Tribunal: TCU
Processo: 014.257/2020-3
Classe: ACÓRDÃO DE RELAÇÃO
Órgão julgador: ANDRÉ DE CARVALHO
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2022-01-26
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
Acórdão 120/2022-TCU-Plenário Considerando que o presente processo trata de monitoramento do Acórdão 1.293/2019 prolatado pelo Plenário do TCU, no bojo do TC Processo 020.042/2018-3 , cuidando ali de auditoria operacional realizada sobre o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) com o objetivo de avaliar os controles internos empreendidos no sistema de Pagamento Alternativo de Benefícios (PAB) durante o período de janeiro de 2016 a setembro de 2018 (Peça 2); Considerando que os itens 9.1. 9.2 e 9.3 do Acórdão 1.293/2019 (Ata 19/2019) foram proferidos pelo Plenário do TCU nos seguintes termos: " (...) 9.1. determinar, nos termos do art. 43, I, da Lei n.o 8.443, de 1992, e do art. 250, II, do RITCU, que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da ciência desta deliberação, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), em conjunto com a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (Dataprev), apresente o devido plano de ação, com a identificação de cada ação e dos respectivos responsáveis e prazos, entre outras informações necessárias, para a efetiva implementação de solução para todas as falhas detectadas nestes autos e, especialmente, para contemplar a adoção das seguintes medidas: 9.1.1. avalie, aprimore e, se possível, desenvolva os novos controles internos sobre as atividades do Pagamento Alternativo de Pagamento (PAB), além dos aqui acrescentados, não se limitando a depender das atividades de fiscalização e controle desenvolvidas pela auditoria interna do INSS com o intuito de mitigar o risco de fraudes e erros na respectiva atividade, em consonância, por exemplo, com o "COSO - Controle Interno - Estrutura Integrada" e com a NBC TI 01; 9.1.2. incorpore a solução tecnológica informatizada homologada à atividade de PAB no sentido de permitir os cálculos e a inserção de rubricas automatizados, aí incluído o cálculo padronizado de atualização monetária dos valores, em consonância, por exemplo, com o Manual de Manutenção de Direitos, o Decreto n.o 3.048, de 1999, e a Instrução Normativa INSS n° 77, de 2015; 9.1.3. inclua o devida controle no âmbito dos sistemas de geração de PAB para verificar se o crédito a ser gerado teria sido atingido, ou não, pela eventual prescrição, em observância ao art. 103, parágrafo único, da Lei n.o 8.213, de 1991; 9.1.4. inclua o controle no âmbito dos sistemas de geração de PAB com vistas a mitigar o risco de inserção de período incorreto para o pagamento; 9.1.5. aperfeiçoe a automatização dos sistemas na emissão do PAB com o intuito de mitigar o risco de geração do crédito sem a devida atualização monetária, em consonância com a Resolução INSS n.o 199 (Volume I, Capítulo 5, do Manual de Manutenção de Direitos), de 2012, adotando, ainda, as providências necessárias em face dos indícios de irregularidade identificados nestes autos; 9.1.6. revise e aperfeiçoe os controles do sistema Plenus, entre os diversos outros sistemas (Sapiens, AGU, Prisma etc.), a fim de evitar a emissão do PAB de resíduo (motivo 22) para benefícios ainda ativos ou com a solicitação de reativação ainda em aberto, respeitando o item 6.1, Volume II, do Manual de Manutenção de Direitos (Resolução INSS n.o 199, de 2012); 9.1.7. ajuste os correspondentes sistemas informatizados ou processos de trabalho para diante da necessidade de nova validação, após o recálculo automático, em face de PAB com Rendimentos Recebidos Acumuladamente (RRA); 9.1.8. revise os benefícios com a emissão de PAB em período inconsistentes nos pagamentos, a exemplo dos seguintes NB: 1458850100, 1405118587, 1826811718, 1193104065, 1373624199, 1734094114, 1734094114, 1360467448, 1646133320, 6223583722, em observância ao item 6, Volume II, do Capítulo III do Manual de Manutenção de Direitos (Resolução INSS no 199, de 2012); 9.1.9. atente para os indícios de irregularidade detectados nestes autos, a partir do correspondente cruzamento de dados, quando a equipe de fiscalização identificou a presença de 6.613 créditos eventualmente prescritos, se não estiverem enquadrados nas exceções previstas pelo art. 103 da Lei n.o 8.213, de 1991, ressaltando que, nesse caso, eles não deveriam ter sido pagos e poderiam ter resultado em prejuízos para o INSS sob o montante estimado de R$ 17.739.455,45 (item 3.6 do relatório de fiscalização), a despeito de a unidade técnica não ter sugerido a imediata atuação do TCU sobre esses indícios de irregularidade, não só porque o correspondente volume de créditos poderia estar enviesado por alguns falsos positivos, mas também porque o INSS já teria empreendido algumas ações de combate à fraude nas concessões de benefícios, podendo esses indícios serem aproveitados, então, no bojo dessas ações de combate à fraude; 9.2. determinar, nos termos do art. 43, I, da Lei n.o 8.443, de 1992, e do art. 250, II, do RITCU, que, no prazo de 90 (noventa) dias contados da ciência desta deliberação, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), em conjunto com a sua procuradoria especializada e a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (Dataprev), apresente o devido plano de ação, com a identificação de cada ação e dos respectivos responsáveis e prazos, entre outras informações necessárias, para o efetivo desenvolvimento da rotina de controle interno no âmbito da atividade de PAB com o intuito de mitigar a possibilidade de pagamento em duplicidade para as Requisições de Pequeno Valor (RPV) de benefícios pagos pelo INSS, abrangendo, inclusive, a adaptação dos sistemas utilizados para a emissão de alertas ou bloqueios de pagamento, desde que a análise prévia sobre a relação custo-benefício da implantação deste último controle demonstre a sua adequabilidade; e 9.3. recomendar, nos termos do art. 43, I, da Lei n.o 8.443, de 1992, e do art. 250, III, do RITCU, que, no prazo de 90 (noventa) dias contados da ciência desta deliberação, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), em conjunto com o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (Dataprev), apresente o devido plano de ação, com a identificação de cada ação e dos respectivos responsáveis e prazos, entre outras informações necessárias, para a efetiva adoção de solução técnica destinada a permitir que o servidor do INSS promova a inequívoca confirmação da autenticidade e veracidade das informações apresentadas na declaração de cárcere prevista em lei, com a padronização dos requisitos e das informações mínimas necessárias, de sorte a minimizar o risco de fraudes documentais nessa área; " Considerando que, após a análise final do feito, a Auditora Federal Sibele Farias Marchesini lançou o seu parecer conclusivo à Peça 62, com a anuência dos dirigentes da SecexPrevidência (Peças 63 e 64), pela seguinte linha: " (...) 4. Na instrução constante da peça 10, esta unidade técnica entendeu necessária a realização de diligências ao INSS, ao CNJ e à Dataprev, as quais foram efetuadas mediante os Ofícios 39261, 39263 e 39262/2020-TCU/Seproc, respectivamente (peças 13, 14 e 17). 5. Ao examinar as respostas às diligências, verificou-se atraso na implementação das metas dos planos de ação para atendimento aos itens 9.1.1 a 9.1.9, 9.2 e 9.3 do Acórdão 1293/2019-TCU-Plenário (peça 53). 6. A implementação das metas dos planos de ação referentes aos itens 9.1.1 a 9.1.9 e 9.3 foi prorrogada em aproximadamente sete meses. Tendo em vista as dificuldades alegadas, relacionadas a demandas urgentes decorrentes da Reforma da Previdência e da pandemia de Covid-19, consideraram-se razoáveis os novos prazos sugeridos nos planos de ação, havendo sido proposto, para a instrução de mérito, que os itens 9.1.1 a 9.1.9 fossem considerados 'em cumprimento', o item 9.3 'em implementação', e que a continuidade do monitoramento dos referidos itens ocorresse a partir de setembro/2021 (peça 53). 7. Quanto ao item 9.2, o prazo de implementação final do plano de ação, anteriormente previsto para 31/12/2020, foi prorrogado para 30/4/2022, no tocante às ações judiciais estaduais. Propôs-se, para a instrução de mérito, que nas próximas etapas de monitoramento fosse acompanhado o atendimento aos novos prazos propostos, assim como as medidas adotadas pelo INSS e pela Dataprev com vistas a mitigar as dificuldades relatadas referentes ao adequado preenchimento de dados no sistema por parte da justiça estadual (peça 53). 8. Já quanto às ações judiciais federais, considerou-se necessária a realização de diligência ao Conselho de Justiça Federal (CJF), a qual foi realizada por intermédio do Ofício 17013/2021-TCU/Seproc (peça 56). A respectiva resposta (peças 58 e 59) será examinada a seguir. (...) 10. O INSS, mediante o Ofício 886/GABPRE/INSS, de 18/10/2019 (peça 7), salientou, no tocante ao item 9.2 do acórdão, que o pleno cumprimento dos planos de trabalho da maneira como foram sugeridos no acórdão dependia, fundamentalmente, do compartilhamento de dados mínimos necessários pelo Conselho de Justiça Federal e Tribunais de Justiça estaduais e federais, sem o qual os cronogramas então apresentados necessitariam de readequação ou avaliação da continuidade de seus cumprimentos. Também informou que o Instituto havia expedido ofícios com solicitação de compartilhamento dos dados necessários, e encaminhou proposta de plano de ação com previsão de início de execução até 30/11/2019 e término até 31/12/2020 (peça 7, p. 1, 13, 16-18). (...) 13. Diante disso, propôs-se a realização de diligência ao CJF a fim de que apresentasse esclarecimentos quanto às alegadas limitações financeiras e operacionais dos Tribunais Regionais Federais (TRFs) para a adoção das medidas necessárias ao cumprimento do item 9.2 do Acórdão 1293/2019-TCU-Plenário , detalhando (peça 53, p. 9): a) quais dificuldades têm impedido o CJF e os TRFs de adotarem tais medidas, em colaboração com o INSS e a Dataprev; b) o prazo necessário para que o CJF e TRFs superem as dificuldades alegadas, de modo que INSS e a Dataprev possam dar continuidade ao devido cumprimento do item 9.2 do Acórdão 1293/2019-TCU-Plenário , no que tange às ações judiciais federais; e c) ponderações que entender necessárias sobre a possível emissão de determinação ao CJF para que, em conjunto com o INSS, sua procuradoria especializada, e a Dataprev, adote as medidas cabíveis a esse Conselho com vistas ao cumprimento da determinação do item 9.2 do Acórdão 1293/2019-TCU-Plenário , no que tange às ações judiciais federais. (...) 15. Conforme exposto, o Conselho entende que não seria conveniente, econômico e efetivo onerar os juízos com a implementação de novas rotinas de controle com vistas ao cumprimento do item 9.2 do Acórdão 1293/2019-TCU-Plenário , por necessitar acrescentar ao banco de dados dos TRFs e no Siafi campos relativos aos itens solicitados, campos esses desnecessários para a rotina dos tribunais para processamento e pagamento das requisições de pagamento. Além disso, o procurador do INSS já possuiria acesso aos dados que estão sendo solicitados ao CJF e, por essa razão, o Conselho defende que o fornecimento de tais dados deveria ser exigido da PFE-INSS. 16. Pelas razões expostas pelo CJF, conclui-se não caber a inclusão desse Conselho na determinação de que trata o item 9.2 do Acórdão 1293/2019-TCU-Plenário , na forma que foi sugerida pelo INSS. 17. A informação de que os procuradores do INSS obrigatoriamente já possuiriam acesso aos dados solicitados ao CJF constitui indicativo da viabilidade do cumprimento da citada determinação no âmbito do próprio INSS, da PFE-INSS e da Dataprev. 18. Em face disso, entende-se que a determinação do item 9.2 do Acórdão 1293/2019-TCU-Plenário , no que tange às ações judiciais federais, deve ser considerada 'em cumprimento' e que, nas etapas seguintes deste monitoramento, o INSS, a PFE-INSS e a Dataprev apresentem as medidas adotadas para o cumprimento da determinação, ou que apresentem as devidas justificativas quanto à inviabilidade de seu cumprimento, a despeito da afirmação do CJF de que a PFE-INSS já possui obrigatoriamente acesso a todos os dados necessários para tanto. CONCLUSÃO 19. Conforme exposto nesta instrução, entende-se a determinação do item 9.2 do Acórdão 1293/2019-TCU-Plenário , no que tange às ações judiciais federais, deve ser considerada 'em cumprimento' (itens 15 a 18 desta instrução). 20. Tendo em vista a análise realizada na instrução da peça 53, propõe-se que os itens 9.1.1 a 9.1.9, além do item 9.2 (no tocante às ações judiciais estaduais), sejam considerados 'em cumprimento', e que o item 9.3 seja considerado 'em implementação'. Adicionalmente, propõe-se a continuidade do monitoramento a partir de setembro/2021 (itens 5 a 7 desta instrução). " Considerando, portanto, que o TCU pode incorporar o parecer da unidade técnica a estas razões de decidir; Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea "a", e 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução n.o 246, de 2011, diante dos elementos de convicção até aqui obtidos pelo TCU e em sintonia com os pareceres emitidos neste processo, em assinalar como "em cumprimento" as determinações proferidas pelos itens 9.1 e 9.2 do Acórdão 1293/2019-TCU-Plenário , além de anotar como "em implementação" a recomendação proferida pelo item 9.3 do aludido Acórdão, sem prejuízo de prolatar as providências abaixo fixadas pelo item 1.6 deste Acórdão: 1. Processo TC- Processo 014.257/2020-3 (MONITORAMENTO) 1.1. Instituições: Instituto Nacional do Seguro Social (INSS); Conselho Nacional de Justiça (CNJ); e Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (Dataprev). 1.2. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho. 1.3. Representante do Ministério Público: não atuou. 1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência Social (SecexPrevidência). 1.5. Representação legal: não há. 1.6. Providências: 1.6.1. promover em processo específico, no prazo de 180 dias, o novo monitoramento sobre os itens 9.1, 9.2 e 9.3 do Acórdão 1293/2019-TCU-Plenário ; 1.6.2. enviar a cópia do presente Acórdão, com o parecer da unidade técnica, ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e à Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (Dataprev), para ciência; e 1.6.3. promover o arquivamento deste feito pelo definitivo apensamento do presente processo ao TC Processo 020.042/2018-3 em obediência aos arts. 36 e 37 da Resolução TCU n.o 259, de 2014.