Tribunal: TCU
Processo: 017.757/2016-9
Classe: ACÓRDÃO DE RELAÇÃO
Órgão julgador: ANDRÉ DE CARVALHO
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2022-05-04
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
Acórdão 960/2022-TCU-Plenário Considerando que, no presente momento, este processo trata de monitoramento do item 1.7.3 do Acórdão 2.029/2017 prolatado pelo Plenário do TCU, ao apreciar a denúncia sobre os indícios de irregularidade na construção de escolas junto à Vila São Luizão e à Vicinal 29, além da recuperação de 24,25 km em estrada vicinal junto ao Projeto de Assentamento (PA) São Luizão 31, no Município de São João da Baliza - RR diante do desvio de finalidade na aquisição de máquinas e equipamentos no bojo do Programa de Aceleração do Crescimento e na obra de infraestrutura urbana, com a construção de calçadas, meio fio e sarjeta, em diversas ruas no referido município (Peças 1 e 2); Considerando que o item 1.7.3 do Acórdão 2.029/2017 (Ata 20/2017) foi proferido pelo Plenário do TCU, em síntese, nos seguintes termos: " (...) 1.7. Determinar: (...) 1.7.3. ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) que, no prazo de 120 (cento e vinte) dias contados da ciência desta deliberação, informe o TCU sobre o resultado da análise da prestação de contas do Convênio Incra n.o 813914/2014; " Considerando que, após a análise do feito, a Auditora Federal Renata Quilula Vasconcelos lançou o seu parecer conclusivo à Peça 234, com a anuência dos dirigentes da SecexAgroAmbiental (Peças 235 e 236), nos seguintes termos: " (...) Análise 13. Verifica-se que o Incra apresentou o resultado da análise da prestação de contas do convênio em análise, dando cumprimento ao item 1.7.3 do Acórdão 2029/2017-TCU-Plenário . 14. Após a SR-Incra/RR realizar registro de inadimplência contra a Prefeitura Municipal de São João do Baliza, por não apresentação da prestação de contas do convênio 813914/2014 (peças 144 e 145), além de reiterados pedidos para que a prefeitura prestasse contas do ajuste (peças 218 e 219), a prestação de contas foi apresentada. 15. O Relatório de Prestação de Contas do Convênio não foi acostado aos autos pelos responsáveis por motivo de dificuldades técnicas junto ao Sistema Conecta, de acordo com o que foi informado nas peças 211, 214 e 217. Todavia, foi possível obter tal documento junto ao Siconv (peça 233). Na prestação de contas a convenente informou que em virtude do não cumprimento de cláusulas contratuais, o município tornou a empresa contratada para execução do objeto do convênio inidônea e, para não prejudicar o comprimento das metas, realizou nova contratação para executar os serviços remanescentes. Entretanto, a análise da prestação de contas concluiu que o objeto não havia sido integralmente executado. 16. Em Despacho do Incra acostado à peça 124 foi informado que a prestação de contas do Convênio 813914/2014 foi aprovada com ressalva, pelo cumprimento parcial do objeto pactuado, e impropriedades verificadas na análise financeira, conforme Relatório de Fiscalização realizado pelo setor de Engenharia da SR-Incra/RR. 17. De fato, o referido Relatório, que foi citado nas manifestações de ambos os responsáveis, foi assinado pelos engenheiros Marcelo Vieira Lima e Katiana Silva Lopes em janeiro de 2020, e concluiu que a despeito do longo prazo concedido pela SR-Incra/RR, para que a convenente pudesse concluir o objeto do Convênio 813914/2014, as metas não foram completamente atendidas, mas apenas 71,55% do inicialmente previsto foi concluído. A partir do volume total de serviços executados, que teriam atingido um acumulado financeiro de R$ 1.206.570,55, e das proporções no desembolso de recursos para custeio do empreendimento inicialmente estabelecidas, foi recomendado no relatório que a Prefeitura Municipal de São João da Baliza fosse notificada, para que providenciasse a devolução aos cofres públicos do valor de R$ 473.699,89 (peça 125, p. 15 -16). 18. Todavia, tal importância apontada para devolução no Relatório Técnico foi retificada, conforme Parecer Financeiro referente à análise da prestação de contas do Convênio 813914/2014 (peça 215 p.9-10). No Parecer foi concluído que deveria ser deduzido o valor de R$ 5.448,89, relativo ao montante da contrapartida comprovada, da quantia a ser recolhida ao erário mensurada inicialmente. Dessa forma, o valor a ser recolhido foi corrigido para R$ 468.251,00. A análise financeira concluiu, ainda, que os documentos relativos à comprovação das despesas realizadas (notas fiscais, extratos bancários, comprovantes dos tributos e saldo remanescente recolhido), bem como os relatórios técnicos, dentre outros, espelham uma harmonia entre a execução física e a financeira, relativos ao objeto conveniado e aos recursos liberados de R$ 1.656.139,15, não havendo empecilho para sua aprovação. 19. Assim, a convenente foi reiteradamente notificada para efetuar a devolução do valor devido, conforme documentos às peças 166, 202 e 220. Como não houve devolução do valor, foi instaurada TCE, registrada sob no 1452/2021 no Sistema e-TCE (peça 128). 20. Pelo exposto, conclui-se que o item 1.7.3 do Acórdão 2029/2017-TCU-Plenário cumpriu seu propósito pode ser considerado cumprido. (...) Manifestação do Incra 24. O Sr. Geraldo José da Câmara Ferreira de Melo Filho, Presidente do Incra, por meio Ofício 44749/2021/GAB/P/SEDE/INCRA-INCRA dirigido ao TCU (peça 192), informou que a matéria foi submetida à Auditoria Interna do Incra, a qual manifestou-se por meio da Análise no 24893/2021/AUD/SEDE/INCRA. 25. Subsequentemente, a Diretoria de Gestão Operacional-DO também teria se pronunciado, informando que o convênio 813914/201 foi inserido no planejamento das atividades da Coordenação Geral de Contabilidade do Incra/Sede, que compreendia o levantamento e a adoção de providências para reduzir o quantitativo dos convênios vencidos e com pendências sem instauração de TCE. Assim, a DO teria se proposto a prestar suporte técnico às Superintendências Regionais, conforme instituído pela Portaria no 606/2020. Por se tratar de demanda urgente, o Diretor de Gestão Operacional, teria designado servidores para colaborar na realização das análises das prestações de contas da Regional de Roraima. Como resultado, o Superintendente da SR-Incra/RR teria editado a Portaria no 1629/2020, constituindo Comissão de TCE, visando a apurar as irregularidades quanto a prestação de contas do Convênio 813914/2014 (peça 192, p.1-2). 26. Foi informado, ainda, que a referida prestação de contas foi aprovada com ressalvas, conforme informações subsidiadas pelo Relatório de Fiscalização, evidenciando a necessidade de devolução de parcela dos recursos aos cofres públicos, a Prefeitura de São João da Baliza/RR teria sido, então, notificada para recolher o valor de R$ 537.143,87 e, ante a omissão do Município, teria sido instaurada TCE, por meio do Processo de TCE no 54000053053/2021-95, inserido no Sistema e-TCE sob o no 1452/2021 (peça 192, p.2). 27. Foi destacado pelo presidente do Incra que a análise da prestação de contas é avaliada pelo Incra Sede e pelas Divisões de Administração das Superintendências Regionais, e que a Presidência do Incra apoiou a Superintendência para realizar a inspeção "in loco" para aferir a análise de execução física do objeto. Por fim, o Sr. Geraldo José da Câmara Ferreira de Melo Filho citou manifestação da Procuradoria Federal Especializada junto ao Incra por meio do Parecer 00059/2021/CGJ/PFE-INCRA-SEDE/PGF/AGU, que teria sido acolhido pelo Despacho 00724/2021/GAB/PFE/PFE-INCRA-SEDE/PGF/AGU (peça 192, p.3). 28. No Parecer 00059/2021/CGJ/PFE-INCRA-SEDE/PGF/AGU (peça 206, p. 2-3) foi afirmado que as Superintendências do Incra são órgãos descentralizados, dotados de autonomia administrativa, operacional e orçamentária dentro de sua área de autuação, conforme o Decreto 6.812/2009 e a Portaria MDA no 20/2009, vigentes na ocasião da realização do Convênio 813914/2014. Além disso, a competência para firmar convênios, na sua área de atuação, seria incumbência dos superintendentes regionais, de acordo com artigos 118 e 132 da referida portaria. (...) 30. Nesse sentido, a PGF referenciou, ainda, o art. 28 do Decreto-Lei 4.657/1942 e o art. 12 do Decreto 9.830/2019, para concluir que, de forma geral, o agente público somente responde por seus atos ou suas omissões praticadas com dolo, direto ou eventual, ou praticados com erro grosseiro, ressaltando que essa condição de omissão com dolo não é a situação posta nos autos. Isto porque as informações prestadas pela Auditoria e pela Diretoria de Gestão Operacional teriam demonstrado que, a partir do recebimento da primeira determinação do TCU, providências foram adotadas para fins de seu cumprimento no que se refere a apresentação da tomada de contas por parte do convenente, tendo sido destacado, ainda, que nos casos em que a imputação é a omissão, deve restar comprovado dolo, direto ou eventual, ou erro grosseiro do agente público no desempenho de suas funções, o que não teria ocorrido no presente caso (peça 206, p. 3-4). 31. Por fim, a PGF junto ao Incra alegou que também devia ser levado em conta os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados, conforme prescreve o art. 22 do Decreto-lei 4.657/1942 e enunciados expedidos pelo Instituto Brasileiro de Direito Administrativo sobre o tema, que foram transcritos no documento da PGF/Incra (peça 206, p.4-5). Análise (...) 34. Avalia-se que a morosidade na análise da prestação de contas do convênio por parte do Incra ocorreu devido à complexidade do objeto pactuado, cuja aferição demanda atividade que não se limita à mera análise documental; os problemas que houveram na contratação original realizada pela convenente, que resultaram em sucessivas prorrogações do ajuste; e a estrutura administrativa das superintendências regionais do Incra, num contexto no qual a pandemia de Covid impôs restrições às atividades do órgão. 35. Portanto, considerando as circunstâncias práticas que limitaram a conduta dos agentes envolvidos, avalia-se que deve ser acolhida a alegação da procuradoria do Incra relacionada aos obstáculos e às dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, conforme prescreve o art. 22 do Decreto-lei 4.657/1942. 36. Ademais, nos autos há elementos que demonstram que não houve má-fé por parte dos gestores envolvidos, que empreenderam esforços ao longo de todo acompanhamento do convênio, inclusive na cobrança e análise da respectiva prestação de contas. 37. No relatório da auditoria interna do Incra (peça 191) foi narrada a atuação por parte do Incra/Sede e da SR-Incra/RR, desde que o Instituto tomou conhecimento do Acórdão 2029/2017-TCU-Plenário . Tal documento informou sobre inúmeras comunicações destinadas à convenente; realização de vistorias técnicas "in loco", em busca de informações sobre o atendimento do objeto; análise de prestações de contas incompleta, para a qual foi requerida apresentação de relatórios de execução física e fotográfico; inscrição de inadimplência da convenente; suspensão do repasse de recursos financeiros à Prefeitura, oriundos de outros convênios, até que a fosse apresentado a devida prestação de contas, disponibilização de servidores do Incra/Sede para apoiar os trabalhos da regional de análise da prestação de contas de convênios, entre outras atividades, que culminaram na instauração de TCE para ressarcimento dos danos causados ao erário. 38. Note-se que em 2/10/2018, de acordo com a Portaria 1613/2018 (peça 221), já havia sido constituída comissão permanente de TCE visando à reposição ao erário dos prejuízos causados em face do Convênio 813914/2014. 39. Além disso, mediante a Portaria no 606/2020 (peça 176), o Incra criou Grupo de Trabalho responsável por diagnosticar, monitorar e orientar os gestores regionais na instauração das tomadas de contas, bem assim adotar as medidas necessárias à conclusão tempestiva dos trabalhos, inclusive inserção das TCEs no Sistema e-TCE, tendo para isso designado servidores para compor o referido Grupo de Trabalho. 40. E, posteriormente, por meio da Portaria 1629/2020 (peça 198), o Superintendente da SR-Incra/RR designou servidores para compor a Comissão de Tomadas de Conta Especial - TCE para apurar danos provenientes da execução do convênio em análise. 41. Em outro giro, não foi verificada a ocorrência de dolo ou erro grosseiro por parte dos gestores envolvidos no acompanhamento do convênio. 42 Assim, avalia-se que os responsáveis merecem ter suas razões de justificativas acolhidas. CONCLUSÃO 43. Em análise ao monitoramento do item 1.7.3 do Acórdão 2029/2017-TCU-Plenário , que requereu que fosse apresentado pelo Incra o resultado da análise da prestação de contas do Convênio 813914/2014, concluiu-se que a determinação foi cumprida. 44. Ao tempo da audiência ora analisada o prazo de manifestação conclusiva pela concedente já havia vencido e o objeto não havia sido concluído. Todavia, posteriormente, a prestação de contas do Convênio 813914/2014 foi aprovada com ressalva, pelo cumprimento parcial do objeto pactuado, pois apenas 71,55% do inicialmente previsto no ajuste foi concluído, e impropriedades verificadas na análise financeira (itens 13-20). 45. Quanto ao exame da manifestação dos responsáveis por não terem apresentado a manifestação conclusiva acerca da prestação de contas do Convênio 813914/2014 no prazo regulamentar, foi avaliado que as razões de justificativas apresentadas merecem ser acolhidas (itens 32-42). 46. Foi concluído que a morosidade na análise da prestação de contas do convênio deveu-se principalmente à complexidade do objeto pactuado, cuja aferição demanda atividade que não se limita à mera análise documental; aos problemas que ocorreram na contratação original realizada pela convenente, que resultaram em sucessivas prorrogações do ajuste; e à estrutura administrativa das superintendências regionais do Incra, num contexto no qual a pandemia de Covid impôs restrições às atividades do órgão. 47. Ademais, nos autos há elementos que demonstram que os gestores envolvidos empreenderam esforços ao longo de todo acompanhamento do convênio, inclusive na cobrança e análise da respectiva prestação de contas. Assim, foi considerado que houve circunstâncias práticas que limitaram a conduta dos agentes. Além disso não foi constatado dolo ou erro grosseiro por parte dos gestores envolvidos no acompanhamento do convênio. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 48. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: a) considerar cumprida a decisão exarada no subitem 1.7.3 do Acórdão 2029/2017-TCU-Plenário ; b) acatar as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis; c) informar ao Incra e ao representante que o conteúdo da deliberação que vier a ser proferida poderá ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos; d) arquivar o presente processo, com fundamento no art. 169, inciso III, do Regimento Interno. "; Considerando, portanto, que o TCU pode incorporar o parecer da unidade técnica a estas razões de decidir; Considerando, contudo, que as determinações enviadas à Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário da Casa Civil e ao Ministério da Defesa, por meio os itens 1.7.2 e 1.7.4 do aludido Acórdão 2029/2017-TCU-Plenário , teria sido anotadas como cumpridas por meio do Acórdão 71/2018-TCU-Plenário (Peça 60), ao passo que, em atendimento ao item 1.7.1 do mesmo acórdão, o FNDE instaurou as devidas tomadas de contas especiais sobre o Termo de Compromisso n.o 19611/2013 (TC Processo 025.563/2018-1 ) e o Termo de Compromisso n.o 20691/2013 (TC Processo 000.655/2019-8 ); Considerando, ainda, que o controle e a fiscalização da aplicação dos recursos federais transferidos por meio do Convênio n.o 813914/2014 figurariam como atribuição primária do Incra, de sorte que, como foi instaurada a devida tomada de contas especial sob n.o 1.452/2021 no e-TCE (Peça 128), devendo o Incra encaminhá-la para o devido julgamento, o TCU pode acolher as razões de justificativa apresentadas por Geraldo José da Câmara Ferreira de Melo Filho e Antônio Adesson Gomes dos Santos, além de assinalar o cumprimento das determinações prolatadas pelos itens 1.7.1 e 1.7.3 do Acórdão 2209/2017-TCU-Plenário (Ata 20/2017), diante dos elementos de convicção até aqui obtidos pelo TCU; Considerando, enfim, que o presente feito deve ser apreciado na presente Sessão Pública do Plenário do TCU diante da necessidade de assegurar o pleno interesse público à informação, sem prejudicar a intimidade das pessoas, a partir da manutenção do referido sigilo em prol, apenas, das correspondentes peças processuais, nos termos dos arts. 53, §§ 3° e 4°, e 108, § 1°, da Lei n.o 8.443, de 1992, e, por analogia, do art. 93, IX, da CF88; Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea "a", do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução n.o 246, de 2011, em assinalar o cumprimento das determinações prolatadas pelos itens 1.7.1 e 1.7.3 do Acórdão 2209/2017-TCU-Plenário (Ata 20/2017), diante dos elementos de convicção até aqui obtidos pelo TCU, além de, em sintonia com os pareceres emitidos neste processo, prolatar as providências abaixo fixadas pelo item 1.7 deste Acórdão: 1. Processo TC- Processo 017.757/2016-9 (MONITORAMENTO EM DENÚNCIA) 1.1. Denunciante: identidade preservada em sintonia com o art. 55 da Lei n.o 8.443, de 1992. 1.2. Entidade: Município de São João da Baliza - RR. 1.3. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho. 1.4. Representante do Ministério Público: não atuou. 1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente (SecexAgroAmbiental). 1.6. Representação legal: não há. 1.7. Providências: 1.7.1. acolher as razões de justificativa apresentadas por Geraldo José da Câmara Ferreira de Melo Filho e Antônio Adesson Gomes dos Santos; 1.7.2. enviar a cópia do presente Acórdão, com a cópia do parecer da unidade técnica, ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), para ciência; e 1.7.3. promover o arquivamento do presente processo, sem prejuízo de manter o sigilo em relação às eventuais peças gravadas com essa chancela e à autoria da denúncia, retirando a chancela de sigilo, contudo, sobre o presente processo, nos termos dos arts. 53, §§ 3o e 4o, e 108, § 1o, da Lei n.o 8.443, de 1992, e, por analogia, do art. 93, IX, da CF88.