Tribunal: TCU
Processo: 040.520/2021-8
Classe: ACÓRDÃO
Órgão julgador: AUGUSTO SHERMAN
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2023-06-28
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:
Auditoria de natureza operacional integrada com aspectos de conformidade, tendo por objetivo avaliar a regularidade, a eficiência e a eficácia da execução da Lei de Incentivo à Cultura (Lei 8.313/1991), conhecida como Lei Rouanet.

Inteiro teor:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria de natureza operacional integrada com aspectos de conformidade, decorrente de Solicitação do Congresso Nacional (conhecida pelo Acórdão 2174/2021-TCU-Plenário ), tendo por objetivo avaliar a regularidade, a eficiência e a eficácia da execução da Lei de Incentivo à Cultura (Lei 8.313/1991), conhecida como "Lei Rouanet", ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. determinar ao Ministério da Cultura, com fundamento no art. 4o, I, da Resolução - TCU 315/2020, que, no prazo de noventa dias a contar da ciência deste Acórdão, encaminhe a este Tribunal plano de ação com providências e respectivos prazos para implementação de controles para proteção da confidencialidade do tráfego de rede na utilização do Salic, especialmente da publicação da aplicação em ambiente criptografado seguro (protocolo HTTPS), observando as diretrizes da norma técnica ABNT NBR ISO/IEC 27002:2013 (item 9.4.2, "i"; item 10.1.1; item 14.1.3, "c") e da Revisão 2 da Norma Complementar 9/IN01/DSIC/GSIPR; 9.2. recomendar, com fundamento no art. 250, inciso III, do RI/TCU, ao Ministério da Cultura que: 9.2.1. avalie a conveniência e a oportunidade de suprimir, no processo de trabalho de análise das propostas culturais, a realização automática da diligência de nivelamento (conformidade) e de arquivá-las pelo seu desatendimento; 9.2.2. formalize política de cópias de segurança ( backup ) para o Salic, definindo abrangência e frequência da geração de cópias de segurança, de forma que reflitam as necessidades de negócio e de segurança da informação, considerando a criticidade das informações envolvidas para a continuidade do negócio, em consonância com as orientações contidas na norma técnica ABNT NBR ISO/IEC 27002:2013 (item 12.3) e no framework de segurança cibernética Controles CIS - Versão 8 (controle 11); 9.2.3. estabeleça política de controle de acesso do Salic, revisando credenciais e privilégios incompatíveis com as funções e responsabilidades dos usuários e implementando regras apropriadas de controle de acesso, direitos de acesso e restrições para papéis específicos dos usuários acessarem informações e recursos de Tecnologia da Informação, com base nos requisitos de negócio e de segurança da informação, consoante o disposto na norma técnica ABNT NBR ISO/IEC 27002:2013 (item 9.1.1), na Norma Complementar 7/IN01/DSIC/GSIPR (item 2.6), e na Instrução Normativa Conjunta MP/CGU 1/2016 (item c, inciso III, art. 11); 9.2.4. revise os controles implementados no Salic para registro cronológico de atividades no Sistema e em suas bases de dados ( logs ), incluindo as operações de usuários com privilégios de administração, de forma a garantir o registro de eventos relevantes para o negócio e críticos para segurança, contendo informações específicas que possibilitem o monitoramento e rastreamento da ação tomada, observando as diretrizes contidas na norma técnica ABNT NBR ISO/IEC 27002:2013 (itens 12.4.1, 12.4.2 e 12.4.3) e na Norma Complementar 7/IN01/DSIC/GSIPR (item 5.3.4); 9.2.5. estabeleça processo de gerenciamento de senhas para acesso ao Salic e a suas bases de dados, de forma a assegurar o uso de senhas de qualidade e garantir seu armazenamento de forma segura a partir de controles criptográficos, considerando as diretrizes contidas na norma técnica ABNT NBR ISO/IEC 27002:2013 (itens 9.4.2 e 9.4.3); 9.2.6. estabeleça regras de segurança para proteção das áreas de processamento da informação, especialmente as classificadas como críticas ou sensíveis, monitorando o acesso de prestadores de serviço quando necessário, levando em consideração as diretrizes da ABNT NBR/ISO/IEC 27002:2013 (item 11.1.2, "e"); 9.2.7. estabeleça e mantenha inventário de software (sistemas operacionais e aplicações), estabelecendo controles para assegurar que os softwares utilizados sejam licenciados e possuam suporte adequado, considerando as diretrizes do framework Controles CIS - Versão 8 (itens 2.1 e 2.2 do controle 2); 9.2.8. elabore dicionário para as tabelas e colunas da base de dados do Salic, de modo a facilitar consultas e extrações de informações, e promover a transferência e perpetuação do conhecimento acerca dos registros; 9.2.9. institua Comitê de Segurança da Informação e Comunicações, assegurando seu pleno funcionamento, especialmente no tocante ao monitoramento da segurança corporativa, à expedição de normas de segurança da informação, à realização de reuniões periódicas, com registro de deliberações em ata, e a outras atribuições correlatas constantes da Instrução Normativa - GSI/PR 1, de 27 de maio de 2020; 9.2.10. envide esforços, dentro de suas atribuições, para dotar a área de segurança da informação do Ministério com a estrutura necessária para o pleno cumprimento de suas competências, garantindo número adequado de servidores, se possível com dedicação exclusiva às atividades da área; 9.2.11. envide esforços para que a área de TI do Ministério seja dotada de servidores ocupantes de cargos efetivos em número suficiente, capacitados e treinados para exercer atividades estratégicas e sensíveis, sobretudo as que possam comprometer a segurança da TI do órgão, implantando controles compensatórios quando houver necessidade de que estas atividades sejam executadas por terceiros, à semelhança das orientações contidas na ABNT NBR ISO/IEC 27002:2013:2005, item 17.1.2, e no Cobit 4.1, PO 4.13; 9.2.12. quando da elaboração de inovações normativas com impacto sobre a estrutura, funcionalidades ou regras do Salic, sejam consultadas as áreas de TI pertinentes, de modo a assegurar a viabilidade técnica das inovações pretendidas, bem como para que as ferramentas de TI possam ser adaptadas tempestivamente, evitando descontinuidades na execução da política pública ou alterações dos registros de fluxo por meio de scripts executados diretamente na base de dados; 9.2.13. aprimore sua comunicação interna, bem como a coordenação dos vários órgãos e entidades envolvidos na operacionalização do Pronac, atentando-se para a necessidade de estabelecerem modelo de gestão funcional, que promova canais de comunicação eficientes e tempestivos, o envolvimento de todas as partes interessadas e sua atuação integrada; 9.2.14. quando da elaboração de proposições e alterações normativas que impactem a operacionalização do Pronac, consulte previamente as áreas técnicas afetadas, inclusive das entidades vinculadas; 9.2.15. caso opte pela continuidade da implementação do "Sistema Integrado de Cultura - SIC", estabeleça e formalize uma estratégia coordenada, garantindo o envolvimento da Subsecretaria de Tecnologia da Informação e Inovação e das unidades de análise técnica do Pronac, e que atualize os prazos e as ações necessárias para integração do sistema à Plataforma + Brasil, nos termos do Plano de Trabalho pactuado com o então Ministério da Economia; 9.2.16. quando da elaboração de propostas de atos normativos a serem apresentados ao Presidente da República, envide esforços para seguir as diretrizes do Decreto 9.191/2017, especialmente no que se refere à previsão de vacatio legis , tendo em vista, por um lado, a necessidade de adaptação dos beneficiários da política e, por outro, a necessidade de regulamentação do novo ato normativo e de adaptação das ferramentas de operacionalização da política, evitando assim descontinuidades e insegurança jurídica; 9.2.17. avalie a conveniência e a oportunidade de coletar dados estruturados sobre o público alcançado pela exibição, utilização e circulação dos bens culturais fomentados pelo Pronac, bem como pelas respectivas ações de responsabilidade social, disponibilizando tais informações em sítios eletrônicos de acesso público, de forma clara e segregada em conjuntos pertinentes de dados (por exemplo, área e segmento cultural, localidade, intervalo de tempo), como forma de mensurar parte da efetividade da política pública (art. 1o, I, da Lei 8.313/1991) e de contribuir para a sua legitimação social; 9.2.18. revise as "Situações Salic" existentes, ou informações correlatas no Sistema que vier a substituí-lo, reformulando e desagregando os códigos e suas descrições, de modo que as "situações" sejam diversas o suficiente para abranger as várias etapas e atividades desempenhadas ao longo da tramitação das propostas e projetos culturais, inclusive aquelas a cargo de autoridades e/ou sem prazo regulamentar de execução, e, ao mesmo tempo, precisas o suficiente para indicar tais etapas e atividades univocamente, promovendo as alterações necessárias no Salic, ou no Sistema que vier a substituí-lo, para que os registros atinentes às "situações" sejam consistentes; 9.3. recomendar, com fundamento no art. 250, inciso III, do RI/TCU, ao Ministério da Cultura que, em conjunto com suas entidades vinculadas, avalie a conveniência e a oportunidade de: 9.3.1. proceder à definição de modo objetivo, claro e preciso, das competências de cada um desses atores no que concerne à avaliação dos vários requisitos, limites e vedações previstos para o mecenato, normatizando, sempre que possível, a referida divisão de competências, capacitando os pareceristas e dando publicidade aos proponentes culturais acerca delas; 9.3.2. realizar levantamento periódico sobre a suficiência da quantidade de pareceristas credenciados e de fato atuantes frente às necessidades das unidades de análise técnica, adotando providências, caso comprovada a carência em quaisquer segmentos ou áreas culturais, para a abertura de inscrições ao Sistema de Credenciamento; 9.3.3. elaborar e implemente plano permanente de capacitação dos pareceristas, conforme necessidades e deficiências pré-identificadas; 9.3.4. na implantação das ações de capacitação, considerar as informações constantes da peça 328 deste processo, com destaque para a página 36, que contém respostas ao questionário eletrônico atinentes às impressões dos pareceristas sobre as ações de capacitação fornecidas e os materiais de orientação disponibilizados, as quais podem auxiliar na elaboração do plano de capacitação supra referido; 9.3.5. revisar os controles existentes sobre o levantamento dos pareceristas que fazem jus ao pagamento, bem como sobre os registros que embasam tal levantamento, promovendo os aperfeiçoamentos que se mostrarem necessários a fim de evitar que pareceres validados deixem de ser pagos; e 9.3.6. implantar controles sobre o processo de distribuição dos projetos aos pareceristas, de forma a garantir que a distribuição seja eficiente, impessoal e isonômica, conforme preceituam os arts. 8o, § 3o, e 29, III, da Portaria - MinC 39/2017; 9.3.7. em respeito ao princípio do formalismo moderado, não realizar o arquivamento de projetos na etapa de admissibilidade em razão de falhas meramente formais, desde que não sejam essenciais à análise técnica ou à aprovação, condicionando a liberação de recursos captados à sua apresentação; 9.3.8. em respeito ao princípio da motivação dos atos administrativos, indicar com precisão, nas comunicações ao proponente, as incorreções da proposta que motivaram seu arquivamento, evitando se valer unicamente de dispositivos regulamentares genéricos; 9.3.9. sempre que possível, analisar as propostas e projetos culturais segundo a lógica PEPS ("primeiro que entra, primeiro que sai"), considerando, respectivamente, a data de entrada da proposta ou projeto em cada situação processual; 9.4. recomendar, com fundamento no art. 250, inciso III, do RI/TCU, ao Ministério da Cultura que avalie a conveniência e a oportunidade de promover as alterações a seguir para que o Salic, ou o Sistema que vier a substituí-lo: 9.4.1. contenha critérios de validação dos campos a serem preenchidos, com a emissão de "alertas" e "erros" no momento do preenchimento e/ou da submissão da proposta, bem como mecanismos de orientação dos proponentes a fim de incrementar a precisão das propostas submetidas, a exemplo de "botões de interrogação" que levem a informações relevantes sobre o preenchimento dos campos; 9.4.2. registre, em campo parametrizado na base de dados, a motivação do arquivamento das propostas, segundo as tipologias que se mostrarem oportunas, como "não resposta à diligência de conformidade", "não atendimento de diligência", "não atendimento das finalidades da LIC", entre outras; 9.4.3. identifique, mediante tabela própria ou campo parametrizado na base de dados, as diligências submetidas às propostas culturais antes de sua transformação em projeto, inclusive o registro do tipo de diligência encaminhada, e a data de resposta a essas diligências, a fim de proporcionar métricas operacionais mais precisas sobre o mecenato, como o número de diligências enviadas durante o exame de admissibilidade, o prazo médio de resposta, o tempo despendido no exame de admissibilidade, entre outras; 9.4.4. identifique, mediante campo parametrizado na base de dados, as instâncias emitentes das várias sugestões de enquadramento da proposta cultural, como, por exemplo, os técnicos de admissibilidade, as Coordenações e as Coordenações-Gerais pertinentes, com a finalidade de proporcionar métricas mais precisas para a política pública; 9.4.5. garanta que todos os documentos e manifestações proferidos ao longo da análise técnica permaneçam armazenados na base de dados do Sistema, inclusive pareceres invalidados e despachos de validação/invalidação, de modo a possibilitar sua consulta, quando necessário, em respeito ao princípio da transparência; 9.4.6. permita que os pareceristas consultem adequadamente os pareceres já produzidos por cada um, o estado em que os pareceres se encontram (por exemplo, em revisão, validado ou invalidado) e os motivos que fundamentaram a validação ou invalidação de cada parecer, bem como o estágio em que se encontram os correspondentes processos de pagamento; 9.4.7. permita que falhas meramente formais, como registros equivocados da tipologia/tipicidade da proposta, ou seu enquadramento como proposta audiovisual, possam ser corrigidas pelos próprios técnicos de admissibilidade, uma vez que tais impropriedades não interferem no mérito da análise, sem prejuízo de que o proponente seja comunicado da impropriedade e de sua correção; 9.4.8. permita o registro de pendências na apresentação dos documentos das propostas e projetos culturais; 9.4.9. em seu histórico de "situações", abranja também a tramitação das propostas culturais e esteja disponível para consulta dos seus proponentes; 9.4.10. impeça que, num mesmo processo, funções conflitantes entre si sejam desempenhadas por um mesmo agente, como, por exemplo, a de analista e a de revisor/validador da análise, em respeito ao princípio da segregação de funções; 9.4.11. notifique os pareceristas, por e-mail e/ou outros canais de fácil comunicação, quando do recebimento de projetos para análise; 9.4.12. permita ao proponente realizar/ter em aberto, concomitantemente, mais de uma solicitação; 9.4.13. disponibilize relatórios que apontem a ordem de chegada dos projetos/produtos na análise técnica, bem como a identificação da área do projeto e dos produtos respectivos; 9.5. recomendar, com fundamento no art. 250, inciso III, do RI/TCU, ao Ministério da Cultura que, ouvidas as áreas técnicas pertinentes: 9.5.1. proceda à revisão dos atos normativos de regulamentação da emissão de pareceres técnicos de modo a explicitar o escopo de análise exigido dos pareceristas, tanto no que se refere à forma quanto ao conteúdo, e, com base nesse escopo, os critérios de devolução dos pareceres para correção e de validação ou invalidação dos pareceres; 9.5.2. avalie a oportunidade e conveniência de possibilitar que os despachos de validação dos pareceres expressem discordância de entendimento em relação à manifestação do parecerista, quando o parecer atender aos requisitos de validação de que fala a alínea anterior, promovendo as alterações que se mostrarem necessárias na legislação, no Salic ou em Sistema que vier a substitui-lo; 9.6. dar ciência ao Ministério da Cultura, com fundamento no art. 9o, incisos I e II, da Resolução TCU 315, de 2020, de que a negativa de desarquivamento de proposta cultural em razão de ela ter sido arquivada em virtude da ausência de resposta à diligência não encontra respaldo nos normativos que regem o mecenato; 9.7. encaminhar ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos cópia da presente deliberação, cientificando quanto à significativa perda de servidores ocorrida nos órgãos que atuam na área cultural; 9.8. encaminhar cópia deste Acórdão aos seguintes órgãos e entidades: 9.8.1. Comissão de Cultura da Câmara dos Deputados; 9.8.2. Comissão de Educação, Cultura e Desporto do Senado Federal; 9.8.3. Casa Civil da Presidência da República; 9.8.4. Ministério da Cultura; 9.8.5. Ministério da Fazenda; 9.8.6. Ministério do Planejamento e Orçamento; 9.8.7. Fundação Nacional de Artes; 9.9. apensar este processo ao TC Processo 030.256/2021-6 (Solicitação do Congresso Nacional).