Tribunal: TCU
Processo: 006.753/2024-8
Classe: ACÓRDÃO
Órgão julgador: BENJAMIN ZYMLER
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2025-06-25
Data de publicação: 2025-07-26

Ementa:
Auditoria operacional com o objetivo de avaliar a resposta dada pelo governo federal ao baixo desempenho na alfabetização dos alunos da primeira etapa do ensino fundamental, especialmente em relação às estratégias e ações decorrentes do Compromisso Nacional Criança Alfabetizada.

Inteiro teor:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria cujo objetivo foi identificar fatores que contribuem para o baixo desempenho na alfabetização dos alunos da 1a etapa do ensino fundamental e avaliar a capacidade de resposta do governo federal em conjunto com os entes subnacionais, com destaque para o programa "Compromisso Nacional Criança Alfabetizada", ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, em: 9.1. determinar ao Ministério da Educação (MEC) e ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), com fundamento no art. 250, inciso II, do RITCU, c/c o art. 7o, § 3o, inciso I, e § 4o, incisos I a III, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de 90 dias, apresentem a este Tribunal plano de ação com vistas a considerar a disciplina de matemática e as habilidades relacionadas à matéria condizentes com os alunos da etapa de alfabetização, para definição do nível em que o estudante será considerado alfabetizado, a partir das avaliações externas da educação básica aplicadas aos alunos do 2o ano do ensino fundamental (Saeb e avaliações estaduais), contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações e os prazos previstos para a sua implementação, em atenção ao art. 33 do Decreto 11.556/2023 e ao art. 12 da Resolução CNE/CP 2/2017; 9.2. determinar ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), com fundamento no art. 250, inciso II, do RITCU, c/c o art. 7o, § 3o, inciso I, e § 4o, incisos I a III, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de 90 dias, apresente a este Tribunal plano de ação com vistas a incrementar a transparência em relação ao conteúdo das avaliações externas da educação básica aplicadas aos alunos do 2o ano do ensino fundamental, contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações e os prazos previstos para a sua implementação, em atenção aos princípios da publicidade e da transparência, dispostos respectivamente no caput do art. 37 da Constituição Federal e no art. 3o da Lei 12.527/2011; 9.3. recomendar ao Ministério da Educação (MEC), com fundamento no art. 250, inciso III, do RITCU, c/c o art. 11 da Resolução TCU 315/2020 que: 9.3.1. avalie, no âmbito do Comitê Estratégico Nacional do Compromisso Criança Alfabetizada (Cenac), a maturidade da gestão dos Comitês Estaduais Estratégicos do Compromisso (Ceec), levando em conta, para além da situação de estruturação, regulamentação e funcionamento desses comitês, aspectos relacionados à complexidade de sua atuação territorial que levem em consideração critérios relacionados à quantidade de municípios objetos de ação do Ceec, à diversidade de capacidades políticas e técnicas das secretarias de educação em implementar suas políticas de alfabetização, e aos percentuais municipais e coeficientes de variação de alunos alfabetizados, entre outros critérios que julgar pertinentes, de modo a identificar os aspectos mais críticos para a gestão de cada comitê e, consequentemente, direcionar ações específicas de aperfeiçoamento da governança sistêmica do Compromisso, considerando as disposições dos arts. 6o, inciso III, e 11 da Portaria MEC 634/2024 e nos termos do art. 13 do Decreto 11.556/2023, com apoio, naquilo que couber, da Rede Nacional de Articulação de Gestão, Formação e Mobilização (Renalfa), nos termos do art. 22 do Decreto 11.556/2023; 9.3.2. defina, no âmbito da Comissão Permanente de Acompanhamento do Compromisso Nacional Criança Alfabetizada (CPA) ou outro órgão ou comitê que desempenhe suas competências, plano de acompanhamento para a realização contínua de avaliações, com periodicidade definida e com ampla divulgação para a sociedade, a fim de medir e divulgar o progresso e desempenho dos estados em relação ao Indicador Criança Alfabetizada, as quais apresentem análises acerca dos resultados obtidos pelos entes estaduais e destaquem os municípios de cada território que não estejam alcançando as metas pactuadas, com o objetivo de subsidiar a adoção de medidas para o aperfeiçoamento de políticas, programas e ações no âmbito do Compromisso Nacional Criança Alfabetizada e contribuir para o alcance das metas acordadas, em observância ao disposto no art. 2o da Portaria MEC 1.773/2023; 9.3.3. disponibilize, juntamente com o Comitê Estratégico Nacional do Compromisso (Cenac), assistência técnica aos estados e aos respectivos Comitês Estratégicos Estaduais do Compromisso (Ceec), de forma direta ou por outros meios que entender adequados, iniciando por aqueles com os resultados mais baixos verificados no Indicador Criança Alfabetizada, com o objetivo de: 9.3.3.1. realizar diagnóstico customizado em cada estado sobre a maturidade da gestão territorial das ações pedagógicas, formativas e de articulação do Compromisso, incluindo a coleta de dados sobre a criação de estruturas de coordenação, definição de responsabilidades, composição de equipes e atribuição de cargos e funções aos profissionais das secretarias estaduais e municipais de educação; 9.3.3.2. a partir do diagnóstico mencionado no subitem anterior, identificar oportunidades de melhoria na gestão pedagógica e na articulação da implementação das políticas de alfabetização pelos entes estaduais junto aos municípios, a fim de contribuir para a implementação do regime de colaboração, em atenção ao disposto no art. 211 da Constituição Federal, e nos arts. 1o, 3o, inciso I, 4o, inciso IV, e 11, inciso I, todos do Decreto 11.556/2023; 9.3.4. oriente a elaboração dos planos de ação pelos estados e pelo Distrito Federal para aplicação dos recursos recebidos no âmbito dos Planos de Ações do Território Estadual (Pates), ou adeque os já existentes, quanto às formalidades e aos requisitos mínimos desses documentos, de forma a induzir que sejam adequadamente elaborados e contenham o planejamento da implementação da ação governamental e informações suficientes para possibilitar posterior monitoramento e avaliação de efetividade, eficiência e eficácia desta, tais como: i) diagnóstico e objetivos específicos da realidade de cada ente subnacional; ii) planejamento detalhado de ações do território estadual; iii) metas detalhadas e mensuráveis, que indiquem os bens e serviços a serem contratados, e o quantitativo de alunos, professores e/ou escolas beneficiados; iv) ações voltadas ao atendimento dos beneficiários; e v) cronograma de execução físico-financeira; em atenção ao disposto no art. 14, inciso I, do Decreto 11.556/2023 e com observância ao disposto no art. 2o, § 1o, da Resolução FNDE 4/2020, no art. 7o, § 2o, do Decreto 11.531/2023, no Referencial para a Avaliação de Governança em Políticas Públicas e no Referencial de Controle em Políticas Públicas, ambos do Tribunal de Contas da União; 9.3.5. realize diagnóstico detalhado para avaliar a sobrecarga de demandas e papéis dos articuladores da Renalfa, a capacidade de suas respectivas estruturas organizacionais de apoiá-los e meios disponibilizados para que esses profissionais exerçam as suas atividades no seu território de atuação, com finalidade de cumprir os arts. 22, 23 e 24, parágrafo único, do Decreto 11.556/2023 e do art. 11 da Portaria MEC 1.774/2023; 9.3.6. avalie a possiblidade de reorganização das atribuições estabelecidas no art. 11 da Portaria MEC 1.774/2023, a partir de diagnóstico do trabalho dos membros da Renalfa, considerando os eixos de formação e gestão como funções distintas e que contemplam atividades-chave complexas na área da alfabetização, de forma a dar sustentabilidade a essa nova política, com objetivo de cumprir os arts. 22, 23 e 24, parágrafo único, do Decreto 11.556/2023 e do art. 11 da Portaria MEC 1.774/2023; 9.3.7. realize, em conjunto com o Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação (CAEd), diagnóstico para avaliar as necessidades dos gestores educacionais para a utilização da Plataforma CAEd Digital e, com base nesse diagnóstico, adote as ações necessárias para a melhor a utilização da ferramenta para acompanhamento do desempenho dos alunos e planejamento da gestão pedagógica nos municípios, dentro das possibilidades elencadas pelo art. 11, inciso III, do Decreto 11.556/2023; 9.3.8. divulgue em seu portal, a partir dos microdados recebidos pelo Inep relacionados às avaliações estaduais anuais aplicadas aos alunos do 2o ano do ensino fundamental, os resultados alcançados pelos estudantes, incluindo recortes específicos que possibilitem a realização de análises detalhadas sobre características socioeconômicas, regionais e demográficas dessa população, em atenção aos princípios da publicidade e da transparência, dispostos respectivamente no caput do art. 37 da Constituição Federal e no art. 3o da Lei 12.527/2011. Alternativamente, oriente e induza os estados e o Distrito Federal a promoverem essa divulgação; 9.3.9. promova melhor alinhamento dos cronogramas de atendimento do Programa Cantinho da Leitura e do Programa Nacional do Livro Didático, de forma que a instalação dos ambientes nas salas de aula seja tempestivamente provida de livros de diferentes gêneros literários para formação do acervo das escolas; 9.3.10. defina metas de ampliação da cobertura do Programa Cantinho da Leitura e quantifique os custos requeridos para a continuidade de financiamento dessa política, tanto em relação aos recursos necessários para a instalação de novos ambientes quanto à manutenção e melhoria dos espaços existentes, identificando as responsabilidades de cada nível de governo para garantir que o programa não sofra solução de continuidade e produza efeitos de médio e longo prazos, priorizando, nas próximas etapas de atendimento, escolas com baixos níveis socioeconômicos que eventualmente não tenham sido beneficiadas na etapa 2023-2024; 9.3.11. aperfeiçoe a sistemática de monitoramento do Cantinho da Leitura, contemplando, para além de informações sobre a execução orçamentária/financeira e a cobertura de atendimento, que estão sendo disponibilizadas em boletins do MEC, diagnóstico periódico da situação dos espaços constituídos, dos recursos existentes e dos acervos disponíveis, de forma a avaliar a qualidade de implementação do programa; 9.3.12. incentive as secretarias estaduais e municipais de educação a valorizarem e disseminarem experiências e projetos exitosos de estímulo às práticas leitoras e de aproximação e interação escola-família, identificando seus efeitos positivos sobre as práticas de alfabetização em sala de aula e sobre os resultados de aprendizagem dos alunos, promovendo a divulgação dessas boas práticas na plataforma de monitoramento e avaliação do Compromisso Nacional Criança Alfabetizada; 9.3.13. defina com clareza as inter-relações entre as políticas do Cantinho de Leitura (art. 29, inciso III, do Decreto 11.556/2023 e Resolução MEC 22/2023), do Programa Nacional do Livro e do Material Didático (Decreto 9.099/2017) e de implantação de bibliotecas escolares (Lei 12.244/2010), de forma que os seus objetivos específicos e as suas ações se reforcem mutualmente na formação de crianças leitoras, em cumprimento ao objetivo declarado no art. 22, parágrafo único, da Lei 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB) (item 543); e 9.3.14. inclua, nas futuras ações de formação da Renalfa, a oferta de capacitações e conteúdo voltados a desenvolver conjunto de habilidades e conhecimentos necessários para qualificar o atendimento à demanda de alunos da modalidade Educação Especial; 9.4. dar ciência ao Ministério da Educação (MEC), com fundamento no art. 9o, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, de que: 9.4.1. a falta de instalação da Comissão Permanente de Acompanhamento do Compromisso Nacional Criança Alfabetizada (CPA) e, consequentemente, a ausência de realização das competências atribuídas a esse colegiado prejudicam o acompanhamento das ações governamentais relacionadas ao Compromisso e afrontam as disposições constantes da Portaria MEC 1.773/2023; 9.4.2. a ausência de análise de mérito da Secretaria de Educação Básica do MEC (SEB/MEC) ou de análise financeira do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para as ações propostas nos Planos de Ações do Território Estadual (Pates) previamente à celebração dos termos de compromisso para viabilizar a assistência financeira para implementação dos Pates afronta o disposto no art. 6o, incisos VI e VII, e no art. 7o, ambos da Resolução SEB/MEC 5/2023; 9.4.3. a aprovação ad referendum dos Planos de Ações do Território Estadual (Pates) no Comitê Estratégico Nacional do Compromisso (Cenac), sem a prévia apreciação dos Planos pelo referido Comitê, afronta o disposto no art. 14, inciso I, do Decreto 11.556/2023; 9.4.4. a prática de elevada inscrição de recursos orçamentários na rubrica de Restos a Pagar, observada no PAR-PATE, além de comprometer a previsibilidade na aplicação tempestiva dos recursos, em conformidade com as necessidades pleiteadas pelos entes aderentes ao CNCA, e aprovadas pelo Ministério, ofende os princípios da anualidade orçamentária e da razoabilidade, sendo incompatível com o caráter de excepcionalidade dos restos a pagar, contrariando o disposto no art. 165, inciso III, da Constituição Federal, c/c o art. 2° da Lei 4.320/1964 e o Acórdão 2267/2016-TCU-Plenário ; 9.5. dar ciência ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), com fundamento no art. 9o, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, de que a ausência do estabelecimento de diretrizes e orientações para que o Saeb e os sistemas estaduais de avaliação estejam organizados de forma complementar no processo de avaliação da qualidade da alfabetização afronta o disposto no art. 31 do Decreto 11.556/2023; 9.6. dar conhecimento ao Ministério da Educação (MEC) sobre a necessidade de aperfeiçoamento da gestão intersetorial do Compromisso Nacional Criança Alfabetizada, de modo a explicitar estratégias voltadas à: a) articulação entre escolas, unidades de atenção à saúde, centros de assistência social, conselhos tutelares e Ministério Público, como forma de organizar a rede de proteção social a alunos vulneráveis das classes de alfabetização; b) articulação da política nacional de alfabetização com o Programa Saúde na Escola, instituído pelo Decreto 6.286/2007; 9.7. informar ao Ministério da Educação (MEC), ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) acerca do presente acórdão; 9.8. fazer constar, na ata da presente sessão, comunicação no sentido de monitorar as determinações e recomendações direcionadas ao Ministério da Educação (MEC) e ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) constantes do presente acórdão, em atendimento ao art. 8o da Resolução TCU 315/2020; 9.9. dar ciência aos responsáveis desta decisão; e 9.10. encerrar o presente processo, com fundamento no art. 169, inciso II, do RITCU.