Tribunal: TCU
Processo: 037.065/2019-0
Classe: ACÓRDÃO DE RELAÇÃO
Órgão julgador: AUGUSTO NARDES
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2021-11-24
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
Acórdão 2752/2021-TCU-Plenário VISTOS, relatados e relacionados estes autos de processo de acompanhamento (Acom), autuado com a finalidade de fiscalizar: i) se o Ministério da Saúde (MS) estruturou adequado processo com vistas a quantificar e monitorar os benefícios almejados com a execução do Contrato 59/2018; ii) a ocorrência de economicidade, eficácia e de ganhos de eficiência administrativa na execução do mencionado contrato, relativamente à forma anterior de contratação do mesmo objeto; e iii) a metodologia adotada pelo citado jurisdicionado quanto à definição dos índices "Final Aéreo" e "Final Rodoviário", como critérios para julgamento do preço das propostas das licitantes, conforme disposto no subitem 9.4 do Acórdão 2234/2019-TCU-Plenário , Relator Ministro Augusto Nardes; Considerando que também foi verificado no presente acompanhamento: a) o cumprimento do subitem 9.5 da mencionada decisão, referente à possibilidade de contratação de seguro, por parte do MS, tendente à indenização dos ICS armazenados; e b) a situação dos aditivos e apostilamentos realizados e em andamento no âmbito do Contrato 59/2018; Considerando que o Contrato 59/2018 se encontra em vigor desde 9/7/2018; Considerando o caráter inovador, a materialidade e relevância da contratação em análise; Considerando que, segundo o Ministério da Saúde, os potenciais ganhos que o novo modelo pode ter em relação à forma de contratação anterior seriam: a) redução dos custos, a partir da substituição de contratos terceirizados (manutenção predial, vigilância, limpeza e conservação, locação de câmaras frias e galpões, entre outras despesas) pelo gerenciamento de um único contrato de logística integrada; b) melhoria das condições de armazenagem e controle e rastreamento dos ICS - Insumos Críticos de Saúde, a partir da adoção de um sistema de estoque verticalizado; c) maior acuracidade das informações, obtenção de dados estatísticos e relatórios gerenciais, a partir da criação de um sistema de gerenciamento informatizado, com dados operacionais e gerenciais em tempo real; e d) melhoria da eficiência dos processos de embarque e desembarque de carga, observada a proximidade do centro de armazenagem e distribuição ao lado do aeroporto internacional de Guarulhos; Considerando que o Contrato 59/2018 apresentava valor anual previsto de R$ 97.000.000,05 com vigência prevista de 60 meses ao valor total de R$ 485.000.000,05; Considerando que após a celebração do 1o Termo Aditivo ao Contrato 59/2018, em 19/2/2021, houve acréscimo de 18,29% ao item 1 - Transporte e o valor total do contrato passou de R$ 485.000.000,05 para R$ 573.750.000,05; Considerando que foi celebrado o 2o Termo Aditivo ao Contrato 59/2018, em 2/5/2021, cujo objeto foi a modificação da redação do subitem 7.14.8., do Anexo I do Termo de Referência do edital, e, consequentemente, da Cláusula Oitava - Do regime de execução dos serviços e da fiscalização do contrato, alterando a metodologia de aferição dos serviços contratados, de manipulação de "itens" para "volume expedido"; Considerando que foi assinado Termo de Apostilamento em 12/8/2021, cujo objeto foi a aplicação da cláusula de reajuste pelo IGPM, retroativo a 23/1/2019, atualizando o valor anual contratado, considerados os efeitos do 1o Termo Aditivo, para R$ 163.049.339,58; Considerando que se encontra em curso nesta Corte de Contas representação protocolada por Senadores da República referente a possíveis irregularidades na formalização dos Termos Aditivos 1/2021 e 2/2021 ao Contrato 59/2018, firmados entre o Ministério da Saúde e a empresa VTC Operadora de Logística Ltda. (TC Processo 025.828/2021-5 ); Considerando que se encontra em fase de tramitação um novo processo para contratação dos serviços de armazenagem e distribuição dos Insumos Estratégicos para Saúde, consoante processo SEI 25000.142581/2020-39; Considerando que, por intermédio dos subitens 9.4 e 9.5 do Acórdão 2234/2019-TCU-Plenário , o Tribunal deliberou por expedir as seguintes medidas: 9.4. autorizar, desde já, que a Selog autue processo de acompanhamento, com fulcro no art. 241, inciso II, do Regimento Interno do TCU, a fim de fiscalizar os seguintes tópicos: (i) se o Ministério da Saúde estruturou adequado processo com vistas a quantificar e monitorar os benefícios almejados com execução do Contrato 59/2018; (ii) a ocorrência de economicidade, eficácia e de ganhos de eficiência administrativa na execução do contrato decorrente da licitação PE 42/2017 (Contrato 59/2018, celebrado em 9/7/2018), em relação à forma anterior de contratação do mesmo objeto; e (iii) a metodologia adotada pelo Ministério de Saúde, quanto à definição dos índices "Final Aéreo" e "Final Rodoviário" como critérios para o julgamento do preço das propostas das licitantes; 9.5. determinar ao Ministério da Saúde, com fundamento nos arts. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, e 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, com o intuito de mitigar os riscos advindos de algum fato que implique perdas e deteriorações dos Insumos Críticos de Saúde (ICS), e levando em conta a materialidade e a relevância do objeto da presente representação, que estude e apresente ao Tribunal as conclusões, no prazo de 60 dias, acerca da possibilidade e dos custos da contratação de um seguro tendente à indenização, ainda que parcial, dos ICS armazenados; Considerando que, após a Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog) analisar informações e documentos apresentados pelo Ministério da Saúde em cumprimento às diligências desta Corte de Contas (ofícios de diligências de peças 7, 15 e 22), consoante instruções de peças 5, 12 e 19, a presente análise se pauta em cinco assuntos principais, a saber: os três tópicos do subitem 9.4 do Acórdão 2234/2019-TCU-Plenário , referentes ao acompanhamento propriamente dito, o subitem 9.5, referente aos estudos acerca da possibilidade e dos custos da contratação de um seguro tendente à indenização, ainda que parcial, dos Insumos Críticos de Saúde (ICS) armazenados, e informações sobre os aditivos e termos de apostilamento já realizados e em andamento no âmbito do Contrato 59/2018; Considerando que, apesar das medidas empreendidas por esta Corte de Contas e das diversas oportunidades disponibilizadas para o MS atender as diligências realizadas nestes autos, a unidade jurisdicionada não logrou comprovar ter estruturado um adequado processo com vistas a quantificar e monitorar os benefícios almejados com a execução do Contrato 59/2018, objeto da verificação determinada no item 9.4 do Acórdão 2234/2019-TCU-Plenário ; Considerando que os mecanismos de acompanhamento, instrumentos de controle, definição de papéis e responsabilidades, e seus processos de trabalho já deveriam estar definidos, desde o início da vigência do Contrato 59/2018, e em plena execução; Considerando que, dada a inexistência de dados concretos, relativos à aferição de indicadores de desempenho para o Contrato 59/2018 e anteriores, não foi possível realizar uma avaliação adequada no âmbito do controle externo sobre eficácia e eficiência da contratação em exame, tampouco comparação com possíveis indicadores existentes nas contratações anteriores, a fim de confirmar ou não os benefícios almejados com o novo modelo; Considerando que o MS não dispõe de meios mínimos que permitam aferir a ocorrência de economicidade, eficácia e de ganhos de eficiência administrativa na execução do Contrato 59/2018 em relação à forma anterior de contratação do mesmo objeto; Considerando as limitações relacionadas à confiabilidade, suficiência e acuracidade dos dados de execução físico-financeira referentes ao transporte e à armazenagem dos exercícios de 2017 e 2018; Considerando a falta de apuração dos indicadores de atividade de performance definidos no Apêndice VI do Termo de Referência (TR) do Pregão Eletrônico 42/2017, que deu origem ao atual contrato; Considerando que era de se esperar que o MS: a) atuasse de forma diligente quanto ao Contrato 59/2018, considerando os riscos associados ao novo modelo de prestação integrada dos serviços; b) já tivesse envidado esforços para viabilizar a implantação dos indicadores de atividade e de performance já previstos no edital (ou mesmo reavaliar a sua suficiência), além do Acordo de Nível de Serviços, nos termos do Apêndice VI do Termo de Referência da contratação, a fim de confirmar - ou não - a expectativa empírica das vantagens do novo modelo de logística integrada; Considerando que, diante dos dados disponibilizados nas diversas diligências realizadas e nos processos a que o Tribunal teve acesso, não foi possível aferir se a solução de logística integrada adotada no Contrato 59/2018 está efetivamente trazendo os benefícios estimados pelo MS em relação modelo delineado nos contratos anteriores; Considerando que, após mais de três anos da vigência do contrato em análise, se verifica ausência quase que total de controles efetivos, que permitam avaliar os benefícios advindos com a nova contratação e, tão relevante quanto, mensurar o desempenho da contratada, para fins de condicionar o seu pagamento; Considerando a limitação das informações operacionais e gerenciais disponibilizadas no sistema informatizado fornecido pela contratada e a carência de informações completas sobre os atributos e os resultados dos indicadores alegadamente adotados pelo MS; Considerando que o subitem 7.5.1 do Termo de Referência do Pregão Eletrônico 42/2017 (peça 72, p. 22) estabelece que a contratada deveria possuir software para gerenciamento de armazéns, o qual deveria, entre outras obrigações, " garantir a rastreabilidade e acuracidade de todas as atividades descritas neste Termo de Referência e ser passível de interoperabilidade com os sistemas designados pela contratante ... "; Considerando que o referido sistema, se mesmo implantado, não atendeu às necessidades mínimas para propiciar o gerenciamento do contrato por parte dos gestores, de forma a permitir a aferição dos indicadores previstos; Considerando que não se observou, nos documentos enviados pelo MS, que o pleno cumprimento das obrigações relacionadas ao software por parte da contratada tenha sido aferido na gestão do contrato; Considerando que o plano de ação solicitado em diligência anterior, para estruturação do processo de trabalho com vistas a quantificar e monitorar os benefícios almejados com a execução do Contrato 59/2018, estaria em desenvolvimento, porém sem data prevista para finalização; Considerando a proximidade de encerramento da vigência do Contrato 59/2018, os efeitos decorrentes de termos aditivos já realizados e em análise, com possibilidade de exaurimento do saldo contratual, bem como a existência de um novo processo de contratação dos serviços de armazenagem e distribuição dos Insumos Estratégicos para Saúde em tramitação, consoante processo SEI 25000.142581/2020-39, é contraproducente, nesse momento, determinação para elaboração do plano de ação solicitado em diligência, não obstante a necessidade de se dar ciência das irregularidades verificadas na fiscalização e gestão do aludido contrato, além das demais medidas determinadas neste acórdão; Considerando que entre as atribuições do (s) fiscal (is) de contrato estabelecidas no Termo de Referência da contratação estão aquelas relativas à verificação da conformidade da prestação dos serviços e da alocação dos recursos necessários, de forma a assegurar o perfeito cumprimento do contrato, e que culminará no atesto da nota fiscal para pagamento; Considerando que ocorreu um aumento expressivo do quantitativo de itens transportados no exercício de 2019 se comparados àqueles executados em 2017 e 2018, sem se ter verificado, em princípio, aparente motivação para tal aumento, tendo em vista que a situação de pandemia causada pelo Covid-19 somente foi decretada em 2020; Considerando que, em relação ao ano de 2020, o quantitativo total transportado informado (23.888.027 kg, peça 50) correspondeu a um aumento de mais de 200% em relação ao exercício de 2018; Considerando que a metodologia adotada pelo MS para aceitação de propostas do PE 47/2017, a partir da obtenção do valor médio do transporte, a qual resultou nos índices "Final Aéreo" e "Final Rodoviário, não reflete, na prática, os preços dos modais utilizados, havendo risco de que a execução contratual extrapole o limite legal, consoante disposto no art. 65, § 1o, da Lei 8.666/1993, de 25%, permitido para acréscimos em contratos administrativos; Considerando que o MS realizou os estudos requeridos acerca da possibilidade e dos custos da contratação de um seguro tendente à indenização, ainda que parcial, dos ICS armazenados e, junto à empresa contratada, se manifestaram, ainda que não expressamente, sobre a inviabilidade de contratação de tal seguro, haja vista a ausência de previsões editalícias e legais que disponham sobre a obrigatoriedade de contratação de seguro para os ICS armazenados e a inexistência de registro de sinistros relevantes que pudessem justificar tal medida (peça 32, p. 7-8); Considerando que o MS justificou a desnecessidade do seguro para os ICS armazenados com base nas disposições editalícias, referentes às obrigações da contratada, e que abarcariam as suas responsabilidades quanto à eventual indenização ao contratante; Considerando que o MS, diante dos resultados obtidos nos estudos realizados, poderá decidir sobre a conveniência de se contratar ou não esse seguro adicional, diante dos riscos históricos de perdas e avarias nos Centros de Distribuição (CDs) em relação ao correspondente valor dos ICS armazenados; Considerando que, por racionalidade processual, a análise da regularidade dos 1o e 2o Termos Aditivos ao Contrato 59/2018 deve ser tratada apenas no processo TC Processo 025.828/2021-5 ; Considerando a necessidade urgente de se condicionar o pagamento da contratada ao atendimento de níveis mínimos de desempenho; Considerando que, por ocasião de realização de novo certame licitatório com vistas à contratação de empresa para a prestação de serviços contínuos de transporte e armazenagem dos Insumos Críticos de Saúde (ICS) pelo MS, será necessário um planejamento efetivo e com base em evidências, custos e dados históricos do armazenamento e do transporte; Considerando que, diante das reiteradas diligências realizadas até o momento com o objetivo de sanear os autos, bem como das sucessivas oportunidades de que o MS dispôs para quantificar e monitorar os benefícios almejados com a execução do Contrato 59/2018, nos termos do subitem 9.4 do Acórdão 2234/2019-TCU-Plenário , bem como do teor das presentes deliberações está alinhado com os objetivos pretendidos com o constante do mencionado subitem em relação ao contrato ainda vigente, além do disposto no Memorando-Circular 12/2021-Segecex, excepcionalmente não se mostra aplicável, neste caso, a construção participativa de deliberação prevista no art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, referente aos comentários dos gestores; Considerando, por fim, que as diligências realizadas junto ao MS atestaram a existência de deficiências significativas, a seguir sintetizadas, no acompanhamento e controle do Contrato 59/2018: i) falta de apuração dos indicadores de performance e Acordo de Nível de Serviço definidos no TR; ii) limitação das informações operacionais e gerenciais disponibilizadas no sistema informatizado da contratada; iii) falta de confiabilidade, suficiência e acuracidade dos dados de execução físico-financeira referentes a transporte e a armazenagem, dos exercícios de 2017 e 2018; iv) inadequação da metodologia adotada pelo MS para aceitação de propostas e critério de julgamento no PE 42/2017, a partir da obtenção do valor médio do transporte, a qual resultou nos índices "Final Aéreo" e "Final Rodoviário, e serviu de referência para a definição do valor previsto no Contrato 59/2018; e v) falta de critérios objetivos na forma de pagamento dos serviços de manipulação dos ICS (picking); Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143, incisos III e V, 157, 187 e 250, inciso V, todos do Regimento Interno do TCU, e de conformidade com a proposta da unidade técnica nos autos (peças 95-97), em: i) considerar atendidas as determinações constantes dos subitens 9.4 e 9.5 do Acórdão 2234/2019-TCU-Plenário ; ii) autorizar que a Selog constitua processo de representação apartado, conforme arts. 43 e 44 da Resolução-TCU 259/2014, a fim de verificar, por amostragem, os quantitativos de ICS transportados no Contrato 59/2018 a partir de 2019 e de que forma foram aferidos e pagos, inclusive quanto à suposta variação em relação aos exercícios de 2017 e 2018; e iii) enviar cópia deste acórdão e da instrução técnica da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog/TCU) (peça 95) ao Ministério da Saúde (MS); sem prejuízo das providências descritas no subitem 1.7 desta deliberação. 1. Processo TC- Processo 037.065/2019-0 (ACOMPANHAMENTO) 1.1. Apensos: Processo 000.525/2018-9 (REPRESENTAÇÃO) 1.2. Órgão/Entidade: Ministério da Saúde. 1.3. Relator: Ministro João Augusto Ribeiro Nardes. 1.4. Representante do Ministério Público: não atuou. 1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog). 1.6. Representação legal: não há. 1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: 1.7.1. determinar ao Ministério da Saúde, com fundamento no art. 4o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, que apure e registre mensalmente os indicadores de performance previstos no Contrato 59/2018 que interferem no Acordo de Níveis de Serviço (tempo de recebimento por veículo; tempo de separação por pedido; acuracidade de processamento de pedidos; e acuracidade de inventário, conforme item 3 do Apêndice VI do Termo de Referência do PE 42/2017), e que disponibilize, a este Tribunal, acesso integral e sem data-limite ao (s) processo (s) específico (s) do SEI onde essas apurações serão registradas, observado o disposto no Anexo V da IN-Seges/MP 5/2017 e o art. 6o, parágrafo único, do Decreto 9.507/2018, informando, no prazo de quinze dias , as providências adotadas; 1.7.2. determinar ao Ministério da Saúde, com fundamento no art. 4o, inciso II, da Resolução-TCU 315/2020, que, na elaboração de edital com vistas a futura contratação de empresa para a prestação de serviços contínuos de transporte e armazenagem dos Insumos Críticos de Saúde (ICS), observe o atendimento, no mínimo, dos seguintes aspectos, informando, no prazo de noventa dias , as providências adotadas: 1.7.2.1. previsão de indicadores de desempenho e dos seus mecanismos de acompanhamento e aferição (sistemas de informação, rotinas e periodicidades de verificações, metas esperadas ao longo do contrato, documentos essenciais, responsabilidades bem definidas no fluxo de gestão do contrato, organização dos registros de medição e pagamento e detalhamento da memória de cálculo); 1.7.2.2. definição adequada de como os quantitativos transportados serão aferidos (rotinas e periodicidades de verificações, documentos essenciais e responsabilidades bem definidas no fluxo de gestão do contrato); 1.7.2.3. critérios adequados de medição dos serviços, que sejam mais transparentes e guardem correspondência com o critério de seleção das propostas; e 1.7.2.4. definição adequada e objetiva da forma de pagamento do serviço de picking ; 1.7.3. determinar ao Ministério da Saúde, com fundamento no art. 11 da Lei 8.443/1992, que, no prazo de até quinze dias , conceda aos Auditores Federais de Controle Externo indicados pela Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog) do TCU, por prazo indeterminado até a resolução de mérito deste processo, acesso integral ao processo SEI 25000.142581/2020-39; 1.7.4. dar ciência ao Ministério da Saúde, com fundamento no art. 9o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Contrato 59/2018, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes: 1.7.4.1. falta de apuração dos indicadores de atividade, de performance e Acordo de Nível de Serviço em desatendimento ao previsto no Apêndice VI do Termo de Referência do Pregão Eletrônico 42/2017; 1.7.4.2. limitação das informações operacionais e gerenciais disponibilizadas no sistema informatizado da contratada, em afronta ao subitem 7.5 do Termo de Referência do Pregão Eletrônico 42/2017; 1.7.4.3. inadequação da metodologia adotada pelo MS para aceitação de propostas e critério de julgamento no PE 42/2017, a partir da obtenção do valor médio do transporte, a qual resultou nos índices "Final Aéreo" e "Final Rodoviário", e serviu de referência para a definição do valor previsto no Contrato 59/2018, em afronta à jurisprudência deste Tribunal ( Acórdão 698/2021-TCU-Plenário ); e 1.7.4.4. falta de critérios objetivos na forma de pagamento dos serviços de manipulação dos ICS ( picking ) previsto no subitem 7.14.8 do contrato, o que vai de encontro ao disposto no art. 55, inciso III, da Lei 8.666/1993; 1.7.5. dar ciência ao Ministério da Saúde, com fundamento no art. 9o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, sobre as divergências de dados e inexistência de informações relacionadas à execução físico-financeira das contratações que antecederam o Contrato 59/2018, as quais impossibilitaram a avaliação comparativa com o modelo de contratação integrada implementado por esta última, denotando falhas na fiscalização e gestão contratuais, em afronta ao previsto na IN/SLTI - MP 2/2008, vigente à época; 1.7.6. realizar oitiva do Ministério da Saúde, com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias , se pronuncie quanto ao possível descumprimento do Contrato 59/2018 por parte da empresa contratada, considerando que o software para gerenciamento dos armazéns previsto no subitem 7.5 do Termo de Referência do PE 42/2018 não atendeu às necessidades mínimas para propiciar o gerenciamento do contrato por parte dos gestores, pois não permitiu a aferição dos indicadores de atividade e performance previstos no Apêndice VI do mesmo TR, informando as providências eventualmente adotadas quanto a essa falha; 1.7.7. diligenciar o Ministério da Saúde, com fundamento nos artigos 157 e 187 do Regimento Interno deste Tribunal (RITCU), para que, no prazo de quinze dias, informe: 1.7.7.1. nome e CPF do (s) gestor (es) do contrato e equipe de fiscais técnicos e administrativos e ordenadores de despesas, com as suas respectivas atribuições, no período em que estiveram à frente dessas funções relativamente ao Contrato 58/2018, desde o início da sua vigência até o presente; e 1.7.7.2. sobre a existência de processos administrativos que tratem da intenção do órgão em rescindir o Contrato 59/2018 e da possibilidade de realização de contratação emergencial ou de novo procedimento licitatório para a contratação dos serviços de transporte e armazenamento de ICS; 1.7.8. retornar este processo à Selog após os encaminhamentos propostos, para a continuidade das análises e monitoramento das determinações supra.