Tribunal: TCU
Processo: 031.532/2020-9
Classe: ACÓRDÃO
Órgão julgador: MARCOS BEMQUERER
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2021-08-04
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:
Auditoria com o objetivo de avaliar o funcionamento dos componentes de governança do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA), instituído pela Lei 11.437/2006.

Inteiro teor:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Auditoria de Natureza Operacional, realizada no período de 14/9/2020 a 26/3/2021, que teve por objeto averiguar a adequabilidade dos componentes de governança do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA) o qual constitui a principal política pública de fomento ao setor audiovisual brasileiro. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. desapensar destes autos a Representação de que trata o TC Processo 039.487/2019-9 , conhecida e apensada a este processo por meio do Acórdão 8651/2021-TCU-Primeira Câmara , Relação 3/2021, para que o assunto pontual ali tratado, tangencialmente abordado no escopo desta auditoria operacional, seja melhor aprofundado, autorizando, desde logo, a Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto - SecexEducação a realizar as diligências necessárias à apuração dos aspectos levantados no memorial apresentado pelas entidades do setor audiovisual, acostado à peça 134 do TC Processo 039.487/2019-9 ; 9.2. determinar à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e à Agência Nacional do Cinema, com fulcro no art. 4o, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que, visando à implementação de melhorias no Sistema de Arrecadação de Benefícios Fiscais (SABF) e/ou nos sistemas que lhe são subjacentes, de emissão de Documentos de Arrecadação de Receitas Federais (Darf) e de boletos para recolhimento dos recursos incentivados de que tratam a Lei 8.685/1993 e a Medida Provisória 2.228-1/2001, elaborem, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação desta Deliberação, plano de ação conjunto de modo a obrigar os responsáveis pelo recolhimento desses recursos a apresentarem a documentação comprobatória da remessa quando da requisição da emissão dos boletos, a fim de possibilitar que a confirmação dos valores declarados das remessas, quer seja efetuada prévia ou posteriormente à emissão dos boletos, ocorra com base na documentação comprobatória encaminhada mediante os sistemas pertinentes, informando, no referido plano de ação, as ações a serem adotadas, com os respectivos responsáveis e discriminando os prazos para sua implementação, sendo que, caso essa medida não se faça possível, apresentem as devidas justificativas técnicas, bem como as alternativas a serem adotadas a fim de eliminar ou mitigar o risco de evasão apontado no relatório desta auditoria operacional; 9.3. recomendar à Agência Nacional do Cinema e à Secretaria Especial da Cultura do Ministério do Turismo, com fulcro no art. 11 da Resolução TCU 315/2020, que avalie a conveniência e oportunidade de: 9.3.1. promover, no âmbito de suas atribuições próprias e enquanto integrantes do Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual, a prática de limitar o valor das chamadas lançadas e/ou suplementadas à efetiva disponibilidade de caixa das modalidades de investimento retornável e apoio não reembolsável, tomando como base, para aferição dessa disponibilidade, o ingresso de recursos perante os agentes financeiros, o valor das seleções já realizadas, o valor das seleções que não lograram sucesso na contratação, os créditos escriturados do Suporte Automático e o valor dos desembolsos efetuados aos projetos; 9.3.2. estabelecer metas de desempenho precisas, claras e mensuráveis para o Prodav e o Prodecine, alinhadas aos objetivos estratégicos do FSA e dos referidos Programas, e que compreendam as várias dimensões do desempenho, como eficiência, eficácia, efetividade, economicidade e equidade, com prazo de implementação, aferição por meio da definição de indicadores, usando como possível referência as metas do Plano de Diretrizes e Metas para o Audiovisual 2011-2020 e os Índices de Desempenho Institucional, evidenciando de que forma será garantida a participação efetiva dos agentes de mercado e da sociedade civil para a sua elaboração; 9.3.3. promover, em caso de não prorrogação do Regulamento Geral do Prodav, junto ao Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual, o estabelecimento de objetivos e diretrizes estratégicos para a política, que direcionem a formulação das várias estratégias de intervenção do Fundo, suas linhas de atuação e chamadas públicas, garantindo a participação efetiva dos agentes de mercado e da sociedade civil no processo, nos termos do art. 9o da Lei 13.848/2019; 9.3.4. proporcionar a realização de reuniões regulares do Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual, a fim de que as atribuições do órgão possam ser cumpridas com tempestividade, de forma deliberativa, com profundidade analítica, ponderando-se acerca da possibilidade de a frequência mínima de duas reuniões anuais não ser suficiente para assegurar o pleno exercício das funções daquele Comitê; 9.3.5. realizar discussões junto ao Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual, com o objetivo de ser efetuada alteração no Regimento Interno daquele Comitê, tendo em vista a composição majoritária do CGFSA por membros do governo, para previsão da possibilidade de convocação de reuniões extraordinárias, mediante requerimento dos três representantes do setor audiovisual, visando a promover a efetiva participação social no CGFSA; 9.3.6. levar ao Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual a discussão acerca da proposta de instituição de mecanismo de contingência para a eventualidade de não aprovação tempestiva do Planos Anuais de Investimentos, decorrente de força maior, como, por exemplo, a impossibilidade de reunião do Comitê em razão da não indicação de novos membros, com vistas a evitar que a execução da política sofra interrupções por inexistência dos referidos Planos; 9.3.7. promover, junto ao Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual, o estabelecimento formal de prazos para: 9.3.7.1. a elaboração, pela Ancine, do Relatório Anual de Gestão do FSA, e seu encaminhamento ao Comitê Gestor; 9.3.7.2. a deliberação e aprovação, pelo CGFSA, do aludido Relatório; e 9.3.7.3. a atualização, pela Ancine, dos dados de execução orçamentária e financeira do FSA, bem como dos resultados da política, constantes do sítio eletrônico do Fundo; 9.4. recomendar à Secretaria Especial da Cultura do Ministério do Turismo, à qual compete a Presidência do Conselho Superior do Cinema, com fulcro no art. 11 da Resolução TCU 315/2020, que avalie a conveniência e oportunidade de: 9.4.1. promover, junto ao Conselho Superior do Cinema, a definição de cronograma para a elaboração do Plano de Diretrizes e Metas para o Audiovisual 2021-2030, como forma de mobilizar os atores públicos e privados em prol da construção da política nacional do setor para o decênio que se inicia, assinalando prazos para as principais etapas do trabalho, bem como para sua conclusão, ainda que eles venham a ser ajustados em decorrência de efeitos e incertezas provocados pela pandemia, contando, para a elaboração do Plano, com o auxílio técnico da Agência Nacional do Cinema e a participação efetiva dos agentes de mercado e da sociedade civil; 9.4.2. propor ao Conselho Superior do Cinema o estabelecimento e o cumprimento de uma periodicidade mínima de reuniões, bem como de uma agenda mínima de assuntos a serem constantemente avaliados por aquele colegiado, visando a construir um histórico de informações acerca das políticas cujos acompanhamentos são legalmente atribuídos àquele Conselho; 9.5. recomendar à Agência Nacional do Cinema, com fulcro no art. 11 da Resolução TCU 315/2020, que avalie a conveniência e oportunidade de: 9.5.1. adotar, ao planejar o procedimento anual de recolhimento dos depósitos vencidos, referentes aos mecanismos de incentivo fiscal previstos na Lei 8.685/1993 e na Medida Provisória 2.228-1/2001, critério de priorização com base na materialidade dos depósitos e, supletivamente, na antiguidade do vencimento; 9.5.2. estabelecer, formalmente, cronograma para o recolhimento dos depósitos vencidos de que trata o item anterior, de modo a assegurar, em prazo razoável, ainda que plurianual, o recolhimento ao FSA de todos os depósitos cujo valor supere o custo estimado de cobrança; 9.5.3. estabelecer os procedimentos, rotinas e controles necessários junto aos agentes financeiros para a aferição contínua das disponibilidades de caixa do Fundo, consoante a recomendação contida no subitem 9.3.1. deste Acórdão; 9.5.4. elaborar plano de gestão de riscos para o FSA, mediante: 9.5.4.1. a identificação de eventos e fragilidades que possam comprometer a execução da política e o alcance de seus resultados, 9.5.4.2. o delineamento de ações para tratar os riscos identificados, inclusive com a definição dos responsáveis pela sua implementação em caso de ocorrência do evento adverso; 9.5.5. estabelecer os procedimentos, rotinas e controles necessários à revisão periódica do plano de gestão de riscos sugerido acima, a fim de integrar à análise de riscos eventuais mudanças na política do FSA e no setor audiovisual; 9.5.6. estipular estratégia de avaliação final do PDM 2011-2020, que busque eliminar as distorções provocadas pela pandemia - utilizando, por exemplo, os índices aferidos em 2019 -, a fim de se ter um diagnóstico mais preciso dos avanços obtidos no último decênio pelo setor audiovisual e suas políticas públicas, estabelecendo prazo para a conclusão e divulgação dos resultados avaliativos tão logo a estratégia seja aprovada pelo Conselho Superior do Cinema; 9.5.7. promover amplo debate junto ao Comitê Gestor do FSA e aos agentes econômicos do setor audiovisual acerca da proposta de não prorrogação do Regulamento Geral do Prodav, de modo a conferir legitimidade à decisão que vier a ser tomada, nos termos do art. 9o da Lei 13.848/2019; 9.5.8. atentar, em caso de não prorrogação do Regulamento Geral do Prodav, para a necessidade de não permitir a proliferação da quantidade e variedade de regras, procedimentos e obrigações impostas aos agentes fomentados e aos próprios executores da política, de forma a não prejudicar a eficiência, a transparência e a inteligibilidade da política; 9.5.9. explicitar nos editais, ao elaborar as propostas de chamadas públicas do FSA, os objetivos estratégicos da política aos quais a chamada está alinhada, de modo a promover maior aderência entre a execução do Fundo e sua dimensão estratégica, favorecendo o alcance de resultados estruturantes e o desenvolvimento do setor; 9.5.10. promover junto ao Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual a definição do conjunto de dados e informações necessários à avaliação anual da efetividade da política, a ser desenvolvida pela Ancine, na qualidade de Secretaria Executiva do Fundo; 9.5.11. elaborar relatório de avaliação da efetividade da política, ao final de cada exercício, com base no escopo de dados e informações definido pelo Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual, ou incluir tal avaliação nos relatórios anuais de gestão do FSA, contemplando tratamento metodológico específico que estabeleça a relação de causalidade entre as variáveis dos programas e projetos e os efeitos observados, e contendo indicadores e análises estáveis, a fim de possibilitar a comparação entre diferentes exercícios ou períodos e tecer análises evolutivas da política pública; 9.5.12. publicar em seu sítio eletrônico e/ou no do FSA a lista dos projetos: 9.5.12.1. contratados pelo Fundo para apoio e investimento, atualizando-a com periodicidade trimestral ou inferior; 9.5.12.2. inscritos nas chamadas de Fluxo Contínuo, bem como a dos projetos selecionados para apoio e investimento pelo Fundo nas diferentes modalidades de operação (Concurso, Fluxo Contínuo e Suporte Automático), discriminando dentre as informações sugeridas no Quadro 6.3 do relatório desta auditoria operacional, e atualizando a lista com periodicidade trimestral ou inferior: 9.5.12.2.1. a etapa em que o projeto se encontra dentro do fluxo operacional de seleção e/ou de contratação; 9.5.12.2.2. a situação do projeto no âmbito da etapa (se em espera ou em execução), bem como a quantidade de dias na situação, e, se em espera, a posição que ele ocupa para a execução da respectiva etapa; 9.5.12.2.3. o critério que embasa a posição do projeto dentro da respectiva lista de espera; 9.5.12.2.4. a unidade técnica, instância ou órgão responsável pela etapa; 9.5.13. publicar em seu sítio eletrônico e/ou no do FSA dados agregados sobre o desempenho processual da Agência no que se refere ao FSA (número de análises de habilitação feitas por período etc.), bem como sobre o estoque de processos em trâmite na autarquia (número de projetos na etapa de análise complementar etc.), contemplando as várias etapas operativas da seleção e contratação de projetos, e atualizando os dados em periodicidade semestral ou inferior; 9.5.14. incluir, nos Relatórios Anuais de Gestão do FSA, análise sobre riscos, oportunidades e perspectivas atinentes à condução da política pública, de forma a tornar claro para o leitor quais riscos e oportunidades afetam a capacidade do Fundo de gerar valor no curto, médio e longo prazos, assim como os meios e ações planejados e executados pelos gestores para lidar com os referidos riscos; 9.5.15. incluir, no sítio eletrônico do FSA, com atualização ao menos anual, junto com as informações sobre a execução orçamentária e financeira da política, dados sobre: 9.5.15.1. a arrecadação dos recursos que compõem o Fundo, segregados pelas principais fontes; 9.5.15.2. o caixa livre do Fundo, discriminando o caixa total junto a cada agente financeiro, bem como o valor das seleções pendentes de análise e/ou contratação; 9.5.15.3. o número de projetos selecionados e contratados, no ano, nas diferentes modalidades de aplicação; 9.6. recomendar à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, com fulcro no art. 11 da Resolução TCU 315/2020, que, em suas atividades de gestão de risco e planejamento das ações fiscais, atente para o fato de que, no tocante aos boletos vencidos relativos ao art. 39, inciso X, da Medida Provisória 2.228-1/2001, os valores informados na Declaração de Benefícios Fiscais apresentada anualmente pela Ancine correspondem ao montante incentivado não aplicado (3% sobre o valor da remessa ao exterior), mas não incluem a possível evasão fiscal (8% sobre a remessa) em razão do não pagamento da alíquota correta da Condecine-Remessa, de 11%; 9.7. encaminhar cópia deste acórdão ao Ministério do Turismo, à Secretaria Especial da Cultura do Ministério do Turismo, à Agência Nacional do Cinema, à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, e ao Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul, bem como ao Procurador da República Sr. Sergio Gardenghi Suiama, da Procuradoria da República no Rio de Janeiro, e à Secretaria de Macroavaliação Governamental, para a adoção das ações que julgarem oportunas; 9.8. enviar cópia deste Acordão, bem como do Relatório e da Proposta de Deliberação que o embasam, às Comissões de Cultura da Câmara dos Deputados e de Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal, com o intuito de ser iniciada uma discussão naquelas casas legislativas acerca da necessidade de se alterar a legislação (arts. 38 e 39 da Medida Provisória 2.228-1/2001), tendo em vista a constatação, no âmbito desta auditoria operacional, de que houve manobra fiscal no recolhimento do FSA que ocasionou, no período de 2008 a 2020, perda de arrecadação no montante total de R$ 145.839.872,11 (cento e quarenta e cinco milhões, oitocentos e trinta e nove mil, oitocentos e setenta e dois reais e onze centavos); 9.9. determinar, nos termos do art. 243 do Regimento Interno/TCU, o monitoramento das medidas indicadas nos subitens 9.1 a 9.5 supra; 9.10. com base no art. 146, §1o, do Regimento Interno/TCU e do art. 138, caput , do Código de Processo Civil, indeferir o requerimento formulado por seis entidades privadas que atuam no setor de audiovisual (Associação Brasileira de Cineastas (Abraci), Associação Brasileira de Produtores Independentes de Televisão (Bravi), Associação das Produtoras Independentes do Audiovisual Brasileiro (API), Associação Paulista de Cineastas (Apaci), Conexão Audiovisual Centro-Oeste, Norte e Nordeste (Conne), e Sindicato Interestadual da Indústria Audiovisual (Sicav), para que sejam habilitadas como amici curiae nestes autos; 9.11. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso II, do Regimento Interno/TCU.