Tribunal: TCU
Processo: 013.163/2021-3
Classe: ACÓRDÃO DE RELAÇÃO
Órgão julgador: ANDRÉ DE CARVALHO
Órgão colegiado: Segunda Câmara
Data de julgamento: 2021-11-30
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
Acórdão 19114/2021-TCU-Segunda Câmara Considerando que o presente processo trata de monitoramento da determinação prolatada pelo item 1.7 do Acórdão 12528/2020-TCU-Segunda Câmara , no âmbito do TC Processo 021.891/2020-6 , ao apreciar a representação autuada a partir do recebimento do Acórdão 439/2020-TCU-Plenário B proferido pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (TCE-PB) com vistas à verificação de indícios de irregularidade na Concorrência no 26/2018 e no Contrato n.o 20/2019 conduzidos pela Superintendência de Obras do Plano de Desenvolvimento do Estado da Paraíba (Suplan-PB) para a reforma e a ampliação do Complexo Educacional da Escola Estadual de Ensino Fundamental José Soares de Carvalho no Município de Guarabira - PB; Considerando que, após a análise do feito, o Auditor Federal Daniel Luís Angelo Perezino consignou o seu parecer à Peça 18, com a anuência da dirigente da SecexEducação (Peça 19), pelo seguinte sentido: " (...) INTRODUÇÃO Cuidam os autos de monitoramento, com vistas a verificar o cumprimento da determinação constante do item 1.7.1 do Acórdão 12528/2020-TCU-Segunda Câmara (peça 3), por parte do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), prolatada no âmbito do TC Processo 021.891/2020-6 (Relatoria do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho). HISTÓRICO 2. Foi autuado o TC Processo 021.891/2020-6 , que tratava de representação em decorrência do envio, pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (TCE/PB), de cópia do Acórdão 439/2020-TCU-Primeira Câmara . Os autos versam sobre possíveis irregularidades relacionadas à Concorrência 26/2018 e ao Contrato 20/2019, realizados pela Superintendência de Obras do Plano de Desenvolvimento do Estado da Paraíba (Suplan/PB), objetivando a reforma e ampliação do Complexo Educacional da Escola Estadual de Ensino Fundamental José Soares de Carvalho, localizada no Município de Guarabira/PB, com a utilização de recursos oriundos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais de Educação (Fundeb). 3. O Acórdão 439/2020-TCU-Primeira Câmara extinguiu o processo sem julgamento de mérito e enviou cópia dos autos ao TCU para conhecimento e adoção das providências cabíveis, justificando que os recursos utilizados para a execução do objeto do certame eram majoritariamente federais. Tal entendimento foi corroborado pelo Ministério Público junto ao TCE/PB, o qual aduziu a necessidade de se evitar a superposição de jurisdição e o bis in idem. 4. A instrução de mérito relacionada à representação destacou que, "nesse sentido, nota-se que o TCE/PB encaminhou os autos ao TCU por se tratar preponderantemente de recursos federais, porém, sem delimitar uma possível irregularidade" (peça 4, p. 1, item 6). 5. Além disso, esta unidade técnica consignou na mencionada instrução que, ao se consultar as peças do processo original no TCE/PB no endereço eletrônico indicado no ofício que encaminhou os autos (https://tramita.tce.pb.gov.br), constatou-se que o Relatório de Levantamento de dados/informações sobre a concorrência apontou apenas um ponto que poderia implicar eventual irregularidade em relação à empresa, como se vê na conclusão do relatório (peça 4, p. 2): 'IV - SÍNTESE 1 - Embora, num primeiro momento deste levantamento, não conste nenhuma despesa com fulcro no contrato em questão ou outro contrato tendo como parte a empresa Construtora COPLANAR Ltda - EPP, (conforme consulta no SAGRES, Portal da Transparência e SIAF), bem como não ter sido verificada suspeita em relação a direcionamento de licitação, necessita-se, no caso, de um maior aprofundamento no seguimento da execução do contrato, tendo em vista que o imóvel constante no endereço da empresa indicado no Contrato no PJU No 20/2019, fruto da Concorrência no 026/2018, e no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ), constante no site da Receita Federal do Brasil, não tem características de endereço comercial e não apresenta placas ou identificações que garantam ser o prédio onde funcione a empresa contratada ou quaisquer outra empresa. (grifos nosso) ' 6. A equipe técnica do TCE/PB, em consulta realizada no Google Maps (Street View), verificou que o imóvel existente no endereço da empresa constante no Contrato 20/2019 e no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) no site da Receita Federal do Brasil (Rua Mario Uchoa, 57, Bairro dos Ipês, João pessoa/PB) possui caráter residencial, sem placa de identificação da empresa contratada. 7. Entretanto, este Tribunal realizou consulta idêntica no Google Maps (Street View), em 19/8/2020, e constatou que a captura da imagem se deu em novembro de 2011. Haja vista que se transcorreu muito tempo desde a captura da referida imagem (10 anos), é possível que o imóvel tenha sofrido alterações e que agora esteja com aparência de imóvel comercial. Assim sendo, seria necessária uma visita in loco para se certificar da situação atual do imóvel. Além disso, o simples fato de aparentar ser um imóvel residencial, sem placa identificadora da empresa, não pode, por si só, ser considerado uma irregularidade. 8. Por fim, cabe destacar que o próprio relatório inicial do TCE/PB apontou diversas circunstâncias que denotam a regularidade do procedimento licitatório. A instrução de mérito da representação registrou que (peça 4, p. 2, item 13): ' (...) em testes por amostragem, não foram identificadas discrepâncias que pudessem indicar sobrepreço, não foram encontrados indícios de que os sócios da empresa contratada estariam sendo investigados ou processados por contratos com o poder público, não foram encontradas informações sobre situação de inidoneidade/suspensão da empresa em consulta ao Portal da Transparência e tampouco detectou-se suspeita de direcionamento de licitação'. 9. Concluindo que a representação não preenchia os requisitos de admissibilidade por não estar acompanhada de indícios suficientes de irregularidade ou ilegalidade, em afronta a um dos requisitos dispostos no art. 103, § 1o, da Resolução - TCU 259/2014 c/c art. 235, caput, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União (RITCU), foi proposto o não conhecimento da representação, bem como o arquivamento liminar do processo. 10. Apesar das razões apresentadas, esta Corte de Contas, considerando que "o controle e a fiscalização dos recursos federais transferidos figurariam como atribuição primária do Fundo Nacional de Educação" (peça 3, p. 1), exarou a seguinte determinação (peça 3, p. 2, item 1.7.1): '1.7.1. determinar que, no prazo de 120 (cento e vinte) dias contados da notificação desta deliberação, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE apure os indícios de irregularidade apontados no presente processo sobre o imóvel descrito no endereço da empresa vencedora da Concorrência 26/2018 e signatária do Contrato 20/2019 junto à Superintendência de Obras do Plano de Desenvolvimento do Estado da Paraíba (Suplan-PB), devendo informar o TCU sobre as conclusões e as providências adotadas ao final do referido prazo'. 11. Transcorrido o prazo mencionado na determinação, esta unidade técnica diligenciou o FNDE (peça 7), a fim de que a autarquia enviasse a este Tribunal as conclusões e as providências adotadas, juntamente com a respectiva documentação comprobatória, para dar cumprimento ao item 1.7.1 do Acórdão 12528/2020-TCU-Segunda Câmara . 12. O FNDE foi notificado da decisão por meio do Ofício 28017/2021-TCU/Seproc (peça 9), de 27/5/202, e atestou ter tomado ciência da notificação em 31/5/2021 (peça 10). 13. Por meio do Ofício no 32754/2020/Copef/Cgfse/Digef-FNDE, a autarquia trouxe as seguintes alegações: ' (...) informa-se, com fulcro nos esclarecimentos técnicos e nos dispositivos legais supramencionados, que inexiste, no âmbito da legislação regulamentadora do Fundeb (Lei no 11.494/07), previsão de competência ¿scalizatória do FNDE/MEC sobre a utilização dos recursos repassados por meio do Fundo. Em consequência, escapa às atribuições desta Autarquia a adoção de medidas voltadas à apuração de indícios de irregularidade na Concorrência 26/2018 e no Contrato 20/2019, conduzidos pela Superintendência de Obras do Plano de Desenvolvimento do Estado da Paraíba (Suplan-PB), para a reforma e a ampliação do Complexo Educacional da Escola Estadual de Ensino Fundamental José Soares de Carvalho no Município de Guarabira - PB. Do mesmo modo, o FNDE não dispõe de quaisquer informações/elementos relacionados à prestação de contas pertinente à utilização de recursos repassados por intermédio do Fundeb à municipalidade em questão. (...) a atuação do FNDE/MEC em relação ao Fundeb consiste no acompanhamento das ações de âmbito nacional, no oferecimento de orientações técnicas, apoio às instituições e pessoas físicas e na realização de avaliações de resultados, na forma prevista no art. 30 da Lei no 11.494/2007. (grifo nosso) ' 14. Em suma, o FNDE não adotou providência alguma com vistas ao cumprimento da determinação proferida por esta Corte de Contas alegando não se tratar de sua competência a fiscalização da aplicação de recursos provenientes do Fundeb. EXAME TÉCNICO 15. Preliminarmente, deve-se analisar se assiste ou não razão ao FNDE, para assim proceder-se ao exame de mérito relativo ao cumprimento da determinação contida no item 1.7.1 do Acórdão 12528/2020-TCU-Segunda Câmara . 16. No âmbito da fiscalização da aplicação dos recursos do Fundeb pelo Tribunal de Contas da União, quando se tratar de representação ou denúncia de irregularidade concernente à conformidade de procedimentos administrativos com as normas que os regem e não evidenciada caracterização de dano ao erário federal ou desvio de finalidade, o exame dos fatos deve ser primariamente submetido ao órgão de controle ao qual presta contas o administrador cujos atos estão sendo reputados irregulares, em consonância com o disposto no art. 27 da Lei 11.494/2007 e com a regulamentação da atuação deste Tribunal estabelecida na IN-TCU 60/2009. 17. A despeito da existência de repasses complementares de recursos da União para a conta Fundeb aos entes federados nos casos previstos nos arts. 4o e 5° da Lei 11.494/2007, fato que poderia indicar uma possível competência deste Tribunal para avaliação de irregularidades, a análise sistêmica dos dispositivos constitucionais e legais relacionados ao assunto apontam para uma atuação diferente por parte desta Corte de Contas. 18. O artigo 212 da Constituição Federal define, em essência, o pacto federativo acerca do financiamento da manutenção e desenvolvimento do ensino, estabelecendo as parcelas que cada esfera de governo deverá aplicar na manutenção e desenvolvimento do ensino. No âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, o Fundeb é composto por uma cesta integrada por 20% de vários impostos e por transferências constitucionais, detalhados nos incisos I a IX e nos §§ 1o e 2o do art. 3o da Lei 11.494/2007, além da complementação da União mencionada no parágrafo anterior. Trata-se, portanto, de um fundo contábil, cuja gestão cabe aos órgãos responsáveis pela educação no âmbito dos respectivos entes governamentais. 19. Lei 11.494/2007 enfatizou fortemente o controle social, por meio de conselhos, conforme seus arts. 24 e 25. Quanto à verificação do cumprimento do disposto no art. 212 da CF e de seus dispositivos, a mencionada lei, no seu art. 30, inciso III, dispôs que a fiscalização e o controle destes recursos serão exercidos 'pelo Tribunal de Contas da União, no que tange às atribuições a cargo dos órgãos federais, especialmente em relação à complementação da União'. Complementarmente, o art. 31 registra que 'os Estados, o Distrito Federal e os Municípios prestarão contas dos recursos dos Fundos conforme os procedimentos adotados pelos Tribunais de Contas competentes, observada a regulamentação aplicável'. 20. No âmbito deste Tribunal, a Instrução Normativa-TCU 60/2009 prevê, em seus arts. 9o e 10o, que, em relação aos recursos do Fundeb, a ação de controle a cargo do TCU será essencialmente proativa, realizada "mediante inspeções, auditorias e análise de demonstrativos próprios, relatórios, dados e informações pertinentes". Essa abordagem de controle leva em consideração a atuação preliminar dos demais elos locais da cadeia de controle, a relevância das irregularidades, a materialidade dos recursos envolvidos e o custo de oportunidade de uma atuação onerosa desta Corte de Contas. 21. Assim, o entendimento deste Tribunal, exarado no Acórdão 1765/2010-TCU-Plenário (Relatoria do Ministro-Substituto Weder de Oliveira), é no sentido de que, em se tratando de irregularidades em procedimentos licitatórios, na execução contratual, na execução orçamentária e financeira, ou, ainda, em procedimentos administrativos de contratação e pagamento de pessoal, devem os autos ser encaminhados ao tribunal de contas que, por natureza, examina os atos de gestão do administrador municipal ou estadual e aprecia suas contas, principalmente quando se tratar de ato do qual não se vislumbra, de imediato, resultado danoso ao fundo, para que o referido órgão avalie os procedimentos a serem adotados. Também nesse sentido são os Acórdão 451/2017-TCU-Plenário e 2142/2016-TCU-1a Câmara, ambos de relatoria da Ministra Ana Arraes. 22. Cabe, ainda, destacarmos o entendimento consignado no Acórdão 3327/2010-TCU-Primeira Câmara (Ministro Relator Augusto Nardes), prolatado no âmbito do TC Processo 000.478/2008-0 (peça 17). 23. Os autos do mencionado processo cuidavam do encaminhamento, pelo Coordenador da Comissão de Transição do Fundeb do FNDE, de supostas irregularidades com recursos do Fundeb ocorridas no Município de Macaúbas/BA, relativas a denúncia originalmente recebida pela Controladoria-Geral da União (CGU). Após o regular desenvolvimento do processo, este Tribunal exarou o Acórdão 3327/2010-TCU-Primeira Câmara , em que, na essência, ao que interessa à presente instrução, encaminhava cópia do processo ao FNDE a fim de que este tomasse conhecimento e adotasse as providências no sentido de apurar os indícios de irregularidades citados. 24. O FNDE enviou resposta insurgindo-se contra a determinação da adoção de providências no caso em questão, alegando inexistir competência dos órgãos federais no sentido de fiscalizar o emprego dos recursos que a União repassa ao Fundeb, interpondo pedido de reexame a este Tribunal, cujas alegações constam à peça 17, páginas 2-3, item7. 25. Diante da análise feita pela Secretaria de Recursos (Serur) do TCU sobre os argumentos apresentados pelo FNDE, foi proposto o seguinte encaminhamento (peça 17, p. 7, item 14): '14. Diante do exposto, encaminham-se os autos à consideração superior, propondo: a) conhecer do presente pedido de reexame, com base no art. 48, c/c os arts. 32 e 33, da Lei 8.443/1992, para, no mérito, dar-lhe provimento parcial, reformando o Acórdão 3048/2009-TCU-Primeira Câmara , para figurar com a seguinte redação: 'Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, com fundamento nos arts. 235 e 237, inciso III, do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução 155/2002, em conhecer da presente representação e encaminhar cópia do processo ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia para conhecimento e adoção das providências que julgar cabíveis, no sentido de apurar os indícios de irregularidade apontados pela Controladoria-Geral da União referentes à composição dos Conselhos Municipais do Fundeb no Município de Macaúbas/BA, bem como encaminhar cópia do processo ao Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação, para conhecimento e adoção das providências de sua alçada, no sentido de apurar os indícios de irregularidade apontados pela Controladoria-Geral da União referentes à composição dos Conselhos Municipais de alimentação escolar de Macaúbas/BA, realizando inspeções, diligências ou reanálise das prestações de contas, caso necessárias, e informando a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, os resultados obtidos, sem prejuízo de encaminhar cópia da instrução de fls. 28/31 e desta deliberação à interessada, devendo a Secex/BA monitorar o cumprimento da presente deliberação, no que se refere ao PNAE'. 26. O Ministro Augusto Nardes, no voto que fundamentou o Acórdão 3327/2010-TCU-Primeira Câmara , destacou que (peça 17, p. 8, itens 4 a 6): '4. A percuciente análise de mérito empreendida pela Secretaria de Recursos - Serur, cujos elementos incorporo às minhas razões de decidir, logrou demonstrar que assiste razão ao recorrente, em vista dos argumentos e documentos que apresentou justificarem a pretendida reformulação do acórdão no que tangue à fiscalização, por parte do FNDE, da aplicação dos recursos do FUNDEB. 5. Como se pode verificar, não cabe, de fato, àquele fundo, a fiscalização do emprego dos recursos repassados ao FUNDEB, vez que sua transferência, por ser de forma automática, como bem observa a unidade técnica, retira da União a titularidade dos recursos, elimina sua ingerência sobre os mesmos, tornando-se, consequentemente, desnecessária a fiscalização e o exame da prestação de contas. 6. Por outro lado, ao deixarem esses recursos de pertencer ao patrimônio federal após sua transferência, a fiscalização de sua aplicação e o exame de suas respectivas contas passa para a alçada dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, conforme o ente governamental beneficiado, de acordo como o contido nos arts. 70 e 71 da Constituição Federal e no inciso II do art. 26 da Lei no 11.494, de 20/6/2007, que regulamenta o FUNDEB. (grifo nosso) ' CONCLUSÃO 27. Diante das razões expostas e do entendimento extraído da jurisprudência desta Corte de Contas, conclui-se que, de fato, assiste razão à autarquia, não cabendo, portanto, ao FNDE, a fiscalização da aplicação de recursos oriundos do Fundeb. 28. Diante do acolhimento da justificativa apresentada pelo FNDE, entende-se que a deliberação ora monitorada encontra-se prejudicada, devendo-se encerrar o ciclo de monitoramento do item 1.7.1 do Acórdão 12528/2020-TCU-Segunda Câmara . PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 29. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: a) considerar prejudicado o item 1.7.1 do Acórdão 12528/2020-TCU-Segunda Câmara (Relatoria do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho); b) remeter os autos do presente processo ao Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (TCE/PB) para conhecimento e adoção das providências que julgar cabíveis, no sentido de apurar os indícios de irregularidade relacionadas à Concorrência 26/2018 e ao Contrato 20/2019, realizados pela Superintendência de Obras do Plano de Desenvolvimento do Estado da Paraíba (Suplan/PB), objetivando a reforma e ampliação do Complexo Educacional da Escola Estadual de Ensino Fundamental José Soares de Carvalho, localizada no Município de Guarabira/PB; c) encaminhar o acórdão que vier a ser proferido, acompanhado do voto e do relatório que o fundamentarem, ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e ao Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (TCE/PB); d) apensar os presentes autos ao processo originário (TC Processo 021.891/2020-6 ) "; Considerando que, em cumprimento ao aludido Acórdão 12528/2020-TCU-Segunda Câmara , o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) teria informado ao TCU que inexiste, no âmbito da legislação regulamentadora do Fundeb (Lei n.o 11.494, de 2007), a previsão de competência fiscalizadora do FNDE sobre a utilização dos recursos repassados por meio do Fundeb e, assim, escaparia às atribuições da autarquia a adoção de medidas voltadas à apuração dos indícios de irregularidade na Concorrência n.o 26/2018 e no Contrato n.o 20/2019, conduzidos pela Suplan-PB, destacando que a atuação do FNDE em relação ao Fundeb consistiria no acompanhamento das ações em âmbito nacional, além do oferecimento de orientações técnicas e do apoio às instituições e pessoas físicas, com a adicional realização de avaliações de resultados, nos termos do art. 30 da Lei n.o 11.494, de 2007;; Considerando que a SecexEducação teria assinalado que a jurisprudência do TCU apontaria no sentido de que não caberia ao FNDE a fiscalização do emprego dos recursos repassados ao Fundeb, já que a sua automática transferência retiraria da União a titularidade dos recursos, eliminando a sua ingerência, e, assim, restaria desnecessária a análise da prestação de contas pelo FNDE; Considerando que, após a análise final do feito, a SecexEducação teria assinalado que a determinação proferida pelo item 1.7.1 do Acórdão 12528/2020-TCU-Segunda Câmara restaria prejudicada, devendo ser encerrado o ciclo de monitoramento da aludida deliberação; Considerando, portanto, que o TCU pode incorporar o derradeiro parecer da unidade técnica a estas razões de decidir; Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de 2a Câmara, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea "a", do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução n.o 246, de 2011, em anotar como prejudicada a determinação prolatada pelo 1.7.1 do Acórdão 12528/2020-TCU-Segunda Câmara , diante dos elementos de convicção até aqui obtidos pelo TCU, e, em sintonia com os pareceres emitidos neste processo, prolatar as providências abaixo fixadas pelo item 1.7 deste Acórdão: 1. Processo TC- Processo 013.163/2021-3 (MONITORAMENTO) 1.1. Interessada: Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEducação). 1.2. Entidade: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE. 1.3. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho. 1.4. Representante do Ministério Público: não atuou. 1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEducação). 1.6. Representação legal: não há. 1.7. Providências: 1.7.1. enviar a cópia do presente Acórdão, com a cópia do parecer da unidade técnica, ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, para ciência; 1.7.2. enviar a integral cópia eletrônica deste processo, com a cópia do presente Acórdão e, entre os demais documentos, a cópia do parecer da unidade técnica, ao Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, para ciência e, se ainda não fez, adoção das providências cabíveis dentro da sua esfera de competência; e 1.7.3. promover o arquivamento do presente processo.