Tribunal: TCU
Processo: 037.379/2023-2
Classe: ACÓRDÃO
Órgão julgador: AUGUSTO NARDES
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2026-05-13
Data de publicação: 2026-05-13

Ementa:
Auditoria operacional com o objetivo de avaliar o modelo de financiamento federal da Atenção Primária a Saúde (APS), com enfoque no Programa Previne Brasil (PPB).

Inteiro teor:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos do relatório da auditoria operacional realizada com o objetivo de avaliar o modelo de financiamento federal da Atenção Primária à Saúde (APS) adotado pelo Ministério da Saúde, com enfoque no Programa Previne Brasil (PPB), verificando se a forma de financiamento decorrente desse programa induziu melhorias no acesso e na qualidade dos serviços de saúde prestados nesse nível de atenção e comparando com os incentivos e resultados pretendidos pelo Novo Modelo de Cofinanciamento da APS, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, por unanimidade, ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU c/c os arts. 2o, inciso III, e 11 da Resolução TCU 315/2020, em: 9.1. determinar à Secretaria Executiva e à Secretaria de Atenção Primária à Saúde do Ministério da Saúde, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 7o, § 3o, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de 90 (noventa) dias, estabeleçam processo estruturado de gestão de riscos do novo modelo de cofinanciamento da APS, devendo os riscos-chave serem identificados, avaliados, documentados, tratados e monitorados, nos termos do art. 17, incisos I a IV, do Decreto 9203/2017; 9.2. recomendar à Secretaria Executiva e à Secretaria de Atenção Primária à Saúde do Ministério da Saúde, com fundamento no art. 11 da Resolução TCU 315/2020, que: 9.2.1. considere os resultados apresentados nesta fiscalização no diagnóstico dos problemas públicos relacionados ao cofinanciamento federal da APS, em especial, em relação às dificuldades enfrentadas por municípios com mais de 100 mil habitantes, urbanos e situados no Norte do país, em garantir entrega de serviços da APS na quantidade e na qualidade adequadas e realize estudos para identificar as causas relacionadas a essa situação encontrada; 9.2.2. avalie como as disparidades apontadas no item anterior podem ser tratadas por meio dos critérios de rateio dos recursos da União vinculados às ações e aos serviços públicos de saúde; 9.2.3. realize, quando da revisão dos indicadores de qualidade do novo modelo de cofinanciamento da APS, a identificação das alternativas de condições de saúde abarcadas pelos indicadores de desempenho com base em dados epidemiológicos, a seleção e análise de um subconjunto de alternativas de indicadores considerados viáveis, a seleção das alternativas de indicadores com base nos critérios epidemiológicos definidos pela SAPS/MS e as justificativas e evidências relacionadas a essas decisões; 9.2.4. realize, quando da revisão do modelo de financiamento da APS, a identificação das alternativas de condições socioeconômicas relacionadas à atenção primária à saúde, a seleção e análise de um subconjunto de alternativas de critérios socioeconômicos de rateio considerados viáveis e a seleção das alternativas consideradas mais adequadas de acordo com os critérios estipulados pela SAPS/MS, apresentando as justificativas relacionadas às decisões adotadas; 9.2.5. inclua, quando da revisão do modelo de financiamento da APS, critérios socioeconômicos que considerem necessidades de municípios com periferias e favelas em seu território; 9.2.6. reavalie, com base no Manual de Avaliação de Políticas Públicas (Guia Prático de Análise Ex Ante) do Governo Federal, o problema regulatório do novo modelo de cofinanciamento da APS, instituído pela Portaria GM/MS 3.493/2024, utilizando indicadores de diagnóstico, qualitativos e quantitativos, para qualificar o problema, suas causas e consequências e considerando a perspectiva do cidadão-usuário quanto ao perfil dos usuários atendidos, às condições de vulnerabilidade, epidemiológicas, socioeconômicas e como eles estão distribuídos no território nacional; 9.2.7. considere, quando da revisão dos indicadores de desempenho do modelo de financiamento da atenção primária em saúde, previsto na Portaria GM/MS 3.493/2024, os resultados alcançados pelos indicadores de saúde relacionados à hipertensão arterial, ao diabetes mellitus, à sífilis congênita e aos cuidados pré-natais, que foram foco de atenção dos indicadores do Programa Previne Brasil; 9.2.8. estabeleça plano de avaliação para o novo modelo de cofinanciamento federal da APS, instituído pela Portaria GM/MS 3.493/2024, especificando quais análises são planejadas após a implementação do modelo, as perguntas a serem respondidas baseadas também no modelo lógico, com seguinte detalhamento para cada avaliação, o método a ser utilizado, os principais indicadores, a fonte de dados e o órgão responsável pela análise dos dados; 9.2.9. revise o modelo lógico apresentado na AIR, de modo a estabelecer, de forma clara e objetiva, considerando os seguintes pontos: i) as ações do programa devem ser definidas a partir da identificação de causas selecionadas do problema, ou seja, aquelas sobre as quais o programa deve intervir pelo seu maior impacto para a mudança esperada; ii) os produtos gerados a partir das ações, que são representados por bens e serviços ofertados aos beneficiários do programa; iii) os resultados intermediários gerados a partir dos produtos das ações que evidenciem mudanças nas causas do problema e que levem ao resultado final; iv) resultados finais esperados da intervenção, que devem estar diretamente relacionados ao objetivo do programa, refletindo a mudança promovida; v) os impactos que representem os efeitos diretamente associados ao alcance do resultado final e possam refletir em mudanças nas consequências do problema; 9.2.10. formule os indicadores e dados a serem monitorados, a partir do modelo lógico, durante a execução modelo de financiamento federal da APS, para que se possa medir seu desempenho; 9.2.11. elabore plano de monitoramento, a partir do modelo lógico da intervenção, contendo indicadores que possam representar cada produto, resultado e impacto, vinculados a metas a serem atingidas em determinados marcos temporais; 9.2.12. efetue estudo do impacto do novo modelo de cofinanciamento nas necessidades de recursos da ação orçamentária 219A, considerando o período e as metas das entregas previstas no PPA 2024-2027 que se relacionem ao referido modelo; 9.2.13. identifique os riscos, a partir dos resultados do referido estudo, à garantia dos recursos orçamentários necessários e ao atingimento das metas das entregas previstas no PPA 2024-2027, bem como estabeleça as medidas para mitigação desses riscos; 9.2.14. monitore a proporção de gastos com a APS pelos municípios, pela União e pelos estados, com vistas à adoção de medidas mitigatórias no caso de haver um grande aumento no percentual de financiamento da APS por algum dos entes, um aumento significativo da proporção de recursos gastos com APS em relação às despesas totais dos municípios e um excessivo aumento da aplicação em gastos de saúde pelos municípios, na hipótese de esses gastos estarem relacionados ao custeio da APS; 9.2.15. faça, nas revisões do modelo de cofinanciamento, ajustes no custeio que promovam maior isonomia para os grupos de municípios com menos capacidade total de investimentos na APS, de forma a cumprir seu papel distributivo no financiamento da política pública; 9.3. recomendar à Secretaria Executiva, à Secretaria de Atenção Primária à Saúde e à Secretaria de Informação e Saúde Digital do Ministério da Saúde, com fundamento no art. 11 da Resolução TCU 315/2020, que avaliem a conveniência e a oportunidade de serem estabelecidos incentivos à informatização das equipes de saúde da APS, com monitoramento e avaliação periódica dos seus resultados; 9.4. dar ciência à Secretaria Executiva e à Secretaria de Atenção Primária à Saúde do Ministério da Saúde, nos termos do art. 9o, inciso I, da Resolução TCU 315/2022, de que a inexistência de monitoramento e utilização de dados acerca dos gastos dos municípios, dos estados e do Distrito Federal com a APS e da proporção dos recursos totais desse nível de atenção que são custeados pelo ente federal, consoante verificado em relação à formulação do modelo de cofinanciamento instituído pela Portaria GM/MS 3.493/2024, afronta o disposto nos arts. 17 e 30 da Lei Complementar 141/2012 e nos arts. 7o, inciso IV, e 35, inciso V, da Lei 8.080/1990; 9.5. recomendar ao Ministério da Saúde, com base no art. 11 da Resolução TCU 315/2020, que: 9.5.1. avalie a possibilidade de nova ampliação do período de transição do atual modelo de cofinanciamento da Atenção Primária à Saúde, para a competência de janeiro de 2027, de modo a possibilitar que os municípios consolidem gradualmente as mudanças necessárias para a adaptação plena às novas exigências e para o alcance dos resultados esperados, sem a ocorrência de perdas de recursos financeiros; 9.5.2. promova diálogo interfederativo permanente com as entidades nacionais representativas dos municípios, que atuam na defesa dos interesses desses entes federativos, nos termos da Lei 14.341/2022, a fim de assegurar a participação efetiva das entidades na formulação, implementação e avaliação das políticas públicas de saúde; 9.6. autorizar, com fulcro no art. 17, § 2o, da Resolução TCU 315/2020, o monitoramento, das medidas prolatadas neste acórdão; 9.7. enviar cópia do estudo elaborado pela Confederação Nacional de Municípios (CNM), à peça 117 destes autos, ao Ministério da Saúde, para conhecimento e adoção das medidas que entender cabíveis, como subsídio ao contínuo aprimoramento da governança e da gestão das políticas públicas de saúde; 9.8. comunicar esta decisão à unidade jurisdicionada, para ciência, e à CNM, em atenção ao acordo de cooperação técnica celebrado com este Tribunal, com o objetivo de promover ações conjuntas de capacitação, transferência de conhecimento e desenvolvimento de iniciativas voltadas ao fortalecimento da gestão pública municipal; e 9.9. arquivar o presente processo, com fundamento nos arts. 169, incisos III e V, e 250, inciso I, do Regimento Interno do Tribunal.