Tribunal: TCU
Processo: 037.784/2019-6
Classe: ACÓRDÃO
Órgão julgador: RAIMUNDO CARREIRO
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2021-08-11
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:
Auditoria integrada com o objetivo de avaliar a regularidade da aplicação e da gestão de recursos federais transferidos nos últimos 10 anos ao Município do Rio de Janeiro para execução de obras de prevenção a desastres.

Inteiro teor:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria integrada nas obras de prevenção a desastres decorrentes de chuvas, no município do Rio de Janeiro/RJ, custeadas com recursos federais repassados entre 2009 e 2019; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, 9.1. promover a oitiva do município do Rio de Janeiro, signatário dos Termos de Compromisso 0402323-04/2012; 0402324-18/2012; 0402325-23/2012; e 0402326-37/2012, do programa PAC2 Contenção de Encostas, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, se manifeste acerca das ocorrências abaixo, que configuram achados de auditoria do Relatório Fiscalis 270/2019: 9.1.1. baixa execução física dos empreendimentos do PAC2 Contenção de Encostas no município do Rio de Janeiro, conforme quadro que segue (ref. novembro/2019), em prejuízo à Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), notadamente em razão das seguintes constatações (Achado III.1): Termo de Compromisso (TC) Percentual global de execução física e situação das obras do PAC2 Contenção de Encostas no município do Rio de Janeiro (nov/2019) 0402.323-04/2012 (Siafi 678854) 22,14 % (atrasada) 0402.324-18/2012 (Siafi 678855) 0,3 % (paralisada) 0402.325-23/2012 (Siafi 678856) 17,34 % (paralisada) 0402.326-37/2012 (Siafi 678857) 0,3 % (paralisada) 9.1.1.1. não realização das ações de remoção de moradias e de reassentamento de famílias das áreas de influência das intervenções, que além de haver colaborado para a baixa execução dos empreendimentos, alterou as configurações dos objetos pactuados e representou desrespeito às premissas e compromissos estabelecidos por ocasião da celebração dos instrumentos, aos respectivos Planos de Trabalho, e ao art.5o, inciso XI da Lei 12.608/2012, que instituiu a PNPDEC; 9.1.1.2. redução de metas dos termos de compromisso, tendo em vista a exclusão das seguintes comunidades do programa, o que frustrou a expectativa e os direitos dos beneficiários da política pública: Pantanal e Bispo (745 famílias) do grupamento Rio Comprido 2; Vila Santa Alexandrina e Bananal (190 famílias) do grupamento Rio Comprido 3; Arrelia (680 famílias) do grupamento Andaraí, todas da Zona Central e Tijuca; Espirito Santo (210 famílias) do grupamento Praça Seca; Ademais, há potencial redução das metas das comunidades de Morro da Fé, Morro da Paz e Morro do Sereno (total de 570 famílias) do grupamento Penha 1 (conforme ata de reunião técnica da Gigov/RJ-MDR); 9.1.2. fragilidade da governança e ausência de boas práticas de gestão dos referidos termos de compromisso por parte da Fundação GeoRio, conforme destacado nos itens 88 e 89 do Relatório Fiscalis 270/2019 (Achado III.2): 9.1.3. impropriedades e irregularidades quanto às licitações e contratos das obras (Achado III.5), notadamente em razão dos seguintes aspectos: 9.1.3.1. não realização de análise comparativa prévia para evidenciar as vantagens e desvantagens dos regimes de licitação possíveis de serem praticados; e, a ausência de motivação para a adoção da empreitada por preços unitários (EPU) para todas as obras contraria a legislação aplicável, em especial o art. 50, inciso I, §1o, da Lei 9.784/1999, e a jurisprudência do TCU ( Acórdão 1977/2013-TCU-Plenário , Min. Relator Valmir Campelo) que orienta no sentido de que a escolha do regime de execução da obra não e¿ decisão de livre arbítrio do gestor. Ademais, essas omissões podem contribuir para contratações não vantajosas para a Administração Pública; 9.1.3.2. aditivos contratuais (efetivados ou em curso em novembro/2019) em desacordo com a jurisprudência do TCU - contratos GeoRio 028/2014, 035/2014, 033/2014 e 036/2014 -, especialmente quanto ao cálculo indevido dos limites previstos no art. 65, §1o da Lei 8.666/1993, onde se verificam compensações não individualizadas de supressões e acréscimos de serviços. Há também casos de alterações consensuais qualitativas que ultrapassam esses limites, porém que desrespeitam os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, e não satisfazem cumulativamente os demais pressupostos da Decisão 215/1999-TCU-Plenário; e 9.1.3.3 atrasos na contratação das obras devido à ausência de celeridade na análise e aprovação prévia dos editais de licitação das obras (concorrências públicas) submetidos ao Tribunal de Contas dos Municípios do Rio de Janeiro (TCM/RJ), em cumprimento à obrigação contida no art. 218, inciso II, item 2.a do Regimento Interno daquela Corte, de modo que a situação colaborou para a ineficiência administrativa, em afronta ao art.37, caput , da Constituição Federal, e para o não atingimento das metas e cronogramas pactuados para as avenças. 9.2. promover a oitiva da Caixa Econômica Federal (Gigov/RJ), mandatária da União no âmbito dos Termos de Compromisso 0402323-04 (Siafi 678854); 0402324-18 (Siafi 678855); 0402325-23 (Siafi 678856); e 0402326-37 (Siafi 678857), para que, no prazo de 15 (quinze) dias, se manifeste acerca das ocorrências abaixo, que configuram achados de auditoria do Relatório Fiscalis 270/2019: 9.2.1. baixa execução física dos empreendimentos do PAC2 Contenção de Encostas no município do Rio de Janeiro, em prejuízo à Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), em função das possíveis causas a seguir elencadas (Achado III.1): 9.2.1.1. a não realização, pelo compromissário, das ações de remoção de moradias e de reassentamento de famílias das áreas de influência das intervenções, além de haver colaborado para baixa execução dos empreendimentos, alterou as configurações dos objetos pactuados e representou desrespeito às premissas e compromissos estabelecidos por ocasião da celebração dos instrumentos; aos respectivos Planos de Trabalho; e ao art.5o, inciso XI da Lei 12.608/2012, que instituiu a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC); 9.2.1.2. em relação à intervenção intitulada "linha delimitadora de área de risco", não aceita pela mandatária para compor os QCI dos empreendimentos (de acordo com o item 11.3 do Manual para Apresentação de Propostas do Programa 2040 - Gestão de Riscos e Resposta a Desastres do então Ministério das Cidades), observou-se que se trata de ação potencialmente eficaz, segundo a expertise da Fundação GeoRio, para evitar a ocupação desregrada das áreas de alto risco nas comunidades selecionadas. Ademais, a negativa de aceite de intervenções dessa natureza contribui para o agravamento do problema assinalado, indicando falta de zelo para com os empreendimentos; 9.2.2. incerteza e imprevisibilidade para a conclusão dos empreendimentos, notadamente em razão das seguintes constatações (Achado III.3): 9.2.2.1. falta de efetividade da Caixa e do MDR na condução da aplicação tempestiva dos recursos federais disponibilizados e na gestão de risco das contratações, considerando as sucessivas prorrogações de prazos sem o correspondente atingimento das metas pactuadas, contrariando os seguintes dispositivos legais: art. 3o, inciso VI, da Lei 11.578/2011; art. 4o, inciso III da Lei 12.608/2012; e art. 37, caput, da Carta Magna; 9.2.2.2. a atuação da Caixa (individualmente e/ou em conjunto com o MDR) não está contribuindo para evitar as sucessivas prorrogações dos prazos das avenças sem a correspondente execução do objeto pelo município, colocando em risco o sucesso da política pública em questão, situação que passou a representar, a partir de 2018, afronta à cláusula 12.4 do Contrato de Prestação de Serviços n. 07/2018 (firmado entre a Caixa e a União, mediante o M.Cidades, para gestão operacional de contratos de repasse de programas geridos pela União com recursos do OGU); 9.2.2.3. desrespeito ao item 15.3 do MICE/PAC, que estabelece o prazo de até 12 (doze) meses, contados a partir da data de assinatura das contratações, admitida prorrogação por no máximo igual período, para a realização do primeiro desembolso de recursos; 9.2.2.4. fragilidade nas análises técnicas dos pedidos de prorrogação dos prazos das avenças e das respectivas cláusulas suspensivas, apresentados pelo município, em desrespeito ao item 15.1 do manual MICE/PAC; 9.2.3. falta de celeridade de análise das reprogramações de obras em decorrência da grande quantidade de normativos, o que aumenta a exposição ao risco das comunidades que dependem da conclusão das obras de contenção de encostas, conforme item 130 do Relatório de Auditoria Fiscalis 270/2019 (Achado III.4): 9.2.3.1. aumento da quantidade de normativos a que a Caixa está submetida na operacionalização das transferências, gerando atraso nas homologações de SPA e emissões de AIO e consequentes retardamentos e paralizações no início ou no andamento da execução de obras de contenção de encostas no município do Rio de Janeiro, o que não condiz com as diretrizes constantes do art. 4o, incisos II, IV e VIII do Decreto 9.203/2017; nem com os princípios da eficiência; formalismo moderado; racionalidade administrativa; celeridade processual; e razoabilidade, a serem observados no âmbito da Administração Pública, consoante jurisprudência do TCU; 9.3. promover a oitiva do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), na qualidade de repassador dos recursos dos Termos de Compromisso 0402323-04/2012; 0402324-18/2012; 0402325-23/2012; e 0402326-37/2012, do programa PAC2 Contenção de Encostas, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, se manifeste acerca das ocorrências abaixo, que configuram achados de auditoria do Relatório Fiscalis 270/2019: 9.3.1. baixa execução física dos empreendimentos do PAC2 Contenção de Encostas no município do Rio de Janeiro, em prejuízo à Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), em função das possíveis causas a seguir elencadas (Achado III.1): 9.3.1.1. a não realização, pelo compromissário, das ações de remoção de moradias e de reassentamento de famílias das áreas de influência das intervenções, além de haver colaborado para baixa execução dos empreendimentos, alterou as configurações dos objetos pactuados e representou desrespeito às premissas e compromissos estabelecidos por ocasião da celebração dos instrumentos; aos respectivos Planos de Trabalho; e ao art.5o, inciso XI da Lei 12.608/2012, que instituiu a PNPDEC; 9.3.1.2. a redução de metas dos termos de compromisso, tendo em vista a exclusão das seguintes comunidades do programa, frustrou a expectativa e direitos dos beneficiários da política pública: Pantanal e Bispo (745 famílias) do grupamento Rio Comprido 2; Vila Santa Alexandrina e Bananal (190 famílias) do grupamento Rio Comprido 3; Arrelia (680 famílias) do grupamento Andaraí, todas da Zona Central e Tijuca. Ademais, há potencial redução das metas das comunidades de Morro da Fé, Morro da Paz e Morro do Sereno (total de 570 famílias) do grupamento Penha 1 (conforme sugerido pelo próprio Ministério); e 9.3.1.3. os atrasos na homologação das seguintes SPAs de reprogramação (posição em março/2020) indicam ineficiência administrativa do gestor federal, em afronta ao art. 37, caput , da Carta Magna: - TC 0402.323-04 (Zona Central e Tijuca): Rio Comprido 01 (G13), aguardando desde dezembro/2018; Mangueira (G18), aguardando desde agosto/2019; - TC 0402.324-18 (Zona Norte): Vila Isabel (G15), aguardando desde agosto/2019; e - TC 0402.326-37 (Zona Oeste): Praça Seca (G7), aguardando desde março/2019; 9.3.2. incerteza e imprevisibilidade para a conclusão dos empreendimentos, em função das possíveis causas a seguir apresentadas (Achado III.3): 9.3.2.1. falta de efetividade da Caixa e do MDR na condução da aplicação tempestiva dos recursos federais disponibilizados e na gestão de risco das contratações, considerando as sucessivas prorrogações de prazos sem o correspondente atingimento das metas pactuadas; contrariando os seguintes dispositivos legais: art. 3o, inciso VI, da Lei 11.578/2011; art. 4o, inciso III da Lei 12.608/2012; e art. 37, caput, da Carta Magna; 9.3.2.2. a atuação do MDR (individualmente e/ou em conjunto com a Caixa Econômica Federal - mandatária) não está contribuindo para evitar as sucessivas prorrogações dos prazos das avenças sem a correspondente execução do objeto pelo município, o que configura omissão no poder-dever de agir do gestor federal para preservar os interesses da União em relação aos objetivos da política pública em questão; 9.3.3 falta de celeridade de análise das reprogramações de obras em decorrência da grande quantidade de normativos, o que aumenta o risco de exposição das comunidades que dependem da conclusão das obras de contenção de encostas - Achado III.4: 9.3.3.1. aumento da quantidade de normativos a que a Caixa está submetida na operacionalização das transferências, gerando atraso nas homologações de SPA e emissões de AIO e consequentes retardamentos e paralizações no início ou no andamento da execução de obras de contenção de encostas no município do Rio de Janeiro, o que não condiz com as diretrizes constantes do art. 4o, incisos II, IV e VIII do Decreto 9.203/2017; nem com os princípios da eficiência; formalismo moderado; racionalidade administrativa; celeridade processual; e razoabilidade, a serem observados no âmbito da Administração Pública, consoante jurisprudência do TCU; 9.4. com fundamento no art. 14, § 2o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, promover a oitiva da Caixa Econômica Federal, mandatária da União no âmbito dos termos de compromisso 0402323-04 (Siafi 678854); 0402324-18 (Siafi 678855); 0402325-23 (Siafi 678856); e 0402326-37 (Siafi 678857); do Município do Rio de Janeiro, signatário dos referidos termos de compromisso; e do Ministério do Desenvolvimento Regional, na qualidade de repassador dos recursos, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, se manifestem acerca da possível determinação a ser exarada por esta Corte com vistas a estabelecer prazo de 120 dias, a contar da data da notificação do Acórdão que apreciar as oitivas acima propostas, para adoção de providencias concretas com vistas a concluir os objetos dos referidos ajustes, incluindo a finalização de projetos, readequações em curso, homologações e autorizações de início de obra (AIO) ainda pendentes, dentre outras, ou, alternativamente, o encerramento das transferências legais, mediante não prorrogação das mesmas e análise da prestação de contas dos recursos já aplicados; notadamente quanto às consequências práticas da implementação dessas medidas e eventuais alternativas que possam ser adotadas. 9.5. dar ciência do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam ao Ministério do Desenvolvimento Regional, à Caixa Econômica Federal e ao Município do Rio de Janeiro.