Tribunal: TJBA
Processo: 8013504-58.2019.8.05.0000
Classe: Mandado de Segurança
Relator(a): MARIA DO ROSARIO PASSOS DA SILVA CALIXTO
Órgão julgador: MARIA DO ROSARIO PASSOS DA SILVA CALIXTO
Órgão colegiado: 2ª VICE-PRESIDÊNCIA
Data de julgamento: 2021-10-18
Data de publicação: 2021-10-18

Ementa:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Seção Cível de Direito Público Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8013504-58.2019.8.05.0000 Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público IMPETRANTE: CONFIANCA-SERVICOS E SOLUCOES EM MAO DE OBRA EIRELI Advogado(s): BRUNO FREITAS FAICAL IMPETRADO: Secretário da Saúde do Estado da Bahia e outros Advogado(s): ACORDÃO MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EDITAL DE CREDENCIAMENTO Nº 01/2019 DA SESAB. CONTRATAÇÃO DE PESSOAS JURÍDICAS. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS EM CARÁTER COMPLEMENTAR AOS USUÁRIOS DO SUS. TESE DE INADEQUAÇÃO DA MODALIDADE ESCOLHIDA AFASTADA. INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO. PROCEDIMENTO UTILIZADO PARA CONTRATAÇÃO DE TODOS OS INTERESSADOS QUE ATENDAM ÀS EXIGÊNCIAS EDITALÍCIAS. NECESSIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRECEDENTES DO TCU. PARTICIPAÇÃO DE COOPERATIVAS. INVIABILIDADE. INTERMEDIAÇÃO ILÍCITA DE MÃO DE OBRA SUBORDINADA. VIOLAÇÃO AO ART. 5º DA LEI Nº. 12.690/2012. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE PREÇO REFERENCIAL RECHAÇADA. VALORES EXPRESSAMENTE ESPECIFICADOS NO EDITAL. ITEM 5 DA NORMA EDITALÍCIA. EXIGÊNCIA DE PRÉVIA APRESENTAÇÃO DOS DOCUMENTOS DOS PROFISSIONAIS MÉDICOS. POSSIBILIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO DEMONSTRADO. NULIDADE DO CREDENCIAMENTO Nº 01/2019 CARACTERIZADA. PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO NESTE MESMO SENTIDO. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. Trata-se de Mandado de Segurança (id.3863801) impetrado pela CONFIANÇA SERVIÇOS E SOLUÇÕES EM MÃO DE OBRA em face de ato supostamente ilegal atribuído ao SECRETÁRIO DE SAÚDE DO ESTADO DA BAHIA, apontado como Autoridade Coatora responsável pela abertura do Credenciamento nº 01/2019. 2. No caso em tela, extrai-se dos autos que a Secretaria de Saúde do Estado da Bahia, por meio da Portaria nº. 236, de 11/06/2019, homologou o Edital de Credenciamento nº. 001/2019, tendo como objeto o credenciamento de pessoas jurídicas com vistas à prestação de serviços médicos, em caráter complementar, nas unidades de saúde de urgência/emergência, para atendimento aos usuários do Sistema Único de Saúde (id.3863809, fls. 01 e 06). 3. Com efeito, o credenciamento é modalidade de contratação direta por inexigibilidade de licitação, prevista no art. 61 da Lei Estadual nº. 9.433/05, utilizada nos casos de inviabilidade de competição, quando, em razão da natureza do serviço a ser prestado e da impossibilidade prática de se estabelecer o confronto entre os interessados, o interesse público possa ser melhor atendido mediante a contratação do maior número possível de prestadores de serviço, hipótese em que a Administração procederá ao credenciamento de todos os interessados que atendam às condições estabelecidas. Trata-se de procedimento amplamente utilizado no âmbito do SUS, que tem como peculiaridades o preço pré-fixado e a diversidade de procedimentos e demanda superior à capacidade de oferta pelo Poder Público. 4. No caso dos autos, não prospera a insurgência da Demandante de que o credenciamento não é procedimento adequado para a contratação, pois a inviabilidade de competição decorre da ausência de interesse da Administração em restringir o número de contratados. Outrossim, da análise dos documentos juntados pelo Estado da Bahia (id.5784668), verifica-se que a SESAB realizou o credenciamento em questão por manifesta necessidade de reestruturação do modelo de prestação de serviços médicos em caráter complementar. Inclusive, a legalidade deste novo modelo de contratação pública fora objeto de Parecer Jurídico elaborado pela Procuradoria Geral do Estado (id.5784668, fls.06/14 e id.5784690, fls.01/06), que concluiu pela adequação do credenciamento como instrumento de consecução do interesse público em relação à demanda administrativa. 5. Por outro lado, merece acolhimento a alegação da Impetrante de que houve violação ao art. 5º, da Lei nº. 12.690/2012, pois embora não haver óbice à possibilidade de participação de cooperativas em procedimentos públicos, inclusive licitações, há vedação expressa da utilização das Cooperativas de Trabalho para intermediação de mão de obra subordinada. Acerca do tema, o Superior Tribunal de Justiça, bem como os tribunais estaduais, pacificaram o entendimento segundo o qual é inadmissível a participação das cooperativas em processo licitatório para contratação de mão-de-obra quando o labor, por sua natureza, demandar necessidade de estado de subordinação ante os prejuízos que podem advir para o patrimônio público. 6. Outrossim, não se ignora a previsão contida no item XII-1 (Parte A – Preâmbulo), do Edital de credenciamento impugnado, por meio do qual se exige, como requisito para habilitação jurídica, que as cooperativas apresentem declaração de que os serviços seriam executados com autonomia pelos cooperados, de modo a não demandar relação de subordinação entre a Cooperativa e os Cooperados, nem entre a Administração e os Cooperados (id.3863809, fl.07). No entanto, a referida previsão, embora tenha adequado formalmente o Edital de Credenciamento à legislação aplicável, na prática, a natureza da atividade de prestação de serviços médicos aos usuários do SUS, demanda subordinação jurídica entre os Cooperados e a Administração Pública. 7. Registre-se que a Procuradoria de Justiça se pronunciou pela concessão da segurança, tendo em vista a previsão da possibilidade de participação de cooperativa no Edital do Credenciamento, ora analisado, aduzindo que “pairam fortes indícios acerca da existência de subordinação do cooperado à administração pública. Nesse sentido, tratando-se o writ de uma medida destinada a assegurar direito líquido e certo, a participação de cooperativas em que haja vínculo de subordinação recomenda a concessão da segurança, visando preservar os princípios da transparência e moralidade do serviço público (id.7519733). 8. Oportuno ressaltar, ainda neste ponto, o recente ajuizamento da Ação Civil Pública nº. 8099101-21.2021.8.05.0001, por meio da qual o Ministério Público objetiva que seja determinada a substituição das pessoas jurídicas contratadas pelo Estado da Bahia através de credenciamento, por servidores concursados ou contratados através de REDA, por entender que tal conduta reiterada do Estado deu ensejo à denominada “pejotização de médicos”, na medida em que a Administração Pública vem fazendo prevalecer a atividade privada, em detrimento da realização de concurso público para o referido cargo, vez que o último fora realizado no ano de 2009. 9. Não obstante a supramencionada demanda envolva impugnação mais abrangente quando comparada a destes autos, corrobora com o entendimento aqui firmado, no sentido da ilegalidade da participação das cooperativas no procedimento, haja vista a intermediação ilícita de mão de obra subordinada que vem sendo perpetrada pelo Estado da Bahia de forma reiterada. 10. Assim, resta clara a nulidade do Credenciamento nº. 001/2019, da SESAB, no que se refere à participação de cooperativas no procedimento, impondo-se a sua nulidade, sem embargo do contexto social da pandemia do Covid-19, a qual não obstante ainda seja uma realidade, é fato notório a significativa redução na ocupação dos leitos clínicos e de Unidade de Terapia Intensiva (UTI), – que, na data de hoje encontra-se no percentual de 17% e 28%, respectivamente, conforme dados da Secretaria de Saúde do Estado –, e que não pode levar a perpetuação de tamanha ilegalidade. 11. A Impetrante defende, ainda, a ilegalidade do Credenciamento, por não haver previsão editalícia acerca dos honorários dos médicos que prestarão os serviços a serem contratados. No entanto, se encontra especificado no Edital os valores a serem pagos para cada especialidade médica e procedimento, tendo, inclusive, o valor fixo e a parte variável daqueles procedimentos, consoante se extrai do item 5 da norma editalícia (id.5784688, fls.08/09), bem como da tabela de preços referencial, homologada pelo Secretário de Saúde, através da Portaria SESAB nº 369/2019 (id. 5784698). 12. Do mesmo modo, não merece acolhimento a insurgência da Impetrante no ponto em que sustenta a ilegalidade do Credenciamento n.º 01/2019, quanto à regra contida no item XII-3, “e”, do Edital, que exige a apresentação dos documentos pessoais de todos os profissionais que irão executar os serviços constantes no objeto do edital (id.3863809, fls.07/08). Isso porque, além de se tratar de requisito relativo à qualificação técnica (inscrição no órgão de classe e comprovação da especialidade médica), não há a alegada violação ao princípio da isonomia, pois não há, no credenciamento, competição entre os interessados para a escolha de um único vencedor, o que inclusive é o que torna a licitação inexigível. 13. Oportuno registrar que a contratação direta, sem prévia licitação, não prescinde da apresentação dos documentos de habilitação que normalmente seriam exigidos na fase externa do procedimento, razões pelas quais não há que se falar em nulidade do edital por violação à isonomia entre os possíveis credenciados. 14. Destarte, sem se descurar do contexto de crise sanitária que ainda se vivencia, mas em observância aos princípios da legalidade e da moralidade, os quais devem nortear a atuação da Administração Pública, e diante das irregularidades constatadas no referido Edital de Credenciamento nº. 01/2019, da SESAB – efetivado em data anterior à pandemia, é bom que se registre –, a sua nulidade é medida que se impõe. SEGURANÇA CONCEDIDA, NA ESTEIRA DO PARECER MINISTERIAL. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos do Mandado de Segurança nº 8013504-58.2019.8.05.0000, em que figuram como Impetrante CONFIANÇA SERVIÇOS E SOLUÇÕES EM MÃO DE OBRA e como Impetrado o SECRETÁRIO DE SAÚDE DO ESTADO DA BAHIA, tendo como interveniente o ESTADO DA BAHIA. ACORDAM os Desembargadores integrantes da Seção Cível de Direito Público do Estado da Bahia, em CONCEDER A SEGURANÇA para declarar a nulidade do procedimento de Credenciamento nº 01/2019, nos termos do voto da Relatora Maria do Rosário Passos da Silva Calixto, Juíza de Direito Substituta de 2º Grau. Sala de Sessões, de de 2021. PRESIDENTE MARIA DO ROSÁRIO PASSOS DA SILVA CALIXTO Juíza de Direito Substituta de 2º Grau – Relatora PROCURADOR (A) DE JUSTIÇA (MR10)

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

Seção Cível de Direito Público

Processo
:
MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n.
8013504-58.2019.8.05.0000

Órgão Julgador
:
Seção Cível de Direito Público

IMPETRANTE: CONFIANCA-SERVICOS E SOLUCOES EM MAO DE OBRA EIRELI

Advogado(s)
:
BRUNO FREITAS FAICAL

IMPETRADO: Secretário da Saúde do Estado da Bahia e outros

Advogado(s)
:

ACORDÃO

MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EDITAL DE CREDENCIAMENTO Nº 01/2019 DA SESAB. CONTRATAÇÃO DE PESSOAS JURÍDICAS. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS EM CARÁTER COMPLEMENTAR AOS USUÁRIOS DO SUS. TESE DE INADEQUAÇÃO DA MODALIDADE ESCOLHIDA AFASTADA. INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO. PROCEDIMENTO UTILIZADO PARA CONTRATAÇÃO DE TODOS OS INTERESSADOS QUE ATENDAM ÀS EXIGÊNCIAS EDITALÍCIAS. NECESSIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRECEDENTES DO TCU. PARTICIPAÇÃO DE COOPERATIVAS. INVIABILIDADE. INTERMEDIAÇÃO ILÍCITA DE MÃO DE OBRA SUBORDINADA. VIOLAÇÃO AO ART. 5º DA LEI Nº. 12.690/2012. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE PREÇO REFERENCIAL RECHAÇADA. VALORES EXPRESSAMENTE ESPECIFICADOS NO EDITAL. ITEM 5 DA NORMA EDITALÍCIA. EXIGÊNCIA DE PRÉVIA APRESENTAÇÃO DOS DOCUMENTOS DOS PROFISSIONAIS MÉDICOS. POSSIBILIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO DEMONSTRADO
.
NULIDADE DO CREDENCIAMENTO Nº 01/2019 CARACTERIZADA. PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO NESTE MESMO SENTIDO. SEGURANÇA CONCEDIDA.

1. Trata-se de Mandado de Segurança (
id.3863801
) impetrado pela
CONFIANÇA SERVIÇOS E SOLUÇÕES EM MÃO DE OBRA
em face de ato supostamente ilegal atribuído ao
SECRETÁRIO DE SAÚDE DO ESTADO DA BAHIA
, apontado como Autoridade Coatora responsável pela abertura do Credenciamento nº 01/2019.

2.

No caso em tela, extrai-se dos autos que a Secretaria de Saúde do Estado da Bahia, por meio da Portaria nº. 236, de 11/06/2019, homologou o Edital de Credenciamento nº. 001/2019, tendo como objeto o credenciamento de pessoas jurídicas com vistas à prestação de serviços médicos, em caráter complementar, nas unidades de saúde de urgência/emergência, para atendimento aos usuários do Sistema Único de Saúde (
id.3863809
,
fls. 01 e 06
).

3. Com efeito,
o credenciamento é modalidade de contratação direta por inexigibilidade de licitação, prevista no art. 61 da Lei Estadual nº. 9.433/05, utilizada nos casos de inviabilidade de competição, quando, em razão da natureza do serviço a ser prestado e da impossibilidade prática de se estabelecer o confronto entre os interessados, o interesse público possa ser melhor atendido mediante a contratação do maior número possível de prestadores de serviço, hipótese em que a Administração procederá ao credenciamento de todos os interessados que atendam às condições estabelecidas. Trata-se de procedimento amplamente utilizado no âmbito do SUS,
que tem como peculiaridades o preço pré-fixado e a diversidade de procedimentos e demanda superior à capacidade de oferta pelo Poder Público.

4. No caso dos autos, não prospera a insurgência da
Demandante de que o credenciamento
não é procedimento adequado para a contratação, pois
a inviabilidade de competição decorre da ausência de interesse da Administração em restringir o número de contratados.
Outrossim, da
análise dos documentos juntados pelo Estado da Bahia (
id.5784668
), verifica-se que a SESAB realizou o credenciamento em questão por manifesta necessidade de reestruturação do modelo de prestação de serviços médicos em caráter complementar. Inclusive, a legalidade deste novo modelo de contratação pública fora objeto de Parecer Jurídico elaborado pela Procuradoria Geral do Estado (
id.5784668, fls.06/14
e
id.5784690, fls.01/06
), que concluiu pela adequação do credenciamento como instrumento de consecução do interesse público em relação à demanda administrativa.

5. Por outro lado, merece acolhimento a alegação da Impetrante de que houve violação ao art. 5º, da
Lei nº. 12.690/2012
, pois embora não haver óbice à
possibilidade de participação de cooperativas em procedimentos públicos, inclusive licitações, há vedação expressa da utilização das Cooperativas de Trabalho para intermediação de mão de obra subordinada. Acerca do tema, o Superior Tribunal de Justiça, bem como os tribunais estaduais, pacificaram o entendimento segundo o qual é inadmissível a participação das cooperativas em processo licitatório para contratação de mão-de-obra quando o labor, por sua natureza, demandar necessidade de estado de subordinação ante os prejuízos que podem advir para o patrimônio público.

6.

Outrossim, não se ignora a previsão contida no item XII-1 (Parte A – Preâmbulo), do Edital de credenciamento impugnado, por meio do qual se exige, como requisito para habilitação jurídica, que as cooperativas apresentem declaração de que os serviços seriam executados com autonomia pelos cooperados, de modo a não demandar relação de subordinação entre a Cooperativa e os Cooperados, nem entre a Administração e os Cooperados (
id.3863809
,
fl.07
). No entanto, a referida previsão, embora tenha adequado formalmente o Edital de Credenciamento à legislação aplicável, na prática, a natureza da atividade de prestação de serviços médicos aos usuários do SUS, demanda subordinação jurídica entre os Cooperados e a Administração Pública.

7.
Registre-se que a Procuradoria de Justiça se pronunciou pela concessão da segurança, tendo em vista a previsão da possibilidade de participação de cooperativa no Edital do Credenciamento, ora analisado, aduzindo que “
pairam fortes indícios acerca da existência de subordinação do cooperado à administração pública. Nesse sentido, tratando-se o writ de uma medida destinada a assegurar direito líquido e certo, a participação de cooperativas em que haja vínculo de subordinação recomenda a concessão da segurança, visando preservar os princípios da transparência e moralidade do serviço público
(
id.7519733
).

8.
Oportuno ressaltar, ainda neste ponto, o recente ajuizamento da Ação Civil Pública nº. 8099101-21.2021.8.05.0001, por meio da qual o Ministério Público objetiva que seja determinada a substituição das pessoas jurídicas contratadas pelo Estado da Bahia através de credenciamento, por servidores concursados ou contratados através de REDA, por entender que tal conduta reiterada do Estado deu ensejo à denominada “pejotização de médicos”, na medida em que a Administração Pública vem fazendo prevalecer a atividade privada, em detrimento da realização de concurso público para o referido cargo, vez que o último fora realizado no ano de 2009.

9. Não obstante a supramencionada demanda envolva impugnação mais abrangente quando comparada a destes autos, corrobora com o entendimento aqui firmado, no sentido da ilegalidade da participação das cooperativas no procedimento, haja vista a intermediação ilícita de mão de obra subordinada que vem sendo perpetrada pelo Estado da Bahia de forma reiterada.

10.
Assim, resta clara a nulidade do Credenciamento nº. 001/2019, da SESAB, no que se refere à participação de cooperativas no procedimento, impondo-se a sua nulidade, sem embargo do contexto social da pandemia do Covid-19, a qual não obstante ainda seja uma realidade, é fato notório a significativa redução na ocupação dos leitos clínicos e de Unidade de Terapia Intensiva (UTI), – que, na data de hoje encontra-se no percentual de 17% e 28%, respectivamente, conforme dados da Secretaria de Saúde do Estado –, e que não pode levar a perpetuação de tamanha ilegalidade
.

11. A Impetrante defende, ainda, a ilegalidade do Credenciamento, por não haver previsão editalícia acerca dos honorários dos médicos que prestarão os serviços a serem contratados. No entanto,
se encontra especificado no Edital os valores a serem pagos para cada especialidade médica e procedimento, tendo, inclusive, o valor fixo e a parte variável daqueles procedimentos, consoante se extrai do item 5 da norma editalícia (
id.5784688, fls.08/09
), bem como da tabela de preços

referencial, homologada pelo Secretário de Saúde, através da Portaria SESAB nº 369/2019 (
id. 5784698
).

12. Do mesmo modo, não merece acolhimento a insurgência da Impetrante no ponto em que sustenta
a ilegalidade do Credenciamento n.º 01/2019, quanto à regra contida no item XII-3, “e”, do Edital, que exige a apresentação dos documentos pessoais de todos os profissionais que irão executar os serviços constantes no objeto do edital (
id.3863809
,
fls.07/08
). Isso porque, além de se tratar de requisito relativo à qualificação técnica (
inscrição no órgão de classe e comprovação da especialidade médica)
, não há a alegada violação ao princípio da isonomia, pois não há, no credenciamento,
competição entre os interessados para a escolha de um único vencedor, o que inclusive é o que torna a licitação inexigível.

13.
Oportuno registrar que a
contratação direta, sem prévia licitação, não prescinde da apresentação dos documentos de habilitação que normalmente seriam exigidos na fase externa do procedimento, razões pelas quais não há que se falar em nulidade do edital por violação à isonomia entre os possíveis credenciados.

14.
Destarte, sem se descurar do contexto de crise sanitária que ainda se vivencia, mas em observância aos princípios da legalidade e da moralidade, os quais devem nortear a atuação da Administração Pública, e diante das irregularidades constatadas no referido Edital de Credenciamento nº. 01/2019, da SESAB – efetivado em data anterior à pandemia, é bom que se registre –, a sua nulidade é medida que se impõe.

SEGURANÇA CONCEDIDA, NA ESTEIRA DO PARECER MINISTERIAL.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos do Mandado de Segurança nº

8013504-58.2019.8.05.0000
, em que figuram como Impetrante
CONFIANÇA SERVIÇOS E SOLUÇÕES EM MÃO DE OBRA

e como Impetrado o
SECRETÁRIO DE SAÚDE DO ESTADO DA BAHIA
, tendo como interveniente o
ESTADO DA BAHIA
.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Seção Cível de Direito Público do Estado da Bahia, em
CONCEDER A SEGURANÇA
para declarar a nulidade do procedimento de Credenciamento nº 01/2019
,
nos

termos

do

voto da Relatora Maria do Rosário Passos da Silva Calixto, Juíza de Direito Substituta de 2º Grau.

Sala de Sessões, de

de 2021.

PRESIDENTE

MARIA DO ROSÁRIO PASSOS DA SILVA CALIXTO

Juíza de Direito Substituta de 2º Grau – Relatora

PROCURADOR (A) DE JUSTIÇA

(MR10)