Tribunal: TCU
Processo: 000.813/2025-7
Classe: ACÓRDÃO
Órgão julgador: JHONATAN DE JESUS
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2025-06-25
Data de publicação: 2025-07-26

Ementa:
Acompanhamento que teve por objetivo examinar a execução orçamentária e financeira da Dívida Bruta do Governo Geral e o Plano Anual de Financiamento do exercício de 2024.

Inteiro teor:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento realizado com o objetivo de avaliar a gestão da dívida pública no segundo semestre de 2024, verificar o nível de aderência das operações de endividamento ao Plano Anual de Financiamento (PAF) e compreender a sustentabilidade da dívida, ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo relator, em: 9.1. informar ao Presidente da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, em atendimento ao art. 3o da Resolução-TCU 322/2020, as seguintes conclusões do acompanhamento permanente da dívida em relação ao ano de 2024: 9.1.1. a participação da dívida no PIB aumentou nas duas categorias analisadas: passou de 60,0% para 61,9% na Dívida Pública Federal (DPF) e de 73,8% para 76,5% na Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG), como resultado dos juros elevados e dos déficits fiscais acumulados nos últimos anos, o que superou os efeitos redutores, a exemplo do crescimento econômico; 9.1.2. a proporção da dívida indexada à Selic cresceu entre 2023 e 2024, atingindo 46,3% na DPF e 53,0% na DBGG, o que torna o custo da dívida mais volátil e dependente das variações na política monetária, elevando os riscos fiscais e ampliando a exposição do Tesouro Nacional às decisões do Banco Central sobre a Selic; 9.1.3. o perfil de maturação da dívida experimentou melhoras, com a redução da parcela de títulos vencendo em 12 meses tanto na DPF, de 20,1% para 17,9%, quanto na DBGG, de 29,0% para 20,1%, o que reflete a estratégia do Tesouro Nacional de alongamento dos prazos da dívida, reduzindo a necessidade de refinanciamento de curto prazo e mitigando riscos de liquidez; 9.1.4. o custo da dívida apresentou movimentos divergentes entre a DPF e a DBGG, dado que, em relação à primeira, o custo médio aumentou de 10,5% para 11,8%, impulsionado pela manutenção de juros elevados ao longo do ano, o que encareceu o serviço da dívida interna, e, quanto à segunda, o custo médio reduziu-se de 11,3% para 10,7% diante da desvalorização cambial, que fez diminuir o impacto das obrigações em moeda estrangeira; 9.1.5. todos os resultados de 2024, no que tange aos indicadores do PAF, estiveram situados dentro dos intervalos definidos devido à revisão do referido documento, esta motivada pela constatação, com base nos dados observados ao longo do exercício, de que as projeções da versão original não seriam alcançadas, especialmente no tocante às metas relacionadas à composição da dívida com títulos prefixados e atrelados à taxa flutuante, cujos percentuais finais - 22% para prefixados (abaixo da banda original de 24% a 28%) e 46,3% para flutuantes (acima da banda original de 40% a 44%) - indicavam o descumprimento das faixas inicialmente estabelecidas; 9.1.6. existência de distância significativa entre os resultados do PAF em 2024 e as metas de longo prazo, sendo a maior discrepância observada na proporção da dívida atrelada à taxa flutuante, que atingiu 46,3%, bem acima da meta de 23%, além da participação de títulos prefixados, que permaneceu em 22%, abaixo do objetivo de 35%, e do prazo médio da dívida, que registrou quatro anos, inferior à meta, de cinco anos, circunstâncias que indicam dificuldade em alinhar os indicadores aos parâmetros ideais de gestão da dívida, sugerindo, pois, relação custo-risco subótima, com potenciais implicações de aumento de custos e maior exposição a riscos fiscais e financeiros no médio e longo prazos; 9.1.7. os cenários projetados para a Dívida Bruta do Governo Geral até 2028, elaborados e apresentados pela Secretaria do Tesouro Nacional no Relatório de Projeções Fiscais 2024 - 1o semestre, não destoam significativamente da dívida que seria esperada diante do conjunto de parâmetros econômicos e fiscais informados nas expectativas de mercado e nos instrumentos de planejamento e orçamento; 9.1.8. a dívida tende a crescer de 2025 até o final de 2028, segundo as projeções do Relatório de Projeções Fiscais, mesmo tendo como premissa o cumprimento estrito das metas fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2025; 9.1.9. possibilidade de se inferir, a partir do Debt Sustainability Analysis, que, apesar de o nível da DBGG/PIB estar acima do valor de referência de 70%, o risco de sustentabilidade da dívida pública em 2024 pode ser classificado como moderado devido, em grande medida, à forte base de investidores domésticos, que representam 89,8% dos detentores de títulos da DPF, à baixa exposição à dívida em moeda estrangeira, correspondente a 13,4% da DBGG, e à existência de reserva de liquidez capaz de cobrir os vencimentos da DPF pelos próximos 6,2 meses, fatores que, em conjunto, contribuem para mitigar os riscos de refinanciamento no curto prazo; 9.1.10. o aumento de 2,7 p.p. da DBGG em 2024, em relação a 2023, foi explicado, principalmente, pela depreciação cambial (2,5 p.p.), pelo déficit primário (0,4 p.p.) e pelo diferencial entre a taxa de juros e o crescimento econômico (2,5 p.p.), tendo sido parte desse aumento compensado por residual de 2,7 p.p., que engloba fatores não diretamente capturados pelo modelo, como os resultados fiscais de estados e municípios; 9.1.11. o Debt Sustainability Analysis projetou que, para estabilizar a dívida em 84,2% do PIB até 2030, seria necessário alcançar superávit primário de 2,4% do PIB, valor que evidencia a necessidade de esforço fiscal significativo para garantir a sustentabilidade da dívida, especialmente ao se observar que, na última década, o Governo Central apresentou déficit médio de 2,0% do PIB, que o maior superávit registrado no período foi de apenas 0,5% do PIB, em 2022, e que o resultado primário projetado, de acordo com o relatório de projeções fiscais para o mesmo período é de 1,4 p.p. do PIB, o que revela haver diferença significativa em relação ao nível considerado necessário para garantir a estabilização da dívida; 9.1.12. as simulações de cenários futuros realizadas por meio dos gráficos em leque ( fan charts ) indicam que a dívida pode variar entre 70,0% e 92,0% do PIB até 2030, ao serem considerados choques macroeconômicos simétricos, podendo ultrapassar 100% do PIB caso se leve em conta cenário com apenas choques negativos, evidenciando maior vulnerabilidade fiscal em contextos adversos; 9.1.13. após o Supremo Tribunal Federal declarar inconstitucional o limite de pagamento de precatórios estabelecido pela EC 114/2021, o impacto financeiro que ocorreria em 2024 foi antecipado para 2023, com a quitação dos valores acumulados - permanecem, no entanto, os riscos fiscais associados a novas decisões judiciais, apesar da redução, em 2024, dos riscos possíveis de R$ 2.586,1 bilhões para R$ 2.250,9 bilhões (-13,0%) e do aumento dos riscos prováveis de R$ 1.015,7 bilhões para R$ 1.055,1 bilhões (+3,9%), evidenciando a necessidade contínua de monitoramento da exposição fiscal do governo; 9.1.14. a redução do ajuste para perdas em haveres financeiros em 2024 sugere melhora na exposição fiscal da União em relação aos contratos de dívida com os demais entes federativos, ao passo que o aumento nas provisões para a honra de garantias não reflete piora na solvência dos mutuários, pois essa variação decorre exclusivamente de flutuações cambiais; 9.1.15. o déficit do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) deve crescer de 2,3% do PIB em 2024 para 3,9% em 2050, indicando desafios fiscais crescentes para o financiamento das despesas previdenciárias: 9.1.15.1. no caso do Regime Próprio de Previdência Social da União, as projeções indicam redução do déficit, de 0,8% do PIB em 2024 para 0,6% em 2050, resultado das reformas previdenciárias implementadas ao longo dos anos; e 9.1.15.2. já em relação às pensões militares estas apresentam trajetória de queda no déficit, passando de 0,2% do PIB em 2024 para 0,1% em 2050, refletindo o impacto da contribuição específica cobrada dos militares. 9.1.16. a Lei 14.973/2024 determinou transição para a reoneração da folha de pagamento, mantendo a desoneração integral em 2024 e introduzindo alíquotas progressivas de contribuição - 5% em 2025, 10% em 2026 e 20% em 2027 -, medida que, para a União, restabeleceu receitas fiscais e mitigou o risco de aumento da adesão de municípios ao RGPS, o que poderia implicar crescimento das obrigações da União sem a devida compensação em virtude da redução da alíquota patronal anteriormente prevista; 9.1.17. as emissões diretas de títulos públicos em 2024 totalizaram R$ 74,7 bilhões, representando crescimento em relação aos anos anteriores, aumento impulsionado, principalmente, pelas emissões para cobertura do déficit do Banco Central (R$ 40,7 bilhões) e pelos recursos destinados ao Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS, R$ 33,0 bilhões; 9.1.18. as emissões diretas de títulos públicos tiveram participação maior na Dívida Pública Mobiliária Federal interna (DPMFi) em 2024, alcançando 2,3% do total, percentual maior que o registrado em 2023, quando representavam 1,1%, mas a oferta pública de títulos continua sendo o principal mecanismo de financiamento, totalizando R$ 1,355 trilhão em 2024; 9.1.19. a necessidade líquida de financiamento ficou R$ 80,3 bilhões abaixo do previsto, totalizando R$ 1.347,1 bilhões, diferença influenciada por três fatores: 9.1.19.1. utilização do superávit financeiro de 2023, que permitiu o remanejamento de R$ 263,9 bilhões para amortização da dívida, reduzindo a necessidade de novas emissões; 9.1.19.2. execução de despesas primárias inferior à prevista, com redução de R$ 101,9 bilhões em relação ao orçamento inicial; e 9.1.19.3. menor necessidade de honras de garantias a estados e municípios, totalizando o montante de R$ 1,6 bilhão a menos que o estimado. 9.1.20. os vencimentos da DPF superaram a projeção inicial em R$ 90,0 bilhões devido ao aumento das emissões de títulos com vencimento dentro do próprio ano (R$ 47,04 bilhões) e à antecipação de resgates do Tesouro Direto (R$ 36,9 bilhões), e a execução orçamentária demonstrou alteração na composição das fontes de pagamento da dívida, com baixo uso das fontes livres (R$ 4,4 bilhões contra os R$ 179,7 bilhões projetados) e ampliação das fontes exclusivas (de R$ 82,6 bilhões para R$ 324,7 bilhões). 9.2. encaminhar cópia desta deliberação ao Ministério do Planejamento e Orçamento, ao Ministério da Fazenda, ao Banco Central do Brasil e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional; e 9.3. encerrar o presente processo, nos termos do art. 169, V, do RITCU.