Tribunal: TCU
Processo: 021.419/2020-5
Classe: ACÓRDÃO DE RELAÇÃO
Órgão julgador: ANDRÉ DE CARVALHO
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2022-01-26
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
Acórdão 121/2022-TCU-Plenário Considerando que o presente processo trata de monitoramento dos itens 9.2, 9.3 e 9.4 do Acórdão 742/2018 prolatado pelo Plenário do TCU no bojo do TC Processo 034.761/2011-0 , ao apreciar a denúncia sobre irregularidades na gestão de títulos da dívida agrária (TDA) pela Superintendência Regional do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária no Estado do Maranhão; Considerando que, após a análise final do feito, a Auditora Federal Renata Quilula Vasconcelos lançou o seu parecer conclusivo à Peça 33, com a anuência dos dirigentes da SecexAgroambiental (Peças 34 e 35), pela seguinte linha: " (...) HISTÓRICO 3. O Acórdão 742/2018-TCU-Plenário foi originado no TC Processo 034.761/2011-0 , referente a denúncia formulada em desfavor da SR/Incra/MA, que tratou de supostas irregularidades no pagamento de TDAs complementares, consubstanciadas em reiteradas desobediências a ordens judiciais que determinavam a emissão de TDAs complementares, e que ensejou prejuízo ao Erário em razão da imputação de diversas multas àquela autarquia pelos descumprimentos (peça 2 do TC Processo 034.761/2011-0 ). 4. Segundo os denunciantes alguns processos extrapolavam em até mais de dois anos o prazo legal vigente à época, conforme o art. 15 da LC 76/1996, para depositar a diferença indenizatória, mediante TDAs complementares. Em razão disso, ao Incra foram infligidas pesadas multas diárias pela Justiça Federal. Não obstante, a autarquia continuava a descumprir reiteradamente o prazo para a emissão de TDAs complementares. Desta forma, o Incra estaria incorrendo em duas irregularidades: infração a norma legal de caráter financeiro, operacional e/ou orçamentário; e dano ao Erário decorrente de ato de gestão antieconômico. 5. Em instrução da Secex-MA (peça 3 do TC Processo 034.761/2011-0 ), foi proposto que se fizesse diligência à SR/Incra/MA acerca dos fatos denunciados. Após exame da decorrente manifestação (peça 9 do TC Processo 034.761/2011-0 ), a Secex-MA realizou diligência ao presidente do Incra, com o mesmo teor da anterior e nova instrução da Secex-MA (peça 22 do TC Processo 034.761/2011-0 ) propôs a realização de inspeção, além de nova diligência à SR/Incra/MA para que fosse encaminhada a relação de todos os processos de desapropriação iniciados naquela Superintendência, nos quais foram infligidas multas por decisão judicial nos últimos dez anos. Entretanto, não foi encaminhada resposta à diligência e nova instrução processual (peça 34 do TC Processo 034.761/2011-0 ) também entendeu que a matéria deveria integrar objeto de futura fiscalização. 6. Assim, inspeção de conformidade foi determinada mediante o Acórdão 943/2015-TCU-Plenário , e a Secex-MA apresentou o seu subsequente relatório (peça 82 do TC Processo 034.761/2011-0 ), apontando falhas referentes a atraso reiterado e descumprimento de decisão judicial para a emissão de TDA complementar, bem como a culminação de multa em processos de execução. 7. Em decorrência, entre outras determinações realizadas pelo TCU, foi estabelecido o cumprimento das ações do Acórdão 742/2018-TCU-Plenário que ora se monitoram. (...) EXAME TÉCNICO 12. Os esclarecimentos encaminhados pelo Incra/Sede permitiram o exame do item 9.4, bem como subsidiaram as análises acerca do cumprimento das determinações constantes nos itens 9.2 e 9.3 do Acórdão 742/2018-TCU-Plenário , que foram dirigidas à SR/Incra/MA. Esclarecimentos Gerais do Incra/Sede 13. A resposta encaminhada pelo Incra/Sede à diligência realizada (item 10 desta instrução) constituiu-se do conteúdo da nota 00005/2021/CGC/PFE-INCRA-SEDE/PGF/AGU (peça 31), que foi reproduzido no Despacho SEI/Incra - 8248716 (peça 29). Causas dos atrasos de pagamentos 14. Com relação a identificação das causas dos atrasos nos pagamentos de TDAs complementares que levaram ao pagamento de multas pelo Incra, foi explicado que as desapropriações por interesse social para fins de reforma agrária eram regulamentadas pelos artigos 14 e 15 da Lei Complementar 76, de 6/7/1993. Assim, havendo condenação do Poder Público em sede de ação de desapropriação, o pagamento das benfeitorias deveria ser realizado em dinheiro e o correspondente à terra nua em TDA, estando obrigado o expropriante a depositar os valores no prazo de 15 dias. 15. No entanto, quanto ao pagamento das benfeitorias, o STF teria declarado a inconstitucionalidade do art. 14 da LC 76/1993 para indenizações complementares, conforme excertos de acordão (RE 247.866 - CE, julgado em 09/08/2000) transcrito na manifestação do Incra, por entender existente contrariedade ao sistema de pagamento das condenações judiciais pela Fazenda Pública determinado pela Constituição Federal. Assim, o pagamento das benfeitorias vinha sendo realizado por meio de precatórios judiciais e a terra nua por meio de TDA (peça 29, p.3). 16. Foi ponderado pelo Incra que, embora o STF tenha considerado inconstitucional apenas o art. 14 da LC 76/1993, as dificuldades enfrentadas pelo Incra para emissão dos TDA, em razão da incompatibilidade com as normas de direito financeiro, eram muito semelhantes às enfrentadas para o pagamento em dinheiro do valor das benfeitorias (peça 29, p.4). 17. Nesse sentido foi referenciada a Lei 4.504, de 30/11/1964 (Estatuto da Terra), que teria criado as TDAs como mecanismo para pagamento de desapropriações para fins de reforma agrária. Também foram citadas as Constituições de 1967 e 1988, que mantiveram tal sistemática para pagamento da terra nua, sendo que até 1992, o próprio órgão responsável pela reforma agrária era responsável pela emissão e pagamento dos títulos, na forma prevista no Decreto 59.443/1966, substituído pelo Decreto 95.714/1988, e só a partir da publicação do Decreto 578/1992, a gestão, controle, lançamento e pagamento dos TDAs passou a ser realizada pelo Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento, passando a ter a forma escritural, efetivada pela à Secretaria do Tesouro Nacional - STN, junto à Central de Custódia e de Liquidação Financeira de Títulos - CETIP. 18. Assim, o Incra alega que as operações de emissão das TDAs correspondem a uma operação crédito e sua emissão depende de previsão orçamentária e disponibilidade financeira, conforme Instrução Normativa STN/INCRA no 214, de 19/12/2019, mas que para as TDAs complementares, decorrentes de decisões judiciais, o Incra não detém previsibilidade sobre os valores e muito menos sobre as datas em que se tornarão exigíveis. 19. Foi argumentado, ainda, que tal circunstância foi agravada com o cenário de crescentes restrições orçamentárias, frequentemente inviabilizando o cumprimento de decisões judiciais nos prazos em que determinadas, o que resultou, em certos casos, no pagamento de multas cominatórias, pois muito embora esse cenário fosse levado ao Poder Judiciário, solicitando-se mais prazo e o afastamento de eventuais multas, nem sempre os argumentos da autarquia foram acolhidos, e como exemplo disso foi referenciado a jurisprudência dominante sobre o tema consoante o REsp 1688632/RS, de Relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 21/11/2017, e publicado em 27/11/2017 (peça 29, p.5). 20. Foi explicado que até o ano de 2011, não havia plano orçamentário específico para o pagamento de indenizações complementares, que concorriam com o orçamento global do PO 0002, destinado ao pagamento das indenizações iniciais de imóveis rurais para a reforma agrária. A partir de então, para o pagamento das indenizações, seja inicial ou complementar, o Incra passou a dispor da Ação 211B - Aquisição de Terras, do Programa de Governança Fundiária, cujos recursos destinam-se para diferentes fins, conforme caracterização dos Planos Orçamentários, que foi apresentado na manifestação do Órgão. O Incra informou, ainda, que até o exercício de 2020, a Ação dispunha de seis planos orçamentários, mas que no exercício corrente, foi criado Plano Orçamentário 0005, específico para a realização de levantamentos de campo e pesquisas de mercado por parte das Superintendências Regionais do Incra, com vistas à elaboração dos Relatórios de Análise do Mercado de Terras - RAMT e respectivas Planilhas de Preços Referenciais de Terra - PPR. E como ilustração da realidade orçamentária vivenciada pela autarquia para o pagamento de indenizações complementares, foi apresentado a dotação orçamentária da Ação 211B para o exercício de 2020, o gráfico das dotações orçamentárias de 2010 a 2020, além da informação da previsão no PLOA 2021 de um orçamento global de menos de R$ 700.000,00 para a mencionada ação governamental (peça 29, p.5-6). Medidas adotadas e alterações normativas 21. Com relação às ações que foram tomadas pela gestão do órgão para mitigar os danos gerados ao Erário em face das multas impostas pelo Poder Judiciário, o Incra defendeu que a alteração promovida pela Lei 13.465/2017 na Lei 8.629/93 acerca da previsibilidade do pagamento por meio de precatórios (art. 100 da CF/1988) representa a principal medida mitigadora. Foi destacado que a referida lei é resultado da conversão da Medida Provisória 759, de 22/12/2016, na qual a autarquia teria participado ativamente do processo de formulação (peça 29, p.7). 22. Ao tempo da inovação legislativa, segundo informações da então Diretoria de Gestão Administrava, havia 188 processos administrativos de lançamento de TDAs complementares pendentes de conclusão em virtude da indisponibilidade orçamentária e/ou financeira, cujos valores alcançavam o montante de R$ 308.382.800,86. Após a publicação da citada Medida Provisória, a Procuradoria Federal Especializada, por meio do Memorando Circular n° 02/2017//GAB/PFE/PFEINCRA-SEDE/PGF/AGU e o Departamento de Contencioso da Procuradoria Geral Federal (NUP n° 00845.000028/2017-61) teriam expedido orientações processuais sobre a aplicabilidade da inovação legislativa aos processos judiciais em curso. E, ainda no ano de 2017, a Procuradoria Federal Especializada teria orientado sobre a necessidade de, em cada um dos processos judiciais pendentes do cumprimento de decisão judicial, solicitar que o pagamento fosse realizado por meio de precatórios. Em consequência, no decorrer de 2017 e 2018 teriam sido proferidas decisões judiciais em resposta aos requerimentos formulados nos processos judiciais, sendo que em 90 processos houve o reconhecimento da aplicabilidade imediata do § 8o do art. 5o da Lei 8.629/93, seja em razão do entendimento firmado pelo juízo processante, seja ante a concordância do expropriado. Em 2019 e 2020, teria havido autorização para pagamento em precatório em outros 25 processos judiciais. 23. O Incra informou que a medida em que os cancelamentos foram sendo realizados, houve arquivamento dos procedimentos de lançamento de TDAs. E nos casos em que ainda há pagamentos pendentes, os exequentes ainda poderão optar para receber por meio de precatórios, recomendada pelo Incra, tendo em vista a persistência do cenário de restrições orçamentárias, não controlado pela autarquia ou seus gestores. Dessa forma foi concluído que a alteração legislava foi suficiente para afastar os recorrentes descumprimentos de prazos fixados por decisões judiciais para emissão de TDAs. (...) Determinações do Acórdão 742/2018-TCU-Plenário Item 9.2 64. No âmbito do TC Processo 034.761/2011-0 a Secex-MA realizou inspeção com o objetivo principal de verificar os procedimentos de desapropriação apontados pelo denunciante. Foram encontrados os seguintes achados: injustificado atraso no cumprimento de decisão judicial para a emissão de TDA complementar, morosidade no cumprimento de ordem judicial para a emissão de TDA complementar, reiterado descumprimento de ordem judicial para a emissão de TDA complementar; e multa em processos de execução. 65. Constatada a falta de comunicação a contento no âmbito judicial, pela Autarquia, acerca das dificuldades operacionais para a emissão de TDAs complementares no prazo previsto em lei e/ou fixado judicialmente, o que teria resultado nas multas impostas, foi expedida a seguinte determinação: '9.2. determinar, nos termos do art. 43, I, da Lei n.o 8.443, de 1992, que a Superintendência Regional do Incra no Estado do Maranhão passe a informar, nos processos judiciais de desapropriação, todas as medidas administrativas adotadas em cada etapa do processo instaurado, justificando os eventuais óbices para o atendimento de decisões judiciais dentro do prazo fixado, com o intuito de evitar a subsequente aplicação de multa pelo descumprimento da ordem judicial;0020' Manifestação da SR/Incra/MA 66. A Procuradoria Federal junto à SR/Incra/MA, informou, em síntese, que a autarquia acompanhou e prestou todas as informações nos processos judiciais acerca das medidas administrativas adotadas, além das devidas justificativas quanto aos óbices para o atendimento de decisões judiciais dentro do prazo fixado, mas, apesar disso, somente conseguiu afastar a multa imposta em um dos processos referidos no Acórdão. 67. Foi informado que, em que pese os órgãos responsáveis pela representação judicial da autarquia terem a praxe de informar/esclarecer à Justiça Federal sobre a complexidade do ato de lançamento de TDAs, que não depende apenas da autarquia, em muitos casos, o juízo responsável pelo feito impõe multa em face da autarquia. E que, apesar dos recursos interpostos, o Incra não obtém sucesso em alguns casos na espécie (peça 9, p.2-3). Análise 68. Em que pese o desfecho desfavorável à Fazenda Pública em dois processos de execução de multas por atraso de pagamento de TDAs complementares da SR/Incra/MA, não se pode concluir que a Superintendência não tenha passado a prestar informações junto ao órgão judicante sobre as medidas administrativas adotadas e os óbices para o atendimento das decisões judiciais, conforme determinado pelo TCU. 69. Em consulta a tais decisões no site da Justiça Federal (https://portal.trf1.jus.br/sjma/pagina-inicial.htm), verificou-se que há uma descrição da defesa realizada pelo Incra nos dois processos nos quais incidiram multas por atraso de pagamento de TDAs complementares, que condiz com os argumentos ora apresentados, mas que não foi acolhido pelo judiciário. E nas decisões não consta menção a eventuais atrasos na prestação de informações pelo Incra. 70. Dessa forma, avalia-se que a principal causa das multas impostas pela Justiça Federal ao Incra foi proveniente das restrições orçamentárias (itens 40 a 51) e de toda dinâmica envolvida no pagamento de TDAs complementares à época, conforme analisado nos itens 25 a 38 desta instrução. 71. Ademais, a devida prestação de informações junto ao Poder Judiciário, de fato, não confere garantia à SR/Incra/MA de ter seus pleitos judiciais atendidos. 72. Além disso, há indicativo de que os recursos judiciais interpostos pela SR/Incra/MA em face das multas impostas por atraso de pagamento de TDAs complementares foram negados pelo judiciário a partir do entendimento jurisprudencial citado no REsp 1688632/RS, que concebe que a adoção de medidas por parte do Incra seria suficiente para o pagamento das TDAs complementares no prazo estipulado (itens 52 a 55). 73. Em outro giro, a inovação da dinâmica de pagamento de TDAs complementares para a forma de precatórios judiciais (Medida Provisória 759/2016 convertida na Lei 13.465/ 2017) tem mitigado grande parte dos processos de execução contra a Fazenda Pública em face do atraso de pagamento de TDAs complementares, tanto dos processos com decisão judicial a época da mudança normativa como para aqueles que estavam em curso (itens 61 a 63). 74. Esse foi o caso, por exemplo, do Processo 002375-38.2012.4.013702, cuja decisão interlocutória deliberou o seguinte: 'AUTORIZO a expedição de precatório para pagamento da complementação da indenização, tanto a referente à terra nua (Medida Provisória 759, de 22 de dezembro de 2016 1) quanto às benfeitorias e aos honorários de sucumbência, estes em favor da sociedade de advogados Ivaldeci Mendonça Consultoria e Advocacia Empresarial (CNPJ 04.317.678/0001-53).' 75. Dessa forma, avalia-se que a alteração legislava foi suficiente para afastar os recorrentes descumprimentos de prazos fixados por decisões judiciais para emissão de TDAs, além de sanear os passivos judiciais do Incra acerca das execuções ora em análise. Portanto conclui-se que a determinação do item 9.2 do Acordão 742/2018-TCU cumpriu seu propósito e pode ser considerada não aplicável. Item 9.3 76. A inspeção realizada junto ao TC Processo 034.761/2011-0 também permitiu a identificação de ações de multa cominatória fixada em processos de desapropriação levados a cabo pelo Incra, em tramitação na Justiça Federal do Maranhão. 77. Com o objetivo de que tais ações judiciais fossem adequadamente acompanhadas pela SR/Incra/MA e, ainda, no caso de se confirmar a imputação de tais astreintes à autarquia e se fosse o caso, que as responsabilidades fossem apuradas, foram estabelecidas as seguintes determinações: '9.3. determinar, nos termos do art. 43, I, da Lei n.o 8.443, de 1992, que a Superintendência Regional do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária no Estado do Maranhão adote as seguintes medidas: 9.3.1. promova o detalhado acompanhamento sobre o andamento e o deslinde das execuções judiciais conduzidas em desfavor da Fazenda Pública a partir das multas judiciais fixadas nos processos de desapropriação pelo Incra em tramitação na Seção Judiciária da Justiça Federal no Maranhão, atentando, especialmente, para o desfecho dos Processos 00027253-91.2016.4.01.3700, 0025030-68.2016.4.01.3700 e 0031783-41.2016.4.01.3700, com o eventual pagamento das aludidas multas judiciais; 9.3.2. promova, se for o caso, a devida instauração do subjacente processo de tomada de contas especial (TCE) no prazo máximo de 30 (trinta) dias contados do superveniente pagamento das multas judiciais fixadas nos processos de desapropriação pelo Incra em tramitação na Seção Judiciária da Justiça Federal no Maranhão, em sintonia com o item 9.3.1 deste Acórdão, a partir, especialmente, do subsequente desfecho desfavorável nos Processos 00027253-91.2016.4.01.3700, 0025030- 68.2016.4.01.3700 e 0031783-41.2016.4.01.3700, entre outros processos, com o eventual pagamento das aludidas multas judiciais, nos termos do art. 8o da Lei n.o 8.443, de 1992, devendo informar o TCU, no mesmo prazo de 30 (trinta) dias contados do aludido superveniente pagamento das multas judiciais, se entender que não seria o caso de promover a referida instauração do subjacente processo de TCE, apresentando a devida justificativa para esse eventual entendimento;' Manifestação da SR/Incra/MA 78. Com relação aos três processos de execução de multa mencionados no Acórdão 742/2018-TCU-Plenário , a Procuradoria Federal Especializada junto à SR/Incra/MA afirmou que a autarquia obteve êxito apenas no processo 0025030-68.2016.4.01.3700, em que foi reconhecida a prescrição do direito de execução da multa cominada. Nos outros dois processos, a autarquia não conseguiu afastar a multa imposta. No processo 0027253-91.2016.4.01.3700, já teria havido, inclusive, a requisição de expedição do precatório, no valor de R$ 333.169,50. No processo 0031783-41.2016.4.01.3700, o juiz federal havia determinado a elaboração da conta referente a execução da multa, tendo sido o valor calculado em R$ 2.369.215,68 e o Incra estava aguardando a expedição do respectivo precatório (peça 9, p.3). 79. Foi argumentado que não houve instauração de processos de tomada de contas especiais porque aquela Superintendência não teria qualquer responsabilidade pela gestão de TDAs, uma vez que todos os procedimentos de lançamento de TDAs complementares tramitavam até o Incra/Sede, onde aguardavam a devida autorização para o envio à STN (peça 9, p.2). Além disso a Procuradoria informou que houve escassez de recursos orçamentários/financeiros para pagamento desses títulos. 80. A Divisão de Administração de Títulos da Dívida Agrária e Arrecadação (DOF-3) também se pronunciou nos autos (peça 10, p. 1-2) e informou que, para solicitar emissão de TDAs junto à STN, faz-se necessário que o processo administrativo seja devidamente instruído pela Superintendência Regional de origem, encaminhado à Procuradoria Federal Especializada - PFE e posteriormente à Diretoria de Obtenção de Terras - DT (hoje DD) para análise. Após isso, aquela Diretoria, se de acordo, elabora despacho autorizativo de emissão de títulos e encaminha à Diretoria de Gestão Administrativa - DA (hoje DO) autorizando o empenho da despesa e solicitação da emissão de TDAs junto à STN. A DO, por sua vez, encaminha o processo a uma de suas subunidades, a DOF-3, para análise, verificação do saldo orçamentário de TDAs do Incra e do saldo financeiro junto à STN e o procedimento administrativo fica sobrestado nessa Divisão aguardando autorização expressa dos dirigentes para empenho, confecção de solicitação de lançamento de Títulos e encaminhamento à STN. Após a autorização expressa, a DOF-3 solicita o empenho da despesa, confecciona solicitação de lançamento de TDAs e encaminha para a STN, objetivando a emissão dos títulos. A STN, após emitir os títulos, encaminha à DOF-3 o (s) demonstrativo (s) de lançamento de TDAs, que são juntados ao processo e, por meio de despacho, encaminha para a Superintendência Regional de Origem para as demais providências. 81. A DOF-3 concluiu sua manifestação ressaltando que a Divisão cumpre as ordens de empenho e encaminhamento de solicitação de lançamento de TDAs para a STN objetivando a emissão de títulos, quando é expressamente autorizada pelos gestores superiores da Autarquia, e que não tem competência para determinar quando e qual processo será encaminhado à STN. Análise 82. Com relação ao item 9.3.1 do Acordão 742/2018-TCU, a Superintendência informou o desfecho dos processos referenciados. Embora não tenha obtido êxito em dois desses processos, não há evidências de que tenham ocorrido falhas, após a determinação do TCU, no acompanhamento processual por parte da SR/Incra/MA nas execuções judiciais que tramitaram na Justiça Federal no Maranhão. 83. Em consulta às decisões referidas no Acórdão do TCU no site da Justiça Federal (https://portal.trf1.jus.br/sjma/pagina-inicial.htm), verificou-se que há uma descrição da defesa realizada pelo Incra nos dois processos nos quais incidiram multas por atraso de pagamento de TDAs complementares. Nestas descrições consta que o Incra apresentou as informações relacionadas com a forma e procedimentos de emissão de TDAs, além das medidas administrativas ao alcance do Instituto que haviam sido tomadas para o pagamento daqueles títulos a contento, no entanto tal defesa não foi acolhida pelo judiciário. Nas decisões judiciais também não há menção a eventuais atrasos na prestação de informações pelo Incra. 84. Segundo o Decreto 578/1992 e a Instrução Normativa Conjunta STN/Incra 01/1995, vigentes à época, a sistemática do pagamento de TDAs complementares caracterizava-se como ato complexo, que era inicialmente processado na SR/Incra/MA e tramitado para o Incra/Sede, que, por sua vez, encaminhava à STN visando a disponibilização dos recursos e dependia de disponibilidade orçamentária/financeira (itens 40 a 51), o que se coaduna com as alegações apresentadas pela autarquia. Além disso, ainda havia um entendimento jurisprudencial que norteava para o não acatamento dos argumentos inseridos nos recursos do Incra (itens 52 a 55). 85. Ressalte-se que no âmbito da fiscalização realizada pela Secex-MA foi constatado que houve morosidade no cumprimento de ordem judicial para emissão de TDAs complementares, mas no âmbito do Incra/Sede (peça 82 do TC Processo 034.761/2011-0 , p.16), portanto, fora da alçada da SR/Incra/MA. 86. Ou seja, mesmo que o pagamento das TDAs complementares passasse por trâmites administrativos na SR/Incra/MA, conforme Norma de Execução 75/2008 e a Portaria Conjunta PGF/Incra 21/2013, não eram tais procedimentos que limitavam o pagamento das TDAs complementares nos prazos estipulados pelo poder judiciário. 87. Em consequência, quanto ao item 9.3.2 do Acórdão 742/2018-TCU, que foi no sentido de que a SR/Incra/MA promovesse a devida instauração de processo de tomada de contas especial com relação ao pagamento das multas judiciais fixadas nos referidos processos se fosse o caso, considera-se que foi justificada a não abertura de TCE porque não é possível atribuir responsabilização no âmbito da Superintendência Regional com relação às multas impostas. 88. A responsabilidade pelo descumprimento de prazo no pagamento desses títulos não pode ser atribuída isoladamente à SR/Incra/MA, nem mesmo ao Incra/Sede, em face da dependência de atos da STN e de disponibilidade orçamentária. Como não se pode atribuir responsabilização no âmbito do Incra, não há que se falar nesse tipo de apuração. 89. Em outro giro, avalia-se que a alteração da forma de pagamento de TDAs complementares para a forma de precatórios judiciais foi suficiente para afastar os recorrentes descumprimentos de prazos fixados por decisões judiciais para emissão de TDAs, além de sanear os passivos judiciais do Incra acerca das execuções ora em análise (itens 61 a 63). 90. Pelo exposto, propõe-se que as determinações constantes nos itens 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 742/2018-TCU-Plenário sejam consideradas não aplicáveis, visto que cumpriram seu propósito. Item 9.4 91. No voto do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho que embasou o Acórdão 742/2018-TCU-Plenário , foi levado em consideração a constatação da Secex-MA sobre a ocorrência de morosidade no cumprimento de ordem judicial para a emissão de TDA complementar pelo Incra-Sede, além da evidente possibilidade de imposição de astreintes em face dessa morosidade. Dessa forma foi expedida a seguinte determinação ao Incra/Sede: '9.4. determinar, nos termos do art. 43, I, da Lei n.o 8.443, de 1992, que, no âmbito das sucessivas prestações de contas anuais, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra Sede) informe o TCU sobre o contínuo andamento e o eventual deslinde das execuções judiciais conduzidas em desfavor da Fazenda Pública a partir das multas judiciais fixadas nos processos de desapropriação pelo Incra em tramitação na Seção Judiciária da Justiça Federal no Maranhão, com atenção, especialmente, para o andamento e o desfecho dos Processos 00027253-91.2016.4.01.3700, 0025030- 68.2016.4.01.3700 e 0031783-41.2016.4.01.3700, entre outros processos, devendo adotar essa mesma medida em relação a todos os demais processos autuados perante o Poder Judiciário com essa mesma finalidade em desfavor de todas as demais superintendências regionais do Incra no País;' Manifestação do Incra/Sede 92. Foi informado que o monitoramento do processo administrativo e registro das informações sobre pagamento/não pagamento é controlado em planilha do Excel, contendo as informações essenciais dos processos, tendo sido ressaltado que quando do envio de processos para pagamentos de TDAs complementares, nos casos em que a justiça não admitiu o pagamento por meio de precatórios, a Coordenação Geral de Implantação utiliza critérios objetivos, tais como: valor da indenização; época de tramitação dos processos, entre outros, tudo isso aliado à disponibilidade orçamentária no exercício, visando solucionar o maior número de casos/processos possíveis (peça 29, p.2). Análise 93. Nos relatórios de gestão de 2018 (peça 1 do TC Processo 035.934/2019-0 ) e de 2019 (peça 1 do TC Processo 046.793/2020-8 ) não há registros sobre o andamento e o eventual deslinde das execuções judiciais conduzidas em desfavor da Fazenda Pública a partir das multas judiciais fixadas nos processos de desapropriação pelo Incra em desfavor de todas as Superintendências Regionais do Incra. 94. Especificamente quanto aos processos judiciais no âmbito da SR/Incra/MA, as informações foram prestadas na manifestação da Superintendência (item 78). 95. Em resposta à diligência realizada para que o Incra/Sede prestasse as informações sobre os processos judiciais de desapropriação já tramitados ou em tramitação em desfavor de todas as Superintendências Regionais do Incra, foram informados a quantidade de processos e os valores das TDAs complementares anuais entre 2010 e 2020 (peça 29, p.2), mas não foram especificados os valores das multas por atraso de pagamento que tenham sido eventualmente impostas. Isto porque foi alegado que o Órgão não tem ingerência sobre tais execuções, o que procede, já que a representação judicial da autarquia é realizada pela Procuradoria-Geral Federal/AGU, que detém e controla essas informações. 96. Em adição, segundo o Incra/Sede, no período de 2017 a 2020, de 197 processos remetidos ao Incra/Sede para pagamento de TDAs complementares, cujo volume de recursos envolvidos teria sido de R$ 426.566.626,43, 132 tiveram o pagamento admitido na forma de precatórios, totalizando R$ 349.231.765,27 em recursos (peça 29, p.7). Estas informações se coadunam com o crescente valor executado pelo Órgão em precatórios (Tabela 3). 97. Isto sugere que a alteração legislativa, iniciada com a MP 759/2016, foi efetiva para o tratamento, na forma de precatórios, dos passivos institucionais do Incra em TDAs complementares, conforme já analisado nos itens 61 a 63 da presente instrução. 98. Considerando que determinação do item 9.4 do Acordão 742/2018-TCU foi estabelecida no contexto normativo no qual multas vinham sendo aplicadas ao Incra pelo poder judiciário por atraso de pagamento de TDAs complementares, e que na dinâmica atualmente vigente (itens 21 a 24) isto não mais ocorrerá, e, além disso, os passivos das decorrentes execuções judiciais vêm sendo tratados, conclui-se que a determinação não é mais aplicável. Oportunidade de melhoria no processo expropriatório para a reforma agrária 99. Ao se referir aos mecanismos administrativos de controle no âmbito da Coordenação Geral de Implantação - DDI, o Incra referenciou e apresentou um "print" de banco de dados gerado a partir de planilhas do Excel, utilizado para o controle dos processos administrativos e registro das informações sobre pagamento/não pagamento de TDAs complementares (peça 29, p.2). Na amostra de casos que se observa nesse "print" do Excel, que se refere ao exercício de 2021, verifica-se uma demanda de valores para pagamento de TDAs complementares que totaliza a cifra de R$ 30.099.891,65, sendo R$ 25.808.855,53 ainda não empenhados, não se tendo clareza se todos os casos estariam expostos nesse print. De qualquer forma, trata-se de valor bastante superior aos 618,2 mil reais previstos na dotação atual para atender não só ao pagamento de TDAs complementares, mas todas as demandas da Ação 211B - Aquisição de Terras (Tabela 1). 100. Segundo sugerem esses dados, a demanda orçamentária atual para pagamentos de TDAs complementares no exercício de 2021 é, no mínimo, 45 vezes superior àquela prevista no PLOA. 101. Em adição, o cenário elucidado na presente instrução sugere haver fragilidades envolvidas nos mecanismos de avaliação dos imóveis expropriados para a reforma agrária. Afinal, o Incra realiza uma avaliação inicial das propriedades a serem desapropriadas para reforma agrária, que posteriormente é majorada significativamente pelo poder judiciário. Assim, o que deveria ser a exceção, a saber: os expropriados obterem substanciais complementações indenizatórias com base na Lei Complementar 76/1993, vêm ocorrendo na maioria das vezes, a partir de longos processos, conforme descrito no Relatório de Fiscalização apresentado no TC Processo 034.761/2011-0 , na peça 82. 102. O (s) fato (s) gerador (es) de tais discrepâncias de avaliação dos imóveis entre o Incra e o poder judiciário permanecem desconhecidos. Não se tem clareza sequer se as fragilidades se dão na esfera executiva e/ou judicial e/ou legislativa, já que também podem estar associadas às normas de hierarquia mais elevadas sobre o tema. 103. Quanto a origem das fragilidades apurou-se no presente caso concreto apenas que não foi confirmada a irregularidade suscitada na Questão 4 (baixa avaliação pelo Incra para o valor da indenização na desapropriação, favorecendo a complementação judicial da TDA emitida), do relatório da inspeção realizada pela Secex-MA na SR/Incra/MA, já que, nos aludidos processos, tanto a avaliação administrativa quanto a avaliação do assistente judicial da expropriante, teriam observado a metodologia adotada pelo Incra e pela perícia judicial, apresentando valores similares (peça 82 do TC Processo 034.761/2011-0 , p.16). 104. Em que pese a alteração promovida pela Lei 13.465/2017 na Lei 8.629/93 acerca da previsibilidade do pagamento de TDAs complementares por meio de precatórios (art. 100 da CF/1988), que representou a principal medida mitigadora de multas impostas pelo poder judiciário ao Incra por atraso de pagamento de TDAs complementares, parecem ainda prosperar as discrepâncias avaliativas entre o Incra e o poder judiciário nos processos de desapropriação para a reforma agrária, já que tal tema sequer foi trazido nas manifestações do Órgão aos presentes autos. 105. A referida alteração legislativa desonerou o Incra, tanto das TDAs complementares que ainda não tinham transitado em julgado à época, como das multas que vinham sendo imputadas ao Órgão, entretanto a discrepância de valores inicialmente estimados e posteriormente majorados ainda persiste, mas em outra verba orçamentária, precatórios judiciais e tem impactado o orçamento do Incra de forma crescente e significativa (Tabela 3). Além disso, o poder judiciário continua a lidar com inúmeros processos que deveriam ser insubsistentes. 106. Ademais, as complementações indenizatórias estabelecidas na esfera judicial também traduzem prejuízos e entraves na agilidade dos processos de desapropriação para a reforma agrária. 107. Ressalte-se que a desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária, conforme pacífico entendimento do STF, só se consuma pela integralização do pagamento desta, momento a partir de quando será o imóvel, se for o caso, lançado no registro imobiliário em nome do expropriante. E a desapropriação constitui-se apenas de uma das etapas iniciais da reforma agrária, conforme se depreende do teor do REsp 1688632/RS, de Relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 21/11/2017, e publicado em 27/11/2017. 108. Tal análise não é completa nem conclusiva acerca dessa temática especificamente, pois apenas margeou o objeto central do Acórdão 742/2018-TCU-Plenário ora monitorado. No entanto, vislumbra-se a oportunidade de realização de ações fiscalizatórias específicas para apurar o tema, que constitui objeto de alta materialidade. 109. Veja-se, por exemplo que só no ano de 2014, teriam sido emitidas TDAs complementares no valor total aproximado de 316 milhões, ao passo que segundo dados do Siop daquele ano, houve dotação orçamentária de cerca de 294 milhões para TDAs complementares, que constituíram cerca de 44% do orçamento total para a Ação 211B naquele exercício (Tabela 2). 110. Dessa forma, a tese da necessidade de rever os mecanismos normativos, estruturantes e de planejamento da Ação se reforça. Preliminarmente, sugere-se que o foco principal de tal revisão se dê nas discrepâncias de valores atribuídos pelo Incra aos imóveis expropriados e aqueles posteriormente consignados pelo poder judiciário. 111. É certo também que o tema envolve questões orçamentárias, em um cenário de dependência orçamentária do Incra para o pagamento de indenizações complementares, que propiciou a elevação de valores de precatórios judiciais. Entretanto, há evidência de que a origem dos problemas se configura nas diferenças vultuosas entre os valores originalmente estimados nos processos de desapropriação para fins de reforma agrária e os valores posteriormente consignados na esfera judicial. 112. Ressalte-se que estas diferenças estão no cerne dos atrasos de pagamentos de TDAs complementares que levaram ao pagamento de vultuosas multas pelo Incra. Em apenas dois casos de desapropriação realizada na SR/Incra/MA, já teria havido a requisição de expedição de precatório no valor de R$ 333.169,50, no processo 0027253-91.2016.4.01.3700, e determinação do juiz federal para elaboração da conta referente à execução da multa no processo 0031783-41.2016.4.01.3700, tendo sido o valor calculado em R$ 2.369.215,68, conforme manifestação da Procuradoria Federal Especializada junto à SR/Incra/MA (peça 9, p.3). 113. Se for considerado a amplitude do Incra, que segundo o Relatório de Gestão apresentado para o ano de 2019, conta com 30 Superintendências Regionais, 41 Unidades Avançadas e 1 Unidade Avançada Especial (Altamira/PA), e que o dano ao erário causado por multas atingiu o montante de cerca de 2,7 milhões de reais em apenas dois processos de desapropriação realizados através da SR/Incra/MA, avalia-se que o tema envolve materialidade importante, e pode prejudicar execução da reforma agrária. 114. O fato é que a problemática envolvida no processo de desapropriação que se verificou na presente análise vem prejudicando o fluxo de implementação da reforma agrária, conforme constitucionalmente previsto. 115. Portanto, conclui-se que restou configurado oportunidade de aperfeiçoamento no processo expropriatório da reforma agrária, notadamente quanto aos mecanismos de valoração dos imóveis envolvidos. E dessa forma, propõe-se, que a SecexAgroAmbiental avalie tal oportunidade no âmbito de suas análises de demandas e planejamento em momento oportuno, considerando que a obtenção de novos imóveis para reforma agrária (definição das melhores áreas, elaboração do estudo de viabilidade econômica, avaliação da terra, início do processo de desapropriação) não tem sido feita, ante os termos do Acórdão 775/2016-TCU-Plenário , prolatada nos autos do TC Processo 000.517/2016-0 , e a já citada restrição orçamentária sofrida pelo Incra nos últimos anos. CONCLUSÃO 116. Os processos de desapropriação da SR/Incra/MA referenciados no item 9.3 do Acórdão 742/2018-TCU-Plenário foram denunciados em face da aplicação de elevadas multas ao Incra pelo Poder Judiciário decorrentes de atrasos nos pagamentos de TDAs complementares. Após diversas análises e uma inspeção, o TCU fez determinações à SR/Incra/MA acerca do acompanhamento de tais processos (itens 9.2 e 9.3), e ao Incra/Sede, no sentido de que informasse nas prestações de contas anuais subsequentes sobre a ocorrência de casos semelhantes nas demais Superintendências Regionais do Órgão (item 9.4). 117. A SR/Incra/MA informou o desfecho dos Processos 00027253-91.2016.4.01.3700, 0025030-68.2016.4.01.3700 e 0031783-41.2016.4.01.3700 referenciados no Acórdão, que foi desfavorável à Fazenda Pública em dois desses processos (item 78). 118. Análises preliminares realizadas permitiram constatar a existência de fatores envolvidos no presente caso concreto que vão além das atribuições estritas do Incra, notadamente na área orçamentária, em face da crescente restrição orçamentária para pagamento de TDAs complementares enfrentadas pelo Incra nos últimos anos (itens 40 a 51), em um cenário no qual o Órgão não tinha como prever valores e exigibilidades de TDAs complementares, que eram definidas na esfera judicial (itens 52 a 55), e assim, a autarquia arcava com valores demandados para pagamento de TDAs complementares que foram se avolumando ao longo dos anos (itens 56 a 60). O passivo judicial acumulado no Incra neste cenário vem sendo tratado a partir da alteração da dinâmica de pagamento de TDAs complementares para a forma de precatórios judiciais (itens 61 a 63). 119. Estas análises preliminares constituíram subsídios fundamentais ao exame do presente monitoramento. 120. Quanto à determinação do item 9.2 do Acordão 742/2018-TCU, concluiu-se que apesar do desfecho desfavorável em processos de execução de multas por atraso de pagamento de TDAs complementares pela SR/Incra/MA, não se pode concluir que, após o Acórdão, a Superintendência não tenha prestado informações junto ao órgão judicante sobre as medidas administrativas adotadas e os óbices para o atendimento das decisões judiciais. Avalia-se que tal resultado é proveniente de restrições orçamentárias, de toda dinâmica envolvida no pagamento de TDAs complementares e do entendimento jurisprudencial citado no REsp 1688632/RS, que concebe que a adoção de medidas por parte do Incra seria suficiente para o pagamento das TDAs complementares no prazo estipulado. Ademais, a inovação da dinâmica de pagamento de TDAs complementares para a forma de precatórios judiciais (Medida Provisória 759/2016 convertida na Lei 13.465/ 2017), além de ter afastado os recorrentes descumprimentos de prazos fixados por decisões judiciais para emissão de TDAs, tem permitido o saneamento de grande parte dos processos de execução contra a Fazenda Pública em face do atraso de pagamento de TDAs complementares, tanto dos processos com decisão judicial a época da mudança normativa como para aqueles que estavam em curso. Dessa forma, avalia-se que a determinação cumpriu seu propósito e pode ser considerada não aplicável (itens 68 a 75). 121. Da mesma forma, com relação ao item 9.3.1 do Acordão 742/2018-TCU, não há evidências de que, após a determinação do TCU, tenham ocorrido falhas no acompanhamento processual por parte da SR/Incra/MA nas execuções judiciais que tramitaram na Justiça Federal no Maranhão, mas há evidências acerca da influência de outros fatores determinantes às multas impostas. A sistemática do pagamento de TDAs complementares tratava-se de ato complexo, que era inicialmente tramitado da SR/Incra/MA ao Incra/Sede, que, por sua vez, encaminhava à STN visando a disponibilização dos recursos, dependia de disponibilidade orçamentária/financeira, e ainda havia um entendimento jurisprudencial que norteava para o não atendimento de recursos do Incra (itens 82 a 86). 122. Em consequência, quanto ao item 9.3.2 do Acórdão 742/2018-TCU, que foi no sentido de que a SR/Incra/MA promovesse a devida instauração de processo de tomada de contas especial com relação ao pagamento das multas judiciais fixadas nos referidos processos se fosse o caso, considera-se que foi justificada a não abertura de TCE porque não é possível atribuir responsabilização no âmbito da Superintendência Regional com relação às multas impostas (itens 87 a 88). 123. Em adição, avalia-se que a alteração da forma de pagamento de TDAs complementares para a forma de precatórios judiciais foi suficiente para afastar os recorrentes descumprimentos de prazos fixados por decisões judiciais para emissão de TDAs, além de sanear os passivos judiciais do Incra acerca das execuções ora em análise. Dessa forma, conclui-se as determinações constantes nos itens 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 742/2018-TCU-Plenário cumpriram seu propósito e devem ser consideradas não aplicáveis (itens 89 a 90). 124. No que tange à determinação constante do item 9.4 do Acórdão 742/2018-TCU-Plenário , não se verificou a prestação de informações requeridas nos relatórios de gestão de 2018 e de 2019 sobre o tema. Entretanto, em manifestação do Incra/Sede foram informados a quantidade de processos e os valores das TDAs complementares anuais entre 2010 e 2020, sem especificação dos valores das multas por atraso de pagamento eventualmente impostas. Isto porque o Órgão não tem ingerência sobre tais execuções, já que a representação judicial da autarquia é realizada pela Procuradoria-Geral Federal/AGU, que detém e controla essas informações. Considerando, ainda, que a determinação foi estabelecida no contexto normativo no qual multas vinham sendo aplicadas ao Incra pelo poder judiciário por atraso de pagamento de TDAs complementares, e que na dinâmica atualmente vigente isto não mais ocorrerá, e, além disso, os passivos das decorrentes execuções judiciais vêm sendo tratados, conclui-se que a determinação não é mais aplicável (itens 93 a 98). PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 125. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: a) considerar não aplicáveis as determinações contidas nos itens 9.2, 9.3 e 9.4 do Acórdão 742/2018-TCU-Plenário ; b) encerrar o presente processo, por meio de seu apensamento definitivo ao TC Processo 034.761/2011-0 , nos termos do art. 169, inciso I, do Regimento Interno/TCU c/c os arts. 33 e 37 da Resolução-TCU 259/2014; c) encaminhar o acórdão que vier a ser proferido ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra, e à Superintendência Regional do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária no Estado do Maranhão - SR/Incra/MA. "; Considerando, portanto, que o TCU pode incorporar o derradeiro parecer da unidade técnica a estas razões de decidir e, assim, assinalar como prejudicado o monitoramento para as aludidas determinações diante dos elementos de convicção até aqui obtidos neste processo; Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea "a", do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução no 246, de 2011, em anotar como prejudicado o monitoramento das determinações proferidas pelos itens 9.2, 9.3 e 9.4 do Acórdão 742/2018-TCU-Plenário , diante dos elementos de convicção até aqui obtidos pelo TCU, além de, em sintonia com os pareceres emitidos neste processo, prolatar as providências abaixo fixadas pelo item 1.7 deste Acórdão: 1. Processo TC- Processo 021.419/2020-5 (MONITORAMENTO) 1.1. Interessada: Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente (SecexAgroAmbiental) 1.2. Entidade: Superintendência Regional do Incra no Estado do Maranhão. 1.3. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho. 1.4. Representante do Ministério Público: não atuou. 1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente (SecexAgroAmbiental). 1.6. Representação legal: não há. 1.7. Providências: 1.7.1. enviar a cópia do presente Acórdão, com o parecer da unidade técnica, à Superintendência Regional do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária no Estado do Maranhão, para ciência, sem prejuízo de informar que as aludidas determinações do TCU não foram desconstituídas, tendo apenas o presente monitoramento dessas determinações sido anotado como prejudicado; e 1.7.2. promover o encerramento deste feito pelo definitivo apensamento do presente processo ao TC Processo 034.761/2011-0 , nos termos dos arts. 36 e 37 da Resolução TCU no 259 de 2014.