Tribunal: TCU
Processo: 041.975/2021-9
Classe: ACÓRDÃO DE RELAÇÃO
Órgão julgador: ANDRÉ DE CARVALHO
Órgão colegiado: Segunda Câmara
Data de julgamento: 2022-08-16
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
Acórdão 4449/2022-TCU-Segunda Câmara Considerando que o presente processo trata de monitoramento da determinação prolatada pelo item 1.7.1 do Acórdão 9721/2021-TCU-Segunda Câmara , no âmbito do TC Processo 046.793/2020-8 , ao julgar a prestação de contas ordinária dos gestores do Incra para o exercício de 2019; Considerando que, após a análise do feito, a Auditora Federal Wanessa C. A. Mello consignou o seu parecer à Peça 6, com a anuência dos dirigentes da SecexAgroAmbiental (Peças 7 e 8), pelo seguinte sentido: (...) HISTÓRICO 2. Nos autos do TC Processo 046.793/2020-8 , a SecexAgroAmbiental, após detida análise da prestação de contas ordinária do Incra referente ao exercício de 2019, propôs, em uníssono, julgar regulares as contas dos responsáveis, dando-lhes quitação plena, uma vez que, em sua avaliação, as constatações apontadas pelo Controle Interno no relatório de auditoria de gestão (peça 4) e as recomendações já formuladas pela Controladoria Geral da União (CGU), são adequadas e serão oportunamente acompanhadas pela Secretaria por meio de outras ações de controle (peça 11). Tal entendimento foi acompanhado pelo Ministério Público junto a este Tribunal (peça 13). 3. O Ministro Relator, por sua vez, acompanhou os pareceres anteriores no sentido de julgar regulares as contas dos responsáveis, dando-lhes a plena quitação. No entanto, em sintonia com os pareceres emitidos nos autos do TC Processo 046.793/2020-8 , entendeu necessário estabelecer providências a serem cumpridas pelo Incra. 4. Considerou, para tanto, o fato de que, ao examinar a gestão dos referidos responsáveis, a CGU apontou a existência de achados relevantes, mas sem nexo causal com atos de gestão dos agentes no presente rol de responsáveis, tais como: " (a) as técnicas de sensoriamento remoto atualmente aplicadas no processo de regularização fundiária rural não garantiriam, isoladamente, os requisitos previstos em lei (ocupação, exploração e cultura efetiva), mas teriam a capacidade de contribuir para a eficiência na gestão do processo; e (b) o baixo desempenho do Incra subsistiria sobre a emissão de títulos rurais, em 2019, diante do contingente de imóveis a aguardar a respectiva regularização fundiária". 5. Desta forma, o Tribunal proferiu o Acórdão 9.721/2021-2a. Câmara, da relatoria do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, prolatado na sessão de 20/7/2021, com o seguinte comando ao Incra (peça 3 dos presentes autos): 1.7.1. promover, em sintonia com a original manifestação técnica da Controladoria-Geral da União (CGU), o envio de ciência preventiva e corretiva, nos termos da Resolução TCU n.o 315, de 2020, para o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) adotar as seguintes medidas: 1.7.1.1. evidencie e guarde, em meio seguro e rastreável, as imagens e laudos, com os elementos e critérios utilizados para fundamentar as decisões tomadas, sobre os indícios de irregularidade inerentes à ocupação, exploração e cultura efetiva no âmbito do processo de regularização fundiária rural com vistas a facilitar o acesso a esses documentos de suporte pelos gestores ou auditores e, eventualmente, pelos administrados; 1.7.1.2. complemente as análises de sensoriamento remoto por meio de vistorias e fiscalizações presenciais, enquanto as soluções tecnológicas disponíveis ao Incra não assegurem, de forma única e eficaz, o pleno atendimento aos requisitos previstos em lei (ocupação, exploração e cultura efetiva) no âmbito do processo de regularização fundiária rural, com a exceção para os imóveis em perímetro coberto por vegetação primária, contando aí com a razoável segurança sobre a "não ocupação", e para os demais casos com o sensoriamento suficiente em prol do pleno atendimento de todas as condicionantes legais; 1.7.1.3. atente para a necessidade de promover a instrução e a análise processual dos imóveis em aguardo da regularização fundiária e, especialmente, dos já georreferenciados na parcela do perímetro pelo poder público ou privado, utilizando o roteiro a ser construído a partir da ação piloto para a padronização da atuação dos servidores; 1.7.1.4. apresente para a Controladoria-Geral da União (CGU), dentro do prazo de 120 (cento e vinte) dias contados da notificação desta deliberação, o devido plano de ação destinado à efetiva implementação das medidas assinaladas pelos itens 1.7.1.1 a 1.7.1.3 deste Acórdão; 6. Desta feita, estes autos foram então constituídos para monitorar o cumprimento do comando contido no item 1.7.1 acima. EXAME TÉCNICO 7. Esta Corte notificou o Incra do referido decisum por meio do Ofício n. 40205/2021- TCU/Seproc, de 22/7/2021 (peça 15 - TC Processo 046.793/2020-8 ). 8. O Instituto, respondendo a esta Corte, encaminhou, em 02/12/2021, o documento intitulado "Plano de Ação do Acórdão 9.721/2021-TCU-2a. Câmara", em que apresentou os elementos que atenderiam ao Acórdão em tela (peça 4). 9. A CGU, por sua vez, encaminhou, em 05/05/2022, as análises atualizadas da CGAGR/DE/SFC/CGU, acerca das referidas providências implementadas pelo Incra para o atendimento das recomendações proferidas no item 1.7.1 do Acórdão 9.721/2021-2a. Câmara (peça 5), documento este reproduzido a seguir e posteriormente analisado: Item 1.7.1.1. evidencie e guarde, em meio seguro e rastreável, as imagens e laudos, com os elementos e critérios utilizados para fundamentar as decisões tomadas, sobre os indícios de irregularidade inerentes à ocupação, exploração e cultura efetiva no âmbito do processo de regularização fundiária rural com vistas a facilitar o acesso a esses documentos de suporte pelos gestores ou auditores e, eventualmente, pelos administrados; 10.Análise da CGU das respostas do Incra ao item 1.7.1.1: "A CGU recomendou que o Incra evidenciasse e armazenasse, em meio seguro e rastreável, as imagens e laudos com os elementos e critérios utilizados para fundamentar as decisões tomadas em relação aos indícios de irregularidades relacionadas à ocupação, exploração e cultura efetiva no âmbito do processo de regularização fundiária rural, de forma que facilitasse o acesso aos documentos de suporte por gestores, auditores e, eventualmente, pelos administrados. A Unidade, em 02/12/2021, encaminhou plano de Ação, consignado no Processo 54000.070238/2021-64. O Plano de Ação dispõe que a Coordenação Geral de Cartografia (DFG), a partir de 20/07/2021, implementou rotina de utilização de imagens e dados para fundamentar as decisões tomadas sobre os indícios de irregularidade inerentes à ocupação, à exploração e à verificação da cultura efetiva no âmbito do processo de regularização fundiária rural, armazenando de forma segura na rede interna. Segundo o citado plano, a Nota Técnica 1643 (6625762) detalha a Metodologia utilizada e informa que a base de indícios de irregularidades tem atualização semanal e está disponível no processo 54000.059340/2020-28, o qual foi disponibilizado. A Unidade ressaltou também que as parcelas inseridas no Sistema de Gestão Fundiária do Incra (SIGEF) são analisadas por meio de sensoriamento remoto, no qual se utiliza como referencial os dados de monitoramento de vegetação nativa (PRODES) e imagens de satélite da série Landsat, ambos disponibilizados pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). Além disso, informou que são verificados indícios de fracionamento do imóvel, sendo um quantitativo reduzido de parcelas que apresentam essa inconsistência. Nessa análise são utilizadas imagens orbitais disponibilizadas pelo INPE e U.S.Geological Survey- USGS, com datas de imageamento recentes. Considerando o Plano de Ação, a Unidade relatou, em conformidade com a recomendação da CGU, que implementou metodologia de rotina padronizada de armazenamento, na rede interna, das imagens e laudos com os elementos e critérios utilizados para fundamentar as decisões tomadas em relação aos indícios de irregularidades referentes à ocupação, exploração e cultura efetiva no âmbito do processo de regularização fundiária rural. A Unidade disponibilizou posteriormente a Nota Técnica no 1643/2020/DFG- 1/DFG/DF/SEDE/INCRA, a qual, em conformidade com a recomendação da CGU, apresenta o "fluxo analítico da camada de indícios de irregularidades", que apresenta as irregularidades possíveis de identificação, os dados utilizados, o software e o fluxograma analítico. Também foi disponibilizado o processo 54000.059340/2020-28, o qual demonstra a periodicidade geralmente semanal na alimentação das imagens, a quantidade de parcelas que foram atualizadas em cada relatório, a quantidade dessas parcelas que integrarão a camada de indícios e o responsável pela atualização. Fatos que demonstram o aperfeiçoamento na guarda e organização das imagens utilizadas. Em 29/04/2022, a Coordenação-Geral de Cartografia- DFG, complementou que atualmente o rito processual conta com uma etapa específica de análise de ocupação, exploração direta e cultura efetiva dos imóveis em processo de regularização fundiária, feita segundo métodos descritos na Notas Técnicas no 2919/2021/GABT-1/GABT/GAB/P/SEDE/INCRA e no 424/2022/DFG-2/DFG/DF/SEDE/INCRA. Destaca-se que não foram disponibilizadas as duas Notas Técnicas citadas. Entretanto, não ficou demonstrada a forma como os resultados das análises são evidenciados, pois o fluxograma apresentado se refere apenas à rotina de alimentação do sistema e guarda de imagens. Tal fato é importante para atendimento da recomendação, pois os trabalhos de auditoria demonstraram que os formulários de análise de sobreposição, constantes nos processos de regularização fundiária, apresentavam respostas, no modelo "sim" ou "não", com o resultado das análises realizadas desacompanhadas dos documentos de suporte (ex: imagens, laudo). Ou seja, não era possível, à época da auditoria, verificar os elementos/critérios/evidências que fundamentaram as decisões tomadas pelo Incra em todos os 23 processos de regularização fundiária, analisados pela equipe de auditoria. Destaca-se que de acordo com o art. 79 do Anexo I da Portaria Incra no 531/2020, compete à Coordenação- Geral de Regularização Fundiária (DFR) a coordenação, supervisão e normatização de procedimentos técnicos visando às ações de regularização fundiária. Desta forma, tendo em vista que a recomendação foi emitida tendo como um dos seus objetivos facilitar o acesso às evidências que suportaram a tomada de decisões para que gestores, auditores e, eventualmente, pelos administrados possam consultar e entender os motivos de fato e de direito que foram utilizados nos processos de regularização fundiária, verifica-se que houve melhoria significativa na guarda, organização e rotina da extração das imagens pela DFG que devem subsidiar análise dos pleitos de regularização fundiária, entretanto não ficou demonstrada a vinculação entre os formulários específicos de análise dos processos de regularização fundiária e as imagens guardadas. Nesse contexto, reitera-se a recomendação para que seja apresentado documento ou processo que demonstre que houve aperfeiçoamentos nos formulários de análise para que fiquem anexadas ou referenciadas as imagens e os laudos utilizados como evidenciação para tomada de decisões, bem como sejam disponibilizadas as Notas Técnicas no 2919/2021/GABT-1/GABT/GAB/P/SEDE/INCRA e no 424/2022/DFG-2/DFG/DF/SEDE/INCRA". Item 1.7.1.2. complemente as análises de sensoriamento remoto por meio de vistorias e fiscalizações presenciais, enquanto as soluções tecnológicas disponíveis ao Incra não assegurem, de forma única e eficaz, o pleno atendimento aos requisitos previstos em lei (ocupação, exploração e cultura efetiva) no âmbito do processo de regularização fundiária rural, com a exceção para os imóveis em perímetro coberto por vegetação primária, contando aí com a razoável segurança sobre a "não ocupação", e para os demais casos com o sensoriamento suficiente em prol do pleno atendimento de todas as condicionantes legais; 11.Análise da CGU das respostas do Incra ao item 1.7.1.1: "Em 02/12/2021, o Incra encaminhou o Plano de Ação, consignado no Processo 54000.070238/2021-64, que visa atender à determinação do Acórdão 9721/2021-TCU-Segunda Câmara . No Plano de Ação, a Autarquia apresentou proposta de cooperação técnica ao Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais- INPE, para atualização da base de dados TerraClass. Segundo o Incra, em reunião realizada em 15 de abril de 2021 entre INCRA, INPE e representantes da Embrapa informática Agropecuária e da Embrapa Amazônia Oriental, foi apresentado o resultado do processamento das parcelas em regularização fundiária no Incra com base de TerraClass, de modo a obter a quantificação de cada classe de uso do solo por parcela. Quando na oportunidade restou demonstrada a viabilidade da metodologia adotada, para aplicação na automatização dos processos de regularização fundiária de forma única e eficaz, particularmente quanto à comprovação de exploração e ocupação por meio do sensoriamento remoto. Tal iniciativa culminou com a elaboração da Nota Técnica no 2919/2021/GABT-1/GABT/GAB/P/SEDE/INCRA, Doc. SEI no 10049459, produzida em conjunto entre INPE e INCRA. No referido documento é apresentada metodologia de processamento e suas eventuais limitações, associadas às características do TerraClass, em especial a área mínima mapeável e existência de áreas não observáveis. Desta forma, visando à implementação da Nota Técnica, o Núcleo de Inteligência e Planejamento (NIP) realizou o processamento de dados de forma a possibilitar a extração dos relatórios da análise de sensoriamento remoto de cada uma das parcelas dos imóveis em processo de regularização fundiária. Em um primeiro momento, o Incra informou que o procedimento para geração do Relatório análise de ocupação está em fase piloto, sendo feito, parcialmente, por meio de ação humana. No entanto, a metodologia desenvolvida permite a implementação de um processo totalmente automatizado, que já está demandando junto ao SERPRO, cuja previsão de entrega era janeiro de 2022. Em sua manifestação no dia 26/04/2022, a Unidade informou que para imóveis não abrangidos pela classificação automática do Terra Class, a análise de ocupação e exploração direta tem sido realizada por meio de técnicas de interpretação visual de imagens de satélite e que, para tanto foi elaborada a Nota Técnica no 424/2022/DFG- 2/DFG/DF/SEDE/INCRA. O Incra informou também que estava prevista a capacitação de servidores de todas as unidades do Incra, de forma que sejam adequadamente implementados os fluxos e procedimentos para instrução processual, utilizando-se dos relatórios decorrentes da metodologia e técnicas previstas nas Notas Técnicas mencionadas. Diante das informações apresentadas pela Unidade, em 02/12/2021 e 26/04/2022, reitera-se a recomendação, de modo a ser encaminhada as seguintes evidências para avaliação pela CGU da suficiência das providências: NOTA TÉCNICA No 2919/2021/GABT-1/GABT/GAB/P/SEDE/INCRA e NOTA TÉCNICA No 424/2022/DFG- 2 /DFG/DF/SEDE/INCRA; documento que apresente os serviços contratados junto ao Serpro e os resultados da entrega efetiva dos referidos serviços; e o planejamento para capacitação dos servidores do Incra para implementação dos fluxos e procedimentos anteriores citados". Item 1.7.1.3. atente para a necessidade de promover a instrução e a análise processual dos imóveis em aguardo da regularização fundiária e, especialmente, dos já georreferenciados na parcela do perímetro pelo poder público ou privado, utilizando o roteiro a ser construído a partir da ação piloto para a padronização da atuação dos servidores; 12.Análise da CGU das respostas do Incra ao item 1.7.1.1: " A presente recomendação deriva do achado de auditoria no 3: Baixo desempenho do Incra na emissão de títulos rurais em 2019 frente ao contingente de imóveis que aguardam regularização fundiária. Com base nesse achado, foi emitida a recomendação para elaboração de um plano de ação para tornar o processo mais célere e robusto. Em 02/12/2021, o Incra encaminhou o Plano de Ação do Acórdão 9721/2021-TCU-Segunda Câmara , consignado no processo 54000.070238/2021-64. No Plano de Ação, o Incra informou que vem buscando alternativas com a formalização de parcerias e ainda com a aplicação de ferramentas tecnológicas, como o Programa Titula Brasil, o aplicativo de mesmo nome e ainda o desenvolvimento da Plataforma de Governança Territorial, de forma que os ocupantes de áreas que já se encontram georreferenciadas e aptas à instrução possam formalizar os seus respectivos requerimentos com a consequente análise processual. O Incra destacou ainda que, para o atendimento pleno da recomendação, foi proposta a revisão do Planejamento Operacional vigente das ações de regularização, de forma a garantir que as áreas georreferenciadas ainda sem requerimento permaneçam incluídas nas ações operacionais das unidades do Incra. No documento "Plano de Ação" registra, ainda, que a revisão do referido planejamento envolve desde a qualificação das informações de glebas e parcelas aptas a instrução processual até as ações necessárias para a efetiva coleta dos respectivos requerimentos para necessária instrução processual, tendo a previsão de conclusão do Plano em fevereiro de 2022. O item que discorre especificamente sobre a recomendação apresenta como ação proposta "revisar o Planejamento das ações de regularização fundiária, de modo a garantir a permanência de atividades que possibilitem o cadastro de ocupações já georreferenciadas com a consequente instrução e análise processual com a DFR como responsável. Frisa-se que, no documento encaminhado, não constam as ações detalhadas a serem implementadas com seus prazos previstos de conclusão e não há o estoque atual de imóveis a serem analisados e as metas previstas de instrução e análise processual de imóveis que aguardam regularização fundiária, prejudicando, o planejamento (previsibilidade de capacidade operacional necessária) e o monitoramento de sua implementação. Nesse contexto, considerando as informações apresentadas pela Unidade em 02/12/2021 e a data de previsão de fim da revisão do planejamento em fevereiro de 2022, reiteramos a recomendação para que a unidade insira o Plano de Ação em sua versão final, apresentando as ações a serem desenvolvidas com os respectivos prazos previstos de conclusão e as metas de redução de estoque dos imóveis rurais que aguardam análise". Item 1.7.1.4. apresente para a Controladoria-Geral da União (CGU), dentro do prazo de 120 (cento e vinte) dias contados da notificação desta deliberação, o devido plano de ação destinado à efetiva implementação das medidas assinaladas pelos itens 1.7.1.1 a 1.7.1.3 deste Acórdão; 13. Resposta do Incra: O Incra informa que, para o cumprimento deste comando, foi editada a Ordem de Serviço no 1952/2021 DF/SEDE/INCRA, de 08 de outubro de 2021, refletindo na apresentação do presente Plano de Ação (peça 4), que representa "um esforço da Autarquia para atendimento das recomendações/determinações, buscando o aprimoramento da instrução processual de regularização fundiária, atendendo assim as proposições da egrégia corte". 14. Análise: 15. Considera-se cumprido o item 1.7.1.4, uma vez que foi apresentado o plano de ação conforme requerido nos autos. No entanto, na linha do entendimento manifestado pela CGU, considera-se os itens 1.7.1.1 a 1.7.1.3, em implementação. 16. De fato, a respeito do item 1.7.1.1, há que se considerar que a recomendação desta Corte foi emitida com o objetivo de facilitar o acesso às evidências que suportaram a tomada de decisões para que gestores, auditores e, administrados possam entender melhor os motivos que foram utilizados nos processos de regularização fundiária. A partir desta premissa, concorda-se com a CGU de que houve melhoria significativa no processo de extração das imagens pela DFG que devem subsidiar análise dos pleitos de regularização fundiária, no entanto, não restou demonstrada a vinculação entre os formulários específicos de análise dos processos de regularização fundiária e as imagens guardadas. Desta forma, o item continua em implementação, para que seja apresentado à CGU, "documento ou processo que demonstre que houve aperfeiçoamentos nos formulários de análise para que fiquem anexadas ou referenciadas as imagens e os laudos utilizados como evidenciação para tomada de decisões, bem como sejam disponibilizadas as Notas Técnicas no 2919/2021/GABT-1/GABT/GAB/P/SEDE/INCRA e no 424/2022/DFG-2/DFG/DF/SEDE/INCRA". 17. No que se refere ao 1.7.1.2 ratificando o entendimento da CGU, falta o Incra encaminhar à Controladoria, as evidências no que se refere à suficiência das providências dotadas, descritas na Nota Técnica n. 2919/2021/GABT-1/GABT/GAB/P/SEDE/INCRA e na Nota Técnica n. 424/2022/DFG- 2 /DFG/DF/SEDE/INCRA; comprovando os serviços contratados junto ao Serpro e os resultados da entrega efetiva dos referidos serviços; bem como o planejamento para capacitação dos servidores do Incra para implementação dos fluxos e procedimentos citados. 18. Sobre o item 1.7.1.3, referente à elaboração de plano de ação para tornar mais célere a emissão de títulos rurais frente ao contingente de imóveis que aguardam regularização fundiária, conforme identificado pela CGU, apesar dos avanços, não constam as ações detalhadas a serem implementadas com seus prazos previstos de conclusão e não há o estoque atual de imóveis a serem analisados e as metas previstas de instrução e análise processual de imóveis que aguardam regularização fundiária, prejudicando, o planejamento e o monitoramento de sua implementação. Desta forma o referido item continua em implementação, devendo o Incra apresentar as ações a serem desenvolvidas com os respectivos prazos previstos de conclusão e as metas de redução de estoque dos imóveis rurais que aguardam análise. 19. Do exposto, considerando que o Incra adotou medidas importantes com vistas ao atendimento ao Acórdão referido, evoluindo de forma significativa nas questões levantadas; 20. considerando, por importante para o contexto dos autos, o acompanhamento detalhado exercido pela CGU para o cumprimento das recomendações desta Corte, bem como a interação frequente e troca de informações entre aquele órgão de controle e este Tribunal; 21. considerando o princípio da economia processual; 22. entende-se não ser necessário a continuidade do presente monitoramento, desta forma, pugna-se por que este Tribunal adote o encaminhamento proposto a seguir. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 23. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: a) considerar parcialmente cumprido o item 1.7.1 do Acórdão 9.721/2021-2a. Câmara; b) enviar cópia da deliberação ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra); c) arquivar o presente processo." ; Considerando, portanto, que o TCU pode incorporar o derradeiro parecer da unidade técnica a estas razões de decidir, sem prejuízo, contudo, de solicitar o envio da correspondente informação ao TCU sobre o pleno cumprimento da aludida determinação; Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de 2a Câmara, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea "a", do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução no 246, de 2011, em anotar o parcial cumprimento da determinação proferida pelo item 1.7.1 do Acórdão 9721/2021-TCU-Segunda Câmara , sem prejuízo, todavia, de dispensar a continuidade do presente monitoramento, e prolatar as providências abaixo fixadas pelo item 1.7 deste Acórdão: 1. Processo TC- Processo 041.975/2021-9 (MONITORAMENTO) 1.1. Interessada: Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente (SecexAgroAmbiental). 1.2. Entidade: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra. 1.3. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho. 1.4. Representante do Ministério Público: não atuou. 1.5. Unidade Técnica: SecexAgroAmbiental. 1.6. Representação legal: não há. 1.7. Providências: 1.7.1. enviar a cópia do presente Acórdão, com a cópia do parecer da unidade técnica, ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra, para ciência, solicitando que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação da presente deliberação, o Incra informe o TCU sobre o pleno e efetivo cumprimento do item 1.7.1 do Acórdão 9721/2021-TCU-Segunda Câmara ; e 1.7.2. promover o arquivamento do presente processo.