Tribunal: STJ
Processo: 5021148-72.2020.4.04.7100
Classe: RECURSO ESPECIAL
Órgão julgador: MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA
Órgão colegiado: AJC COORDENADORIA DE JULGAMENTO COLEGIADO DA SEGUNDA TURMA
Data de publicação: 2026-04-17

Ementa:
EMENTA
PROCESSUAL
CIVIL
E
ADMINISTRATIVO.
RECURSOS
ESPECIAIS. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTARQUIA. MATÉRIA DE
ORDEM PÚBLICA. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. OFENSA AOS
ARTS. 489, §1o, IV, E 1.022, II, DO CPC. INOCORRÊNCIA. TRIBUNAL QUE
JULGOU
INTEGRALMENTE
A
LIDE.
INCONFORMISMO
DAS
RECORRENTES
COM
O
RESULTADO
CONTRÁRIO
AOS
SEUS
INTERESSES. CONCESSIONÁRIA DE RODOVIAS FEDERAIS. COBRANÇA
PELO USO DE FAIXAS DE DOMÍNIO POR SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA RESPONSÁVEL PELA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE
SANEAMENTO BÁSICO. OBRAS INDISPENSÁVEIS À PRESTAÇÃO DE
SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL. ILEGITIMIDADE DA COBRANÇA.
RECURSO DA ANTT PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO,
DESPROVIDO. RECURSO DA CONCESSIONÁRIA DESPROVIDO.
1. Recursos especiais interpostos pela CONCESSIONÁRIA DAS RODOVIAS
INTEGRADAS DO SUL S. A. e pela AGÊNCIA NACIONAL DE
TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT contra

Inteiro teor:
RECURSO ESPECIAL No 2186872 - RS(2024/0459739-8)
RELATORA
: MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA
RECORRENTE
: AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT
RECORRENTE
: CONCESSIONARIA DAS RODOVIAS INTEGRADAS DO SUL S.A
ADVOGADOS
: EDYEN VALENTE CALEPIS - MS008767
MAURO SOMACAL - RS058806
RECORRIDO
: COMPANHIA RIOGRANDENSE DE SANEAMENTO - CORSAN
ADVOGADOS
: MICHEL ZAVAGNA GRALHA - RS055377
JACQUES ANTUNES SOARES - RS075751
FELIPE DE ALMEIDA MOTTA - RS078013
ALESSANDRA YOSHIDA - RS79290
EMENTA
PROCESSUAL
CIVIL
E
ADMINISTRATIVO.
RECURSOS
ESPECIAIS. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTARQUIA. MATÉRIA DE
ORDEM PÚBLICA. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. OFENSA AOS
ARTS. 489, §1o, IV, E 1.022, II, DO CPC. INOCORRÊNCIA. TRIBUNAL QUE
JULGOU
INTEGRALMENTE
A
LIDE.
INCONFORMISMO
DAS
RECORRENTES
COM
O
RESULTADO
CONTRÁRIO
AOS
SEUS
INTERESSES. CONCESSIONÁRIA DE RODOVIAS FEDERAIS. COBRANÇA
PELO USO DE FAIXAS DE DOMÍNIO POR SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA RESPONSÁVEL PELA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE
SANEAMENTO BÁSICO. OBRAS INDISPENSÁVEIS À PRESTAÇÃO DE
SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL. ILEGITIMIDADE DA COBRANÇA.
RECURSO DA ANTT PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO,
DESPROVIDO. RECURSO DA CONCESSIONÁRIA DESPROVIDO.
1. Recursos especiais interpostos pela CONCESSIONÁRIA DAS RODOVIAS
INTEGRADAS DO SUL S. A. e pela AGÊNCIA NACIONAL DE
TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT contra acórdão do Tribunal Regional
Federal da 4a Região, que manteve a sentença para considerar ilegítima a cobrança
de prestação pecuniária pela utilização de faixas de domínio de rodovias federais
para realização de obras de ampliação de sistemas de abastecimento de água e
esgotamento sanitário pela concessionária de serviço público de saneamento básico.
2. Conforme o acórdão que julgou os embargos de declaração opostos pela
autarquia, a preliminar de ilegitimidade passiva consubstancia inovação recursal.
Mesmo as matérias de ordem pública submetem-se ao pressuposto especial de
admissibilidade do prequestionamento, sob pena de indevida supressão de instância.
Diante disso, a tese de ilegitimidade passiva não pode ser apreciada diretamente
neste grau de jurisdição extraordinário.
Documento eletrônico VDA55951323 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA Assinado em: 16/04/2026 15:09:26
Publicação no DJEN/CNJ de 22/04/2026. Código de Controle do Documento: 73adb222-ba46-4bae-8c82-ba50e09f0ae4

3. O simples descontentamento da parte com o resultado do julgamento não tem o
condão de justificar o acolhimento dos embargos de declaração, visto que a
pretensão de rediscutir matéria devidamente abordada e decidida no acórdão
embargado é incabível na via dos embargos de declaração.
4. Consoante a jurisprudência contemporânea do STF e do STJ, está superado o
entendimento de que concessionárias de rodovias podiam cobrar pela utilização da
faixa de domínio por outras concessionárias privadas, desde que houvesse previsão
expressa no edital
no contrato de concessão, além de autorização do poder
e/ou
concedente para cobrança como fonte de receita acessória.
5. Recentemente, a Primeira Seção do STJ, ao decidir o
em
REsp 2.137.101/PR,
alinhou sua jurisprudência ao entendimento hodierno do Supremo
07/8/2025,
Tribunal Federal, para considerar que a faixa de domínio de rodovias concedidas
mantém sua natureza de bem público de uso comum do povo e, por isso, é ilegítima
a cobrança de retribuição pecuniária quando a utilização destina-se à prestação de
serviços públicos essenciais.
6. "O Supremo Tribunal Federal, na linha das decisões proferidas no RE n.
(Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, DJe de
- Tema n.
581.947/RO
27/8/2010
), sob o rito da repercussão geral, da ADI n.
(Tribunal Pleno, Rel.
261/STF
3.763/RS
Min. Cármen Lúcia, DJe de
, na ADI n.
(Tribunal Pleno, Rel.
14/5/2021)
6.482/DF
Min. Gilmar Mendes, DJe
e no RE n. 889.095 AgR-ED-EDv (Tribunal
21/5/2021)
Pleno, Rel. Min. André Mendonça, DJe de
, firmou jurisprudência no
21/3/2025)
sentido de que o bem público de uso comum do povo, ainda que concedido à
exploração pela iniciativa privada, permanece afetado à destinação pública,
resultando, nesse viés, ilegítima a exigência de retribuição pecuniária pela utilização
da faixa de domínio de rodovia estadual concedida, em detrimento de
concessionária responsável pela implementação de serviço também de natureza
pública (no caso, água e esgoto), sabidamente caracterizado por sua essencialidade" (
relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, julgado em
REsp n. 2.137.101/PR,
DJEN de
.
7/8/2025,
18/8/2025)
7. Recurso especial da ANTT parcialmente conhecido e, nessa extensão,
desprovido. Recurso especial da Concessionária desprovido.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os
Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de
a
por unanimidade, conhecer parcialmente do recurso, mas lhe negar
09/04/2026
15/04/2026,
provimento, nos termos do voto da Sra. Ministra Maria Thereza de Assis Moura.
Os Srs. Ministros Marco Aurélio Bellizze, Teodoro Silva Santos, Afrânio Vilela e
Francisco Falcão votaram com a Sra. Ministra Relatora.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Teodoro Silva Santos.
Brasília,
.
16 de abril de 2026
MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA
Relatora
Documento eletrônico VDA55951323 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA Assinado em: 16/04/2026 15:09:26
Publicação no DJEN/CNJ de 22/04/2026. Código de Controle do Documento: 73adb222-ba46-4bae-8c82-ba50e09f0ae4

RECURSO ESPECIAL No 2186872 - RS(2024/0459739-8)
RELATORA
: MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA
RECORRENTE
: AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT
RECORRENTE
: CONCESSIONARIA DAS RODOVIAS INTEGRADAS DO SUL S.A
ADVOGADOS
: EDYEN VALENTE CALEPIS - MS008767
MAURO SOMACAL - RS058806
RECORRIDO
: COMPANHIA RIOGRANDENSE DE SANEAMENTO - CORSAN
ADVOGADOS
: MICHEL ZAVAGNA GRALHA - RS055377
JACQUES ANTUNES SOARES - RS075751
FELIPE DE ALMEIDA MOTTA - RS078013
ALESSANDRA YOSHIDA - RS79290
EMENTA
PROCESSUAL
CIVIL
E
ADMINISTRATIVO.
RECURSOS
ESPECIAIS. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTARQUIA. MATÉRIA DE
ORDEM PÚBLICA. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. OFENSA AOS
ARTS. 489, §1o, IV, E 1.022, II, DO CPC. INOCORRÊNCIA. TRIBUNAL QUE
JULGOU
INTEGRALMENTE
A
LIDE.
INCONFORMISMO
DAS
RECORRENTES
COM
O
RESULTADO
CONTRÁRIO
AOS
SEUS
INTERESSES. CONCESSIONÁRIA DE RODOVIAS FEDERAIS. COBRANÇA
PELO USO DE FAIXAS DE DOMÍNIO POR SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA RESPONSÁVEL PELA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE
SANEAMENTO BÁSICO. OBRAS INDISPENSÁVEIS À PRESTAÇÃO DE
SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL. ILEGITIMIDADE DA COBRANÇA.
RECURSO DA ANTT PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO,
DESPROVIDO. RECURSO DA CONCESSIONÁRIA DESPROVIDO.
1. Recursos especiais interpostos pela CONCESSIONÁRIA DAS RODOVIAS
INTEGRADAS DO SUL S. A. e pela AGÊNCIA NACIONAL DE
TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT contra acórdão do Tribunal Regional
Federal da 4a Região, que manteve a sentença para considerar ilegítima a cobrança
de prestação pecuniária pela utilização de faixas de domínio de rodovias federais
para realização de obras de ampliação de sistemas de abastecimento de água e
esgotamento sanitário pela concessionária de serviço público de saneamento básico.
2. Conforme o acórdão que julgou os embargos de declaração opostos pela
autarquia, a preliminar de ilegitimidade passiva consubstancia inovação recursal.
Mesmo as matérias de ordem pública submetem-se ao pressuposto especial de
admissibilidade do prequestionamento, sob pena de indevida supressão de instância.
Diante disso, a tese de ilegitimidade passiva não pode ser apreciada diretamente
neste grau de jurisdição extraordinário.
Documento eletrônico VDA55139405 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA Assinado em: 18/03/2026 18:16:01
Código de Controle do Documento: 92e5f135-2026-4dbc-9009-5bc69423b3ee

3. O simples descontentamento da parte com o resultado do julgamento não tem o
condão de justificar o acolhimento dos embargos de declaração, visto que a
pretensão de rediscutir matéria devidamente abordada e decidida no acórdão
embargado é incabível na via dos embargos de declaração.
4. Consoante a jurisprudência contemporânea do STF e do STJ, está superado o
entendimento de que concessionárias de rodovias podiam cobrar pela utilização da
faixa de domínio por outras concessionárias privadas, desde que houvesse previsão
expressa no edital
no contrato de concessão, além de autorização do poder
e/ou
concedente para cobrança como fonte de receita acessória.
5. Recentemente, a Primeira Seção do STJ, ao decidir o
em
REsp 2.137.101/PR,
alinhou sua jurisprudência ao entendimento hodierno do Supremo
07/8/2025,
Tribunal Federal, para considerar que a faixa de domínio de rodovias concedidas
mantém sua natureza de bem público de uso comum do povo e, por isso, é ilegítima
a cobrança de retribuição pecuniária quando a utilização destina-se à prestação de
serviços públicos essenciais.
6. "O Supremo Tribunal Federal, na linha das decisões proferidas no RE n.
(Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, DJe de
- Tema n.
581.947/RO
27/8/2010
), sob o rito da repercussão geral, da ADI n.
(Tribunal Pleno, Rel.
261/STF
3.763/RS
Min. Cármen Lúcia, DJe de
, na ADI n.
(Tribunal Pleno, Rel.
14/5/2021)
6.482/DF
Min. Gilmar Mendes, DJe
e no RE n. 889.095 AgR-ED-EDv (Tribunal
21/5/2021)
Pleno, Rel. Min. André Mendonça, DJe de
, firmou jurisprudência no
21/3/2025)
sentido de que o bem público de uso comum do povo, ainda que concedido à
exploração pela iniciativa privada, permanece afetado à destinação pública,
resultando, nesse viés, ilegítima a exigência de retribuição pecuniária pela utilização
da faixa de domínio de rodovia estadual concedida, em detrimento de
concessionária responsável pela implementação de serviço também de natureza
pública (no caso, água e esgoto), sabidamente caracterizado por sua essencialidade" (
relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, julgado em
REsp n. 2.137.101/PR,
DJEN de
.
7/8/2025,
18/8/2025)
7. Recurso especial da ANTT parcialmente conhecido e, nessa extensão,
desprovido. Recurso especial da Concessionária desprovido.
RELATÓRIO
Trata-se de recursos especiais interpostos pela CONCESSIONÁRIA DAS
RODOVIAS INTEGRADAS DO SUL S. A. e pela AGÊNCIA NACIONAL DE
TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT, o primeiro, com fundamento no
III, "a", da
art. 105,
Constituição Federal e, o segundo, com fulcro no
III, "a" e "c", da Carta Magna, contra
art. 105,
acórdão do Tribunal Regional Federal da 4a Região, assim sintetizado (fl. 770):
USO DE FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIA FEDERAL POR
CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO DE SANEAMENTO
BÁSICO. BEM DE USO COMUM DO POVO. COBRANÇA DE TAXA.
IMPOSSIBILIDADE.
1. A cobrança de valores da concessionária pelo uso de solo, subsolo ou
espaço aéreo, para fins de implantação de sistemas de abastecimento de água
tratada e de esgoto, é ilegítima, porquanto tal utilização reverte em favor da
sociedade e não há amparo legal para a oneração da prestação de um serviço
público essencial.
2. Sentença mantida.
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Opostos embargos declaratórios pelos ora recorrentes (fls. 780-788 e 790-803
), eles foram rejeitados, consoante a ementa abaixo (fl. 833):
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. REDISCUSSÃO
DO MÉRITO.
1. A retificação do acórdão por meio de embargos de declaração só tem
cabimento na hipótese de inexatidão material, omissão, contradição ou
obscuridade.
2. Os embargos declaratórios não servem ao objetivo de rediscutir o mérito da
causa.
3. O julgador não está obrigado a se manifestar sobre todas as teses levantadas
pelas partes, bastando que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes
para embasar a decisão.
Nas razões do recurso especial de fls. 844-861, a CONCESSIONÁRIA DAS
RODOVIAS INTEGRADAS DO SUL S. A. alega, preliminarmente, a violação aos arts. 489,
§1o, IV, e 1.022, II, do CPC, porque o Tribunal Regional Federal não teria enfrentado seus
argumentos sobre "a INAPLICABILIDADE DO PRECEDENTE DO S. T. F. (
;
581947/RO
Tema 261) e a VALIDADE DO CONTRATO DE CONCESSÃO celebrado com a União, o qual
autoriza a cobrança de receitas extraordinárias pelo uso das rodovias concedidas por terceiros".
Em relação ao mérito, assinala a violação aos arts. 11 e 18 da
pois
Lei 8.987/95,
"estabelecem de forma clara que é possível a cobrança de receitas (taxas) extraordinárias de
terceiros pelo uso das rodovias que foram concedidas à recorrente pela União Federal, mesmo
que sejam para prestação de outros serviços de natureza pública".
Transcreve "cláusula inserta no contrato de concessão celebrado entre a recorrente
e a União, o qual faz parte integrante do edital de licitação veiculado à época", que daria suporte
à cobrança da taxa da recorrida, mas que teria sido ignorada pelas instâncias ordinárias.
Brada que "a cobrança é válida mesmo que o
seja um outro
pretendente/devedor
concessionário de serviço público, até porque não existe nenhuma ressalva na legislação a
respeito e se trata de remuneração específica estabelecida em favor da empresa que assume
determinada concessão e que, por sua vez, tem a obrigação de fiscalizar as obras a serem
realizadas e seus reflexos a atividade concedida, não podendo desta maneira ser compelida a
prestar serviços gratuitos a quem quer que seja!".
Requer o provimento do recurso especial.
No recurso especial de fls. 866-880, a AGÊNCIA NACIONAL DE
TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT sustenta que "foram inobservadas as disposições dos
artigos 20, inciso II, alínea 'b', 22, inciso II, 24, incisos V e VI, e 25, incisos III e IV, da Lei n.°
; 94, 489, parágrafo 1o, inciso IV, e 1.022, inciso II e parágrafo único, inciso II, do
10.233/2001
Código de Processo Civil; e, 11 da Lei n.°
; bem como divergem os Acórdãos
8.987/1995
recorridos do entendimento manifestado pelo Superior Tribunal de Justiça – STJ".
Aduz que "a ANTT não é parte legítima para figurar no polo passivo da ação
judicial", por não possuir ingerência sobre as decisões comerciais da Concessionária.
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Salienta que "o Contrato de Concessão celebrado entre a União e a
Concessionária ferroviária, no seu objeto, previu a possibilidade de cobrança pela utilização da
faixa de domínio, como fonte de receitas alternativas, em consonância com o
da
art. 11
" (
).
Lei no 8.987/1995
sic
Frisa que, "no Contrato de Concessão no
(Edital no
01/2019-ANTT
01/2018-ANTT
), há a previsão das RECEITAS EXTRAORDINÁRIAS, na cláusula 18".
Pontua que "o Superior Tribunal de Justiça – STJ já fixou entendimento pela
possibilidade de concessionária de serviço público, com fulcro no artigo 11 da Lei n.o
quando autorizada pelo Poder Concedente, efetuar a cobrança pela utilização de
8.987/1995,
faixas de domínio de outra concessionária de serviço público, desde que existente previsão no
contrato de concessão".
Postula o provimento do recurso especial.
Contrarrazões aos recursos especiais (fls. 893-901).
É o relatório.
VOTO
As irresignações não podem prosperar.
De plano, deixa-se de conhecer da alegação da ANTT de que não é parte legítima
para figurar no polo passivo da ação judicial, tendo em vista que, segundo o acórdão que julgou
os embargos de declaração opostos pela autarquia, "a preliminar de ilegitimidade passiva da
parte embargante consubstancia inovação recursal, uma vez que a questão não foi impugnada
oportunamente, não ocorrendo, assim, nenhuma omissão no ponto" (fl. 830).
Ainda que se trate de condição da ação e, por conseguinte, matéria de ordem
pública, é necessário lembrar que mesmo as matérias de ordem pública submetem-se ao
pressuposto especial de admissibilidade do prequestionamento, sob pena de indevida supressão
de instância. Nessa ordem de ideias, a tese de ilegitimidade passiva não pode ser apreciada
diretamente neste grau de jurisdição extraordinário.
O prequestionamento é um requisito de admissibilidade do recurso especial
(expressão "causas decididas" do
III, da CF), que precisa ser observado mesmo em
art. 105,
relação a matérias de ordem pública. As questões de ordem pública, embora passíveis de
conhecimento de ofício nas instâncias ordinárias, não prescindem, no estreito âmbito do recurso
especial, do requisito do prequestionamento. A propósito, confira-se o entendimento remansoso
desta Corte Superior:
AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
MATÉRIA
DE
ORDEM
PÚBLICA.
PREQUESTIONAMENTO.
AUSÊNCIA. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. DISPOSITIVO LEGAL SEM
COMANDO NORMATIVO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO.
SÚMULA 284 DO STF. DECISÃO MANTIDA.
1. (...)
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2. As matérias de ordem pública, mesmo passíveis de conhecimento de
ofício pelas instâncias ordinárias, necessitam estar devidamente
prequestionadas para ensejar o debate no âmbito do STJ. Precedentes.
3. (...)
4. Agravo interno a que se nega provimento.
(AgInt no
relatora Ministra Maria Isabel Gallotti,
AREsp n. 2.899.277/SP,
Quarta Turma, julgado em
DJEN de
sem destaque no
1/12/2025,
4/12/2025,
original)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO
ESPECIAL.
INAPLICABILIDADE. DECISÃO DA
SÚMULA 182/STJ.
PRESIDÊNCIA. RECONSIDERAÇÃO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA.
EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. TRÂNSITO EM JULGADO.
LEGITIMIDADE
ATIVA.
DISCUSSÃO.
EXCEÇÃO
DE
PRÉ-
EXECUTIVIDADE. NÃO CABIMENTO. AGRAVO PROVIDO. RECURSO
ESPECIAL IMPROVIDO.
1. Nos termos da jurisprudência desta Corte, enquanto não decididas, as
questões de ordem pública, como a legitimidade das partes, podem ser
conhecidas, inclusive de ofício, em qualquer grau de jurisdição ordinária,
até o trânsito em julgado, pois não sujeitas à preclusão temporal, mas à
coisa julgada e sua eficácia preclusiva. Após o trânsito em julgado, no
entanto, deverá ser suscitada por meio de impugnação autônoma (querela
) e ação rescisória.
nullitatis
Precedentes.
(...)
3. Agravo interno provido para, em novo exame, conhecer do agravo para
negar provimento ao recurso especial.
(AgInt no
relator Ministro Raul Araújo, Quarta
AREsp n. 2.529.297/GO,
Turma, julgado em
DJe de
grifei)
19/8/2024,
2/9/2024,

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE
DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL. EXAME DE OFÍCIO NA
INSTÂNCIA ESPECIAL. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. AUSÊNCIA
DE SEMELHANÇA ENTRE OS CASOS CONFRONTADOS. SÚMULA N.
168 DO STJ.
(...)
4. A jurisprudência do STJ exige, na instância especial, o indispensável
prequestionamento também no que se refere às matérias de ordem
Incidência da Súmula n. 168 do STJ.
pública.
5. Agravo interno a que se nega provimento.
(AgInt nos
relator Ministro Antonio Carlos Ferreira,
EREsp n. 1.549.836/RS,
Segunda Seção, julgado em
DJe de
negritei)
10/2/2021,
17/2/2021,
Ultrapassada essa questão preliminar, incursiona-se na outra tese proemial,
consistente na suposta violação aos arts. 489, §1o, IV, e 1.022, II, do CPC pelos acórdãos
recorridos.
Pela análise detida do caderno processual, verifica-se que não há violação aos
citados preceitos legais, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e
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solucionou a controvérsia, em conformidade com o que lhe foi apresentado. Não se trata de
omissão, mas, sim, de inconformismo direto com o resultado dos acórdãos impugnados, que
foram contrários aos interesses das insurgentes.
De fato, a Corte
entendeu ser indevida a contraprestação pecuniária pelo
a quo
uso das faixas de domínio (fls.
):
766/769
O
da Lei n.o
que regulamenta o regime de concessão e
art. 11
8.987/1995,
permissão da prestação de serviços públicos, efetivamente prevê a
possibilidade de o poder concedente estabelecer, em favor da concessionária,
outras fontes de receita (receitas secundárias), com a finalidade de favorecer a
modicidade das tarifas.

Art. 11. No atendimento às peculiaridades de cada serviço público,
poderá o poder concedente prever, em favor da concessionária, no
edital de licitação, a possibilidade de outras fontes provenientes de
receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos
associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a
modicidade das tarifas, observado o disposto no
desta Lei.
art. 17
Parágrafo único. As fontes de receita previstas neste artigo serão
obrigatoriamente consideradas para a aferição do inicial equilíbrio
econômico-financeiro do contrato.

Entretanto, a norma insculpida no referido dispositivo não confere autorização
à concessionária para exigir contraprestação pecuniária referente a toda e
qualquer utilização que se faça da faixa de domínio.
A finalidade deste dispositivo, ao conceder a possibilidade de a concessionária
obter receitas secundárias, não diretamente relacionadas à prestação do serviço
público a ela concedido, tem por intuito estimular a modicidade da tarifa
atrelada à prestação deste serviço. Busca-se, em verdade, atender ao interesse
público, coletivo, de que haja a cobrança de tarifa em valor módico, acessível.
Porém, quando a utilização da faixa de domínio é imprescindível para
viabilizar a prestação de outro serviço público, outros elementos de interesse
público devem ser considerados.
Às empresas prestadoras de serviço público incumbe o dever-poder de prestar
o serviço público. Para tanto a elas é atribuído, pelo poder concedente, o
também dever-poder de usar o domínio público necessário à execução do
serviço, bem como de promover desapropriações e constituir servidões de
áreas por ele, poder concedente, declaradas de utilidade pública.
Assim, tratando-se de serviço público de natureza essencial, não existe razão
para a cobrança pela utilização do subsolo da faixa de domínio de rodovia,
sobretudo por inexistir intuito lucrativo (ao contrário, o uso do subsolo visa a
garantir a prestação de serviço público essencial), o que afasta, por si só,
qualquer alegação de previsão contratual da exigência, porquanto contrária ao
interesse público e aos ditames da Constituição Federal.
A jurisprudência deste Tribunal Regional Federal é pacífica no sentido de que,
em casos como o que ora se examina, diante da essencialidade do serviço
público prestado para a população, deve prevalecer o interesse coletivo, aqui
representado na necessidade de realizar obras com vistas a oferecer
saneamento básico, sendo descabida, nesse caso, a cobrança de prestação
pecuniária.
Nesse sentido, colaciono:
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[...]

A propósito, nesse contexto, é pertinente ressaltar que o STF, em julgamento
de tema repetitivo com repercussão geral, RE n.o 581.947, paradigma do Tema
n.o 261, firmou tese nos seguintes termos:

Tema 261 - É inconstitucional a cobrança de taxa, espécie tributária,
pelo uso de espaços públicos dos municípios por concessionárias
prestadoras do serviço público de fornecimento de energia elétrica.
Obs: Redação da tese aprovada nos termos do item 2 da Ata da 12a
Sessão Administrativa do STF, realizada em 09/12/2015.

O julgamento foi assim ementado:

[...]

O entendimento de que é indevida a retribuição pecuniária pelo uso de bens
públicos por concessionárias prestadoras de serviços públicos foi mantido
quando do julgamento, em
pelo STF, dos embargos de declaração
29/03/2021,
de embargos de declaração opostos no RE em questão (Relatoria do Ministro
Dias Toffoli).
Por fim, anote-se que o STJ também firmou jurisprudência a respeito, no
sentido da impossibilidade de cobrança por concessionária de rodovia federal
pelo uso da faixa de domínio por prestadora de serviço essencial ao interesse
público:

INCIDENTE DE ASSUNÇÃO DE COMPETÊNCIA - IAC NOS
AUTOS DE RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. ADMINISTRATIVO. FAIXA
DE DOMÍNIO DE RODOVIA CONCEDIDA. USO DO LOCAL POR
PRESTADORA PÚBLICA DE SERVIÇO DE SANEAMENTO
BÁSICO.
COBRANÇA
PELA
CONCESSIONÁRIA.
DESCABIMENTO. FIXAÇÃO DE TESE VINCULANTE. I -
Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em
09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação
do provimento jurisdicional impugnado. Aplica-se, no caso, o Código
de Processo Civil de 2015. II - Embora cedido ao particular, o bem
público de uso comum do povo não se desnatura, permanecendo, pois,
afetado à destinação pública, motivo pelo qual se afigura ilegítimo
exigir remuneração pela sua utilização, quando voltada a viabilizar a
execução de serviço público de saneamento básico prestado por
entidade estatal, cuja configuração jurídica seja adversa à lucratividade,
vale dizer, esteja fora do regime concorrencial. III - Tese vinculante
fixada, nos termos dos arts. 947, § 3o, do
e 104-A, III, do
CPC/2015,
RISTJ: É indevida a cobrança promovida por concessionária de
rodovia, em face de autarquia prestadora de serviços de saneamento
básico, pelo uso da faixa de domínio da via pública concedida. IV -
Recurso especial do particular desprovido. (REsp n. 1.817.302/SP,
relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Seção, julgado em
DJe de
)
8/6/2022,
15/6/2022.

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Quanto aos precedentes citados pelas apelantes, para pontuar que o STJ
entendeu pela possibilidade de cobrança do acesso à faixa de domínio,
consigne-se que não foram assinaladas como decisões às quais se deve
observância obrigatória, nos termos do
do CPC.
art. 927
Dito isso, veja-se que a 1a Seção do STJ, de fato, quando do julgamento do
Recurso Especial
reconheceu, por maioria, o direito de o poder
975.097/SP,
concedente, com fundamento no
da Lei n.o
prever, em favor
art. 11
8.987/95,
da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade de outras fontes
provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de
projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a
modicidade das tarifas (
Rel. Ministra DENISE ARRUDA,
REsp 975.097/SP,
Rel. p/ Acórdão Ministro HUMBERTO MARTINS, PRIMEIRA SEÇÃO,
julgado em
DJe
.
09/12/2009,
14/05/2010)
Naquele julgamento, observou-se a existência de cláusula expressa a dar
concretude ao direito previsto no
da Lei n.o
cujo conteúdo
art. 11
8.987/95,
correspondia à autorização de "cobrança pelo uso da faixa de domínio público,
inclusive por outras concessionárias de serviço público, permitido pela
legislação em vigor".
O raciocínio que deu suporte à conclusão alcançada pela Corte Superior
correspondia à necessidade de que a solução da controvérsia estabelecida
atentasse à perspectiva econômica das concessões públicas, isto é, uma vez
que a Administração Pública opta por outorgar a exploração de serviço
público a empresas privadas a fim de melhorar a qualidade de sua prestação,
será franqueado à empresa exploradora o direito de maximizar as possíveis
receitas em face do serviço prestado sob o pretexto de, com isso, alcançar a
prestação adequada do serviço, para o quê a modicidade das tarifas é uma das
condições (art. 6, §1o, da Lei n.o
).
8.987/95
Dessa forma, ao promover a licitação pública cujo objeto seja a outorga da
concessão, o poder público, como dito, poderá prever no respectivo edital a
possibilidade de outras fontes de receita, o que, evidentemente, será
incorporado ao contrato de concessão a ser firmado e, a partir disso, fará parte
da composição inicial do equilíbrio econômico-financeiro da avença
(parágrafo único do
da Lei n.o
), de modo a ser observada
art. 11
8.987/95
durante toda a execução contratual.
Todavia, o entendimento firmado pela Corte Superior não se aplica ao caso
dos autos, na medida em que o contrato de concessão que dá ensejo à
exploração não autoriza a interpretação de que a receita aqui discutida
encontrava-se dentre aquelas autorizadas pelo poder concedente.
Desse modo, sendo inexigível a cobrança pela utilização do subsolo no caso
em apreço, é caso de ser mantida integralmente a sentença recorrida.
Opostos embargos de declaração pelas ora recorrentes (fls. 780-788 e 790-803), o
Tribunal de origem manteve o julgado, afirmando que "a decisão hostilizada apreciou todas as
questões necessárias ao deslinde da controvérsia, restando explicitadas as razões de
convencimento do julgador" (fl. 830), sendo que "os embargantes pretendem fazer prevalecer a
tese por eles defendida" (fl. 831).
Com efeito, da análise do acórdão embargado, constata-se a inexistência de
qualquer vício, muito menos eventual omissão, tendo a Corte
se manifestado sobre todos
a quo
os pontos indispensáveis para a solução da demanda.
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Nesse aspecto, insta salientar que o simples descontentamento da parte com o
resultado do julgamento não justifica o acolhimento dos embargos de declaração, visto que a
pretensão de rediscutir matéria devidamente abordada e decidida no acórdão embargado é
incabível na via dos embargos de declaração.
Além do mais, o fato de o Tribunal de origem haver decidido a contenda de forma
contrária à defendida pelas recorrentes, elegendo fundamentos diversos daqueles por elas
propostos, não configura omissão ou qualquer outra causa passível de exame mediante a
oposição de embargos de declaração.
Outrossim, a ausência de manifestação sobre pontos considerados irrelevantes pelo
não autoriza o acolhimento dos embargos declaratórios e nem o reconhecimento de
decisum
violação ao disposto no
do CPC, haja vista que o órgão julgador não está obrigado a se
art. 1.022
pronunciar acerca de todo e qualquer ponto suscitado pelos litigantes, mas apenas sobre aqueles
considerados suficientes para fundamentar sua decisão, como ocorrera
.
in casu
Em ato contínuo, passa-se ao exame do mérito da causa.
De acordo com os autos, cinge-se a controvérsia sobre a (i)legitimidade da
cobrança pela concessionária de rodovias federais de contraprestação pecuniária pela utilização
de faixas de domínio para obras de ampliação de sistema de abastecimento de água e sistema de
tratamento de esgoto, sob responsabilidade de sociedade de economia mista concessionária do
serviço de saneamento básico.
Tradicionalmente, o Superior Tribunal de Justiça, em precedentes como REsp
e
entendia que concessionária de
975.097/SP,EREsp 985.695/RJ
REsp 1.677.414/SP,
rodovia poderia cobrar pela utilização da faixa de domínio por outras concessionárias privadas,
desde que houvesse previsão expressa no edital
no contrato de concessão, além de
e/ou
autorização do poder concedente para cobrança como fonte de receita acessória.
Porém, recentemente, a Primeira Seção do STJ, ao decidir oREsp 2.137.101/PR,
em
alinhou sua jurisprudência ao entendimento hodierno do Supremo Tribunal
07/8/2025,
Federal (por exemplo: RE 889.095 AgR-ED-EDv), para considerar que a faixa de domínio de
rodovias concedidas mantém sua natureza de bem público de uso comum do povo e, por isso, é
ilegítima a cobrança de retribuição pecuniária quando a utilização destina-se à prestação de
serviços públicos essenciais.
No mencionado julgamento, o STJ negou provimento a recurso de concessionária
de rodovia que pretendia cobrar pela passagem de tubulação de água e esgoto na faixa de
domínio, por entender que a cobrança é incompatível com a orientação contemporânea do STF,
com a natureza pública do bem (bem público de uso comum do povo) e com a essencialidade do
serviço público de saneamento básico.
Confira-se a ementa do aludido aresto:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. RODOVIA FEDERAL
CONCEDIDA
À
INICIATIVA
PRIVADA.
COBRANÇA
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IMPLEMENTADA PELA CONCESSIONÁRIA PELO USO DO SUBSOLO
DA FAIXA DE DOMÍNIO. UTILIZAÇÃO POR PARTE DE SOCIEDADE
DE ECONOMIA MISTA RESPONSÁVEL PELA PRESTAÇÃO DE
SERVIÇO
DE
SANEAMENTO
BÁSICO.
INSTALAÇÃO
DE
EQUIPAMENTO INDISPENSÁVEL À PRESTAÇÃO DE SERVIÇO
PÚBLICO ESSENCIAL. ILEGITIMIDADE DA COBRANÇA. RECURSO
DA CONCESSIONÁRIA DE RODOVIA DESPROVIDO.
1. O Supremo Tribunal Federal, na linha das decisões proferidas no RE
n.
(Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, DJe de
-
581.947/RO
27/8/2010
Tema n.
), sob o rito da repercussão geral, da ADI n.
261/STF
3.763/RS
(Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de
, na ADI n.
14/5/2021)
(Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe
e no
6.482/DF
21/5/2021)
RE n. 889.095 AgR-ED-EDv (Tribunal Pleno, Rel. Min. André
Mendonça, DJe de
, firmou jurisprudência no sentido de que o
21/3/2025)
bem público de uso comum do povo, ainda que concedido à exploração
pela iniciativa privada, permanece afetado à destinação pública,
resultando, nesse viés, ilegítima a exigência de retribuição pecuniária pela
utilização da faixa de domínio de rodovia estadual concedida, em
detrimento de concessionária responsável pela implementação de serviço
também de natureza pública (no caso, água e esgoto), sabidamente
caracterizado por sua essencialidade.
2. Diante da contemporânea jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal sobre o tema, do princípio da razoável duração do processo e da
arquitetura hierárquica jurisdicional desenhada na Constituição Federal,
faz-se de rigor a aplicação da referida orientação no âmbito deste
Superior Tribunal de Justiça.
3. Recurso especial da concessionária de rodovia não provido.
(
relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção,
REsp n. 2.137.101/PR,
julgado em
DJEN de
negritei)
7/8/2025,
18/8/2025,
Em prestígio ao entendimento atual do STF e da Seção de Direto Público do STJ,
deve-se seguir sua orientação, de modo a se repudiar a irresignação das recorrentes baseada na
alegada existência de previsão no contrato de concessão da cobrança de retribuição pecuniária
pela utilização das faixas de domínio das rodovias federais concedidas.
Dessarte, é ilegítima a exigência contratual de retribuição pecuniária pela
utilização da faixa de domínio de rodovia concedida por sociedade de economia mista prestadora
de serviço público de água e esgoto, notoriamente de natureza essencial.
Ante o exposto, conheço parcialmente do recurso especial da ANTT para, na
.
parte conhecida, desprovê-lo, e nego provimento ao recurso especial da Concessionária
Caso exista nos autos prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias
de origem, determino sua majoração em desfavor das recorrentes, no importe de 10% sobre o
valor já arbitrado, nos termos do
§ 11, do Código de Processo Civil. Deverão ser
art. 85,
observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2o e 3o do dispositivo legal
acima referido, bem como eventuais legislações extravagantes que tratem do arbitramento de
honorários e as hipóteses de concessão de gratuidade de justiça.
É como voto.
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TERMO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
REsp 2.186.872 / RS
Número Registro: 2024/0459739-8
PROCESSO ELETRÔNICO
Número de Origem:
50211487220204047100
Sessão Virtual de
a
09/04/2026
15/04/2026

Relator
Exma. Sra. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA

Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro TEODORO SILVA SANTOS

Secretário
Bela. VANESSA ZACARIAS PEREIRA PONTES DA SILVA
AUTUAÇÃO
RECORRENTE : AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT
RECORRENTE : CONCESSIONARIA DAS RODOVIAS INTEGRADAS DO SUL S.A
ADVOGADOS
: EDYEN VALENTE CALEPIS - MS008767
MAURO SOMACAL - RS058806
RECORRIDO
: COMPANHIA RIOGRANDENSE DE SANEAMENTO - CORSAN
ADVOGADOS
: MICHEL ZAVAGNA GRALHA - RS055377
JACQUES ANTUNES SOARES - RS075751
FELIPE DE ALMEIDA MOTTA - RS078013
ALESSANDRA YOSHIDA - RS79290
ASSUNTO
: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO
- SERVIÇOS - CONCESSÃO / PERMISSÃO / AUTORIZAÇÃO
TERMO
A SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de
a
por unanimidade, conheceu parcialmente do recurso, mas lhe negou
09/04/2026
15/04/2026,
provimento, nos termos do voto da Sra. Ministra Maria Thereza de Assis Moura.
Documento eletrônico VDA55916929 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): SISTEMA JUSTIÇA - SERVIÇOS AUTOMÁTICOS, Assinado em: 16/04/2026 01:03:31
Código de Controle do Documento: a8cfa3eb-5b19-49e5-9a34-e55c1bfcc8ac

Os Srs. Ministros Marco Aurélio Bellizze, Teodoro Silva Santos, Afrânio Vilela e
Francisco Falcão votaram com a Sra. Ministra Relatora. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro
Teodoro Silva Santos.

Brasília, 15 de abril de 2026
Documento eletrônico VDA55916929 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): SISTEMA JUSTIÇA - SERVIÇOS AUTOMÁTICOS, Assinado em: 16/04/2026 01:03:31
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