Tribunal: TCU
Processo: 030.710/2019-7
Classe: ACÓRDÃO DE RELAÇÃO
Órgão julgador: AUGUSTO NARDES
Órgão colegiado: Segunda Câmara
Data de julgamento: 2021-05-18
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
Acórdão 7870/2021-TCU-Segunda Câmara Considerando que o presente processo trata de tomada de contas especial (TCE) instaurada em cumprimento ao subitem 1.7.2 do Acórdão 194/2018-TCU-Segunda Câmara , de relatoria do Ministro Augusto Nardes, prolatado nos autos do processo de contas da Polícia Civil do Distrito Federal, exercício 2015, TC Processo 029.874/2016-5 , transcrito a seguir (peça 3, p. 3): 1.7.2. com fundamento no art. 4o, §4o, da IN TCU 71/2012, determinar ao gestor do Fundo Constitucional do Distrito Federal, que no prazo de 180 dias, instaure e encaminhe ao Tribunal de Contas da União tomada de contas especial relativa aos fatos irregulares ocorridos na Polícia Civil do Distrito Federal, conforme reportado no item 1.1.1.3 do Relatório de Auditoria de Gestão do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União no 201601570, que versa sobre o pagamento de cargos comissionados e de outros tipos de rendimentos (rubricas) não criados por lei federal irregularmente custeados com recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal (período de abrangência: desde 2003, excetuando-se os valores já recompostos nos autos do TC 011.275/2002- 7). Considerando que Relatório de Auditoria de Gestão 201601570 do Órgão de Controle Interno, referente à prestação de contas de 2015 da PCDF, informa, no mencionado item 1.1.1.3 (peça 3, p. 33-40): Utilização indevida de recursos do FCDF para pagamento de funções comissionadas distritais e de rendimentos de servidores requisitados por meio do SIAPE. Fato Em 2015 a PCDF, por meio do SIAPE, efetuou pagamento de funções comissionadas distritais a seus servidores policiais ativos e aposentados e a terceiros com outros tipos de vínculos (requisitados e sem vínculo). Para esse fim, utilizaram-se as seguintes rubricas nos processamentos mensais das folhas de pagamento do ano de 2015: 82255-REPRESENTACAO DFG/DFA/CNP-GDF; 82231-OPCAO DFA/DFG - GDF; e 00024-SUBSTITUICAO/INTERINO. (...) Em relação aos fatos apontados acima, quais sejam, pagamento de funções comissionadas distritais (independentemente do tipo de vínculo do servidor) e de outros tipos de rendimentos (rubricas) a servidores requisitados com recursos do FCDF por meio do SIAPE, a já mencionada Portaria Normativa SEGRT/MP n.o 1, de 2016, em seu art. 5o, dispõe expressamente: "Art. 5o Os recursos do FCDF, relacionados à organização e manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, somente poderão ser utilizados para custeio de remuneração de cargos criados por lei federal." A corroborar o comando desse dispositivo deve-se destacar a redação original do Projeto de Lei (PL) elaborado pelo Poder Executivo Federal para instituir o FCDF. No PL a redação dada ao §2o do art. 1o era a seguinte (os grifos são nossos): § 2o A criação de cargos, os reajustes ou vantagens salariais ou qualquer outro tipo de benefício a ser concedido aos servidores e militares da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, serão realizados por lei federal, e seus efeitos financeiros deverão ser compensados pela redução permanente de outras despesas do FCDF ou pelo acréscimo em suas dotações, resultante da aplicação do disposto no art. 2o. A redação final aprovada pelo Congresso Nacional, e vetada pelo Presidente da República, era a seguinte (os grifos são nossos): § 2o A criação de cargos, os reajustes ou vantagens salariais ou qualquer outro tipo de benefício a ser concedido aos servidores e militares da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal serão realizados por lei federal , e seus efeitos financeiros deverão ser acrescidos às dotações do FCDF. A justificativa para o veto do dispositivo aprovado pelo Congresso Nacional foi a seguinte: Razões do veto "No projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo previa-se que os efeitos decorrentes de aumento nas despesas com pessoal seriam compensados no âmbito do Fundo Constitucional do Distrito Federal - FCDF. Ou seja, definiu-se um teto para os repasses de recursos para o GDF. A não consideração de tal dispositivo faz com que, ao longo do exercício, determinações legais que aumentem despesas, como reajustes salariais, por exemplo, impliquem na necessidade de acréscimo em algumas dotações orçamentárias, elevando, por conseguinte, o valor a ser transferido no período e prejudicando o equilíbrio orçamentário da União, contrariando o interesse público." Nota-se que o motivo para o veto foi a alteração do critério de compensação para o de acréscimo de dotação nos casos de aumento de despesas com pessoal. A obrigatoriedade de se darem quaisquer acréscimos dessas despesas somente por lei federal foi proposta pelo Poder Executivo Federal e aprovada pelo Congresso Nacional. O §3o do art. 1o da Lei n.o 10.633, de 2002, dispõe que "As folhas de pagamentos da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, custeadas com recursos do Tesouro Nacional, deverão ser processadas através do sistema de administração de recursos humanos do Governo Federal ..." . Ou seja, as folhas de pagamentos custeadas são as decorrentes de cargos e vantagens criados por lei federal. No âmbito da PCDF, é o caso da Lei n.o 9.264, de 7 de fevereiro de 1996, que "Dispõe sobre o desmembramento e a reorganização da Carreira Policial Civil do Distrito Federal, fixa remuneração de seus cargos e dá outras providências" . Os cargos comissionados pagos via SIAPE, como acima demonstrado, são da esfera do GDF e, portanto, não foram criados por lei federal. (...) (...) Como consequência desses pagamentos via SIAPE tem-se que União suporta custos decorrentes de cargos/funções efetivos e comissionados criados por lei distrital e organizados por decreto distrital, sobre os quais a União não tem ingerência. (...) (...) Em resumo, não é possível pagar com recursos do FCDF os valores referentes a cargos comissionados do GDF alocados à PCDF, independentemente de seus ocupantes serem servidores policiais ou não. Tampouco é possível pagar gratificações, adicionais e auxílios a servidores não policiais com recursos do FCDF. Considerando que, em atendimento ao subitem 1.7.2 do Acórdão 194/2018-TCU-Segunda Câmara , o Governador do DF, por meio do Decreto DF 39.117, de 12 de junho de 2018, constituiu comissão de tomada de contas especial para apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano causado ao FCDF (peça 3, p. 52); Considerando que a Controladoria-Geral do Distrito Federal, atendendo a pedido da Secretaria da Fazenda (peça 3, p. 132), avocou para si a incumbência de instauração da referida tomada de contas especial; Considerando que a comissão de TCE conclui pela ausência de prejuízo, sugerindo o encerramento do processo conforme item VIII "Da Conclusão" do relatório da comissão de TCE, transcrito a seguir (peça 3, p. 138): Assim, depois de colhidos os dados considerados suficientes para formar juízo tranquilo sobre os fatos e as irregularidades em apuração, esta Comissão, s.m.j, sugere o encerramento da TCE pela ausência de prejuízo , com base na decisão proferida por meio de Acórdão nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade no 3.666-DF (ADI), que declarou inconstitucional as Leis no 2.835/2001, no 3.100/2002 e no 3.656/2005, que promoveram a reestruturação da Polícia Civil/DF, que, à época, instituíram, extinguiram e transformaram órgãos internos, bem como criaram novos cargos comissionados, com modulação dos efeitos para preservar os atos praticados pelos gestores e ainda, para que a decisão produza efeitos a partir de 24 (vinte quatro) meses, contados da data da sessão de julgamento. Considerando que a conclusão em comento contou com a anuência do Diretor de Execução de Tomada de Contas Especial e da Subcontroladora de Correição Administrativa da Controladoria-Geral do Distrito Federal (peça 3, p. 140-141), sendo o processo administrativo de TCE, na sequência, enviado ao TCU; Considerando que o cerne da questão em análise nesta TCE é a ilegalidade do pagamento com verbas federais (recursos do FCDF), de agosto/2003 a junho/2018, por parte dos órgãos de segurança do Distrito Federal, de proventos, gratificações, indenizações e vantagens criadas por leis distritais, que deveriam ter sido pagas com recursos próprios do Distrito Federal; Considerando que o Tribunal refuta veemente o argumento contido na resposta da PCDF à comissão de TCE, ao referir-se aos valores impugnados na presente TCE, quando afirma, in verbis , que "... tais despesas foram executadas no âmbito desta Instituição com estrita observância aos regramentos legais atinentes à matéria, alicerçados, sobretudo, nas Leis Distritais no 2.835/2001, no 3.100/2002 e no 3.656/2005 ." (peça 3, p. 124); Considerando que o Tribunal refuta peremptoriamente os esclarecimentos contidos no último parágrafo da mencionada resposta da PCDF à comissão de TCE (peça 3, p. 124), in verbis , " Com efeito, reafirma-se que a execução de tais despesas no âmbito da Polícia Civil do Distrito Federal foram (sic) executadas em consonância com as leis lastreadoras daquelas medidas , as quais, por força dos efeitos modulatórios da ADI no 3.666, ainda permanecem hígidos dentro do prazo assinalado pelo Supremo Tribunal Federal, embora que, por força de decisão do TCU, referidos cargos estão sendo atualmente custeados pelo Tesouro local ". (grifo nosso); Considerando que as Leis Distritais no 2.835/2001, no 3.100/2002 e no 3.656/2005 preveem expressamente que as despesas decorrentes de sua execução correrão à conta das dotações orçamentárias do Distrito Federal, assim, ao serem utilizados recursos federais para seu pagamento, tais despesas não foram "executadas em consonância com as leis lastreadoras daquelas medidas"; Considerando que tais despesas deveriam ter sido pagas desde o início com recursos distritais, conforme previsão legal, independentemente de "força de decisão do TCU"; Considerando que a "força dos efeitos modulatórios da ADI no 3.666", que manteria "hígidas" as referidas leis até dezembro de 2020, em nada ampara uma pretensa desnecessidade de recomposição do erário federal, mas, sim, reforça a obrigação de que haja o mencionado ressarcimento; Considerando que o próprio Voto do relator da ADI 3.666-DF destaca que a jurisprudência do STF tem sido firme no sentido de que a União possui competência privativa para legislar sobre a estrutura administrativa da PCDF e o regime jurídico de seu pessoal, conforme decisões transcritas no item 30 da instrução da Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública (peça 5); Considerando que a questão da competência privativa da União tratada nestes autos é tão antiga e tão recorrente que o STF aprovou, em 24/9/2003, a Súmula 647: " Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das polícias civil e militar do Distrito Federal ."; Considerando que no ano em que a PCDF iniciou os pagamentos dos cargos comissionados em tela valendo-se de recursos da União, a questão da competência privativa desta já estava pacificada no STF; Considerando que a Súmula 647 foi convertida, em 2015, na Súmula Vinculante 39: " Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal ." Considerando que não se pode endossar o entendimento da comissão de TCE, considerando-se a existência de comando expresso, nas leis distritais mencionadas, no sentido de que as despesas decorrentes de sua execução correriam à conta de recursos orçamentários próprios do Distrito Federal, bem como jurisprudência consolidada, de longa data, do STF quanto a competir privativamente à União legislar sobre vencimentos de membros das polícias civil e militar do Distrito Federal; Considerando que a PCDF deve cumprir o item 1.7.2 do Acórdão 194/2018-TCU-Segunda Câmara , levando-se o processo, na fase interna, até seu final, com a observância dos ditames da IN-TCU 71/2012, alterada pela IN-TCU 76/2016, em especial no concernente ao conteúdo do relatório do tomador das contas, previsto no inciso I do art. 10, que deverá conter, entre outros elementos, a identificação dos responsáveis, a quantificação do débito relativamente a cada um deles, com indicação dos respectivos atos ilegais, bem como parecer conclusivo quanto à comprovação da ocorrência do dano, à sua quantificação e à correta imputação da obrigação de ressarcir a cada um dos referidos responsáveis; Considerando que a ADI no 3.666-DF tratou de ação direta de inconstitucionalidade em face das Leis 2.835/2001, 3.100/2002 e 3.656/2005, todas do DF (peça 3, p. 83-123); Considerando que, além das leis tratadas na ADI 3666-DF, há outras normas distritais que, igualmente, criaram cargos em comissão na PCDF (Decreto 33.415/2011, 33.483/2012, 33.669/2012, 34.938/2013, 35.080/2014, 35.372/2014, 35.856/2014, 36.005/2014, 36.041/2014, 36.080/2014, 37.069/2016 e 37.465/2016), conforme peça 3, p. 37, sendo imprescindível, pois, averiguar se também foram custeados com recursos federais; e Considerando que, apesar de a redação da parte final do subitem 1.7.2 do Acórdão 194/2018-TCU-Segunda Câmara indicar que haveria valores já recompostos pelo Governo do Distrito Federal, nos autos do TC Processo 011.275/2002-7 , que deveriam ser descontados dos valores a serem devolvidos pelo referido ente federativo na presente TCE, trata-se de erro do acórdão em questão, nada havendo a ser compensado. Considerando, por fim, que se entendeu desnecessário comentários do gestor a respeito das peças 5 e 6; Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 2a Câmara, ACORDAM, por unanimidade, ante o acolhimento, pelo relator, dos pronunciamentos de peças 5, 6 e 8 constantes dos autos e com fundamento nos arts. 143, inciso V, caput , 197, § 1o, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado, em: a) com fundamento no art. 251 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União e no art. 4o, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, determinar à Polícia Civil do Distrito Federal que, no prazo de até cento e oitenta dias, cumpra o subitem 1.7.2 do Acórdão 194/2018-TCU-Segunda Câmara , de relatoria do Ministro Augusto Nardes, levando o processo de tomada de contas especial até seu final, porquanto a modulação dos efeitos da ADI 3.666/DF não constitui impedimento para o cumprimento da referida determinação; b) informar à Polícia Civil do Distrito Federal, à Controladoria-Geral do Distrito Federal e ao Gestor do Fundo Constitucional do Distrito Federal que, além das Leis 2.835/2001, 3.100/2002 e 3.656/2005, a apuração do débito deverá considerar outros dispositivos legais e infralegais que, eventualmente, incidam em semelhantes irregularidades, a exemplo, se for o caso, dos Decretos 33.415/2011, 33.483/2012, 33.669/2012, 34.938/2013, 35.080/2014, 35.372/2014, 35.856/2014, 36.005/2014, 36.041/2014, 36.080/2014, 37.069/2016 e 37.465/2016, bem como das correspondentes normas sucessoras; c) manter os presentes autos no estado "aberto", a fim de dar continuidade ao processo de tomada de contas especial tão logo atendida a determinação da alínea "a"; d) determinar à Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública que inclua novamente no processo a manifestação contida à peça 6, agora sem a marca d'água; e) encaminhar cópia desta deliberação, bem como da instrução de peça 5, do pronunciamento de peça 8 e da peça resultante do comando da alínea "d" deste acórdão (pronunciamento de peça 6 sem a marca d'água), à Polícia Civil do Distrito Federal, à Controladoria-Geral do Distrito Federal, à Controladoria-Geral da União e ao Gestor do Fundo Constitucional do Distrito Federal; e f) alertar aos responsáveis pela instauração da tomada de contas especial que o não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, à decisão deste Tribunal, é considerada irregularidade grave e sujeita os responsáveis à aplicação de multa prevista no art. 58, inciso IV, da Lei 8.443/1992, que prescinde de audiência prévia, nos termos do art. 268, inciso VII, e § 3o, do Regimento Interno do TCU; 1. Processo TC- Processo 030.710/2019-7 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL) 1.1. Órgão/Entidade: Fundo Constitucional do Distrito Federal; Polícia Civil do Distrito Federal 1.2. Relator: Ministro João Augusto Ribeiro Nardes 1.3. Representante do Ministério Público: Procurador Rodrigo Medeiros de Lima 1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública (SecexDefes). 1.5. Representação legal: não há. 1.6. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.