Tribunal: TCU
Processo: 037.821/2021-0
Classe: ACÓRDÃO DE RELAÇÃO
Órgão julgador: ANDRÉ DE CARVALHO
Órgão colegiado: Segunda Câmara
Data de julgamento: 2022-03-15
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
Acórdão 1239/2022-TCU-Segunda Câmara Considerando que o presente processo trata de monitoramento da determinação prolatada pelo item 1.7 do Acórdão 10205/2021-TCU-Segunda Câmara , no âmbito do TC Processo 035.958/2020-0 , ao apreciar a representação formulada pelo MPTCU, requerendo a avaliação sobre a atuação do grupo de trabalho instituído no âmbito do Ministério do Meio Ambiente e das entidades vinculadas ao aludido órgão federal, por meio da Portaria MMA n.o 524, de 1o de outubro de 2020, para realizar os subsequentes estudos sobre a eventual fusão entre o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio); Considerando que, após a análise do feito, o Auditor Federal Luciano Aires Teixeira consignou o seu parecer à Peça 7, com a anuência dos dirigentes da SecexAgroAmbiental (Peças 8 e 9), pelo seguinte sentido: " (...) HISTÓRICO 2. No processo originário, a análise focou as questões de natureza formal, relativas à condução do processo de fusão, especificamente no que tange à composição do grupo de trabalho, alegadamente sem representação da sociedade civil e de pessoal técnico da carreira dos órgãos envolvidos, e à transparência do andamento do processo, sem publicidade e com atas de reunião bastante sintéticas, sem detalhamento das decisões e exames realizados. 3. No que se refere à composição do grupo de trabalho, considerou-se não ser oportuna nem efetiva a adoção de providências corretivas, conforme o exame procedido na instrução constante à peça 15 do TC Processo 035.958/2020-0 (datada de 19/5/2021): '26. Observa-se, no entanto, que, embora seja considerado boa prática de governança pública que o processo decisório de políticas públicas tenha um caráter participativo e contemple a representação de múltiplos interesses, não há critérios que obriguem o gestor público, que no presente caso concreto é o ministro do Meio Ambiente, a constituir o grupo de trabalho com tais características, ainda que fosse altamente recomendável, frise-se. 27. Seria até possível, no âmbito das competências do TCU, a proposição de uma recomendação - medida de natureza colaborativa que busca contribuir para o aperfeiçoamento da gestão e que encontra fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU - para que o grupo de trabalho constituído contemplasse a participação efetiva de outras partes interessadas. No entanto, tal medida, além de ser inoportuna, teria pouca efetividade considerando o estágio avançado dos trabalhos e a proximidade do prazo limite para sua conclusão (os trabalhos do GT estão em andamento há mais de seis meses e restam menos de dois meses para serem concluídos).' 4. Relativamente à segunda fragilidade, concluiu-se pela baixa transparência do processo decisório quanto aos estudos e demais medidas relativas à eventual fusão entre o Ibama e o ICMBio, "havendo pouca ou nenhuma informação disponibilizada à sociedade a respeito do andamento dos estudos, de eventuais decisões a serem adotadas e de cronograma com as próximas atividades e produtos a serem realizados". 5. Nesse sentido, foi proposta recomendação para que o Ministério do Meio Ambiente tomasse medidas para dar publicidade e transparência ao relatório circunstanciado e aos demais atos relacionados ao estudo sobre eventual fusão do Ibama com o ICMBio, promovido pelo grupo de trabalho instituído pela Portaria MMA 524/2020, abrindo espaço para recebimento de sugestões, críticas, elogios e comentários. 6. A proposta contou com a concordância das instâncias superiores da unidade técnica, tendo o Tribunal, por meio do Acórdão 10205/2021-TCU-Segunda Câmara , min. rel. André Luís de Carvalho, Sessão de 3/8/2021, proferido a seguinte deliberação: '1.7.1. recomendar, nos termos do art. 43 da Lei n.o 8.443, de 1992, e do art. 250, III, do RITCU, que o Ministério do Meio Ambiente promova a ampla publicidade e transparência sobre o relatório circunstanciado emitido pelo grupo de trabalho instituído por meio da aludida Portaria MMA n.o 524, de 2020, além dos demais atos e documentos inerentes ao estudo sobre a eventual fusão do Ibama com o ICMBio, com o objetivo de receber as sugestões e críticas, além dos elogios e comentários, buscando, com isso, atenuar a ausência de efetiva participação dos eventuais interessados e proporcionar a maior transparência sobre o processo decisório, em consonância com o princípio administrativa da eficiência e os valores de governança pública apontados pelo Decreto n.o 9.203, de 2017, e com as boas práticas previstas no Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas do TCU (componente: participação) e no documento emitido pelo governo federal como "Avaliação de Políticas Públicas - Guia Prático de Análise ex ante", além do Referencial Básico de Governança Organizacional do TCU e do Referencial de Controle de Políticas Públicas do TCU; 1.7.2. promover o envio de ciência ao Ministério do Meio Ambiente, nos termos do art. 9o da Resolução TCU n.o 315, de 2020, para que, dentro do prazo de 90 (noventa) dias contados da notificação desta deliberação, apresente o correspondente plano de ação, com o respectivo cronograma de ações e responsabilidades, tendente a resultar no cumprimento da recomendação proferida pelo item 1.7.1 deste Acórdão, ressaltando, desde já, a importância do efetivo cumprimento dessa recomendação diante da respectiva relevância técnica, sem prejuízo de o MMA apontar, no referido plano de ação, a eventual desnecessidade de implementação de algumas medidas a partir da efetiva apresentação da correspondente motivação técnica; 1.7.3. enviar a cópia do presente Acórdão, com o Relatório e a Proposta de Deliberação, além da cópia do parecer da unidade técnica, aos seguintes destinatários: 1.7.3.1. ao Ministério do Meio Ambiente (MMA) e ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), além do envio ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, para ciência e adoção das providências cabíveis em cumprimento aos itens 1.7.1 e 1.7.2 deste Acórdão; 1.7.3.2. ao órgão competente no Ministério Público Federal e ao ora representante, para ciência e eventuais providências cabíveis; 1.7.3.3. à Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados e à Comissão de Meio Ambiente do Senado Federal, para ciência e eventuais providências; e 1.7.4. arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, V, do RITCU, sem prejuízo de a unidade técnica promover o monitoramento sobre o cumprimento de todas as medidas fixadas por este Acórdão.' 7. Procedidas as notificações, foram apresentadas respostas pelo Ministério do Meio Ambiente, relativa à recomendação constante no item 1.7.1 (peças 5 e 6), bem como pelo ICMBio, relativamente à comunicação objeto do item 1.7.3.1 da decisão, as quais serão examinadas a seguir. EXAME TÉCNICO Informações apresentadas 8. O ICMBio, por intermédio do Ofício SEI 950/2021-GABIN/ICMBio, de 20/8/2021 (peça 4), esclareceu que a participação dos ocupantes dos cargos de presidente e diretor do Instituto foi determinada pelo MMA, autoridade que instituiu o grupo de trabalho, justificada pelas atribuições públicas que esses ocupantes detêm para contribuir com as informações institucionais para subsidiar os trabalhos do grupo técnico (peça 4, p. 1). 9. Também informou que a elaboração de relatórios e documentos relativos ao estudo sobre a eventual fusão do Ibama com o ICMBio são competências do GT instituído por meio da Portaria MMA 524, de 2020, e que o Relatório Final do Grupo de Trabalho foi publicado no Boletim de Serviço do Ministério do Meio Ambiente 93, de 23/9/2021, bem como no portal eletrônico do MMA, podendo ser acessado por meio do link: https://www.gov.br/mma/pt-br/acesso-a-informacao/relatorios/Relatorio_GT_Portaria_524.pdf (peça 4, p. 2). 10. O MMA, em resposta à recomendação constante do item 1.7.1 da decisão, informou, da mesma forma que o ICMBio, sobre a publicação do Relatório Final do GT e sua disponibilização no portal do órgão. O secretário-executivo do MMA, que assina o expediente, também comunicou que, após publicação do referido documento e, ao considerar seu teor, determinou o encerramento dos trabalhos pactuados na Portaria MMA 524/2020 (Ofício 4512/2021/MMA, de 24/9/2021, peça 5). Análise 11. Conforme o Relatório Final do Grupo de Trabalho (peça 6), foram identificadas diversas sinergias possíveis na atuação das autarquias, a exemplo de atividades administrativas de suporte e de atividades finalísticas relacionadas à proteção ambiental e de prevenção e combate a incêndios florestais. A conclusão do GT é exposta no excerto a seguir (peça 6, p. 34): 'Com o atual cenário de restrições orçamentárias, de redução de força de trabalho e crescentes pressões sobre o meio ambiente, impõem-se aos órgãos governamentais ações conjuntas que propiciem redução estrutural, emprego de inteligência, de cooperação e de utilização eficiente dos recursos, sem perder de vista os resultados esperados pela sociedade no momento. Tais ações poderão enxugar estruturas da atividade meio com maior destinação de força de trabalho e recursos para as atividades finalísticas das Autarquias. Assim, a conclusão deste grupo de trabalho é no sentido de que as Autarquias Federais Ambientais em comento, IBAMA e ICMBIO, devem ser fortalecidas para que esse importante serviço prestado à uma sociedade cada vez mais exigente, seja realizado observando todos os requisitos legais e técnicos exigidos, o que, de fato, já vem sendo observado, notadamente com o iminente concurso para repor a força de trabalho, a recomposição orçamentária dos órgãos, a renovação de frota, a atual aquisição de bens, com o desenvolvimento de tecnologias de apoio, dentre outras tantas medidas que indicam o fortalecimento da estrutura ambiental da Administração Pública Federal.' 12. Verifica-se, portanto, que a conclusão do diagnóstico realizado não foi pela fusão entre o Ibama e o ICMBio, tampouco pela extinção de quaisquer dessas autarquias, mas, como dito, pela necessidade de fortalecer e tornar mais eficientes as duas entidades. 13. Com relação ao atendimento dos itens 1.7.1 e 1.7.2 do Acórdão 10205/2021-TCU-Segunda Câmara , observa-se que a conclusão do diagnóstico e o encerramento das atividades do Grupo de Trabalho alterou o cenário e as expectativas que motivaram as referidas deliberações. 14. A recomendação constante do item 1.7.1 objetivou, primeiramente, que fosse concedida "ampla publicidade e transparência sobre o relatório circunstanciado emitido pelo grupo de trabalho (...), além dos demais atos e documentos inerentes ao estudo sobre a eventual fusão do Ibama com o ICMBio", de forma a proporcionar maior participação das partes impactadas pela eventual fusão bem como maior transparência do processo à sociedade. 15. Em atendimento à recomendação, o MMA disponibilizou o Relatório Final do Grupo de Trabalho por meio de publicação no Boletim de Serviço do Ministério do Meio Ambiente 93, de 23/9/2021, bem como no portal eletrônico do MMA, podendo ser acessado por meio do link: https://www.gov.br/mma/pt-br/acesso-a-informacao/relatorios/Relatorio_GT_Portaria_524.pdf. Outra forma de acessar o relatório é por meio do Portal do MMA (https://www.gov.br/mma/pt-br), pelo caminho "Acesso à Informação" (no final da página inicial) e "Relatórios" (o relatório foi disponibilizado em 24/9/2021). Também é possível ter acesso ao relatório por meio do campo de pesquisa livre ("o que você procura?") no canto superior direito da página principal do MMA (foram testados os argumentos fusão Ibama e fusão ICMBio). 16. No entanto, ainda que tenha sido publicado o Relatório Final do GT, não foram disponibilizados outros atos e documentos relativos aos trabalhos realizados (atas de reunião, por exemplo), o que leva à conclusão pela implementação parcial da recomendação relativa ao item 1.7.1. 17. No que tange ao item 1.7.2 do Acórdão 10205/2021-TCU-Segunda Câmara , o MMA não se manifestou sobre o não envio do plano de ação, com o respectivo cronograma de ações e responsabilidades, tampouco motivou, ao menos de forma expressa, a razão de não tê-lo apresentado. 18. Em que pese a falta de informação relativa ao item 1.7.2, deduz-se que a não apresentação do plano de ação decorreu tanto pela conclusão do grupo de trabalho, que não se manifestou pela fusão ou extinção das autarquias, quanto pelo encerramento das atividades do GT. 19. A proposta emanada no referido item 1.7.1 da decisão tem natureza prospectiva, cujo pressuposto seria a continuidade das atividades do grupo de trabalho composto pelo MMA, bem como dos demais atos delas decorrentes. Diante do fato de que o MMA decidiu não dar prosseguimento, ao menos por ora, às tratativas relativas à eventual fusão do Ibama com o ICMBio, entende-se não ser mais aplicável a deliberação. CONCLUSÃO 20. Considerando: a) que as medidas propostas nos itens 1.7.1 e 1.7.2 do Acórdão 10205/2021-TCU-Segunda Câmara tiveram como objetivo dar maior transparência e participação das partes interessadas no que se refere ao processo decisório do diagnóstico de sobre a eventual fusão do Ibama e do ICMBio; b) que o Grupo de Trabalho, instituído por meio da Portaria MMA 524, de 2020, chegou à conclusão de que é necessário fortalecer e tornar mais eficientes o Ibama e o ICMBio; c) que, no mês seguinte à prolação da decisão pelo Tribunal, houve publicação do Relatório Final do Grupo de Trabalho no Boletim de Serviço do Ministério do Meio Ambiente 93, de 23/9/2021, e no portal eletrônico do MMA, bem como foi determinado o encerramento dos trabalhos pactuados na referida Portaria; d) que, embora tenha sido publicado o Relatório Final do GT, não foram disponibilizados outros atos e documentos relativos aos trabalhos realizados. 21. Propõe-se: a) considerar parcialmente implementada a recomendação do item 1.7.1 do Acórdão 10205/2021-TCU-Segunda Câmara ; b) tornar insubsistente a medida determinada no item 1.7.2 do Acórdão 10205/2021-TCU-Segunda Câmara , com fundamento no item 63.3 dos Padrões de Monitoramento (aprovado pela Portaria-Segecex 27/2009), por não ser mais aplicável, já que foram concluídas as atividades do grupo de trabalho composto pelo MMA. 22. Também se considera dispensável a continuidade do monitoramento do item 1.7.1, com base nos princípios da racionalidade processual e da economia administrativa. 23. Sem embargo, cumpre lembrar ao gestor que a observância de boas práticas de governança pública relativas à efetiva participação de interessados e à transparência sobre o processo decisório é essencial. Essas práticas estão fundamentadas no princípio administrativo da eficiência e nos valores de governança pública apontados pelo Decreto 9.203, de 2017, no Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas do TCU (componente: participação) e no documento emitido pelo governo federal como "Avaliação de Políticas Públicas - Guia Prático de Análise ex ante", além do Referencial Básico de Governança Organizacional do TCU e do Referencial de Controle de Políticas Públicas do TCU. 24. Nesse sentido, os benefícios decorrentes das deliberações efetuadas referem-se ao incremento da transparência, eficiência e accountability da atuação do Ministério do Meio Ambiente. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 25. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: a) considerar parcialmente implementada a recomendação do item 1.7.1 do Acórdão 10205/2021-TCU-Segunda Câmara ; b) dispensar a continuidade do monitoramento do item 1.7.1, com base nos princípios da racionalidade processual e da economia administrativa; c) tornar insubsistente a medida determinada no item 1.7.2 do Acórdão 10205/2021-TCU-Segunda Câmara , com fundamento no item 63.3 dos Padrões de Monitoramento (aprovado pela Portaria-Segecex 27/2009), por não ser mais aplicável, já que foram concluídas as atividades do grupo de trabalho composto pelo MMA; d) apensar os presentes autos ao processo originário, TC Processo 035.958/2020-0 , com fundamento no art. 5o, II, da Portaria-Segecex 27/2009; e) comunicar a decisão que vier a ser proferida ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), informando-os que seu inteiro teor pode ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos ."; Considerando, portanto, que o TCU pode incorporar o derradeiro parecer da unidade técnica a estas razões de decidir; tendo, enfim, a SecexAgroAmbiental proposto o subsequente encerramento do presente processo pelo posterior apensamento ao TC Processo 035.958/2020-0 ; Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de 2a Câmara, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea "a", do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução no 246, de 2011, sem prejuízo de, em sintonia com os pareceres emitidos neste processo, em adotar as seguintes medidas: (i) anotar o parcial cumprimento da determinação proferida pelo item 1.7.1 do Acórdão 10205/2021-TCU-Segunda Câmara , sem prejuízo, todavia, de dispensar a continuidade do monitoramento dessa determinação; (ii) anotar como prejudicada a medida determinada pelo item 1.7.2 do Acórdão 10205/2021-TCU-Segunda Câmara , já que as atividades do grupo de trabalho composto pelo MMA já teriam sido concluídas; e (iii) prolatar as providências abaixo fixadas pelo item 1.7 deste Acórdão: 1. Processo TC- Processo 037.821/2021-0 (MONITORAMENTO) 1.1. Interessada: Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente (SecexAgroAmbiental). 1.2. Instituições: Ministério do Meio Ambiente (MMA), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio). 1.3. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho. 1.4. Representante do Ministério Público: não atuou. 1.5. Unidade Técnica: SecexAgroAmbiental. 1.6. Representação legal: não há. 1.7. Providências: 1.7.1. enviar a cópia do presente Acórdão, com a cópia do parecer da unidade técnica, ao Ministério do Meio Ambiente (MMA) e ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), além do envio ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, para ciência; e 1.7.2. promover o encerramento deste feito pelo definitivo apensamento do presente processo ao TC Processo 035.958/2020-0 , nos termos dos arts. 36 e 37 da Resolução TCU n.o 259, de 2014.