Tribunal: TCU
Processo: 015.799/2020-4
Classe: ACÓRDÃO DE RELAÇÃO
Órgão julgador: RAIMUNDO CARREIRO
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2020-09-16
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
Acórdão 2448/2020-TCU-Plenário Considerando a manifestação da unidade técnica lavrada nos seguintes termos: "INTRODUÇÃO Cuidam os autos de representação formulada pela Controladoria-Geral do Estado de Roraima a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na aplicação de recursos destinados a obras em estradas vicinais em diversos municípios do Estado de Roraima, oriundos da Contribuição da Intervenção no Domínio Econômico (Cide), de convênios e termo de compromisso celebrados com o Ministério do Desenvolvimento Regional, totalizando cerca de R$ 47,5 milhões. HISTÓRICO Em maio de 2019 o Sr. Érico Veríssimo de Carvalho, Controlador-Geral do Estado de Roraima, encaminhou ao TCU uma série de documentos em meio digital, dentre os quais o Relatório de Auditoria Especial 01/2019 elaborado em 14/5/2019 pela Controladoria-Geral do Estado de Roraima (juntaram-se como peças dos autos os principais documentos da mídia digital). O escopo daquela auditoria especial dizia respeito à contratação de empresa especializada para fornecimento de patrulha mecanizada, incluindo mão de obra, combustível, manutenção preventiva e corretiva e demais demandas necessárias para promover uma melhor trafegabilidade de estradas vicinais em alguns municípios roraimenses. Na região amazônica, trata-se de obras habitualmente executadas no período do verão (meses de julho a outubro), essencialmente de terraplenagem para regularização da via, substituição de material saturado, limpeza e manutenção de obras de arte correntes, quando houver. A empresa contratada para a execução dos serviços, Cepa Construções e Poços Ltda. (CNPJ 05.522.228/0001-65) supostamente atuara entre julho de setembro de 2018 em diversas frentes de trabalho localizadas em seis municípios: São João da Baliza, São Luiz do Anauá, Rorainópolis, Caroebe, Mucajaí e Cantá. Os três primeiros referem-se ao processo 056/2018 a cargo da Companhia de Desenvolvimento de Roraima (Codesaima), peças 5 a 12, enquanto os três últimos referem-se a processo 06518/18-23 da Secretaria de Infraestrutura de Roraima (Seinf), peças 13 e 14. Durante a análise documental, a equipe de auditoria da Controladoria-Geral do Estado de Roraima constatou que a empresa Cepa Construções e Poços Ltda. utilizara em duplicidade o mesmo relatório fotográfico para comprovar a realização dos serviços nos municípios de Caroebe e São João da Baliza, conforme demonstram as fotografias à peça 3, p. 20-26. Com o objetivo de verificar a irregularidade acima, ou até mesmo a provável ausência de realização dos serviços, a equipe dirigiu-se às frentes de trabalho, provavelmente em abril de 2019. Em conversas e entrevistas com os moradores das áreas que teriam sofrido as intervenções, a maioria confirmou a inexistência de obras no período em que deveriam ter ocorrido. De acordo com a equipe (peça 3, p. 46, texto no original): Foi identificado em diversas vicinais poucos serviços de limpeza lateral e aterramento simples sem nivelamento e compactação do solo. Quando questionado aos moradores sobre a autoria dos serviços, responderam que em alguns casos foram os equipamentos das prefeituras, e outros responderam que particulares realizaram o serviço financiado pelos próprios moradores que contribuíram com a compra do combustível. Apenas na Vicinal 34 de Caroebe (CAB-347) a equipe 1 identificou a semelhança das medições apresentadas pela contratada até o Km 4.7, após isso não se identificou mas nenhuma semelhança com as medições. Segundo informação dos moradores, a equipe do Governo realizou os serviços até o Km citado. A exemplo das imagens abaixo, que supostamente fazem referência ao Km 10,8 e 12,3 da Vicinal 27 Baliza (SJB-080), a auditoria "in loco" constatou que as fotos não correspondem ao lugar informado, bem como não há execução de serviços a pelo menos 5 (cinco) anos Ponderou-se que em algumas áreas pode não ter havido qualquer intervenção por parte da contratada, posto que algumas fotografias exibem trechos de vicinais com largura incompatível com a observada in loco (peça 3, p. 47). Infere-se que outra irregularidade constatada pela equipe de auditoria da Controladoria-Geral do Estado de Roraima diz respeito à possível realização de serviços de recuperação de vicinais com recursos municipais, apesar de existirem recursos federais para essa finalidade, a exemplo das obras das vicinais 21 e 23, no município de Mucajaí, objeto do convênio (na verdade, como ser verá mais adiante, termo de compromisso) 0619/2017 firmado com o então Ministério da Integração Nacional (peça 3, p. 47-48). A equipe quantificou eventuais danos ao erário nos valores de R$ 4.621.502,30 e R$ 4.622.177,11, em virtude da ausência de comprovação dos serviços contratados e pagos pela Codesaima e Seinf, respectivamente (peça 3, p. 27). Essas quantias correspondem ao total pago à empresa Cepa, R$ 9.243.679,41 por conta dos contratos com a Codesaima e Seinf (peça 3, p. 41). As irregularidades relatadas nos parágrafos 5 a 9 teriam ocorrido igualmente nos convênios listados à peça 3, p. 70-71. Além das irregularidades acima descritas, consta no relatório de auditoria à peça 3 a utilização de BDI de 28,40% no contrato entre a empresa Cepa Construções e Poços Ltda. e a Codesaima, contrário ao estabelecido no Acórdão TCU-Plenário 2.622/2013 (peça 3, p. 28). EXAME DE ADMISSIBILIDADE Inicialmente, registre-se que a representação preenche os requisitos de admissibilidade constantes no art. 235 do Regimento Interno do TCU, haja vista a matéria ser de competência do Tribunal, referir-se a responsável sujeito a sua jurisdição, estar redigida em linguagem clara e objetiva, conter nome legível, qualificação e endereço do representante, bem como encontrar-se acompanhada do indício concernente à irregularidade ou ilegalidade. Além disso, a Controladoria-Geral do Estado de Roraima possui legitimidade para representar ao Tribunal, consoante disposto no inciso II do art. 237 do RI/TCU. Ainda, conforme dispõe o art. 103, § 1o, in fine, da Resolução TCU 259/2014, verifica-se a existência do interesse público no trato da suposta irregularidade/ilegalidade, pois a realização de pagamentos por serviços não executados poderia, em tese, causar prejuízo aos cofres da União. Dessa forma, a representação poderá ser apurada, para fins de comprovar a sua procedência, nos termos do art. 234, § 2o, segunda parte, do Regimento Interno do TCU, aplicável às representações de acordo com o parágrafo único do art. 237 do mesmo RI/TCU. EXAME TÉCNICO Preliminarmente, ressalte-se que a fiscalização dos recursos da Contribuição da Intervenção no Domínio Econômico (Cide) entregue ao Estado de Roraima e seus municípios, nos termos do art.159, inciso III e § 4o, da Constituição Federal, no valor de R$ 4.622.177,11 (peça 3, p. 58-59), escapa à jurisdição do Tribunal. A exemplo do Acórdão TCU/Plenário 1.442/2007, Relator Ministro Augusto Sherman, esta Corte já manifestou sua incompetência para fiscalizar os recursos provenientes da Cide. A esse tipo de receita tributária é conferido o mesmo tratamento dispensado ao Fundo de Participação dos Estados e ao Fundo de Participação dos Municípios, cuja fiscalização quanto à aplicação compete aos Tribunais de Contas estaduais e municipais, uma vez que os recursos provenientes de transferências constitucionais constituem receitas próprias dos Estados e Municípios, cabendo à União tão-somente o papel de arrecadação e controle dos repasses financeiros efetuados. Por outro lado, a fiscalização da correta aplicação dos recursos provenientes de convênios e termos de compromisso com órgãos e instituições federais pertencem à jurisdição do TCU. Desse modo, a partir das informações à peça 3, p. 47-48 e 70-71 e de consultas ao Sistema de Convênios (Siconv) e Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) ocorridas em 19/8/2020, construiu-se o quadro à peça 15, que contempla a lista de convênios que estão sob jurisdição desta Corte. Observa-se à peça 15 que sete, dos dozes convênios e termo de compromisso, encontram-se vigentes. Para os três já encerrados a prestação de contas encontra-se em análise, sendo que para o de número 855669/2017 não houve qualquer liberação de recursos. Encontra-se anulado o convênio 854765/2017 (sem liberação de recursos) e há pedido de prorrogação de prazo para o convênio 859621/2017. Essas avenças foram celebradas sob a égide da Portaria Interministerial MPDG/MF/CGU 424, de 30/12/2016. O quadro à peça 15 demonstra serem a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam), o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e a Secretaria do Desenvolvimento Regional (SDR) os órgãos a quem compete originalmente as atribuições relacionadas ao acompanhamento, conformidade financeira e de fiscalização das obras, nos termos dos arts. 54 e 59 da Portaria Interministerial MPDG/MF/CGU 424/2016, o que mitiga o risco de eventual dano ao erário. Além disso, configurado o dano ao erário, cabe ao órgão repassador instaurar o devido processo de tomada de contas especial, conforme estabelecido nos arts. 70 a 73 da mencionada portaria. Vê-se também que, se presente, o dano em tela afronta o disposto no caput do art. 37 da Carta Magna que estabelece, dentro outros, que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Também configura ofensa ao contido nos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64, aos quais os Municípios, na condição de signatários dos avençados, devem obediência. Mencionados dispositivos legais estabelecem que o pagamento da despesa somente pode ser efetuado quando ordenado após sua regular liquidação e que esta consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Por fim, nos termos do art. 7o, inciso XVII da Portaria Interministerial MPDG/MF/CGU 424/2016, compete ao convenente instaurar processo administrativo apuratório, inclusive processo administrativo disciplinar, quando constatado o desvio ou malversação de recursos públicos, irregularidade na execução do contrato ou gestão financeira do instrumento, comunicando tal fato ao concedente ou mandatária. Como órgão de controle externo, por força de mandamento constitucional, o TCU pode ser demandado a qualquer tempo para examinar a aplicação de recursos de origem federal. Porém, em obediência aos princípios da boa gestão da Administração Pública e da eficiência administrativa, não deve, sem uma justa razão muito bem fundamentada, atropelar a ordem das ações fiscalizatórias nem suprimir instâncias de controle. Esta Corte de Contas, em situações semelhantes quando a ela se recorre para informar supostas ilegalidades e irregularidades na aplicação de recursos de transferências voluntárias, como no presente caso, vem firmando entendimento no sentido de somente agir quando esgotadas todas as medidas a cargo dos órgãos federais responsáveis pelo repasse dos recursos, para que não se suprimam instâncias de controle sem o prejuízo de anularem-se atribuições e competências. Nessa linha são os Acórdãos 2.099/2011 e 2.545/2011, ambos do Plenário e de relatoria do Ministro Marcos Bemquerer, o Acórdão 1853/2018-TCU-Plenário , Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues e o Acórdão 6716/2018-TCU-Primeira Câmara , Relator Ministro Vital do Rêgo. Desta feita, considerando a vigência dos convênios 868018/2018, 828115/2016, 835060/2016, 846603/2017 e 859621/2017 com a Sudam, convênios 852610/2017 e 852601/2017 com o Incra e do termo de compromisso 0619/2019 com a Secretaria do Desenvolvimento Regional, cujas prestações de contas ainda têm bastante prazo para serem encaminhadas, considerando a competência desses órgãos de quantificar eventuais prejuízos aos cofres da União decorrentes da situação aqui relatada, em conformidade ao disposto nos arts. 63 e 64 da Portaria Interministerial MPDG/MF/CGU 424/2016, sobretudo quanto à possibilidade de os recursos terem sido destinados à empresa que não executara os serviços correspondentes, propor-se-á determinar aos órgãos concedentes, nos termos do art. 2o c/c art. 4o, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que informem ao Tribunal, no prazo de 120 dias, as providências adotadas com a finalidade de prevenir ou corrigir as irregularidades em comento e, se confirmadas, remover seus efeitos. Considera-se oportuno, igualmente, encaminhar-lhes cópia da peça 3 dos autos para esse mister. Finalmente, considerando que se encontram em análise as prestações de contas dos convênios 825109/2015 e 850204/2017, propor-se-á determinar ao Incra, com fulcro no art. 2o c/c art. 4o, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, no prazo de 120 dias, que informe ao Tribunal as medidas efetivadas necessárias à regularização das avenças ou, exauridas todas as providências nesse sentido, as providências adotadas quanto à instauração de tomada de contas especial de que trata o art. 64, § 5o da Portaria Interministerial MPDG/MF/CGU 424/2016. CONCLUSÃO Tratam os autos de supostas irregularidades praticadas com recursos da União destinados a obras em estradas vicinais nos municípios roraimenses de Cantá, Caroebe, Mucajaí, São João da Baliza, São Luiz do Anauá e Rorainópolis. As irregularidades foram constatadas em abril-maio 2019 pela Controladoria-Geral do Estado de Roraima que remeteu em mídia digital ao TCU diversos documentos e cópia do relatório de autoria no qual as irregularidades são descritas. Dentre as eventuais irregularidades, sobressai-se a possibilidade de ter ocorrido o pagamento por serviços não realizados entre julho e setembro de 2018, no total de R$ 9.243.679,41. As obras são parcialmente lastreadas com verbas de onze convênios e um termo de compromisso celebrados com o Ministério do Desenvolvimento Regional, via Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia, Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária e Secretaria do Desenvolvimento Regional. Considerando a competência fiscalizadora originária das instituições concedentes, propôs-se, nos termos art. 2o c/c art. 4o, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, a fixação de prazo aos órgãos repassadores para que comuniquem ao Tribunal as medidas adotadas em relação às irregularidades com a finalidade de prevenir ou corrigi-las e, caso confirmadas, remover seus efeitos ou, se exauridas todas as providências nesse sentido, as providências adotadas quanto à instauração de tomada de contas especial de que trata o art. 64, § 5o da Portaria Interministerial MPDG/MF/CGU 424/2016. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso III do Regimento Interno deste Tribunal e no art. 103, § 1o, da Resolução TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente; b) determinar à Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia, com fundamento no art. 2o c/c art. 4o, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de 120 dias, informe ao TCU as providências adotadas com a finalidade de prevenir ou corrigir e, se confirmadas, remover os efeitos das irregularidades relatadas pela Controladoria-Geral de Roraima, que os recursos dos convênios 868018/2018, 828115/2016, 835060/2016, 846603/2017 e 859621/2017, celebrados respectivamente com os municípios roraimenses de São João da Baliza, São Luiz (os dois seguintes), Caroebe e Rorainópolis, podem ter sido destinados à empresa que não executara os serviços correspondentes, afrontando o disposto no caput do art. 37 da Constituição Federal, arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64 e art. 7o, inciso XVII, da Portaria Interministerial MPDG/MF/CGU 424/2016; c) determinar ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, com fundamento no art. 2o c/c art. 4o, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de 120 dias, informe ao TCU as providências adotadas com a finalidade de prevenir ou corrigir e, se confirmadas, remover os efeitos das irregularidades relatadas pela Controladoria-Geral de Roraima, que os recursos dos convênios 852610/2017 e 852601/2017, celebrados com o município de Rorainópolis/RR, podem ter sido destinados à empresa que não executara os serviços correspondentes, afrontando o disposto no caput do art. 37 da Constituição Federal, arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64 e art. 7o, inciso XVII, da Portaria Interministerial MPDG/MF/CGU 424/2016; d) determinar à Secretaria do Desenvolvimento Regional, com fundamento no art. 2o c/c art. 4o, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de 120 dias, informe ao Tribunal as providências concretas e imediatas adotadas com a finalidade de prevenir, corrigir e remover os efeitos das irregularidades relatadas pela Controladoria-Geral de Roraima que os recursos do termo de compromisso 0619/2019, celebrado com o município de Mucajaí/RR podem ter sido destinados à empresa que não executara os serviços correspondentes, afrontando o disposto no caput do art. 37 da Constituição Federal, arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64 e art. 7o, inciso XVII, da Portaria Interministerial MPDG/MF/CGU 424/2016; e) encaminhar à Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia, ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária e à Secretaria do Desenvolvimento Regional, cópia da presente instrução, da peça 3 dos autos e da deliberação que vier a ser adotada; f) comunicar a Controladoria-Geral do Estado de Roraima acerca da decisão que vier a ser adotada, cujo conteúdo poderá ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos ; g) nos termos do art. 17, § 1o, da Resolução TCU 315/2020, monitorar as propostas dos itens "b", "c" e "d" acima." Acolho a proposta da unidade nos termos do seguinte acórdão: ACORDAM, os Ministros do Tribunal de Contas da União, com fundamento nos arts. 143, 237, VII e 250, II do Regimento Interno/TCU, em: a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso III do Regimento Interno deste Tribunal e no art. 103, § 1o, da Resolução TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente; b) determinar à Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia, com fundamento no art. 2o c/c art. 4o, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de 120 dias, informe ao TCU as providências adotadas com a finalidade de prevenir ou corrigir e, se confirmadas, remover os efeitos das irregularidades relatadas pela Controladoria-Geral de Roraima, que os recursos dos convênios 868018/2018, 828115/2016, 835060/2016, 846603/2017 e 859621/2017, celebrados respectivamente com os municípios roraimenses de São João da Baliza, São Luiz (os dois seguintes), Caroebe e Rorainópolis, podem ter sido destinados à empresa que não executara os serviços correspondentes, afrontando o disposto no caput do art. 37 da Constituição Federal, arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64 e art. 7o, inciso XVII, da Portaria Interministerial MPDG/MF/CGU 424/2016; c) determinar ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, com fundamento no art. 2o c/c art. 4o, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de 120 dias, informe ao TCU as providências adotadas com a finalidade de prevenir ou corrigir e, se confirmadas, remover os efeitos das irregularidades relatadas pela Controladoria-Geral de Roraima, que os recursos dos convênios 852610/2017 e 852601/2017, celebrados com o município de Rorainópolis/RR, podem ter sido destinados à empresa que não executara os serviços correspondentes, afrontando o disposto no caput do art. 37 da Constituição Federal, arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64 e art. 7o, inciso XVII, da Portaria Interministerial MPDG/MF/CGU 424/2016; d) determinar à Secretaria do Desenvolvimento Regional, com fundamento no art. 2o c/c art. 4o, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de 120 dias, informe ao Tribunal as providências concretas e imediatas adotadas com a finalidade de prevenir, corrigir e remover os efeitos das irregularidades relatadas pela Controladoria-Geral de Roraima que os recursos do termo de compromisso 0619/2019, celebrado com o município de Mucajaí/RR podem ter sido destinados à empresa que não executara os serviços correspondentes, afrontando o disposto no caput do art. 37 da Constituição Federal, arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64 e art. 7o, inciso XVII, da Portaria Interministerial MPDG/MF/CGU 424/2016; e) enviar cópia à Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia, ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária e à Secretaria do Desenvolvimento Regional, da instrução, da peça 3 dos autos e da deliberação presente adotada; f) comunicar a Controladoria-Geral do Estado de Roraima acerca deste Acórdão, cujo conteúdo poderá ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos; e g) monitorar as propostas dos itens "b", "c" e "d" acima, nos termos do art. 17, § 1o, da Resolução TCU 315/2020. 1. Processo TC- Processo 015.799/2020-4 (REPRESENTAÇÃO) 1.1. Representante: Controladoria-Geral do Estado de Roraima 1.2. Órgão/Entidade: Governo do Estado de Roraima; Município de Mucajaí - RR 1.3. Relator: Ministro Raimundo Carreiro 1.4. Representante do Ministério Público: não atuou 1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrb). 1.6. Representação legal: não há. 1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.