no Congresso Nacional, rejeitando, expressamente, o modelo largamente adotado no direito constitucional de outros países, que outorga legitimação para instaurar o controle abstrato de normas a determinado número de parlamentares. Nesse sentido, precedente relevante do Supremo Tribunal Federal (Precedentes: ADI 1.407-MC, rel. min. Celso de Mello, j. 7-3-1996, P, DJ de 24-11-2000; ADI 1.396-MC, rel. min. Marco Aurélio, j. 7-2-1996, P, DJ de 22-3-1996) 3. Ademais, o art. 134 da Constituição Estadual[1] outorga legitimidade aos partidos políticos com representação na Assembleia Legislativa para propor ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo Estadual ou Municipal em face dela. Dessarte, reconheço a legitimidade do PARTIDO SOCIAL DEMOCRÁTICO (PSD), por meio de seu diretório estadual. DAS ALEGADAS VIOLAÇÕES À CONSTITUIÇÃO FEDERAL 4. Outrossim, preliminarmente, antes de adentrar ao mérito da presente ação direta de inconstitucionalidade, é forçoso pontuar que não é possível, no âmbito estadual, ter como parâmetro de controle a Constituição Federal, uma vez que compete ao Supremo Tribunal Federal a defesa da supremacia da Carta Constitucional. (Precedentes: ADI 347, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 20/09/2006, DJ 20-10-2006 PP-00048 EMENT VOL-02252-01 PP-00008 RTJ VOL-00200-02 PP-00636 LEXSTF v. 28, n. 336, 2006, p. 12-16 RT v. 96, n. 856, 2007, p. 95-97; RE 421256, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 26/09/2006, DJ 24-11-2006 PP-00076 EMENT VOL-02257-07 PP-01268 LEXSTF v. 29, n. 338, 2007, p. 255-267. 5. Nesse viés, será conhecido, no âmbito da Constituição Federal, apenas a arguição de violação ao art. 113 do ADCT da CF, por se tratar de norma de reprodução obrigatória, consoante entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal. (Precedente: ADI 5.816, rel. min. Alexandre de Moraes, j. 5-11-2019, P, DJE de 26-11-2019.) DAS ALEGADAS VIOLAÇÕES A LEIS INFRACONSTITUCIONAIS 6. Por igual, não é possível questionar a constitucionalidade das normas impugnadas tendo como parâmetro normas infraconstitucionais (Lei de Responsabilidade Fiscal, Regimento Interno da Câmara Municipal, Lei Orgânica do Município), consoante se extrai dos julgados colacionados no corpo do voto. (Precedentes: ADI 2.535-MC, rel. min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 19-12-2001, Plenário, DJ de 21-11-2003; ADI 882/MT, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Maurício Correa, j. 19/02/2004; ADIN 2339-SC, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 18/04/2001; Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70035588862, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Carlos Rafael dos Santos Júnior, Julgado em 16/08/2010; Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 597113539, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Antônio Janyr Dall'Agnol Júnior, Julgado em 15/03/1999). 7. Por certo, no controle concentrado, a ofensa deve ser direta ao texto constitucional. A inconstitucionalidade reflexa, em que a análise da conformação com o ordenamento jurídico depende da análise prévia da legislação infraconstitucional, não enseja a propositura de ação direta inconstitucionalidade, sob pena de haver a superposição entre a jurisdição constitucional e a jurisdição ordinária. 8. Logo, o Tribunal de Justiça da Bahia é competente para julgar e processar ação direta de inconstitucionalidade de atos normativos estaduais e municipais, tendo como parâmetro de controle a Constituição Estadual ou normas de reprodução obrigatória. (Precedentes: RE 599.633-AgR, rel. min. Eros Grau, decisão monocrática, julgamento em 23-11-2009, DJE de 11-12-2009; Rcl 6.344, rel. min. Joaquim Barbosa, decisão monocrática, julgamento em 22-2-2010, DJE de 1-3-2010; ADI 508, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 12/02/2003, DJ 23-05-2003 PP-00030 EMENT VOL-02111-03 PP-00601) 9. Dito isso, importa consignar que a presente ação direta está cingida à análise da conformação da Lei Municipal nº. 1.287/23 à Constituição do Estado da Bahia e ao art. 113 do ADCT da CF. 10. No mérito, a ação direta deve ser julgada improcedente, pois os vícios de inconstitucionalidade formal e material deduzidos na inicial não restaram configurados, como será demonstrado adiante. 11. A referida norma municipal autoriza o Poder Executivo a contratar operação de crédito com a Caixa Econômica Federal, até o valor de R$ 85.000.000,00 (oitenta e cinco milhões de reais), no âmbito do Programa de Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento (FINISA). DO ALEGADO VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL 12. De acordo com o Proponente, “a referida lei foi aprovada pelos legisladores, em um único turno, na rápida sessão ocorrida em 09/05/2023, tendo em vista o regime de urgência aplicado, em atendimento à solicitação do Chefe do Executivo, supostamente, por tratar de questão de relevante interesse público. Após aprovação na Câmara, a lei foi então, no mesmo dia, sancionada pelo atual Prefeito.” 13. Nesse sentido, aduz que “diante da ausência de requerimento escrito, em contrariedade ao que exige a legislação municipal e de motivação clara e expressa no bojo do projeto legislativo das razões fáticas que justificaram a tramitação pelo regime de urgência, descumpre-se o princípio republicano e o princípio da moralidade administrativa. 14. Ocorre que, como dito acima, o Regimento Interno da Edilidade não se presta como parâmetro de validade no controle de constitucionalidade. Ademais, a Constituição do Estado da Bahia não disciplina questões relativas ao regime de urgência das propostas de lei, nem tampouco às minúcias da discussão da matéria. 15. De mais a mais, é cediço que as questões interna corporis do Poder Legislativo não são passíveis de impugnação através do controle de constitucionalidade a ser exercido pelo Poder Judiciário, sob pena de ofensa ao princípio da separação de poderes. (ADI 6968. Relator: Min. Edson Fachin. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. J: 22/04/2022. P: 19/05/2022; ADPF 832, Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 5/5/2023; ADI 5.693, Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 19/5/2022; ADI 6.696, Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 13/12/2021; ADI 2.038, Plenário, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 25/2/2000.) 16. Assim, esse controle é apenas possível quando comprovado desrespeito às normas do processo legislativo expressamente previstas no Regimento Interno que sejam reprodução da Constituição Federal ou da Constituição do Estado da Bahia, nos termos do Tema 1120[2], de Repercussão Geral, firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o que não ocorreu no caso concreto. DA VIOLAÇÃO AO ARTIGO 113 DO ADCT, CF 17. De outro viés, ainda sob o aspecto formal, o proponente assevera que “a aprovação do respectivo projeto e a aprovação da lei municipal ocorreram, mesmo diante de sua natureza fiscal e orçamentária, a despeito de um estudo técnico de impacto financeiro prévio contendo a comprovação da correição da operação de crédito almejada, contrariando os termos do art. 113 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.” (sic). 18. Com efeito, a Emenda Constitucional n. 95/2016, ao instituir um novo Regime Fiscal, acrescentou o art. 113 ao ADCT, CF, estabelecendo um novo requisito de validade formal das normas que criam ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita: “Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro” (Incluído pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016). 19. Ocorre que a lei impugnada não cria despesa, limitando-se a autorizar a contratação de operação de crédito com a Caixa Econômica Federal, não havendo incidência, no caso, do art. 113 da ADCT, CF, conforme se depreende da leitura do art. 1º da lei municipal objurgada[3]. 20. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI n. 5.683/RJ, da Relatoria do Min. Roberto Barroso, julgada em 22/04/2022, firmou entendimento de que a vedação prevista no art. 167, III, da CF – reproduzida na Constituição da Bahia no art. 161, inc. III – não se aplica à autorização de despesa, por esta diferir da criação de despesa. 21. Nesse mesmo sentido, posiciona-se o Pretório Excelso, em recente decisão em sede de Suspensão de Liminar, da Relatoria do Eminente Ministro Roberto Barroso, em face de decisão, proferida nos autos da ADI n. 8040286-29.2024.8.05.0000, em trâmite neste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, que concedeu a liminar para determinar a suspensão dos efeitos da Lei n. 1.627, do município de Barreiras, que autorizava ao poder público realizar operação de crédito. O Ministro pontua expressamente que: “A lei cuja validade é questionada na origem não importa, por si só, a criação de nova despesa pública. A norma se limita a autorizar o Poder Executivo a contratar operação de crédito.” 22. Sobreleve-se, por oportuno, que a realização da operação de crédito autorizada pelo Legislativo é matéria de apuração fática que não se compatibiliza com a ação direta de inconstitucionalidade. 23. Deste modo, não há que se falar em vícios de inconstitucionalidade formal, quer por violação ao princípio republicano, haja vista o regime de urgência aplicado tratar-se de matéria interna corporis da Câmara de Vereadores do Município de Simões Filho; quer pela desnecessidade de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, uma vez que não houve criação de despesa. DO ALEGADO VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL 24. Outrossim, sustenta o Proponente que, “incorrendo em flagrante inconstitucionalidade material, a Lei nº 1.287/2013, autorizou o Poder Executivo a ceder ou vincular como garantia, em favor da Caixa Econômica Federal, receitas de impostos, inclusive do Fundo de Participação do Município (FPM).” 25. Nesse sentido, indica que “A celebração de operação de crédito com garantia vedada constitucionalmente significa, na prática, uma operação de crédito sem qualquer garantia.” 26. O artigo 161, IV, da Constituição da Bahia prevê que “São vedados: X - a vinculação da receita de imposto a órgão, fundo ou despesa, ressalvado o disposto na Constituição Federal”. Nesse passo, a Constituição Federal ressalva “a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo” (art. 167, IV, CF). 27. De acordo com o Professor e Desembargador Leandro Paulsen, “Os dispositivos constitucionais que repartem as receitas de impostos entre os entes federados ora dispõem que lhes “pertencem” determinado percentual ou fração dos impostos da competência de outros entes, de modo que possam se apropriar dos respectivos valores quando os tenham retido ou que lhes sejam diretamente repassados pelos entes competentes (arts. 157 e 158), ora determinam à União que os entregue ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal ou ao Fundo de Participação dos Municípios.[4]” 28. É de se notar que o Fundo de Participação dos Municípios não se trata de parcela de receita tributária, a atrair da incidência da vedação supratranscrita, conforme apontado claramente o Ministro Nunes Marques, no Recurso Extraordinário n. 1381920/SP (transcrição no corpo do voto). 29. Importa consignar, ad argumentandum tantum, que a Cartilha FINISA – Financiamento à Estrutura e ao Saneamento, elaborada pela Caixa Econômica Federal menciona expressamente a possibilidade de ser utilizado o FPM como aval em operações de financiamento para Estados, Municípios e Distrito Federal.[5] 30. A possibilidade de vinculação da receita originada do FPM como garantia do contrato de empréstimo com a Caixa é assente na jurisprudência pátria. (Precedentes: TRF4, Apelação 5000996-73.2020.4.04.7206, Terceira Turma, Desembargadora Federal Marga Inge Barth Tessler, julgado em 13 de abril de 2021; TRF 3ª Região, 3ª Turma, AI 5009714-73.2020.4.03.0000, Desembargador Federal Antônio Carlos Cedenho, julgado em 26 de outubro de 2020; TRF1, Sétima Turma, AC 0028935-79.2000.4.01.3300, Desembargador Federal Antônio Ezequiel da Silva, publicado em 14 de dezembro de 2007; TCU. Número do Acórdão ACÓRDÃO 2435/2019 – PLENÁRIO. Relator: RAIMUNDO CARREIRO. Processo n. 005.218/2018-7. Tipo de processo REPRESENTAÇÃO (REPR). Data da sessão: 09/10/2019. Número da ata 39/2019 - Plenário) 31. Ademais, é de se notar os vários precedentes do STF permitindo a quitação de dívidas dos entes subnacionais com receita dos Fundo de Participação dos Estados e dos Municípios. (Precedente: RE 184116, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Segunda Turma, julgado em 07-11-2000, DJ 16-02-2001 PP-00139 EMENT VOL-02019-02 PP-00419). 32. Desta forma, mostra-se constitucional a previsão do FPM como garantia de operação de crédito firmado com a Caixa Econômica Federal. 33. De modo similar, não há que se falar em ofensa ao art. 89 e ao art. 90, inc. III, da Constituição do Estado da Bahia, uma vez que não há criação de óbice ao exercício da atividade fiscalizatória da Câmara Municipal e do Tribunal de Contas dos Municípios. 34. De mais a mais, a tese de violação aos princípios que norteiam a Administração Pública, em especial o da publicidade e da transparência, também não se verifica. Isto se demonstra se considerarmos que o próprio partido Proponente utilizou-se de documentos publicados no Diário Oficial referentes à Lei para apresentar e subsidiar a presente ação. 35. Além disso, a petição inicial não indicou concretamente quais dispositivos legais teriam infringido os princípios constitucionais, bem como não apresentou a fundamentação específica, o que prejudica o desenvolvimento regular do processo, quanto a estas específicas alegações. (Precedente: ADI 5118 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 09-04-2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-096 DIVULG 16-05-2018 PUBLIC 17-05-2018) 36. À luz dessas considerações, não se pode ter como inconstitucional a Lei Municipal nº 1.287/23 atacada na presente ação. 37. Parecer da Procuradoria Geral do Estado pelo indeferimento da medida cautelar requerida e, no mérito, pela improcedência do pedido, dado que ausente qualquer inconstitucionalidade da norma impugnada. 38. Parecer da Procuradoria de Justiça pela NÃO CONCESSÃO da medida cautelar, diante da não caracterização de um dos requisitos indispensáveis, qual seja, o fumus boni iuris e, no mérito, de logo, pela improcedência da presente Ação. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. ACORDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 8061303-58.2023.8.05.0000, formulada pelo Partido Social Democrático – PSD, através do seu Diretório Estadual, em face da Lei Municipal n. 1.287, de 10 de maio de 2023, do Município de Simões Filho/Ba. Acordam os Desembargadores componentes do Órgão Especial deste Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em julgar improcedente a ação, nos termos do voto. [1] Art. 134 - São partes legítimas para propor ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo Estadual ou Municipal em face desta Constituição: I - o Governador; II - a Mesa da Assembléia Legislativa; III - o Procurador Geral da Justiça; IV - o Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil; V - partido político com representação na Assembléia Legislativa; VI - federação sindical e entidade de classe de âmbito estadual; VII - Prefeito ou Mesa de Câmara Municipal; [2] Tema 1120 de Repercussão Geral do STF: “Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis.” [3] Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a contratar operação de crédito junto à Caixa Econômica Federal, até o valor de R$ 85.000.000,00 (oitenta e cinco milhões de reais), no âmbito do Programa de Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento - FINISA, nos termos do art. 40 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal; da Resolução do Senado Federal - RSF nº 48, de 21 de dezembro de 2007; da Portaria do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento - MEFP nº 497, de 27 de agosto de 1990, e suas alterações, destinados a investimentos na infraestrutura e mobilidade urbana no Município de Simões Filho, observada a legislação vigente, em especial as disposições da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. [4] PAULSEN, Leandro. Curso de direito tributário completo. 11. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. p. 128 [5] https://www.caixa.gov.br/Downloads/finisa-documenta%C3%A7%C3%A3o/CARTILHA_FINISA.pdf

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

Órgão Especial

Processo
:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE n.
8061303-58.2023.8.05.0000

Órgão Julgador
:
Órgão Especial

AUTOR: PARTIDO SOCIAL DEMOCRATICO - BAHIA - BA - ESTADUAL

Advogado(s)
:
JOAO CHAGAS REBOUCAS registrado(a) civilmente como JOAO CHAGAS REBOUCAS, HITALO OLIVEIRA ROCHA GOMES, LORENA ARAUJO GALVAO, CARLOS ALBERTO TOURINHO FILHO

REU: MUNICIPIO DE SIMOES FILHO e outros

Advogado(s)
:
MICHEL SOARES REIS registrado(a) civilmente como MICHEL SOARES REIS, JANE ILCE SENA DA COSTA NUNES

ACORDÃO

Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 8061303-58.2023.8.05.0000

Órgão Julgador:

Órgão Especial

Comarca:

Simões Filho/Ba

Requerente:

Partido Social Democrático – Diretório do Estado da Bahia

Advogados:

João Chagas Rebouças – OAB/BA 23.775

Hitalo Rocha – OAB/BA 31.172

Lorena Araújo Galvão – OAB/BA 28.300

Carlos Alberto Tourinho Filho – OAB/BA 16.936

Requeridos:

Município de Simões Filho

Advogado:

Michel Soares Reis – OAB/BA 14.620

Requeridos:

Câmara Municipal de Simões Filho

Advogado:

Jane Ilce Sena da Costa Nunes – OAB/BA 43.858

Relator:

Des. Nilson Castelo Branco

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE SIMÕES FILHO. LEI MUNICIPAL N. 1.287 DE 10 DE MAIO DE 2023, QUE AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A CONTRATAR OPERAÇÃO DE CRÉDITO COM A CAIXA ECONÔMICA FEDERAL.

LEGITIMIDADE ATIVA DO PARTIDO POLÍTICO PARA PROPOR A AÇÃO.

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. NÃO CONHECIMENTO DA MATÉRIA RELATIVA À VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO REPUBLICANO. REGIME DE URGÊNCIA DE TRAMITAÇÃO NA CÂMARA DE VEREADORES. MATÉRIA INTERNA CORPORIS.

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT, CF. INOCORRÊNCIA. DISTINÇÃO ENTRE AUTORIZAÇÃO DE DESPESAS E CRIAÇÃO DESTAS. PRECEDENTES. DESNECESSIDADE DE APRESENTAÇÃO DO IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO.

INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. UTILIZAÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS COMO GARANTIA DA OPERAÇÃO DE CRÉDITO. POSSIBILIDADE. FUNDO QUE NÃO INTEGRA VEDAÇÃO POR NÃO SER IMPOSTO TÍPICO.

1. Conforme relatado, cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo PARTIDO SOCIAL DEMOCRÁTICO (PSD) em face de dispositivos da Lei Municipal nº. 1.287/23, por suposta violação dos art. 4º, art. 13, art. 55, art. 62, art. 89, art. 90, inc. III, da Constituição do Estado da Bahia; dos art. 31, art. 37, art. 167, inc. III e IV, da Constituição Federal; do disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 113 da Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal (ADCT) e dispositivos da Lei Orgânica do Município de Simões Filho e do Regimento Interno da Câmara Municipal de Simões Filho.

2. O constituinte de 1988 concedeu o direito de propositura da ação direta de inconstitucionalidade aos partidos políticos com representação no Congresso Nacional, rejeitando, expressamente, o modelo largamente adotado no direito constitucional de outros países, que outorga legitimação para instaurar o controle abstrato de normas a determinado número de parlamentares. Nesse sentido, precedente relevante do Supremo Tribunal Federal (Precedentes: ADI 1.407-MC, rel. min. Celso de Mello, j. 7-3-1996, P, DJ de 24-11-2000; ADI 1.396-MC, rel. min. Marco Aurélio, j. 7-2-1996, P, DJ de 22-3-1996)

3. Ademais, o art. 134 da Constituição Estadual
[1]
outorga legitimidade aos partidos políticos com representação na Assembleia Legislativa para propor ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo Estadual ou Municipal em face dela. Dessarte, reconheço a legitimidade do PARTIDO SOCIAL DEMOCRÁTICO (PSD), por meio de seu diretório estadual.

DAS ALEGADAS VIOLAÇÕES À CONSTITUIÇÃO FEDERAL

4. Outrossim, preliminarmente, antes de adentrar ao mérito da presente ação direta de inconstitucionalidade, é forçoso pontuar que não é possível, no âmbito estadual, ter como parâmetro de controle a Constituição Federal, uma vez que compete ao Supremo Tribunal Federal a defesa da supremacia da Carta Constitucional. (Precedentes: ADI 347, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 20/09/2006, DJ 20-10-2006 PP-00048 EMENT VOL-02252-01 PP-00008 RTJ VOL-00200-02 PP-00636 LEXSTF v. 28, n. 336, 2006, p. 12-16 RT v. 96, n. 856, 2007, p. 95-97; RE 421256, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 26/09/2006, DJ 24-11-2006 PP-00076 EMENT VOL-02257-07 PP-01268 LEXSTF v. 29, n. 338, 2007, p. 255-267.

5. Nesse viés, será conhecido, no âmbito da Constituição Federal, apenas a arguição de violação ao art. 113 do ADCT da CF, por se tratar de norma de reprodução obrigatória, consoante entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal. (Precedente:
ADI 5.816
, rel. min. Alexandre de Moraes, j. 5-11-2019, P,
DJE
de 26-11-2019.)

DAS ALEGADAS VIOLAÇÕES A LEIS INFRACONSTITUCIONAIS

6. Por igual, não é possível questionar a constitucionalidade das normas impugnadas tendo como parâmetro normas infraconstitucionais (Lei de Responsabilidade Fiscal, Regimento Interno da Câmara Municipal, Lei Orgânica do Município), consoante se extrai dos julgados colacionados no corpo do voto. (Precedentes: ADI 2.535-MC, rel. min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 19-12-2001, Plenário, DJ de 21-11-2003; ADI 882/MT, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Maurício Correa, j. 19/02/2004; ADIN 2339-SC, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 18/04/2001; Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70035588862, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Carlos Rafael dos Santos Júnior, Julgado em 16/08/2010; Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 597113539, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Antônio Janyr Dall'Agnol Júnior, Julgado em 15/03/1999).

7. Por certo, no controle concentrado, a ofensa deve ser direta ao texto constitucional. A inconstitucionalidade reflexa, em que a análise da conformação com o ordenamento jurídico depende da análise prévia da legislação infraconstitucional, não enseja a propositura de ação direta inconstitucionalidade, sob pena de haver a superposição entre a jurisdição constitucional e a jurisdição ordinária.

8. Logo, o Tribunal de Justiça da Bahia é competente para julgar e processar ação direta de inconstitucionalidade de atos normativos estaduais e municipais, tendo como parâmetro de controle a Constituição Estadual ou normas de reprodução obrigatória. (Precedentes: RE 599.633-AgR, rel. min. Eros Grau, decisão monocrática, julgamento em 23-11-2009, DJE de 11-12-2009; Rcl 6.344, rel. min. Joaquim Barbosa, decisão monocrática, julgamento em 22-2-2010, DJE de 1-3-2010; ADI 508, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 12/02/2003, DJ 23-05-2003 PP-00030 EMENT VOL-02111-03 PP-00601)

9. Dito isso, importa consignar que a presente ação direta está cingida à análise da conformação da Lei Municipal nº. 1.287/23 à Constituição do Estado da Bahia e ao art. 113 do ADCT da CF.

10. No mérito, a ação direta deve ser julgada improcedente, pois os vícios de inconstitucionalidade formal e material deduzidos na inicial não restaram configurados, como será demonstrado adiante.

11. A referida norma municipal autoriza o Poder Executivo a contratar operação de crédito com a Caixa Econômica Federal, até o valor de R$ 85.000.000,00 (oitenta e cinco milhões de reais), no âmbito do Programa de Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento (FINISA).

DO ALEGADO VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL

12. De acordo com o Proponente, “a referida lei foi aprovada pelos legisladores, em um único turno, na rápida sessão ocorrida em 09/05/2023, tendo em vista o regime de urgência aplicado, em atendimento à solicitação do Chefe do Executivo, supostamente, por tratar de questão de relevante interesse público. Após aprovação na Câmara, a lei foi então, no mesmo dia, sancionada pelo atual Prefeito.”

13. Nesse sentido, aduz que “diante da ausência de requerimento escrito, em contrariedade ao que exige a legislação municipal e de motivação clara e expressa no bojo do projeto legislativo das razões fáticas que justificaram a tramitação pelo regime de urgência, descumpre-se o princípio republicano e o princípio da moralidade administrativa.

14. Ocorre que, como dito acima, o Regimento Interno da Edilidade não se presta como parâmetro de validade no controle de constitucionalidade. Ademais, a Constituição do Estado da Bahia não disciplina questões relativas ao regime de urgência das propostas de lei, nem tampouco às minúcias da discussão da matéria.

15. De mais a mais, é cediço que as questões
interna corporis
do Poder Legislativo não são passíveis de impugnação através do controle de constitucionalidade a ser exercido pelo Poder Judiciário, sob pena de ofensa ao princípio da separação de poderes. (ADI 6968. Relator: Min. Edson Fachin. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. J: 22/04/2022. P: 19/05/2022; ADPF 832, Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 5/5/2023; ADI 5.693, Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 19/5/2022; ADI 6.696, Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 13/12/2021; ADI 2.038, Plenário, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 25/2/2000.)

16. Assim, esse controle é apenas possível quando comprovado desrespeito às normas do processo legislativo expressamente previstas no Regimento Interno que sejam reprodução da Constituição Federal ou da Constituição do Estado da Bahia, nos termos do Tema 1120
[2]
, de Repercussão Geral, firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o que não ocorreu no caso concreto.

DA VIOLAÇÃO AO ARTIGO 113 DO ADCT, CF

17. De outro viés, ainda sob o aspecto formal, o proponente assevera que “
a aprovação do respectivo projeto e a aprovação da lei municipal ocorreram, mesmo diante de sua natureza fiscal e orçamentária, a despeito de um estudo técnico de impacto financeiro prévio contendo a comprovação da correição da operação de crédito almejada, contrariando os termos do art. 113 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.
” (sic).

18. Com efeito, a Emenda Constitucional n. 95/2016, ao instituir um novo Regime Fiscal, acrescentou o art. 113 ao ADCT, CF, estabelecendo um novo requisito de validade formal das normas que criam ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita: “Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro” (Incluído pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016).

19. Ocorre que a lei impugnada não cria despesa, limitando-se a autorizar a contratação de operação de crédito com a Caixa Econômica Federal, não havendo incidência, no caso, do art. 113 da ADCT, CF, conforme se depreende da leitura do art. 1º da lei municipal objurgada
[3]
.

20. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI n. 5.683/RJ, da Relatoria do Min. Roberto Barroso, julgada em 22/04/2022, firmou entendimento de que a vedação prevista no art. 167, III, da CF – reproduzida na Constituição da Bahia no art. 161, inc. III – não se aplica à autorização de despesa, por esta diferir da criação de despesa.

21. Nesse mesmo sentido, posiciona-se o Pretório Excelso, em recente decisão em sede de Suspensão de Liminar, da Relatoria do Eminente Ministro Roberto Barroso, em face de decisão, proferida nos autos da ADI n. 8040286-29.2024.8.05.0000, em trâmite neste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, que concedeu a liminar para determinar a suspensão dos efeitos da Lei n. 1.627, do município de Barreiras, que autorizava ao poder público realizar operação de crédito. O Ministro pontua expressamente que: “
A lei cuja validade é questionada na origem não importa, por si só, a criação de nova despesa pública. A norma se limita a autorizar o Poder Executivo a contratar operação de crédito.”

22. Sobreleve-se, por oportuno, que a realização da operação de crédito autorizada pelo Legislativo é matéria de apuração fática que não se compatibiliza com a ação direta de inconstitucionalidade.

23. Deste modo, não há que se falar em vícios de inconstitucionalidade formal, quer por violação ao princípio republicano, haja vista o regime de urgência aplicado tratar-se de matéria
interna corporis
da Câmara de Vereadores do Município de Simões Filho; quer pela desnecessidade de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, uma vez que não houve criação de despesa.

DO ALEGADO VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL

24. Outrossim, sustenta o Proponente que, “
incorrendo em flagrante inconstitucionalidade material, a Lei nº 1.287/2013, autorizou o Poder Executivo a ceder ou vincular como garantia, em favor da Caixa Econômica Federal, receitas de impostos, inclusive do Fundo de Participação do Município (FPM)
.”

25. Nesse sentido, indica que “
A celebração de operação de crédito com garantia vedada constitucionalmente significa, na prática, uma operação de crédito sem qualquer garantia
.”

26. O artigo 161, IV, da Constituição da Bahia prevê que “São vedados: X - a vinculação da receita de imposto a órgão, fundo ou despesa, ressalvado o disposto na Constituição Federal”. Nesse passo, a Constituição Federal ressalva “
a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo
” (art. 167, IV, CF).

27. De acordo com o Professor e Desembargador Leandro Paulsen, “Os dispositivos constitucionais que repartem as receitas de impostos entre os entes federados ora dispõem que lhes “pertencem” determinado percentual ou fração dos impostos da competência de outros entes, de modo que possam se apropriar dos respectivos valores quando os tenham retido ou que lhes sejam diretamente repassados pelos entes competentes (arts. 157 e 158), ora determinam à União que os entregue ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal ou ao Fundo de Participação dos Municípios.
[4]
”

28. É de se notar que o Fundo de Participação dos Municípios não se trata de parcela de receita tributária, a atrair da incidência da vedação supratranscrita, conforme apontado claramente o Ministro Nunes Marques, no Recurso Extraordinário n. 1381920/SP (transcrição no corpo do voto).

29. Importa consignar,
ad argumentandum tantum,
que a Cartilha FINISA – Financiamento à Estrutura e ao Saneamento, elaborada pela Caixa Econômica Federal menciona expressamente a possibilidade de ser utilizado o FPM como aval em operações de financiamento para Estados, Municípios e Distrito Federal.
[5]

30. A possibilidade de vinculação da receita originada do FPM como garantia do contrato de empréstimo com a Caixa é assente na jurisprudência pátria. (Precedentes: TRF4, Apelação 5000996-73.2020.4.04.7206, Terceira Turma, Desembargadora Federal Marga Inge Barth Tessler, julgado em 13 de abril de 2021; TRF 3ª Região, 3ª Turma, AI 5009714-73.2020.4.03.0000, Desembargador Federal Antônio Carlos Cedenho, julgado em 26 de outubro de 2020; TRF1, Sétima Turma, AC 0028935-79.2000.4.01.3300, Desembargador Federal Antônio Ezequiel da Silva, publicado em 14 de dezembro de 2007; TCU. Número do Acórdão ACÓRDÃO 2435/2019 – PLENÁRIO. Relator: RAIMUNDO CARREIRO. Processo n. 005.218/2018-7. Tipo de processo REPRESENTAÇÃO (REPR). Data da sessão: 09/10/2019. Número da ata 39/2019 - Plenário)

31. Ademais, é de se notar os vários precedentes do STF permitindo a quitação de dívidas dos entes subnacionais com receita dos Fundo de Participação dos Estados e dos Municípios. (Precedente: RE 184116, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Segunda Turma, julgado em 07-11-2000, DJ 16-02-2001 PP-00139

EMENT VOL-02019-02 PP-00419).

32. Desta forma, mostra-se constitucional a previsão do FPM como garantia de operação de crédito firmado com a Caixa Econômica Federal.

33. De modo similar, não há que se falar em ofensa ao art. 89 e ao art. 90, inc. III, da Constituição do Estado da Bahia, uma vez que não há criação de óbice ao exercício da atividade fiscalizatória da Câmara Municipal e do Tribunal de Contas dos Municípios.

34. De mais a mais, a tese de violação aos princípios que norteiam a Administração Pública, em especial o da publicidade e da transparência, também não se verifica. Isto se demonstra se considerarmos que o próprio partido Proponente utilizou-se de documentos publicados no Diário Oficial referentes à Lei para apresentar e subsidiar a presente ação.

35. Além disso, a petição inicial não indicou concretamente quais dispositivos legais teriam infringido os princípios constitucionais, bem como não apresentou a fundamentação específica, o que prejudica o desenvolvimento regular do processo, quanto a estas específicas alegações. (Precedente: ADI 5118 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 09-04-2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-096

DIVULG 16-05-2018

PUBLIC 17-05-2018)

36. À luz dessas considerações, não se pode ter como inconstitucional a Lei Municipal nº 1.287/23 atacada na presente ação.

37. Parecer da Procuradoria Geral do Estado pelo indeferimento da medida cautelar requerida e, no mérito, pela improcedência do pedido, dado que ausente qualquer inconstitucionalidade da norma impugnada.

38. Parecer da Procuradoria de Justiça pela
NÃO CONCESSÃO da medida cautelar, diante da não caracterização de um dos requisitos indispensáveis, qual seja, o fumus boni iuris e, no mérito, de logo, pela improcedência da presente Ação.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE.

ACORDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 8061303-58.2023.8.05.0000, formulada pelo Partido Social Democrático – PSD, através do seu Diretório Estadual, em face
da Lei Municipal n. 1.287, de 10 de maio de 2023, do
Município de Simões Filho/Ba.

Acordam os Desembargadores componentes do Órgão Especial deste Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em julgar improcedente a ação
, nos termos do voto
.

[1]

Art. 134 -
São partes legítimas para propor ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo Estadual ou Municipal em face desta Constituição:

I -
o Governador;

II -
a Mesa da Assembléia Legislativa;

III -
o Procurador Geral da Justiça;

IV -
o Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil;

V -
partido político com representação na Assembléia Legislativa;

VI -
federação sindical e entidade de classe de âmbito estadual;

VII -
Prefeito ou Mesa de Câmara Municipal;

[2]
Tema 1120 de Repercussão Geral do STF:
“Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria
interna

corporis
.”

[3]

Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a contratar operação de crédito junto à Caixa Econômica Federal, até o valor de R$ 85.000.000,00 (oitenta e cinco milhões de reais), no âmbito do Programa de Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento - FINISA, nos termos do art. 40 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal; da Resolução do Senado Federal - RSF nº 48, de 21 de dezembro de 2007; da Portaria do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento - MEFP nº 497, de 27 de agosto de 1990, e suas alterações, destinados a investimentos na infraestrutura e mobilidade urbana no Município de Simões Filho, observada a legislação vigente, em especial as disposições da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

[4]
PAULSEN, Leandro.
Curso de direito tributário completo
. 11. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. p. 128

[5]
https://www.caixa.gov.br/Downloads/finisa-documenta%C3%A7%C3%A3o/CARTILHA_FINISA.pdf