Tribunal: TCU
Processo: 024.634/2020-4
Classe: ACÓRDÃO DE RELAÇÃO
Órgão julgador: ANDRÉ DE CARVALHO
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2021-12-01
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
Acórdão 2867/2021-TCU-Plenário Considerando que o presente processo trata de monitoramento das determinações e recomendações prolatadas pelos itens 9.1., 9.2. e 9.3 do Acórdão 2512/2016-TCU-Plenário , no âmbito do TC Processo 023.678/2015-1 , ao apreciar o levantamento autuado para, sob a ótica da governança pública, analisar a forma de institucionalização e a normatização da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS); Considerando que, após a análise do feito, o Auditor Federal Luciano Aires Teixeira lançou o seu parecer à Peça 28, com a anuência dos dirigentes da SecexAgroAmbiental (Peças 29 e 30), nos seguintes termos: " (...) HISTÓRICO 2. A PNRS foi instituída por meio da Lei 12.305/2010 e regulamentada pelo Decreto 7.404/2010. Esses normativos reúnem princípios, diretrizes, objetivos, metas e ações que devem ser adotados pela União, isoladamente ou em regime de cooperação com os outros entes da federação, visando à gestão integrada e ao adequado gerenciamento de resíduos sólidos. 3. No relatório de levantamento, realizado entre 2015 e 2016 (peça 8), que embasou a decisão, foram analisadas, sob a ótica da governança, a institucionalização e a normatização da Política Nacional de Resíduos Sólidos e identificados riscos associados à política, bem como possíveis trabalhos de auditoria a serem desenvolvidos pelo TCU. (...) 5. Considerando os riscos identificados, o Tribunal, por meio do Acórdão 2512/2016-TCU-Plenário , assim estabeleceu: 9.1. determinar ao Ministério do Meio Ambiente e ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento que encaminhem ao TCU, no prazo de 90 (noventa) dias, o devido plano de ação conjunto para a atualização e a aprovação do Plano Nacional de Resíduos Sólidos, com a definição de prazos, atividades e responsáveis, de forma a atender ao disposto no art. 46 do Decreto no 7.404, de 23 de dezembro de 2010; [ref. Risco 1] 9.2. determinar ao Ministério do Meio Ambiente que encaminhe, no prazo de 90 (noventa) dias, o devido plano de ação para a implantação do Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos, com a definição de prazos, atividades e responsáveis, de modo a dar cumprimento ao art. 12, parágrafo único, da Lei no 12.305, de 2 de agosto de 2010; [ref. Risco 4] 9.3. recomendar à Casa Civil da Presidência da República que, em conjunto com o Ministério do Meio Ambiente, com o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e com outros órgãos e entidades eventualmente envolvidos na temática, adote as providências necessárias para solucionar os achados identificados no presente levantamento, indicados como riscos à implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos, atentando especialmente para: 9.3.1. a ausência de participação dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, da iniciativa privada e da sociedade civil nos comitês previstos pela PNRS, a exemplo do Comitê Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos (CI) e do Comitê Orientador para a Implantação dos Sistemas de Logística Reversa (CORE); [ref. Risco 2] 9.3.2. a ausência de estratégia de divulgação e apresentação dos objetivos e das diretrizes inerentes à PNRS para os diversos atores nela envolvidos, sobretudo para os entes municipais, como principais executores da política; [ref. Risco 3] 9.3.3. as dificuldades técnicas, financeiras e operacionais por parte dos municípios na celebração e manutenção de consórcios para a gestão integrada de resíduos sólidos; [ref. Risco 3] 9.3.4. a ausência de delimitação pela PNRS da responsabilidade de cada ator pelas etapas do ciclo de vida dos produtos relacionadas com a destinação ambientalmente adequada dos resíduos sólidos e rejeitos; e [ref. Risco 5] 9.3.5. as deficiências nos mecanismos de planejamento e controle que impactam na implementação da PNRS nas esferas federal, estadual, distrital e municipal; [ref. Risco 5] 9.4. autorizar, desde já, a realização de auditoria operacional com o foco na temática atinente ao cumprimento do art. 54 da Lei no 12.305, de 2010, à disposição ambientalmente adequada dos rejeitos e do encerramento dos lixões, devendo a SecexAmbiental submeter à prévia apreciação do Relator deste feito, em processo administrativo próprio, a matriz de planejamento com a definição dos objetivos mais específicos para a referida fiscalização; [ref. Risco 4] (a referência aos riscos, entre colchetes e em negrito, foi acrescentada nesta instrução). 6. No item 9.4 do Acórdão foi autorizada ação de controle, relativa a fiscalização, de natureza operacional, para examinar os problemas enfrentados pelos Estados e Municípios para disposição ambientalmente adequada dos rejeitos e do encerramento dos lixões (Risco 4, situação encontrada 4.2 do relatório de levantamento). Em atenção a esta determinação, cabe registrar que a realização da referida ação de controle está prevista no planejamento da unidade técnica (SecexAgroAmbiental) para o ano de 2021. (...) 12. Antes de se proceder ao exame, cabe assinalar que, com a publicação da Resolução TCU 315/2020, que disciplinou a elaboração de deliberações que contemplem medidas a serem tomadas pelas unidades jurisdicionadas no âmbito do Tribunal e dispôs, inclusive, sobre o monitoramento dessas deliberações, somente as determinações são obrigatoriamente monitoradas (art. 17, caput, da Resolução), sendo dispensáveis, a critério do relator: 'a) as determinações já proferidas que não se enquadrem nos critérios previstos no inciso I do art. 2o, salvo se houver determinação expressa para tal;' e 'b) as recomendações proferidas em deliberações prolatadas há mais de três anos.' (art. 17, § 2o da norma). 13. Na situação aqui tratada, observa-se que as determinações constantes nos itens 9.1 e 9.2 do Acórdão 2512/2016-TCU-Plenário por enquadrarem-se nos critérios previstos no inciso I do art. 2o - 'impõe ao destinatário a adoção, em prazo fixado, de providências concretas e imediatas com a finalidade de prevenir, corrigir irregularidade, remover seus efeitos ou abster-se de executar atos irregulares' -, são obrigatoriamente monitoráveis, o que está sendo procedido no âmbito deste processo. 14. Já com relação às recomendações contidas no item 9.3 e subitens, da referida decisão, pelo fato de já ter decorrido mais de três anos da deliberação, seu monitoramento é dispensável, a critério do relator. Diante de tal fato, serão apenas apresentadas as informações atualizadas sobre o atendimento do item 9.3 e subitens, deixando-se de emitir pronunciamento conclusivo a respeito de sua implementação ou não. Em que pese esse fato, adianta-se, desde já, que embora a realidade observada no momento da realização do levantamento, em 2016, tenha mudado bastante (em outras palavras, é muito provável que os riscos atuais não sejam mais os mesmos de cinco anos atrás), foram identificadas medidas para mitigar os riscos então identificados, conforme visto na instrução precedente e na sequência desta instrução. (...) EXAME TÉCNICO I - Item 9.1 (...) O MMA, por meio do Despacho 7944/2021-MMA, da Secretaria de Qualidade Ambiental (peça 25), informa que o Plano Nacional de Resíduos Sólidos (Planares) foi elaborado e colocado em consulta pública entre 31/7/2020 e 16/11/2020, que foram realizadas todas as audiências públicas regionais e nacionais previstas no Decreto 7.404/2010 (peça 25, p. 1). As contribuições foram recebidas por meio da plataforma de consulta pública do Ministério do Meio Ambiente (o endereço da referida plataforma é http://consultaspublicas.mma.gov.br/planares/), as quais estão sendo consolidadas e serão analisadas até abril de 2021 para então ser enviados aos órgãos responsáveis para aprovação e publicação. (...) Conforme as informações apresentadas, tanto na instrução anterior quanto nesta, algumas pendências para aprovação do Planares, a exemplo de suas revisão e atualização, bem como de dificuldades para apreciação do Plano por parte do CNPA, já foram equacionadas. 22. Também foram realizadas consulta e audiências públicas obrigatórias, restando pendente a incorporação dessas contribuições recebidas, para posterior apreciação dos Conselhos Nacionais de Meio Ambiente, das Cidades, de Recursos Hídricos, de Saúde e de Política Agrícola, e, por fim, o encaminhamento pelo Ministro do MMA ao Presidente da República de proposta de decreto para aprovar o Plano (rito definido no art. 47 do Decreto). 23. Embora tenha havido grande avanço no sentido da aprovação definitiva do Plano, ela ainda está pendente, propondo-se, dessa forma, que a determinação relativa ao item 9.1 do Acórdão 2512/2016-TCU-Plenário seja considerada em cumprimento. II - Item 9.2 (...) O MMA informa que o Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos foi implantado e lançado em 26/6/2019, estando a atendido o previsto na Lei 12.305/2010 e em seu decreto regulamentador (peça 25, p. 1) 25. Com a implantação do Sinir, propõe-se considerar a determinação cumprida. III - Item 9.3 e subitens III.1 - Subitem 9.3.1 (...) De acordo com o Ministério do Meio Ambiente (peça 25, p. 2), o Comitê Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos (CI) e o Comitê Orientador para a Implantação da Logística Reversa (CORI) foram extintos por força do Decreto 9.759/2019. Por outro lado, no âmbito do Conama, compete à Câmara Técnica de Controle e Qualidade Ambiental e Gestão Territorial, nos termos da Portaria MMA 630/2019, o tema gestão de resíduos. A Câmara é composta, de acordo com a norma, por 'dez membros, sendo dois representantes de cada segmento que compõe o Plenário do Conama, quais sejam, governo federal, governos estaduais, municipais, entidades empresariais e entidades ambientalistas, indicados pelos conselheiros do Plenário'. Quanto aos sistemas de logística reversa, assevera que todos os instrumentos legais associados ao tema são submetidos a consulta pública, proporcionando a ampla participação da sociedade. (...) III.2 - Subitem 9.3.2 (...) O MMA informa que o Plano Nacional de Resíduos Sólidos contou com a realização de consulta pública e seis audiências públicas (cinco regionais e uma nacional) e que lançou, em 2019, o Programa Lixão Zero, que teve diversas ações implantadas e divulgadas. 30. Em 2020, realizou roadshow em todas as Unidades da Federação, abrangendo instrumentos da PNRS, com destaque para o SINIR (peça 25, p. 2-3). (...) III.3 - Subitem 9.3.3 (...) Com relação às deficiências nas ações de divulgação e fomento da PNRS (subitem 9.3.3), informa que foram propostas pelo Governo Federal alterações legais para impulsionar a formação e a atuação de consórcios públicos no âmbito da gestão de resíduos sólidos. Cita o novo marco legal do saneamento, instituído pela Lei 14.026/2020, e o Decreto 10.588/2020, que dispõe sobre o apoio técnico e financeiro da União aos estados, municípios e consórcios com vistas à adaptação dos serviços públicos de saneamento básico às atualizações promovidas (peça 25, p. 3). 33. Também faz referência às seguintes ações que contemplaram municípios e consórcios (peça 25, p. 3-4): a) Edital de Gestão de Resíduos Sólidos MMA/FDD, que beneficiou 57 municípios de dez estados; b) programa FEP-CAIXA, com apoio do MMA, que, em 2019, apresentou edital para projetos de gestão de resíduos sólidos em municípios e consórcios; c) Edital de Chamada Pública 01/2020, que possibilita o financiamento da estruturação e do desenvolvimento de projetos de concessão, no setor de saneamento básico, na modalidade resíduos sólidos urbanos de origem domiciliar, para Estados, Distrito Federal e Consórcios Públicos; d) reuniões técnicas com a Rede Nacional de Consórcios Públicos, para treinamento e capacitação de gestores de consórcios em vários temas relacionados à implementação da PNRS. III.4 - Subitem 9.3.4 (...) Relativamente à ausência de delimitação da responsabilidade de cada ator pelas etapas do ciclo de vida dos produtos, o MMA argumenta que houve avanços, a exemplo da implementação de três e do aprimoramento de dois sistemas de logística reversa a partir de 2019. De acordo com o Ministério, foram contemplados doze instrumentos de logística reversa com delimitação de responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto (peça 25, p. 4). III.5 - Subitem 9.3.5 (...) No que se refere ao aperfeiçoamento dos mecanismos de planejamento do controle no contexto da PNRS, o MMA destaca algumas ações realizadas no Programa Lixão Zero que enfocam a destinação final ambientalmente adequada de resíduos sólidos urbanos e que visam fortalecer a gestão municipal por meio de apoio aos municípios e consórcios intermunicipais para elaboração de planos de gestão integrada de resíduos sólidos urbanos. 36. Também destaca a realização de cursos de capacitação de gestores municipais para a elaboração de planos de gestão de resíduos sólidos (realizados de janeiro a setembro de 2019 e de julho de 2020 a setembro de 2021), no âmbito do Acordo de Cooperação celebrado com a Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais (Abrelpe) (peça 25, p. 4). (...) Houve evolução nas medidas adotadas para mitigar os riscos inicialmente previstos, em especial no que se refere aos itens 9.3.2 a 9.3.5 do Acórdão. A exceção, salvo melhor juízo, refere-se ao item 9.3.1, relativo maior representatividade de outros atores - Estados, Municípios, iniciativa privada e sociedade civil - nos comitês previstos pela Política Nacional de Resíduos Sólidos. 38. Entretanto, considerando que já decorreram mais de três anos da prolação do Acórdão 2512/2016-TCU-Plenário , que, em exame sumário, foi identificada mitigação dos principais riscos que deram origem às recomendações constantes no item 9.3 e subitens da decisão, e que é bastante provável que os riscos identificados à época da realização do levantamento, em 2016, tenham se alterado, propõe-se submeter ao ministro de relator dispensar, com fundamento no art. 17, § 3o, 'b', da Resolução TCU 315/2020, o monitoramento das referidas recomendações. CONCLUSÃO 39. Considerando as informações apresentadas conforme a instrução constante à peça 13, os novos elementos encaminhados pelo MMA, MAPA e CC/PR em resposta às diligências efetuadas, e a análise procedida na Seção Exame Técnico desta instrução, propõe-se considerar em cumprimento a determinação relativa ao item 9.1, cumprida a determinação relativa ao item 9.2, e dispensar o monitoramento do item 9.3 e subitens do Acórdão 2512/2016-TCU-Plenário em face do decurso de mais de três anos da deliberação. 40. No que tange ao item 9.1, considera-se desnecessário novo processo de monitoramento, uma vez que está prevista no planejamento desta unidade técnica (SecexAgroAmbiental) para o ano de 2021 a realização da ação de controle determinada no item 9.4 do Acórdão (conforme mencionado no item 6 da presente instrução), oportunidade em que será possível acompanhar a efetiva aprovação do Planares. "; Considerando, então, que, após a análise final do feito, a SecexAgroAmbiental anotou o cumprimento da determinação proferida pelo item 9.2 do Acórdão 2512/2016-TCU-Plenário , além de anotar como "em cumprimento" o item 9.1 do aludido acórdão, sem prejuízo, todavia, de dispensar o monitoramento sobre o referido item 9.3 do aludido acórdão, com o consequente encerramento do processo e o posterior apensamento ao TC Processo 023.678/2015-1 ; Considerando, portanto, que o TCU pode incorporar o parecer da unidade técnica a estas razões de decidir; Considerando que, pelo exposto, que o presente processo teria cumprido o seu objetivo, podendo ser dispensado o monitoramento sobre os itens 9.1 e 9.3 do Acórdão 2512/2016-TCU-Plenário , condicionando essa dispensa à realização da auditoria operacional determinada pelo item 9.4 do aludido acórdão, até porque estaria prevista no planejamento de fiscalização da unidade para o início até março de 2022, e, assim, será possível promover a avaliação da efetiva implantação do Plano Nacional de Resíduos Sólidos; Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea "c", e 157, do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução TCU n.o 246, de 2011, em assinalar o cumprimento da determinação proferida pelo item 9.2 do Acórdão 2512/2016-TCU-Plenário , sem prejuízo de anotar como "em cumprimento" o item 9.1 do aludido acórdão, diante dos elementos de convicção até aqui obtidos pelo TCU, e, em sintonia com os pareceres emitidos neste processo, prolatar as providências abaixo fixadas pelo item 1.6 deste Acórdão: 1. Processo TC- Processo 024.634/2020-4 (MONITORAMENTO) 1.1. Órgãos: Casa Civil da Presidência da República; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério do Meio Ambiente. 1.2. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho. 1.3. Representante do Ministério Público: não atuou. 1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente (SecexAgroAmbiental). 1.5. Representação legal: não há. 1.6. Providências: 1.6.1. dispensar, nos termos do art. 17, § 3o, "a" e "b", da Resolução TCU n.o 315, de 2020, a realização de novo monitoramento sobre os itens 9.1 e 9.3 do Acórdão 2512/2016-TCU-Plenário , condicionando essa dispensa à realização da auditoria operacional determinada pelo item 9.4 do aludido acórdão, até porque estaria prevista no planejamento de fiscalização da unidade para o início até março de 2022, e, assim, será possível promover a avaliação da efetiva implantação do Plano Nacional de Resíduos Sólidos; 1.6.2. enviar a cópia do presente Acórdão, com a cópia do parecer da unidade técnica, à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e ao Ministério do Meio Ambiente, para ciência e adoção das providências cabíveis; e 1.6.3. promover o encerramento deste feito pelo definitivo apensamento do presente processo ao TC Processo 023.678/2015-1 , nos termos dos arts. 36 e 37 da Resolução TCU n.o 259, de 2014.