Tribunal: TCU
Processo: 001.907/2020-4
Classe: ACÓRDÃO
Órgão julgador: AUGUSTO NARDES
Órgão colegiado: Plenário
Data de julgamento: 2020-11-25
Data de publicação: 2025-03-08

Ementa:
Auditoria que teve como objetivo analisar critérios e métodos de avaliação que fundamentam a escolha de incentivos tributários, em face de despesas orçamentárias, para financiar políticas públicas, a partir do caso das políticas de inovação.

Inteiro teor:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional no Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, com o objetivo de analisar critérios e métodos de avaliação que fundamentam a escolha de incentivos tributários, em face de despesas orçamentárias, para financiar políticas públicas, a partir do caso das políticas de inovação, buscando contribuir para a eficiência alocativa dos recursos públicos, verificando se os instrumentos escolhidos pelo governo para atingir o objetivo público são aqueles que irão gerar o melhor resultado. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões apresentadas pelo Relator, em: 9.1 recomendar ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações, com fundamento no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, e com fulcro nos incisos III, VII e VIII do art. 4o do Decreto 9.203/2017, que: 9.1.1 defina, como subsídio à elaboração da Política Nacional de Inovação, critérios para a escolha dos instrumentos de fomento à pesquisa e desenvolvimento (P&D) mais adequados para viabilizar a consecução dos objetivos do planejamento governamental geral e de ciência, tecnologia e inovação (CT&I), em particular, pautados na promoção da inovação, da coordenação e da coerência entre os instrumentos, de forma a constituir uma proposta de melhor composição para o mix de financiamento a P&D, em função das potencialidades e fragilidades de cada mecanismo de fomento; 9.1.2 com base nos critérios e na proposta de mix de instrumentos mencionados no item anterior, examine a oportunidade e conveniência de verificar a adequação do desenho atual da Lei de Informática e da Lei do Bem como instrumentos de fomento a P&D e para o alcance dos objetivos de CT&I, remetendo as conclusões dessa análise ao Congresso Nacional, como subsídio para futuros aprimoramentos legislativos, contemplando no mínimo os seguintes aspectos: 9.1.2.1 quanto à Lei de Informática: adequação do benefício tributário para promover o fomento à inovação setorial, em vista da literatura internacional, que indica que o suporte direto seria o mais adequado, enquanto os incentivos fiscais seriam instrumentos mais consentâneos para o fomento transversal; definição dos objetivos da norma em termos de política industrial e fomento à inovação; contraposição entre a política e os incentivos da Zona Franca de Manaus; 9.1.2.2 quanto à Lei de Informática e a Lei do Bem: como oportunizar o usufruto dos benefícios tributários de fomento a P&D pelas empresas menores e mais novas, reduzindo o desequilíbrio em benefício das empresas maiores, uma vez que a literatura dos organismos internacionais aponta que o fomento à inovação para as empresas menores e mais novas é mais eficiente por gerar maior adicionalidade; 9.1.2.3 quanto à Lei de Informática e a Lei do Bem: como assegurar que os recursos oriundos de benefícios tributários sejam direcionados para iniciativas vinculadas às políticas digitais estabelecidas pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, a exemplo da Estratégia Brasileira de Transformação Digital e da Estratégia Brasileira de Inteligência Artificial. 9.1.3 com fulcro no art. 4o, incisos VII e VIII, do Decreto 9.203/2017, c/c o art. 32, inciso VIII, "a", do Decreto 9.191/2017, estabeleça um processo sistemático de avaliação dos resultados dos instrumentos de fomento a P&D e defina metas e indicadores que permitam acompanhar o desempenho desses instrumentos e municiar o Congresso Nacional de subsídios sólidos e consistentes para a revisão periódica e a discussão acerca da manutenção, reformulação ou extinção dos benefícios; 9.2. determinar ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com o art. 250, II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que envie a esta Corte, no prazo de noventa dias, relatório informando as providências adotadas em vista das recomendações constantes do subitem 9.1. deste acórdão; 9.3 encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do voto e do relatório que o fundamentam, ao Congresso Nacional, à Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática e à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados e à Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática e à Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor do Senado Federal, informando-lhes acerca dos seguintes achados da presente auditoria, como subsídio às discussões legislativas acerca dos instrumentos de financiamento de políticas públicas de inovação: 9.3.1 a Lei de Informática (Lei 8.248/1991 e alterações) e a Lei do Bem (Lei 11.196/2005) privilegiam empresas de grande porte em detrimento das empresas de pequeno porte, contrariando estudos de organismos internacionais que indicam que o fomento à inovação para as empresas menores e mais novas é mais eficiente por gerar maior adicionalidade, isto é, maior investimento privado em P&D para cada valor público destinado ao fomento; 9.3.2 o benefício tributário pela Lei de Informática não é o instrumento mais adequado para fomento à inovação setorial segundo as recomendações dos organismos internacionais, que indicam o suporte indireto (benefícios tributários) como mais apropriado para o fomento a P&D de forma transversal, enquanto o suporte direto (despesas orçamentárias) seria o instrumento mais adequado quando se deseja focar em determinado setor; 9.3.3 a Lei de Informática possui diferentes objetivos além do fomento a P&D, tratado como colateral, o que prejudica o alcance desse objetivo. A política tem como principal objetivo a manutenção do parque produtivo do setor de informática e automação por meio de uma política industrial, além de estabelecer uma barreira comercial a produtos importados; 9.3.4 outro objetivo da Lei de Informática seria o de se contrapor à Zona Franca de Manaus, evitando que as empresas do setor migrem para a região da Amazônia Ocidental. Além de constituir uma falha grave de governança ao instituir um instrumento contraditório com outra política do governo federal, contraria o objetivo fundamental da república de reduzir desigualdades regionais; 9.3.5 alterações promovidas pela Lei 13.969/2019 não corrigiram as deficiências observadas na Lei de Informática. Apesar de a redução do IPI ter sido substituída pelo crédito financeiro vinculado ao valor efetivamente investido em P&D, na prática o valor do crédito será o mesmo a que as empresas teriam direito na sistemática anterior e será sempre o mesmo independente do valor investido em P&D; 9.3.6 a Lei de Informática e a Lei do Bem não constituem instrumentos para promoção dos objetivos declarados pelo governo em ciência, tecnologia e inovação (CT&I). Os objetivos que norteiam os benefícios tributários de fomento à inovação estão desalinhados com os objetivos do respectivo mix de política, seja pela falta de coerência entre os resultados alcançados e as diretrizes do planejamento estratégico governamental geral e de CT&I, seja pela inexistência de estudos consistentes a subsidiar a criação e a manutenção desses instrumentos de apoio indireto à inovação e a P&D. 9.3.7 os instrumentos diretos (geridos pela Finep) e os indiretos (benefícios tributários) de fomento a Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) não são coerentes entre si. Segundo a literatura dos organismos internacionais, os instrumentos de ação governamental não devem ser analisados isoladamente, é preciso considerar sua complementariedade ou contradição com outros instrumentos. Define-se que o objetivo do policy mix é a coerência dentro do sistema de inovação, e o meio existente para buscar esse objetivo é a coordenação. Entretanto, os instrumentos de suporte direto e indireto à inovação carecem de mecanismos de coerência e coordenação entre si e padecem de fundamentos a amparar a atual alocação orçamentária na composição do respectivo policy mix . 9.4 encaminhar cópia deste acórdão, bem como do voto e do relatório que o fundamentam, ao Ministério de Ciência Tecnologia e Inovação e à Casa Civil da Presidência da República; 9.5 arquivar, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU, os presentes autos.