Tribunal: TCU
Processo: 002.088/2022-3
Classe: ACÓRDÃO
Órgão julgador: AROLDO CEDRAZ
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2023-02-08
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:
Relatório de acompanhamento da execução orçamentária e financeira da Dívida Pública Federal (DPF) no exercício de 2021.

Inteiro teor:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento da execução orçamentária e financeira da dívida pública federal relativo ao exercício de 2021; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com fundamento no art. 3o da Resolução TCU 322, de 2/12/2020, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. Informar ao presidente da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional as seguintes conclusões do acompanhamento permanente da dívida: 9.1.1. no que concerne aos principais indicadores macroeconômicos de impacto na dívida foi observado que o resultado primário do governo central em 2021 foi deficitário em R$ 35,1 bilhões; 9.1.2. a Emenda Constitucional 95, de 15/12/2016 é uma variável explicativa que pode ser considerada determinante para a trajetória declinante de medidas de risco/custo da dívida a partir de dezembro de 2016; nesse sentido, a expectativa da geração de resultados primários positivos termina por determinar conjuntamente tanto o nível geral de preços quanto o custo da dívida; 9.1.3. como percentual do PIB, a melhora do resultado primário em relação ao período anterior foi considerável, passando de um déficit de 9,98% para 0,41%, em razão de aumentos nas receitas administradas (disseminados em praticamente todas as rubricas), expressivo crescimento nas receitas não administradas pela Receita Federal e na arrecadação líquida para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS); em dezembro de 2021, as receitas primárias líquidas tiveram incremento real de 19,6%, quando comparadas com os valores atualizados arrecadados em igual período do ano anterior, ao passo que as despesas tiveram decréscimo real de 17,6%; 9.1.4. na parte relacionada à taxa de câmbio nominal, em 2021, a moeda brasileira teve depreciação de 7,39% frente ao dólar americano, quando comparada as cotações de dezembro de 2020 e 2021; o IPCA, por seu turno, variou, nesse mesmo período, 10,06%, ultrapassando a meta de inflação que era de 3,75% a.a. e o limite máximo estabelecido de 5,25% a.a. Todos os indicadores impactam a dívida pública federal; 9.1.5. de acordo com o projetado na revisão do Plano Anual de Financiamento da Dívida Pública Federal para 2021, a necessidade líquida de financiamento do Tesouro Nacional no exercício seria de R$ 1.674,3 bilhões, resultado de uma necessidade bruta de R$ 1.964,8 bilhões, deduzidos os recursos orçamentários de R$ 272,5 bilhões; a execução no ano demonstrou uma necessidade líquida de financiamento de R$ 1.416,5 bilhões, valor marginalmente inferior ao disponível no colchão de liquidez da dívida pública ao final de 2020; 9.1.6. a análise dos fatores de variação da DPF demonstrou que as emissões totalizaram R$ 1.656,7 bilhões, os resgates foram de R$ 1.501,8 bilhões e os juros apropriados foram de R$ 449,1 bilhões; a partir desses valores, a DPF variou de R$ 5.009,6 bilhões em dezembro de 2020 para R$ 5.613,7 bilhões em dezembro de 2021; as emissões líquidas da DPF (ou seja, deduzidas dos resgates) no valor de R$ 154,9 bilhões contribuíram para a cobertura de despesas primárias e permitiram a recomposição da disponibilidade de caixa do Tesouro Nacional; 9.1.7. pela programação do PAF, o estoque da DPF apurado ao final de 2020, de R$ 5.009,6 bilhões, deveria crescer em 2021 para um intervalo entre R$ 5.500 bilhões e R$ 5.800 bilhões; a DPF cresceu R$ 604 bilhões e permaneceu abaixo do limite superior desse intervalo previsto; a variação incorporou tanto as emissões líquidas de R$ 154,9 bilhões quanto a apropriação de juros no valor de R$ 449,1 bilhões; no resultado consolidado do ano para a DPMFi, as emissões superaram os resgates em R$ 163,1 bilhões, o que corresponde a uma redução na taxa anual de refinanciamento para 111%, em 2021; essa taxa havia sido de 143%, no ano anterior; 9.1.8. a razão dívida/PIB (DPF) diminuiu de 67,1% para 64,7% entre janeiro a dezembro de 2021; a redução de 2,4 p.p. nesse indicador decorre, em boa medida, da recuperação da economia brasileira em 2021 e da variação nominal positiva do PIB; o prazo médio da DPF, que era de 3,57 anos em dezembro de 2020, aumentou para 3,84 ao final de 2021; o percentual de títulos vincendos em 12 meses, que era de 23,3%, ao final do primeiro semestre de 2021, diminuiu para 21%; a composição da dívida por indexadores (prefixados, índice de preços, taxa flutuante e câmbio) ficou dentro do limite do PAF revisado; 9.1.9. quanto ao custo da dívida, as taxas de longo prazo aumentaram, em face dos efeitos da pandemia no primeiro semestre e, de forma mais acentuada no segundo; adicionalmente, o movimento da taxa básica de juros Selic e seus reflexos na curva de juros doméstica foram fatores impactantes, que se aliaram ao efeito das variações cambiais sobre a dívida externa; o custo médio das emissões de DPMFi aumentou de 4,44% a.a. para 8,49% a.a., em dezembro de 2021, e o custo médio do estoque subiu 50 pontos base (0,5%), alcançando 8,9%; 9.2. no que concerne às receitas de endividamento e sua utilidade, foi possível chegar às seguintes conclusões: 9.2.1. a maioria das receitas obtidas por meio do endividamento público em 2021 teve origem na emissão de títulos públicos (dívida mobiliária federal); 9.2.2. a taxa de refinanciamento da dívida foi de 111% em 2021, sendo que taxas superiores a 100% estão relacionadas à necessidade de mitigar riscos de refinanciamento da dívida por meio do reforço da reserva de liquidez, principalmente diante de momentos de volatilidade do mercado; 9.2.3. o governo federal disponibilizou cerca de R$ 2.236,4 bilhões em dotações orçamentárias para dívida pública, dos quais R$ 270,1 bilhões deixaram de ser executados (empenhados). Contudo, por serem despesas financeiras, a não execução de despesas da dívida não impacta o limite de despesas primárias definido pela regra do Teto de Gastos; 9.2.4. os pagamentos do principal da dívida junto ao Bacen (R$ 381,2 bilhões) foram custeados com recursos originários do resultado do próprio Banco Central (R$ 360,2 bilhões) e com a emissão direta de títulos públicos/permuta, (R$ 21 bilhões). Esses valores não entram no cálculo da necessidade de financiamento do governo federal, haja vista que não são pagos por meio da emissão de títulos em mercado; 9.2.5. a maior parte das receitas obtidas com o endividamento público foi destinada ao pagamento da própria dívida e seus juros e encargos, somando cerca de R$ 1.670,96 bilhões (93,5%) das receitas de endividamento aplicadas em 2021; 9.2.6. as outras despesas pagas com receitas de endividamento representam R$ 115,63 bilhões, ou seja, 6,5% das receitas de endividamento aplicadas em 2021, sendo que, desse total, R$ 43,8 bilhões foram destinados ao pagamento do Auxílio Emergencial 2021 (Covid-19) e R$ 32,48 bilhões ao pagamento de benefícios da previdência urbana; foram executadas em 2021, R$ 113,6 bilhões no pagamento de despesas primárias por meio de recursos orçamentários, sendo que a previsão inicial era de R$ 468,2 bilhões; 9.2.7. o menor financiamento de despesas primárias de custeio, por meio do endividamento público, é um cenário desejável, já que isso não pressiona ainda mais a relação Dívida/PIB e contribui para a correção da trajetória da dívida para níveis sustentáveis; 9.2.8. os pagamentos da dívida com outras fontes superaram em R$ 175,53 bilhões os pagamentos de outras despesas realizadas com receitas de endividamento. Portanto, na prática, não houve financiamento de outras despesas públicas com recursos da dívida em 2021. Esse financiamento da dívida por meio de fontes desvinculadas contribuiu para a preservação da reserva de liquidez e, consequentemente, para a mitigação dos riscos de refinanciamento da dívida pública, notadamente em momento de volatilidade dos mercados, como foi o caso de 2021; 9.3. no que concerne à reserva de liquidez da dívida, foi possível observar que: 9.3.1. o governo federal iniciou o exercício financeiro de 2021 com um saldo de R$ 881,28 bilhões, alcançando 31 de dezembro de 2021 com um montante de R$ 1.185,89 bilhões. Esse saldo é composto principalmente por receitas de emissão de títulos públicos (R$ 939,94 bilhões); 9.3.2. durante o exercício financeiro de 2021, a reserva se recuperou das constantes quedas que ocorreram no exercício de 2020. Isso se deu por conta da maior emissão de títulos públicos combinada com os seguintes fatores: I) desvinculação de recursos de fundos (R$ 162 bilhões), por meio da Emenda Constitucional 109/2021; II) pagamentos antecipados do BNDES (R$ 63 bilhões); III) menor necessidade de financiamento do governo; 9.4. entre dezembro de 2020 e o mesmo mês de 2021, a DBGG diminuiu 4,32% em relação ao saldo atualizado do ano anterior; da mesma maneira, para o mesmo período, houve uma queda de 8,3 p.p na relação da DBGG com o PIB, saindo da proporção de 88,59% para 80,29%; em termos nominais, a redução da DBGG foi causada pelo aumento da dívida mobiliária em mercado e pela diminuição das operações compromissadas do Bacen; 9.5. ao longo dos últimos dez anos, as operações compromissadas cresceram tanto em volume quanto em representatividade da DBGG, exceto em 2014 e 2021; em dezembro de 2010, elas somavam R$ 552,79 bilhões (valores inflacionados pelo IPCA a dezembro de 2021) e representavam 14,35% da DBGG; em dezembro de 2021, elas somaram a R$ 981,44 bilhões e representam 14,08% da DBGG; em relação ao PIB as operações compromissadas representavam 7,43% em dezembro DE 2010, ao passo que, em dezembro de 2021, representavam 11,31%; 9.6. ao longo dos últimos oito anos, a DLSP cresceu tanto em volume quanto em representatividade do PIB; em dezembro de 2013 (ponto mais baixo da série analisada), ela somava R$ 2.608,71 bilhões (valores inflacionados pelo IPCA a dezembro/2021) e representava 48,93% do PIB, ao passo que, em dezembro de 2021, ela chegou a R$ 4.966,92 bilhões e representa 57,54% do PIB; 9.7. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto, à Secretaria Especial do Tesouro e Orçamento, à Secretaria do Tesouro Nacional, à Secretaria de Orçamento Federal, do Ministério da Economia, e ao Banco Central do Brasil; 9.8. arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.