Tribunal: TCU
Processo: 025.632/2024-8
Classe: ACÓRDÃO
Órgão julgador: BRUNO DANTAS
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2026-05-27
Data de publicação: 2026-06-01

Ementa:
Auditoria operacional com aspectos de conformidade sobre a execução de programas/projetos públicos custeados com recursos públicos que não transitam diretamente pelo do Orçamento Geral da União.

Inteiro teor:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional, com aspectos de conformidade, realizada pela Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal, com o objetivo de examinar mecanismos utilizados pela União para executar políticas públicas com recursos que não transitam diretamente pelo Orçamento Geral da União, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, por unanimidade, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. determinar ao Ministério das Minas e Energia e à Petróleo Pré-Sal S.A. - PPSA, em articulação com o Ministério do Planejamento e Orçamento e o Ministério da Fazenda, com fundamento no art. 4o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020 e no art. 6o da Lei 4.320/1964, que, no prazo de 30 dias contado do encerramento do contrato vigente e, em qualquer hipótese, antes da celebração de novo contrato, aditivo, prorrogação ou ato de operacionalização da remuneração da PPSA, adotem as providências necessárias para que a remuneração da estatal pelos serviços prestados à União, inclusive quando relacionada a receitas futuras decorrentes de contratos de partilha já vigentes, preserve o recolhimento integral da receita bruta devida à Conta Única do Tesouro Nacional, decorrente da comercialização de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos pertencentes à União, assegurando-se o pagamento da contraprestação à PPSA mediante regular execução orçamentária e financeira, vedado o abatimento ou a dedução prévia dessa remuneração antes do ingresso da receita na Conta Única do Tesouro Nacional; 9.2. determinar ao Ministério do Planejamento e Orçamento, em articulação com a Defensoria Pública da União e o Ministério da Fazenda, com fundamento no art. 4o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020 e nos arts. 2o e 56 da Lei 4.320/1964, que, no prazo de 120 dias, apresente ao Tribunal plano de regularização do fluxo futuro das verbas sucumbenciais destinadas ao Fundo de Aperfeiçoamento da Defensoria Pública da União, compostas pelos honorários que couberem à Defensoria Pública em processos judiciais e atuações extrajudiciais, nos termos da Lei 14.941/2024, com definição de cronograma, responsáveis e etapas para recolhimento à Conta Única do Tesouro Nacional e inclusão no Orçamento Geral da União, preservada a destinação exclusiva ao aparelhamento institucional da Defensoria Pública da União, nos termos do Tema 1.002/STF, mediante fonte de recursos vinculada, marcador orçamentário específico ou mecanismo equivalente que assegure, de forma demonstrável, a adicionalidade dessas verbas em relação aos repasses ordinários do Tesouro, evitando sua mera substituição por dotações já consignadas à Defensoria Pública da União, e contemplando o tratamento a ser conferido aos recursos já acumulados, consideradas a governança instituída pela Lei 14.941/2024 e a continuidade das ações em curso; 9.3. determinar ao Ministério do Planejamento e Orçamento, em articulação com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços, o Ministério da Fazenda, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e o Conselho Diretor do Fundo Nacional de Desenvolvimento Industrial e Tecnológico, com fundamento no art. 4o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, que, no prazo de 180 dias, comunique ao Tribunal plano de adequação do FNDIT, com etapas, responsáveis e prazos definidos, considerada a natureza jurídico-fiscal pública dos aportes decorrentes de contrapartidas associadas a benefícios fiscais ou a obrigações regulatórias, contemplando alternativa de redesenho de governança e de operação apta a demonstrar, de forma verificável, que essa natureza pode ser compatibilizada com lógica privada de aplicação dos recursos, sem prejuízo da orientação estratégica estatal vinculada às missões da política industrial e da adoção de solução de conformação ao regime orçamentário-financeiro da União caso a solução proposta se mostre insuficiente para afastar direção estatal determinante ou função substitutiva de despesa federal, observado o seguinte regime de transição: (i) ficam autorizados o recebimento de aportes das empresas participantes em conta segregada e remunerada, a prática de atos preparatórios, estudos, análises técnicas preliminares, deliberações internas, estruturação de linhas operacionais, preparação de minutas de instrumentos de seleção, chamadas públicas, editais, instrumentos contratuais e critérios operacionais, avaliação técnica preliminar de projetos e tratativas preliminares com potenciais parceiros; e (ii) os desembolsos finalísticos, repasses a instituições coordenadoras, contratações finalísticas, aprovação definitiva de projetos com vinculação de recursos, assunção de obrigações perante terceiros ou quaisquer atos que vinculem recursos do fundo a beneficiários finais ou projetos específicos, ficam autorizados após comunicação do plano ao Tribunal, que deverá contemplar, no que couber e de forma tecnicamente justificada, os seguintes pontos: 9.3.1. tratamento jurídico, financeiro e contábil dos aportes já recebidos e dos fluxos futuros, com segregação por fonte legal de origem e natureza econômico-fiscal, inclusive quanto aos valores decorrentes de contrapartidas associadas a benefícios fiscais ou obrigações regulatórias, rendimentos, taxa de administração, rastreabilidade e eventual destinação futura e, se for o caso, forma de conformação ao regime orçamentário-financeiro da União; 9.3.2. avaliação do redesenho da governança e da operação do fundo, inclusive mediante modelo de governança paritária ou outro arranjo decisório que altere, de modo efetivo, a distribuição do poder sobre a aplicação dos recursos; 9.3.3. demonstração de que a solução proposta preserva lógica privada de aplicação dos recursos, com participação efetiva dos aportantes e de representantes do setor produtivo, critérios técnicos de seleção vinculados às missões da política industrial, protagonismo privado na identificação de demandas tecnológicas e ausência de direção estatal determinante sobre beneficiários finais, projetos específicos e destinação concreta dos recursos, sem prejuízo da orientação estratégica, regulatória e avaliativa do Poder Público; 9.3.4. avaliação da forma de seleção, remuneração, responsabilização e atuação do administrador do fundo, de modo a evidenciar sua compatibilidade com relação privada de gestão, e não com mandato estatal de execução financeira; 9.3.5. indicação dos ajustes normativos e operacionais necessários, inclusive no decreto regulamentador, se for o caso, para explicitar a governança de seleção de projetos, a transparência ativa, a rastreabilidade dos recursos, a mensuração fiscal e a prestação de contas orientada a resultados; 9.3.6. demonstração de que o FNDIT não exerce função substitutiva de despesa orçamentária federal, distinguindo-se os aportes pecuniários centralizados no fundo das obrigações de pesquisa, desenvolvimento e inovação executadas diretamente pelas empresas participantes do Programa Mover; 9.3.7. medidas de transição necessárias para compatibilizar a continuidade da política pública, o cumprimento das obrigações regulatórias do Programa Mover, o tratamento dos valores já aportados e a mitigação de riscos de assunção de compromissos de difícil reversão antes da apresentação do plano de adequação e da comunicação formal ao Tribunal das medidas de redesenho de governança e de operação adotadas; 9.3.8. impactos normativos, operacionais, fiscais e de transparência da solução proposta, inclusive metodologia de mensuração dos efeitos fiscais do modelo, quando cabível, contemplando renúncia tributária associada, custo de oportunidade, adicionalidade dos investimentos e reflexos no resultado primário; 9.4. determinar ao Ministério do Planejamento e Orçamento, ao Ministério da Fazenda, à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério das Cidades e à Caixa Econômica Federal, com fundamento no art. 4o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, sem prejuízo da execução do plano vigente aprovado pela Resolução 1/2024 do Comitê Gestor do Fundo de Apoio à Infraestrutura para Recuperação e Adaptação a Eventos Climáticos Extremos - Firece e da continuidade das ações de reconstrução programadas com os R$ 6,5 bilhões já integralizados pela União, que se abstenham de realizar novos aportes federais ao Firece, ou a fundos e estruturas congêneres, destinados à constituição de funding para execução plurianual de despesas federais de reconstrução, adaptação ou infraestrutura, enquanto não houver disciplina normativa e fiscal específica que assegure a compatibilidade desses aportes com a anualidade orçamentária, a rastreabilidade dos recursos, a transparência da execução, a mensuração do impacto fiscal por exercício e os mecanismos de controle orçamentário aplicáveis, especialmente quando custeados por créditos extraordinários ou por recursos excepcionados das regras fiscais ordinárias; 9.5. determinar ao Ministério do Planejamento e Orçamento, em articulação com o Ministério da Fazenda e a Casa Civil da Presidência da República, com fundamento no art. 4o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, que formalize, no âmbito do Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2027 ou em demonstrativo fiscal-orçamentário que o acompanhe, o tratamento fiscal-orçamentário da execução remanescente dos recursos já integralizados no Firece, com indicação dos saldos, dos desembolsos realizados e previstos, do cronograma físico-financeiro por exercício até 2031, dos impactos fiscais estimados e dos mecanismos de transparência, acompanhamento e prestação de contas, sem prejuízo da continuidade das ações previstas na Resolução 1/2024 do Comitê Gestor 9.6. determinar à Caixa Econômica Federal e à Casa Civil da Presidência da República, com fundamento no art. 4o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, que, no prazo de 90 dias, apresentem ao Tribunal demonstrativo atualizado da execução financeira do Firece, contendo saldo atual dos recursos, rendimentos acumulados, taxa de administração paga, desembolsos realizados por exercício, por instrumento e por ente beneficiário, instrumentos formalizados com estados e municípios, cronograma previsto de execução até 2031 e eventuais alterações ao plano aprovado pela Resolução 1/2024 do Comitê Gestor; 9.7. determinar ao Ministério da Educação, em articulação com o Ministério do Planejamento e Orçamento e o Ministério da Fazenda, com fundamento no art. 4o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, que, no prazo de 180 dias, apresente ao Tribunal avaliação, sob a perspectiva sistêmica desta auditoria, sobre a necessidade, a adequação fiscal, o custo operacional, a transparência e a rastreabilidade da manutenção do Fundo de Custeio e Gestão da Poupança de Incentivo à Permanência e Conclusão Escolar para Estudantes do Ensino Médio como veículo de execução do Programa Pé-de-Meia, em comparação com alternativas de execução orçamentária direta, acompanhada de plano de providências, caso se conclua pela necessidade de ajustes no modelo, ou de justificativa técnica específica para a manutenção da arquitetura fundiária, caso o Poder Executivo entenda que o Fipem permanece necessário e adequado, sem prejuízo da apreciação própria das questões específicas tratadas no TC Processo 024.312/2024-0 ; a avaliação deve contemplar, no que for tecnicamente viável nesta etapa, ou justificar a necessidade de implementação progressiva, os seguintes pontos: 9.7.1. as providências adotadas para cumprimento do Acórdão 297/2025-TCU-Plenário ; as dotações orçamentárias consignadas ao programa; 9.7.2. os créditos adicionais eventualmente abertos; o encaminhamento e a posterior retirada do PLN 5/2025; os valores efetivamente executados na ação 00W2 em 2025 e 2026; 9.7.3. a composição das cotas por origem dos recursos, os valores transferidos entre fundos para capitalização do Fipem, os saldos existentes, os valores pagos aos beneficiários, a remuneração dos agentes operadores, os custos operacionais do arranjo atual, os registros em sistemas oficiais; 9.7.4. os mecanismos de transparência ativa, a rastreabilidade dos pagamentos e a compatibilidade do modelo com o ciclo orçamentário; 9.8. determinar ao Ministério do Planejamento e Orçamento, em articulação com o Ministério da Fazenda, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, a Financiadora de Estudos e Projetos e os gestores dos fundos com participação da União que operem políticas de concessão de crédito, incluído o Fundo de Investimento em Infraestrutura Social, com fundamento no art. 4o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020 e nos arts. 48 e 48-A da Lei Complementar 101/2000, que, no prazo de 180 dias, apresente ao Tribunal plano de ação com etapas, responsáveis e prazos definidos para operacionalizar a apuração, a publicação e a atualização periódica do valor presente dos benefícios financeiros e creditícios associados a repasses de recursos de fundos ao BNDES, à Finep e a demais instituições federais envolvidas, contemplando, no que for tecnicamente viável nesta etapa, ou justificando a necessidade de implementação progressiva, os seguintes elementos: 9.8.1. metodologia de cálculo dos benefícios financeiros e creditícios, com adoção do custo médio de emissão da Dívida Pública Mobiliária Federal interna como referência para os benefícios creditícios, ou outro parâmetro tecnicamente justificado quando a natureza da operação assim exigir; 9.8.2. fontes de dados e microdados necessários, com indicação das bases disponíveis, das lacunas informacionais existentes e das providências necessárias à sua superação; 9.8.3. marcação da origem dos recursos por fundo ou fonte financiadora e rastreabilidade dos retornos das operações de crédito; 9.8.4. periodicidade de publicação e forma de atualização; 9.8.5. projeção de arrecadação adicional por exercício em valor presente; 9.8.6. impactos fiscais estimados, inclusive sobre dívida pública e resultado fiscal, observadas as premissas e limitações metodológicas explicitadas; 9.8.7. avaliação da inclusão, no Projeto de Lei Orçamentária Anual ou em demonstrativo fiscal equivalente, de informações sobre inversões financeiras sem impacto primário remuneradas abaixo do custo médio de captação do Tesouro Nacional; 9.8.8. mecanismo de análise ex ante , considerando público-alvo, objetivos de apoio e indicadores de eficácia e efetividade; 9.8.9. previsão de análise ex post das políticas executadas e de eventuais ajustes decorrentes de seus resultados; 9.8.10. possibilidade de implementação inicial por piloto, com cronograma de expansão; 9.9. determinar ao Ministério da Fazenda, por intermédio da Secretaria do Tesouro Nacional, em articulação com a Controladoria-Geral da União, o Ministério do Planejamento e Orçamento, a Casa Civil da Presidência da República e os gestores dos fundos e arranjos que venham a ser incluídos no escopo do plano, com fundamento no art. 4o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020 e no art. 163-A da Constituição Federal, que, no prazo de 120 dias, apresente ao Tribunal plano de ação para estruturação progressiva de mecanismo centralizado de transparência fiscal sobre fundos com participação da União e arranjos congêneres, observado o regime orçamentário, financeiro e contábil aplicável a cada fundo ou arranjo, contemplando os elementos abaixo indicados ou, quando sua implementação imediata não for tecnicamente viável, justificando a necessidade de implementação por etapas, com indicação das limitações existentes, das providências necessárias, dos responsáveis e do cronograma de expansão: 9.9.1. inventário dos fundos abrangidos, com classificação por natureza jurídica; 9.9.2. base normativa de cada fundo; 9.9.3. órgão supervisor, administrador ou gestor financeiro e cotistas públicos; 9.9.4. patrimônio, aportes, saldos, rendimentos, despesas e remuneração do administrador; 9.9.5. garantias concedidas e recursos não vinculados a garantias; 9.9.6. políticas públicas financiadas; 9.9.7. relatórios de auditoria e demonstrativos contábeis; 9.9.8. periodicidade de atualização e fonte primária dos dados; 9.9.9. responsável pela validação das informações; 9.9.10. hipóteses de sigilo e respectivas justificativas; 9.9.11. possibilidades de interoperabilidade com sistemas oficiais e de divulgação em dados abertos; 9.9.12. mapeamento, em articulação com o Ministério do Planejamento e Orçamento, das entidades reconhecidas como Instituições Científicas, Tecnológicas e de Inovação - ICTs para fins de aplicação das exceções aos limites de despesas primárias da Lei Complementar 200/2023, com indicação dos valores previstos e realizados fora desses limites, por entidade e por exercício, da fonte oficial dos dados e, quando a informação ainda não estiver disponível em base consolidada, do cronograma, dos responsáveis e das providências necessárias à sua estruturação; 9.10. determinar à Controladoria-Geral da União, em articulação com o Ministério do Planejamento e Orçamento e o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, com fundamento no art. 4o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, no art. 37, caput, da Constituição Federal e nos arts. 1o, 48 e 48-A da Lei Complementar 101/2000, que, no prazo de 90 dias, implemente no Portal da Transparência página agregadora que consolide, em formato de repositório de links , o acesso às páginas ou informações de transparência ativa mantidas pelas Instituições Científicas, Tecnológicas e de Inovação e pelas fundações de apoio, estabelecendo fluxo permanente de atualização das informações, mediante comunicação regular com as instituições responsáveis e coordenação técnica da CGU quanto ao funcionamento do repositório; 9.11. determinar à Controladoria-Geral da União, em articulação com o Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ministério da Fazenda e os demais órgãos e entidades da Administração Pública Federal responsáveis pela gestão de receitas de natureza pública, com fundamento no art. 4o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, no art. 37, caput, da Constituição Federal e nos arts. 1o, 48 e 48-A da Lei Complementar 101/2000, que apresente ao Tribunal, no prazo de 180 dias, relatório sobre as medidas adotadas para o mapeamento, a sistematização e a divulgação pública das receitas da União não recolhidas à Conta Única do Tesouro Nacional, bem como das receitas destinadas a fundos privados dos quais a União participe, observada a responsabilidade primária dos órgãos e entidades gestores pela produção, validação e atualização dos dados, com indicação das etapas concluídas, das lacunas identificadas, dos responsáveis por cada fonte de dados e do cronograma para as fases subsequentes, de forma a assegurar transparência, controle social e acompanhamento da materialidade e da destinação desses recursos; 9.12. recomendar à Casa Civil da Presidência da República, com fundamento no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que avalie a adoção de práticas de transparência ativa, divulgando semestralmente à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional as informações sobre desempenho operacional e monitoramento dos instrumentos, bem como o relatório circunstanciado conforme o art. 8o da Lei 14.947/2024; 9.13. recomendar à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério do Planejamento e Orçamento e ao Ministério da Fazenda, com fundamento no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que avaliem o encaminhamento ao Congresso Nacional de proposta de disciplina normativa para o tratamento fiscal e orçamentário de investimentos públicos plurianuais destinados à reconstrução em situações de calamidade pública, assegurando anualidade, rastreabilidade, mensuração do impacto fiscal por exercício e submissão aos mecanismos de controle parlamentar e orçamentário; 9.14. recomendar ao Banco Central do Brasil, com fundamento no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que avalie a adequação do tratamento conferido, nas estatísticas fiscais, às transferências do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico à Financiadora de Estudos e Projetos destinadas a operações reembolsáveis, considerada a natureza de empresa pública não bancária da Finep; 9.15. recomendar ao Ministério da Fazenda, com fundamento no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que avalie a publicação periódica, no Tesouro Transparente, de informações sobre o patrimônio dos fundos garantidores com participação da União, incluindo montante não vinculado a garantias concedidas, evolução patrimonial e eventuais alterações de destinação dos recursos; 9.16. recomendar ao Ministério do Planejamento e Orçamento, por intermédio da Secretaria de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas e Assuntos Econômicos, com fundamento no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que avalie submeter ao Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas, em cada ciclo anual de avaliação, ao menos uma política de concessão de crédito implementada por meio de fundos com participação da União, priorizando critérios de materialidade, relevância fiscal, criticidade e apontamentos dos órgãos de controle; 9.17. alertar o Poder Executivo Federal e o Poder Legislativo Federal, com fundamento no art. 59, § 1o, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, de que a criação, a manutenção ou a ampliação de mecanismos que permitam o financiamento ou a execução de políticas públicas fora do ciclo ordinário de autorização, execução, registro e controle orçamentário, financeiro e fiscal, inclusive quanto ao Orçamento Geral da União, à Conta Única do Tesouro Nacional, ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal e às regras fiscais aplicáveis, quando não acompanhadas de disciplina normativa adequada, transparência, rastreabilidade, mensuração de impactos fiscais e autorização orçamentária compatível com a natureza dos recursos e das despesas, podem comprometer a credibilidade da política fiscal, a transparência e o controle das finanças públicas, bem como reduzir a capacidade de deliberação parlamentar anual sobre a alocação de recursos públicos, subsídios e riscos fiscais; 9.18. alertar o Poder Executivo Federal, com fundamento no art. 59, § 1o, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, de que a expansão de políticas públicas de concessão de crédito por meio de fundos, instituições financeiras federais ou outros mecanismos classificados como despesas financeiras, sem impacto primário imediato, especialmente quando associada a benefícios creditícios não integralmente mensurados e divulgados, pode gerar custos fiscais diferidos, ampliar haveres financeiros financiados por endividamento, elevar o custo de carregamento da dívida pública, dificultar a comparação com instrumentos alternativos de política pública, reduzir a transparência do esforço fiscal efetivo e, a depender de sua magnitude, desenho, condições financeiras e ritmo de execução, tensionar a coordenação entre política fiscal, creditícia e monetária; 9.19. dar ciência desta decisão ao Presidente da Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor do Senado Federal, em atenção ao Acórdão 1264/2025-TCU-Plenário ; 9.20. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhada do Relatório e do Voto que o fundamentam, ao Ministério de Minas e Energia; à Petróleo Pré-Sal S.A. - PPSA; ao Ministério do Planejamento e Orçamento; à Defensoria Pública da União; ao Ministério da Fazenda; à Secretaria do Tesouro Nacional; ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES; ao Conselho Diretor do Fundo Nacional de Desenvolvimento Industrial e Tecnológico - FNDIT; ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços; à Casa Civil da Presidência da República; ao Ministério das Cidades; à Caixa Econômica Federal; ao Ministério da Educação; à Financiadora de Estudos e Projetos - Finep; ao Banco Central do Brasil; à Controladoria-Geral da União; ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos; à Secretaria de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas e Assuntos Econômicos - SMA; ao Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas - CMAP; à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional; à Presidência da Câmara dos Deputados; e à Presidência do Senado Federal; 9.21. determinar à Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal que monitore o cumprimento das determinações expedidas neste acórdão, sem prejuízo de propor, se necessário, a autuação de processos específicos para acompanhamento de medidas de maior complexidade ou materialidade.