Tribunal: TCU
Processo: 025.585/2019-3
Classe: ACÓRDÃO DE RELAÇÃO
Órgão julgador: ANDRÉ DE CARVALHO
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2022-08-24
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
Acórdão 1943/2022-TCU-Plenário Considerando que o presente processo trata de monitoramento sobre as determinações prolatadas pelo item 9.3 do Acórdão 2725/2018-TCU-Plenário , ao apreciar a denúncia sobre os indícios de irregularidade na aplicação dos recursos federais repassados pela Petrobras ao Município de Cipó - BA por meio do Convênio 6000.0048019.08.4 sob o valor de R$ 261.500,00 a partir do posterior repasse pelo citado município em favor de entidade privada para o desenvolvimento de projetos sociais no âmbito do Fundo da Infância e Adolescência - FIA; Considerando que o item 9.3 do Acórdão 2.725/2018 teria sido prolatado pelo Plenário do TCU no seguinte sentido: " (...) 9.3. determinar, nos termos do art. 45 da Lei n.o 8.443, de 1992, que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da subsequente notificação, o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente no Município de Cipó - BA adote as seguintes medidas: 9.3.1. apure todas as falhas anunciadas na presente denúncia e, especialmente, os indícios de irregularidade na aplicação dos recursos transferidos ao referido município pelo Convênio 6000.0048019.08.4 com o subsequente repasse à Associação São José para o Desenvolvimento das Comunidades Carentes e Produtoras dos Distritos da Fazenda Coité, Bacurinho e Praia Verde com vistas ao atendimento de projetos sociais por meio do Fundo da Infância e da Adolescência; 9.3.2. identifique os eventuais responsáveis pela aplicação dos subjacentes recursos federais (com o nome e o CPF ou o CNPJ), além de quantificar os eventuais danos ao erário, devendo adotar as providências cabíveis para o imediato ressarcimento do respectivo dano ao erário, sem prejuízo de, em consonância com o Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, adotar as medidas cabíveis para a subsequente instauração da devida tomada de contas especial, nos termos do art. 8o da Lei n.o 8.443, de 1992; 9.3.3. informe o TCU sobre o resultado de todas as providências adotadas em efetivo cumprimento aos itens 9.3.1 e 9.3.2 deste Acórdão. "; Considerando que, após a análise final do feito, o Auditor Federal Claytton Lourenço de Oliveira lançou o seu parecer conclusivo à Peça 59, com a anuência dos dirigentes da Secex-Defesa (Peças 59 e 60), nos seguintes termos: " (...) HISTÓRICO 2. Após a prolação do acórdão, a Sra. Maria Deyse Reis, Presidente do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) no Município de Cipó, foi comunicada do seu teor em 5/12/2018 (peças 5), com ciência em 15/1/2019 (peça 7), para que adotasse as providências nele pontuadas e informasse ao Tribunal sobre o resultado. Não houve resposta. 3. A diligência foi reiterada em 17/9/2019, com ciência em 30/9/2019 (peças 11 e 12), sem resposta; e, novamente, em 30/10/2019, com ciência em 12/11/2019 (peças 13 e 17). Após a última comunicação, a presidente do Conselho encaminhou, em 21/11/2019, a documentação contida na peça 14. Em 18/12/2019, a presidente interina do Conselho também respondeu à diligência e enviou os documentos de peças 15 e 16. 4. Na análise feita sobre a documentação, concluiu-se não terem sido apuradas as falhas apontadas na denúncia, tampouco sido identificados os responsáveis e quantificados eventuais danos, não tendo havido, consequentemente, o cumprimento da deliberação (peça 19). Em 12/7/2020, em despacho concordante com a unidade técnica, o Relator deferiu prazo de 90 dias para que o Conselho Municipal cumprisse a determinação (peça 22). 5. Em 16/7/2020, novo ofício foi endereçado ao Conselho, na pessoa da Sra. Maria Deyse Reis, recebido no destino em 30/7/2020, sem resposta (peças 23 e 24). 6. Em nova instrução, em 21/6/2021 (peça 29), foi sugerida diligência à Controladoria-Geral da União (CGU), para que informasse as providências adotadas em cumprimento às determinações constantes dos subitens 9.3.2 e 9.4.1 do Acórdão 2725/2018-TCU-Plenário , rel. Min. André Luís de Carvalho. A diligência foi expedida em 28/6/2021, com ciência em 29/6/2021, e resposta em 9/7/2021 (peças 32-34). No atendimento, a CGU informou não ter registro de trabalhos executados no município de Cipó/BA relacionado ao convênio mencionado no acórdão, ao tempo em que ressaltou não haver determinação alguma endereçada à Controladoria na deliberação. 7. Após nova análise, em 10/9/2021 (peça 36), foi proposta diligência ao município de Cipó para que fossem informados dados e períodos de gestão de Presidente do CMDCA a partir de 15/1/2019, data de ciência de requerimento que gerou a única resposta do Conselho nos autos, medida considerada necessária para adoção de medidas cabíveis ao cumprimento do acórdão. A diligência foi endereçada ao prefeito do município em 13/9/2021, com ciência em 6/10/2021. Não houve resposta. 8. Em 17/2/2022, em nova instrução, sob premissa do entendimento fixado no Acórdão 451/2017-TCU-Plenário , rel. Min. Ana Arraes, em que se reconhece ao TCU, de forma complementar à atuação dos órgãos de controle interno e externo municipais, estaduais e distrital, a competência para fiscalizar a aplicação de renúncias de receitas fiscais da União contempladas no art. 260 do Estatuto da Criança e do Adolescente, ainda que os valores passem a compor o orçamento de outro entre federado; foram sugeridas três novas diligências (peça 42), litteris: a) ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia (TCM-BA), para que, no prazo de 15 (quinze) dias, contados da ciência do ofício de diligência, informe ao TCU acerca de providências a seu cargo adotadas ou a adotar, sobre a existência de eventual relatório de fiscalização, contas ou contas especiais que trate dos recursos repassados ao Fundo da Infância e Adolescência do Município de Cipó/BA, nos termos do enquadramento aos arts. 95 e 260-J do ECA e 22 da Resolução Conanda 137/2010, a partir de 2009, exercício da ocorrência das supostas irregularidades, para o deslinde da avença verificada nos autos; b) ao Ministério Público do Estado da Bahia (MP-BA), para que, no prazo de 15 (quinze) dias, contados da ciência do ofício de diligência, informe ao TCU acerca de providências a seu cargo adotadas ou a adotar que tratem dos recursos repassados ao Fundo da Infância e Adolescência do Município de Cipó/BA, nos termos do enquadramento aos arts. 95 e 260-J do ECA e 22 da Resolução Conanda 137/2010, a partir de 2009, exercício da ocorrência das supostas irregularidades, para o deslinde da avença verificada nos autos; e c) ao Município de Cipó/BA, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, informe nome, CPF, endereço residencial e período de gestão do (s) Presidente (s) do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente no Município, a partir de 15/1/2019, data na qual ocorreu a ciência do Ofício 3096/2018-TCU/SECEX-BA, de 5/12/2018, primeira comunicação processual encaminhada pelo Tribunal, requerendo a adoção das medidas necessárias ao cumprimento das determinações do subitem 9.3 do Acórdão 2725/2018-TCU-Plenário (salientando que a injustificada reincidência de não atendimento a diligências do TCU colocará a gestão da municipalidade no alcance da aplicação da multa prevista no art. 58, inciso IV, da Lei 8.443/1992). 9. As diligências foram expedidas em 21/2/2022 (peças 46, 45 e 47, respectivamente), com ciências em 23/2/2022 (peças 49, 50 e 48, respectivamente). Nenhum dos órgãos respondeu à requisição de informações. EXAME TÉCNICO 10. Em análise expedita, dever-se-ia proceder à nova diligência ao Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia e ao Ministério Público do mesmo Estado, para reiterar as diligências feitas; e, considerando a reincidência do gestor municipal em ignorar os requerimentos do Tribunal, propor, de plano, a aplicação da multa prevista no art. 58, IV, da Lei 8443/1992. Nada disso, contudo, impediria o avanço do custo da apuração de fatos que teriam sido irregulares e havidos no longínquo ano de 2009. 11. Conforme registros contidos na denúncia (peça 55, p. 21-22), os recursos teriam sido transferidos à Associação em 11 e 13/5/2009, nos valores de R$ 261.500,00 e R$ 7.747,99, respectivamente. E o convênio firmado pela Petrobras com a Prefeitura, denominado PB/6000.0048019.08.4 FIA 2009, dado como encerrado em 14/12/2009 (peça 55, p. 30). 12. Como ressaltado no item 2, a primeira ciência de comunicação do Tribunal ao Conselho, acerca de potenciais irregularidades na execução dos recursos repassado pela Petrobras, teria ocorrido em 15/1/2019. Contudo, efetivamente, somente após diligência datada de 30/10/2019, cuja ciência teria se dado em 12/11/2019, houve o encaminhamento de respostas (peças 14-16). Portanto, o Conselho teve ciência do acórdão que aponta possíveis indícios de irregularidades na execução dos recursos mais de nove anos após a aplicação dos recursos. 13. Está-se agora, aproximadamente treze anos desde que os recursos foram aplicados, tentando-se dirimir dúvidas sobre irregularidades que teriam ocorrido na execução da despesa pública. E disso desponta a possível antieconomicidade em manter o curso da apuração e/ou de obter manifestação de entidade específica sobre a regularidade dos gastos havidos há tanto tempo. 14. Incluindo o processo original de denúncia e o presente, ao longo dos quase treze anos desde a aplicação dos recursos, houve onze instruções processuais, com manifestação de três técnicos em cada uma; três despachos de autoridade, que requereram atuação da assistência do gabinete e dos próprios ministros; dois acórdãos de plenário, que demandaram a atuação dos integrantes do gabinete do relator, incluindo o próprio, além do ministros do colegiado e suas respectivas assessorias; oito manifestações de órgãos públicos, destinatários de diligências; uma fiscalização conduzida pela CGU, com custo dos deslocamentos e tempos de análise da equipe e do escalão superior interno à Controladoria; remessa de múltiplas diligências pela área de apoio do TCU, entre outras medidas. Não parece despropósito ponderar que o custo de se obter do Conselho municipal a avaliação das falhas anunciadas na denúncia, identificação de responsáveis por dano - caso tenha ocorrido dano - e providências associadas, já torna antieconômica a continuidade da apuração. 15. Acresça-se à antieconomicidade arguida o fato de que não houve notificação dos responsáveis por eventuais danos no curso do processo (responsáveis pela aplicação dos recursos). Embora possa haver determinação em contrário do Tribunal, esse seria um motivo para não se instaurar uma tomada de contas especial de responsáveis que não foram sequer notificados pela autoridade administrativa por irregularidade na gestão dos recursos - Instrução Normativa - TCU 71/2012, art. 6o, caput e inciso II. Nesse sentido, vale asseverar que a autoridade competente para instauração da eventual TCE, quando se manifestou nos autos acerca da determinação feita no acórdão, o fez mediante encaminhamento da prestação de contas dos executores, deixando de se posicionar acerca das irregularidades pontuadas na deliberação do Tribunal, eventualmente, por não as vislumbrar. 16. A fiscalização conduzida pela CGU em março de 2015 e finalizada em maio daquele ano, não logrou obter as evidências de emprego escorreito da integralidade dos recursos devido à ausência dos documentos comprobatórios (peça 56). Ou seja, não foram obtidas provas de inexecução do objeto, ou comprovados desvios; mas constatada a ausência de suporte documental ou material da execução. Portanto, ainda que haja irregularidades, como a indisponibilidade de documentos que evidenciem a destinação dos recursos; não houve efetiva comprovação de desvios ou danos - quanto a isso, vale ainda ressaltar a constatação de documentos que mencionam a aprovação das contas pelo Conselho (peça 56, p. 13, item 45) e o encaminhamento da prestação de contas dos recursos à Petrobras, à prefeitura municipal e ao Ministério Público local (peça 56, p. 14, item 47). 17. Multar o gestor municipal por não haver respondido a diligência do Tribunal, ainda que o possa impelir a executar o comando feito no acórdão, vai resultar em movimentação processual extra, afeta à defesa que certamente interporá contra a multa, o que acarretará novos custos no âmbito do Tribunal para seu processamento. Ressalte-se que, o pretendido com a diligência ignorada são elementos para identificar o gestor encarregado do Conselho, a quem está atribuída a missão de atender ao decisum do Tribunal. Está-se ainda distante, portanto, de alcançar os responsáveis pela execução da despesa e há quase treze anos do emprego dos recursos. 18. Quando, finalmente, os responsáveis pela aplicação dos recursos forem perquiridos - se o forem, porque caberá ao Conselho apurar as falhas e irregularidades arguidas na representação e, caso as confirme, ouvir os responsáveis -, estes poderão demonstrar a regularidade da aplicação, ou argumentar a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva, neste caso, com todo o imbróglio daí oriundo, haja vista o dilema enfrentado pelo TCU junto ao STF sobre a prescritibilidade das ações de ressarcimento. Poderão, similarmente, arguir insegurança jurídica na cobrança extemporânea da prestação de contas de seus atos, sob premissa da dificuldade em recuperar documentos - o que já esteve evidente no esforço da CGU há sete anos - em razão do longo intervalo entre aplicação dos recursos e o questionamento sobre sua regularidade. Seguramente, decorrido tão extenso prazo entre a execução da despesa e a cobrança de sua demonstração, haverá restrição ao exercício do contraditório e da ampla defesa - art. 20 da Lei 8443/1992. 19. Estamos ainda a buscar comprovação de eventuais irregularidades na execução da despesa, para só depois abrir o contraditório para os responsáveis pela execução, que ainda não foram perquiridos a respeito sequer administrativamente, passados quase treze anos do emprego dos recursos. Provável, portanto, que os alcancemos além desse prazo. 20. Os casos de arguição do princípio da racionalidade administrativa e economia processual presentes na jurisprudência da Casa, como forma de encerrar processos cujos custos de apuração são elevados, estão associados majoritariamente à prestação de contas, e.g.: Súmula TCU 132/1979; Acórdão 2815/2009-TCU-Segunda Câmara , rel. Min. Aroldo Cedraz; Acórdão 8096/2012-TCU-Segunda Câmara , rel. Min. Aroldo Cedraz; Acórdão 11918/2011-TCU-Segunda Câmara , rel. Min. Augusto Nardes. Ainda que este não seja o tipo usual de processo em que referida arguição interrompe o crescimento dos custos de apuração; convém sopesar o preço de persistir com o monitoramento. 22. D'outro prisma, e com mesmo foco, o princípio da eficiência de que trata a Constituição Federal em seu art. 37, caput, alberga a necessidade de uso parcimonioso e eficaz dos recursos públicos. Ante o prognóstico de alcançar os responsáveis pela aplicação para além de treze anos desde a execução das despesas, e a possível e potencialmente válida arguição de prejuízo ao contraditório e à ampla defesa; a continuidade do trâmite processual pode resultar em solução ineficiente para o Estado, donde o cabimento de propor o arquivamento do processo. CONCLUSÃO 23. O andamento processual apresenta custos crescentes para a finalidade de verificar a ocorrência de eventual prejuízo associado a irregularidades levantadas no TC Processo 017.484/2012-0 . Assim, dados: a) o montante original das despesas questionadas, R$ 261.500,00; b) o longo prazo desde a execução dos recursos, que potencialmente imporá óbices ao exercício do contraditório e ampla defesa dos responsáveis pelos gastos - atualmente, próximo de treze anos; c) o ainda extenso caminho a ser percorrido até o alcance da manifestação dos responsáveis pelo emprego dos recursos, que ampliará a distância entre a data de ocorrência dos gastos e a necessidade de responder a questionamentos associados; d) o custo dos múltiplos pareceres produzidos, instâncias ouvidas, comunicações expedidas, que seguirão crescentes com o andamento dos autos; e) a possibilidade de que não tenha havido qualquer prejuízo na execução dos recursos; será proposto, com amparo no princípio da eficiência, de matiz constitucional (art. 37, caput), considerados, ainda, os princípios da racionalidade administrativa e da economia processual; o arquivamento do processo de monitoramento. 24. Caso considerado inaplicável o encaminhamento supra, dever-se-á aplicar multa ao atual prefeito de Cipó/BA, José Marques dos Reis, CPF XXX.309.495-XX (peças 54), com fulcro no art. 58, IV, da Lei 8443/1992, por não haver atendido às diligências constantes das peças 39 e 47, cujas ciências estão registradas nas peças 40 e 48; devendo ser a ele reiterado o mesmo pedido de informações não respondido. Esta proposta, contudo, não constará do encaminhamento por ser considerada ineficiente, nos termos do exame técnico. ENCAMINHAMENTO 25. Ante o exposto, com fulcro no princípio da eficiência, art. 37, caput, da Constituição Federal, nos princípios da racionalidade administrativa e economia processual, e com amparo no art. 169, VI, combinado com art. 213, parte inicial, do Regimento Interno do TCU, proponho o encerramento dos autos ;" Considerando, ainda, que, na Secex-Defesa, o Diretor Glauco Castro Machado teria apresentado a sua adicional manifestação pela seguinte linha: " (...) 2. O presente processo foi autuado em agosto de 2019, para monitorar decisão do TCU do ano de 2018 ( Acórdão 2725/2018-TCU-Plenário , item 9.3), decisão essa relativa a fatos ocorridos no exercício de 2009 (convênio). Desde então as providências adotadas por este Tribunal de Contas para o saneamento deste processo restaram infrutíferas. 3. Apenas no âmbito deste processo foram então realizadas três comunicações (notificação e diligências) ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) do Município de Cipó/BA (peças 5, 11 e 23) que, ou não foram respondidas, ou foram atendidas com documentação ou informações insuficientes. Responsáveis de gestões anteriores do CMDCA de Cipó/BA figuram como possíveis responsáveis pelas irregularidades apontadas na denúncia que culminou na prolação do aresto citado no parágrafo anterior. 4. Também foram realizadas duas diligências à Prefeitura municipal (peças 39 e 47), para a qual não houve resposta acostada aos autos processuais. A despeito disso, consta no processo recente pedido de vista e cópia integral (peças 57 e 58). 5. Após a última instrução, foi ainda realizada diligência ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia/TCM-BA (v. peça 46), acerca das providências de sua alçada (adotadas ou a adotar), sem êxito. 6. De igual modo, foi realizada diligência ao Ministério Público do Estado da Bahia/MP-BA (v. peça 45), que também não enviou resposta ao TCU. 7. Tentou-se verificar se a Controladoria Geral da União (CGU) teria realizado alguma ação de fiscalização referentemente ao cumprimento dos itens 9.3.2 e 9.4.1 do Acórdão 2725/2018-TCU-Plenário , mas a resposta foi negativa. 8. Essas tentativas foram consequência de cinco instruções processuais (peças 9, 19, 29, 36 e 42) elaboradas pela SecexDefesa. 9. Diante desses fatos, e considerando se tratar de um processo de monitoramento de decisão desta Corte de Contas, prolongar a instrução processual evidencia-se contrário ao princípio da economia processual, a despeito da falta de êxito em seu objetivo e da materialidade envolvida (montantes examinados, em valores históricos, de R$ 261.500,00 e R$ 7.747,99). 10. Conforme registrado no parágrafo 15 da instrução em comento, ao que consta, a autoridade competente pela instauração de eventual Tomada de Contas Especial (TCE) nem mesmo mencionou essa providência. Ao se manifestar nos autos, apenas teria feito o encaminhamento da prestação de contas dos executores, sem posicionamento quanto a eventuais irregularidades. 11. Essa constatação, de per si, enseja a observância de norma da IN-TCU 71/2012, que prevê no seu artigo 6o, inciso II: 'salvo determinação em contrário do Tribunal de Contas da União, deve-se dispensar a instauração do processo de TCE, quando houver o decurso de prazo superior a dez anos entre a ocorrência do fato gerador do prejuízo e a expedição da primeira notificação ao responsável por parte da autoridade administrativa federal competente' (grifo acrescido) 12. Ou seja, em regra, tal norma do TCU conduz a dispensar eventual instauração de TCE, no presente caso. 13. Aliás, como registrado no parágrafo 16 da instrução precedente, a fiscalização realizada pela CGU no ano de 2015 nem mesmo teria apontado evidências de irregularidades no emprego dos recursos transferidos, por conta da ausência de elementos probatórios suficientes. 14. Em suma, nem mesmo se poderia afirmar, com convicção, que houve desvios dos recursos questionados, parcial ou integralmente, e que justificaria a instauração de uma TCE. Essa, se instaurada, a despeito da norma citada no parágrafo 11 acima, padeceria de risco de preclusão da pretensão punitiva, e ainda demandaria mais recursos para a instrução processual, onerando sobremaneira a ação fiscalizatória. 15. Pelo exposto, forçoso concluir que o presente processo evidencia elementos suficientes que justificam a sua descontinuidade, como proposto na instrução precedente, e sugerir, ao par do seu encerramento, o seu apensamento ao TC Processo 017.484/2012-0 , na forma prevista no RITCU, artigo 169, I c/c a orientação constante nos Padrões de Monitoramento (Portaria-Segecex no 27/2009), item 64.2. (...) "; Considerando, portanto, que o TCU pode incorporar o derradeiro parecer da unidade técnica a estas razões de decidir para, assim, anotar como prejudicado a apreciação de mérito do presente monitoramento, por racionalidade administrativa e economia processual, sem prejuízo de o TCU poder vir a apreciar a mesma matéria em momento futuro diante da apresentação de novos elementos de convicção; Considerando, enfim, que a SecexDefesa teria proposto o subsequente encerramento do processo pelo posterior apensamento ao TC Processo 017.484/2012-0 ; Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso V, alínea "a", do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução TCU n.o 246, de 2011, em anotar como prejudicado o monitoramento sobre o item 9.3 do Acórdão 2725/2018-TCU-Plenário , diante dos elementos de convicção até aqui obtidos no presente processo, sem prejuízo de prolatar a providência abaixo fixada pelo item 1.7 deste Acórdão: 1. Processo TC- Processo 025.585/2019-3 (MONITORAMENTO) 1.1. Interessada: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública (Secex-Defesa). 1.2. Entidade: Município de Cipó - BA. 1.3. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho. 1.4. Representante do Ministério Público: não atuou. 1.5. Unidade Técnica: Secex-Defesa. 1.6. Representação legal: Júlio Tácio Andrade Lopes de Oliveira (OAB/BA 31.430) e João Lopes de Oliveira Junior (OAB/BA 36.235), representando o Município de Cipó - BA. 1.7. Providência: promover o encerramento deste feito pelo definitivo apensamento do presente processo ao TC Processo 017.484/2012-0 , nos termos dos arts. 36 e 37 da Resolução TCU n.o 259 de 2014.