Tribunal: STJ
Processo: 0023622-54.2012.4.01.4000
Classe: RECURSO ESPECIAL
Órgão julgador: MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA
Órgão colegiado: AJC COORDENADORIA DE JULGAMENTO COLEGIADO DA PRIMEIRA SEÇÃO
Data de publicação: 2026-05-14

Ementa:
EMENTA

Ementa. FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO. TEMA 1401. RECURSO ESPECIAL
REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. Fundo de Participação dos
Municípios - FPM. Inadimplemento de contribuições para o RGPS. Bloqueio.
Limitações. Impossibilidade.
I. CASO EM EXAME
1. Tema 1.401: recursos especiais (REsp n. 2.177.031 e REsp n. 2.238.302)
representativos de controvérsia repetitiva relativa à aplicabilidade dos limites

de 9% (nove por cento) da cota-parte do município no Fundo de Participação dos
Municípios (FPM), e até 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida
(RCL) do município, nos termos dos arts. 1o, caput, e 5o, § 4o, da Lei n. 9.639/1998,
a bloqueios do FPM em razão de inadimplemento de contribuições previdenciárias.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Definir se são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas com
contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento) da cota-parte (art. 1o,
, da
) e de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente
caput
Lei n. 9.639/1998
Líquida (RCL) (art. 5o, § 4o, da
)
Lei n. 9.639/1998 .
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. Deve ser avaliado, no presente tema repetitivo, se as disposições da
, que afastavam a retenção do FPM como garantia dos créditos
Lei n. 9.639/1998
previdenciários para os parcelamentos nela previstos, devem ser aplicadas em
relação a créditos não parcelados ou parcelados segundo outros diplomas legais.
4. O parcelamento de contribuições previdenciárias é excepcional. Vedadas a
remissão e a anistia desde a EC n.
são expressamente proibidos "a
20/1998,
moratória e o parcelamento" por prazo longo desde a EC n.
(art. 195, § 11,
103/2019
da CF). Disposições constitucionais transitórias toleraram o parcelamento de tais
débitos (art. 57 do ADCT e
introduzido pela EC n.
e modificado
art. 116,
113/2021
pela EC n.
), o que apenas reforça o caráter nada corriqueiro da rolagem
136/2025
dessa dívida.
5. O condicionamento da liberação de recursos do FPM à regularidade com as
contribuições previdenciárias está além de discussão. O texto constitucional
subordina a entrega dos recursos do fundo de participação ao pagamento dos
créditos que o ente transferidor tem para com o ente beneficiado (art. 160, § 1o, I), e
a legislação aponta a inexistência de débitos em relação às contribuições
previdenciárias como requisito para a entrega dos recursos (art. 56 da
).
Lei n. 8.212/1991
Documento eletrônico VDA56669270 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA Assinado em: 13/05/2026 12:04:41
Publicação no DJEN/CNJ de 15/05/2026. Código de Controle do Documento: 4533744a-2024-4e8c-b4c5-db6fd69b7f63

6. A
, invocada como fonte da limitação à retenção, dispôs sobre
Lei n. 9.639/1998
parcelamentos específicos, com prazo de adesão há muito ultrapassado. O prazo de
adesão à modalidade mais recente venceu há mais de quinze anos (
),
31/8/2001
conforme modificações no texto legal operadas pela Medida Provisória n.
2.187-13/2001.
7. A
não revogou a exigência de regularidade com as
Lei n. 9.639/1998
contribuições previdenciárias para a liberação do fundo, prevista no
da
art. 56
. Trata-se de uma lei especial, que convive com a norma geral, na
Lei n. 8.212/1991
forma do
o, § 2o, da LINDB. Ambas as normas são perfeitamente compatíveis.
art. 2
8. O campo do parcelamento de débitos tributários é regido por direito estrito. O
CTN determina que se interprete literalmente a legislação tributária que disponha
sobre o parcelamento (art. 111, I e III e
VI, CTN). Com mais razão, devem
art. 151,
ser interpretadas de forma estrita as disposições que afastam as garantias dos
créditos previdenciários, constitucionalmente protegidos.
9. A extensão das limitações quantitativas previstas na
a débitos
Lei n. 9.639/1998
não parcelados ou regidos por outros parcelamentos seria equivalente à criação de
nova espécie de parcelamento fora das hipóteses efetivamente previstas em lei e à
revelia da previsão do
-A do CTN, que afirma que "o parcelamento será
art. 155
concedido na forma e condição estabelecidas em lei específica".
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Tese: Não são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas com
contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento) da cota-parte (art.
1o,
, da
) e de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente
caput
Lei n. 9.639/1998
Líquida (RCL) (art. 5o, § 4o, da
)
Lei n. 9.639/1998 .
11. Caso concreto: dado provimento ao recurso especial.
______
: arts. 1o,
, e 5o, § 4o, da Lei n. 9.63
; art.
Dispositivos relevantes citados
caput
9/1998
111, I e III, 155-A, do CTN; art. 56,
e § 2o, da Lei n.
; art. 27, da
caput
8.212/1991
LC n.
;
, § 1o, I, e § 2o, da CF.
77/1993 art. 160, caput
STF: ARE n. 1.542.055, Rel. Min. André
Jurisprudência relevante citada:
Mendonça, Segunda Turma, julgado em
AgR-segundo no ARE
15/9/2025;
n. 1.387.592, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, julgado em 4/4/2024;
AgR no ARE n. 1.341.643, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em
.
4/10/2021

Inteiro teor:
RECURSO ESPECIAL No 2177031 - PI(2024/0385152-2)
RELATORA
: MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA
RECORRENTE
: FAZENDA NACIONAL
RECORRIDO
: MUNICÍPIO DE LAGOINHA DO PIAUÍ
ADVOGADO
: JOSÉ AMÂNCIO DE ASSUNÇÃO NETO - PI005292
EMENTA

Ementa. FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO. TEMA 1401. RECURSO ESPECIAL
REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. Fundo de Participação dos
Municípios - FPM. Inadimplemento de contribuições para o RGPS. Bloqueio.
Limitações. Impossibilidade.
I. CASO EM EXAME
1. Tema 1.401: recursos especiais (REsp n. 2.177.031 e REsp n. 2.238.302)
representativos de controvérsia repetitiva relativa à aplicabilidade dos limites

de 9% (nove por cento) da cota-parte do município no Fundo de Participação dos
Municípios (FPM), e até 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida
(RCL) do município, nos termos dos arts. 1o, caput, e 5o, § 4o, da Lei n. 9.639/1998,
a bloqueios do FPM em razão de inadimplemento de contribuições previdenciárias.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Definir se são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas com
contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento) da cota-parte (art. 1o,
, da
) e de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente
caput
Lei n. 9.639/1998
Líquida (RCL) (art. 5o, § 4o, da
)
Lei n. 9.639/1998 .
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. Deve ser avaliado, no presente tema repetitivo, se as disposições da
, que afastavam a retenção do FPM como garantia dos créditos
Lei n. 9.639/1998
previdenciários para os parcelamentos nela previstos, devem ser aplicadas em
relação a créditos não parcelados ou parcelados segundo outros diplomas legais.
4. O parcelamento de contribuições previdenciárias é excepcional. Vedadas a
remissão e a anistia desde a EC n.
são expressamente proibidos "a
20/1998,
moratória e o parcelamento" por prazo longo desde a EC n.
(art. 195, § 11,
103/2019
da CF). Disposições constitucionais transitórias toleraram o parcelamento de tais
débitos (art. 57 do ADCT e
introduzido pela EC n.
e modificado
art. 116,
113/2021
pela EC n.
), o que apenas reforça o caráter nada corriqueiro da rolagem
136/2025
dessa dívida.
5. O condicionamento da liberação de recursos do FPM à regularidade com as
contribuições previdenciárias está além de discussão. O texto constitucional
subordina a entrega dos recursos do fundo de participação ao pagamento dos
créditos que o ente transferidor tem para com o ente beneficiado (art. 160, § 1o, I), e
a legislação aponta a inexistência de débitos em relação às contribuições
previdenciárias como requisito para a entrega dos recursos (art. 56 da
).
Lei n. 8.212/1991
Documento eletrônico VDA56669270 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA Assinado em: 13/05/2026 12:04:41
Publicação no DJEN/CNJ de 15/05/2026. Código de Controle do Documento: 4533744a-2024-4e8c-b4c5-db6fd69b7f63

6. A
, invocada como fonte da limitação à retenção, dispôs sobre
Lei n. 9.639/1998
parcelamentos específicos, com prazo de adesão há muito ultrapassado. O prazo de
adesão à modalidade mais recente venceu há mais de quinze anos (
),
31/8/2001
conforme modificações no texto legal operadas pela Medida Provisória n.
2.187-13/2001.
7. A
não revogou a exigência de regularidade com as
Lei n. 9.639/1998
contribuições previdenciárias para a liberação do fundo, prevista no
da
art. 56
. Trata-se de uma lei especial, que convive com a norma geral, na
Lei n. 8.212/1991
forma do
o, § 2o, da LINDB. Ambas as normas são perfeitamente compatíveis.
art. 2
8. O campo do parcelamento de débitos tributários é regido por direito estrito. O
CTN determina que se interprete literalmente a legislação tributária que disponha
sobre o parcelamento (art. 111, I e III e
VI, CTN). Com mais razão, devem
art. 151,
ser interpretadas de forma estrita as disposições que afastam as garantias dos
créditos previdenciários, constitucionalmente protegidos.
9. A extensão das limitações quantitativas previstas na
a débitos
Lei n. 9.639/1998
não parcelados ou regidos por outros parcelamentos seria equivalente à criação de
nova espécie de parcelamento fora das hipóteses efetivamente previstas em lei e à
revelia da previsão do
-A do CTN, que afirma que "o parcelamento será
art. 155
concedido na forma e condição estabelecidas em lei específica".
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Tese: Não são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas com
contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento) da cota-parte (art.
1o,
, da
) e de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente
caput
Lei n. 9.639/1998
Líquida (RCL) (art. 5o, § 4o, da
)
Lei n. 9.639/1998 .
11. Caso concreto: dado provimento ao recurso especial.
______
: arts. 1o,
, e 5o, § 4o, da Lei n. 9.63
; art.
Dispositivos relevantes citados
caput
9/1998
111, I e III, 155-A, do CTN; art. 56,
e § 2o, da Lei n.
; art. 27, da
caput
8.212/1991
LC n.
;
, § 1o, I, e § 2o, da CF.
77/1993 art. 160, caput
STF: ARE n. 1.542.055, Rel. Min. André
Jurisprudência relevante citada:
Mendonça, Segunda Turma, julgado em
AgR-segundo no ARE
15/9/2025;
n. 1.387.592, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, julgado em 4/4/2024;
AgR no ARE n. 1.341.643, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em
.
4/10/2021

ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os
Ministros da PRIMEIRA SEÇÃO, por unanimidade, dar provimento ao recurso especial da
Fazenda Nacional, para denegar a segurança, nos termos do voto da Sra. Ministra Relatora.
Foi aprovada, por unanimidade, a seguinte tese jurídica no tema repetitivo 1401:
Não são aplicáveis a bloqueios do FPM, em razão de dívidas com contribuições
previdenciárias, os limites de 9% (nove por cento) da cota-parte (art. 1o, caput, da
) e de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) (art. 5o, §
Lei n. 9.639/1998
4o, da
).
Lei n. 9.639/1998
Os Srs. Ministros Benedito Gonçalves, Marco Aurélio Bellizze, Sérgio Kukina,
Regina Helena Costa, Paulo Sérgio Domingues, Teodoro Silva Santos, Afrânio Vilela e
Francisco Falcão votaram com a Sra. Ministra Relatora.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Gurgel de Faria.
Brasília,
.
07 de maio de 2026
Documento eletrônico VDA56669270 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA Assinado em: 13/05/2026 12:04:41
Publicação no DJEN/CNJ de 15/05/2026. Código de Controle do Documento: 4533744a-2024-4e8c-b4c5-db6fd69b7f63

MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA
Relatora
Documento eletrônico VDA56669270 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA Assinado em: 13/05/2026 12:04:41
Publicação no DJEN/CNJ de 15/05/2026. Código de Controle do Documento: 4533744a-2024-4e8c-b4c5-db6fd69b7f63

RECURSO ESPECIAL No 2177031 - PI(2024/0385152-2)
RELATORA
: MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA
RECORRENTE
: FAZENDA NACIONAL
RECORRIDO
: MUNICÍPIO DE LAGOINHA DO PIAUÍ
ADVOGADO
: JOSÉ AMÂNCIO DE ASSUNÇÃO NETO - PI005292
EMENTA

Ementa. FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO. TEMA 1401. RECURSO ESPECIAL
REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. Fundo de Participação dos
Municípios - FPM. Inadimplemento de contribuições para o RGPS. Bloqueio.
Limitações. Impossibilidade.
I. CASO EM EXAME
1. Tema 1.401: recursos especiais (REsp n. 2.177.031 e REsp n. 2.238.302)
representativos de controvérsia repetitiva relativa à aplicabilidade dos limites

de 9% (nove por cento) da cota-parte do município no Fundo de Participação dos
Municípios (FPM), e até 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida
(RCL) do município, nos termos dos arts. 1o, caput, e 5o, § 4o, da Lei n. 9.639/1998,
a bloqueios do FPM em razão de inadimplemento de contribuições previdenciárias.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Definir se são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas com
contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento) da cota-parte (art. 1o,
, da
) e de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente
caput
Lei n. 9.639/1998
Líquida (RCL) (art. 5o, § 4o, da
)
Lei n. 9.639/1998 .
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. Deve ser avaliado, no presente tema repetitivo, se as disposições da
, que afastavam a retenção do FPM como garantia dos créditos
Lei n. 9.639/1998
previdenciários para os parcelamentos nela previstos, devem ser aplicadas em
relação a créditos não parcelados ou parcelados segundo outros diplomas legais.
4. O parcelamento de contribuições previdenciárias é excepcional. Vedadas a
remissão e a anistia desde a EC n.
são expressamente proibidos "a
20/1998,
moratória e o parcelamento" por prazo longo desde a EC n.
(art. 195, § 11,
103/2019
da CF). Disposições constitucionais transitórias toleraram o parcelamento de tais
débitos (art. 57 do ADCT e
introduzido pela EC n.
e modificado
art. 116,
113/2021
pela EC n.
), o que apenas reforça o caráter nada corriqueiro da rolagem
136/2025
dessa dívida.
5. O condicionamento da liberação de recursos do FPM à regularidade com as
contribuições previdenciárias está além de discussão. O texto constitucional
subordina a entrega dos recursos do fundo de participação ao pagamento dos
créditos que o ente transferidor tem para com o ente beneficiado (art. 160, § 1o, I), e
a legislação aponta a inexistência de débitos em relação às contribuições
previdenciárias como requisito para a entrega dos recursos (art. 56 da
).
Lei n. 8.212/1991

6. A
, invocada como fonte da limitação à retenção, dispôs sobre
Lei n. 9.639/1998
parcelamentos específicos, com prazo de adesão há muito ultrapassado. O prazo de
adesão à modalidade mais recente venceu há mais de quinze anos (
),
31/8/2001
conforme modificações no texto legal operadas pela Medida Provisória n.
2.187-13/2001.
7. A
não revogou a exigência de regularidade com as
Lei n. 9.639/1998
contribuições previdenciárias para a liberação do fundo, prevista no
da
art. 56
. Trata-se de uma lei especial, que convive com a norma geral, na
Lei n. 8.212/1991
forma do
o, § 2o, da LINDB. Ambas as normas são perfeitamente compatíveis.
art. 2
8. O campo do parcelamento de débitos tributários é regido por direito estrito. O
CTN determina que se interprete literalmente a legislação tributária que disponha
sobre o parcelamento (art. 111, I e III e
VI, CTN). Com mais razão, devem
art. 151,
ser interpretadas de forma estrita as disposições que afastam as garantias dos
créditos previdenciários, constitucionalmente protegidos.
9. A extensão das limitações quantitativas previstas na
a débitos
Lei n. 9.639/1998
não parcelados ou regidos por outros parcelamentos seria equivalente à criação de
nova espécie de parcelamento fora das hipóteses efetivamente previstas em lei e à
revelia da previsão do
-A do CTN, que afirma que "o parcelamento será
art. 155
concedido na forma e condição estabelecidas em lei específica".
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Tese: Não são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas com
contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento) da cota-parte (art.
1o,
, da
) e de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente
caput
Lei n. 9.639/1998
Líquida (RCL) (art. 5o, § 4o, da
)
Lei n. 9.639/1998 .
11. Caso concreto: dado provimento ao recurso especial.
______
: arts. 1o,
, e 5o, § 4o, da Lei n. 9.63
; art.
Dispositivos relevantes citados
caput
9/1998
111, I e III, 155-A, do CTN; art. 56,
e § 2o, da Lei n.
; art. 27, da
caput
8.212/1991
LC n.
;
, § 1o, I, e § 2o, da CF.
77/1993 art. 160, caput
STF: ARE n. 1.542.055, Rel. Min. André
Jurisprudência relevante citada:
Mendonça, Segunda Turma, julgado em
AgR-segundo no ARE
15/9/2025;
n. 1.387.592, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, julgado em 4/4/2024;
AgR no ARE n. 1.341.643, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em
.
4/10/2021

RELATÓRIO

MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA (RELATORA):
Trata-se de recurso especial afetado ao rito dos recursos repetitivos como
representativo do Tema 1.401, para dirimir controvérsia assim delimitada:

Definir se são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas
com contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento)
da cota-parte (art. 1o,
, da
) e de 15% (quinze
caput
Lei n. 9.639/1998
por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) (art. 5o, § 4o, da
)
Lei n. 9.639/1998 .

A UNIÃO interpôs, com fundamento no
III, alínea "a", CF, recurso
art. 105,
especial (fls. 321-335), contra o acórdão do Tribunal Regional Federal da Primeira Região que

negou provimento a sua apelação contra a sentença que acolheu o pedido formulado pelo
MUNICÍPIO DE LAGOINHA DO PIAUÍ, com a seguinte ementa (fls. 231-232):

CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. EFEITO SUSPENSIVO
AO RECURSO DE APELAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DA CONCESSÃO.
FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS – FPM. RETENÇÃO
DOS
RECURSOS
ATRIBUÍDOS
AOS
MUNICÍPIOS.
LIMITES
QUANTITATIVOS. NÃO FIXAÇÃO PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
.
LEI No 9.639/1998
1. No caso, não se constata a existência de circunstância a caracterizar a
probabilidade do provimento do recurso ou a relevância da fundamentação –
–, o que impossibilita a concessão do efeito suspensivo
fumus boni juris
postulado, mormente quando se verifica o teor da argumentação deduzida na
sentença, pelo MM. Juízo Federal
, além da circunstância de se encontrar
a quo
o
apelado suficiente fundamentado e provido de juridicidade.
decisum
2. O
parágrafo único, da Constituição Federal, admite a juridicidade
art. 160,
do entendimento segundo o qual, embora seja vedada a retenção dos recursos
atribuídos aos Municípios, não se vislumbra impedimento a que a União
condicione a entrega dos acima referidos recursos à regularização de débitos
do ente Federativo junto ao Governo Federal e suas autarquias, bem como ao
atendimento do gasto mínimo em ações e serviços públicos de saúde (art. 198,
§2o, II e III, da Constituição Federal). Dessa forma, verifica-se a
constitucionalidade do condicionamento da entrega dos recursos atribuídos
aos municípios, pela União, ao pagamento de seus créditos e atendimento de
gastos mínimos para a área da saúde.
3. Embora a Constituição Federal não tenha fixado limites quantitativos para o
condicionamento da entrega de recursos, a
, ao dispor sobre
Lei no 9.639/1998
amortização e parcelamento de dívidas oriundas de contribuições sociais e
outras importâncias devidas ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS,
previu a possibilidade de os municípios amortizarem suas dívidas oriundas de
contribuições sociais mediante o emprego de 9% do montante do FPM,
vislumbrando-se ainda previsão no sentido de que o município poderá,
mensalmente, comprometer até quinze pontos percentuais da Receita Corrente
Líquida Municipal. Diante da previsão contida na
, verifica-
Lei no 9.639/1998
se que o não repasse, aos municípios, de recursos do Fundo de Participação
dos Municípios – FPM, deve se limitar aos percentuais de 9% (nove por
cento) para débitos consolidados, e 15% (quinze por cento), para as obrigações
correntes líquidas. Aplicação de precedentes jurisprudenciais deste Tribunal
Regional Federal.
4. Assim, não há que se falar na necessidade de interpretação literal da lei tão
somente para os casos de parcelamento especial, mormente quando se verifica
que a
diz respeito à amortização de dívidas oriundas de
Lei no 9.639/98
contribuições sociais, o que faz com que, havendo expressa previsão legal que
defina os critérios de amortização de dívidas com recursos oriundos do Fundo
de Participação dos Municípios – FPM, não se apresente como razoável e
proporcional admitir que ocorra o não repasse aos municípios da integralidade
dos valores que lhe são devidos a título do Fundo de Participação dos

Municípios – FPM, em prejuízo da realização dos serviços essenciais devidos
à população do município interessado.
5. Sentença mantida.
6. Apelação da União (Fazenda Nacional) desprovida.
Opostos embargos de declaração, estes foram rejeitados (fls. 291-302).
Em seu recurso especial, a UNIÃO alegou
nulidade do acórdão
em razão
(i)
a quo
de contrariedade ao
do Código de Processo Civil (CPC), por afirmar não ter sido
art. 1.022,
apreciada sua tese de impossibilidade de se aplicar os limites previstos em legislação estranha às
retenções efetivadas nos autos;
violação ao
e § 2o, Lei n.
porque,
(ii)
art. 56, caput
8.212/1991,
na melhor interpretação destes dispositivos, as transferências do Fundo de Participação dos
Municípios (FPM) seriam condicionadas à inexistência de débitos da municipalidade e haveria,
nessas situações, legitimidade para retenção total das cotas-partes municipais; e
violação aos
(iii)
arts. 1o e 5o, Lei n.
e aos arts. 111, I, e 155-A, do Código Tributário Nacional
9.639/1998,
(CTN), porque os limites de retenções do FPM constantes destes dispositivos seriam aplicáveis
unicamente aos parcelamentos especiais previstos na própria Lei n.
(estes
9.639/1998
identificados, nos termos dos Extratos do Tesouro Nacional, como "INSS – Parc – ADM"), já
que, sendo esta uma lei que estabelece parcelamento tributário, deveria ser interpretada
literalmente, bem como que "consiste em legislação especial pertinente a regime de
parcelamento, desprovida, portanto, do caráter geral necessário para reger situações que não se
enquadrem na hipótese específica do parcelamento regrado".
Apontou que "a possibilidade de bloqueio ou não-repasse dos Fundos de
Participação de Estados e Municípios inadimplentes tem lastro constitucional no artigo 160,
parágrafo único, I, da
nas hipóteses em que se verifique que as unidades federativas não
CF/88,
estão realizando os pagamentos de suas dívidas para com a União".
Sustentou, ainda, que "as leis que regem outros acordos de parcelamentos
especiais entre municípios e UNIÃO não impõem quaisquer limitações para a retenção do FPM"
e que "ao estender, com base em analogia
equidade, os limites previstos na Lei n.
e/ou
9.639/98
a outras espécies de parcelamento, o Poder Judiciário cria espécie de parcelamento para os
débitos dos municípios fora das hipóteses previstas em lei e à revelia da previsão do
-A
art. 155
do CTN, violando-o. Além do mais, estimula-se a transferência de encargos municipais para o
Regime Geral de Previdência Social que deverão ser sustentados por outras fontes de custeio".
Por fim, arremata apontando que as limitações da Lei n.
não se aplicam a outros
9.639/1998
parcelamentos tributários, pois, "se assim não o fosse, a legislação estaria tornando nulo e
absolutamente ineficiente qualquer outro parcelamento tributário sempre que o valor do
parcelamento especial, por si só, já atingisse os limites de 9% e 15%".
O município não ofereceu contrarrazões.
Sobreveio decisão da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça para afetar o
REsp n. 2.177.031 e o REsp n. 2.238.302 como representativos da controvérsia.

A Procuradoria-Geral da República ofereceu parecer. Sustentou que a retenção
integral das cotas do FPM poderia inviabilizar a gestão municipal, de forma que os limites da
.
estabelecem equilíbrio entre os entes
Lei n. 9.639/1998
Opinou pelo provimento do recurso
especial.
É o relatório.

VOTO

MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA (RELATORA):
Os recursos especiais REsp n. 2.177.031 e REsp n. 2.238.302 foram afetados ao
rito dos recursos repetitivos, para dirimir controvérsia relativa à aplicabilidade dos limites de 9%
(nove por cento) da cota-parte do município no Fundo de Participação dos Municípios (FPM), e
até 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) do município, nos termos dos
arts. 1o,
, e 5o, § 4o, da
, a bloqueios do FPM em razão de inadimplemento
caput
Lei n. 9.639/1998
de contribuições previdenciárias.

I - DELIMITAÇÃO DA CONTROVÉRSIA
I.1 - O Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) foi introduzido no
ordenamento jurídico brasileiro pelo
da Emenda Constitucional n. 18, de 1o de
art. 21,
dezembro de 1965, à Constituição de 1946:

Art. 21. Do produto da arrecadação dos impostos a que se referem o artigo
8o, no II, e o
80% (oitenta por cento) constituem receita da União e
art. 11,
o restante distribuir-se-á à razão de 10% (dez por cento) ao Fundo de
Participação dos Estados e do Distrito Federal, e 10% (dez por cento) ao
Fundo de Participação dos Municípios.
§1o A aplicação dos Fundos previstos neste artigo será regulada por lei
complementar, que cometerá ao Tribunal de Contas da União o cálculo e a
autorização orçamentária ou de qualquer outra formalidade, efetuando-se a
entrega, mensalmente, através dos estabelecimentos oficiais de crédito.

A Constituição Federal de 1988 manteve o FPM, nos termos do
I,
art. 159,
alínea “b”, e
§ 2o, I e III, dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias
art. 34,
(ADCT), tendo ainda aumentado gradativamente o percentual de participação no produto da
arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI),
até 22,5% (vinte e dois meio por cento). Emendas Constitucionais posteriores (EC n. 55/2007,

EC n.
e EC n.
) adicionaram, cada uma, mais 1% (um por cento), nas
84/2014
112/2021
alíneas "d", "e" e "f", do
I, CF, resultando no percentual geral de participação do
art. 159,
FPM de 25,5% (vinte e cinco e meio por cento).
O
II, CF, determinou que lei complementar estabeleça normas sobre a
art. 161,
entrega dos recursos ao FPM, especialmente acerca dos critérios de rateio dos fundos,
"objetivando promover o equilíbrio socioeconômico entre Estados e entre Municípios", o que
foi atendido pela LC n.
Posteriormente, a EC n.
(Reforma Tributária)
62/1989.
132/2023
adicionou, à base de cálculo, a arrecadação do imposto previsto no
VIII, CF:
art. 153,

Art. 159. A União entregará:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de
qualquer natureza e sobre produtos industrializados e do imposto previsto
no
VIII, 50% (cinquenta por cento), da seguinte forma: (Redação
art. 153,
dada pela Emenda Constitucional no 132, de 2023)
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação
dos Estados e do Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação
dos Municípios;
[...]
d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será
entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano; (Incluído
pela Emenda Constitucional no 55, de 2007)
e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será
entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano; (Incluída pela
Emenda Constitucional no 84, de 2014)
f) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será
entregue no primeiro decêndio do mês de setembro de cada ano; (Incluído
pela Emenda Constitucional no 112, de 2021)

Art. 161. Cabe à lei complementar:
II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159,
especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu
inciso I, objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados
e entre Municípios;

O FPM é um instrumento de atendimento ao "objetivo constitucional previsto
no inciso III do
o, que é o de reduzir as desigualdades regionais e sociais", tendo
art. 3
"relevante papel de distribuição de renda para a busca do equilíbrio socioeconômico entre os
entes federativos" (ABRAHAM, Marcus.
. 3. ed rev.
Curso de Direito Financeiro Brasileiro

atual., ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2015, p. 123). "Os percentuais individuais de
participação são calculados anualmente pelo TCU a partir de fatores representativos da renda
e da população. A periodicidade das transferências dos recursos do FPE e do FPM
per capita
é decendial, ou seja, os repasses aos Estados e aos municípios se dão até os dias 10, 20 e 30
de cada mês, mediante crédito em conta aberta com essa finalidade no Banco do Brasil,
sendo que o valor transferido toma por base a arrecadação líquida do IR e do IPI do decêndio
anterior. Não há vinculação específica para a aplicação desses recursos" (ABRAHAM,
Marcus.
. 3. ed rev. atual., ampl. Rio de Janeiro:
Curso de Direito Financeiro Brasileiro
Forense, 2015, p. 121).

I.2 - FPM: bloqueios e retenções
O
CF, protege o fluxo de recursos aos entes subnacionais, na medida
art. 160,
em que veda a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos
por meio de repartição de receitas tributárias, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
municípios, incluindo adicionais e acréscimos relativos a impostos, salvo nas
exceções constantes dos parágrafos do artigo.
A função dessa proteção é "evitar manipulações de natureza política na entrega
dos recursos às entidades contempladas" (HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e
. 34 ed. São Paulo: Dialética, 2025, p. 110). A decisão constitucional tem razões
Tributário
históricas, no "intuito expresso de afastar práticas muito usuais no regime militar precedente,
que muitas vezes, sem amparo normativo, bloqueava tais transferências intergovernamentais"
(SCAFF, Fernando Facury. O uso do FPM - Fundo de Participação dos Municípios como
garantia de empréstimos bancários.
, v. 8, p. 165-192, 2024).
Revista do IBEDAFT
O próprio texto constitucional, no entanto, traz exceções, hipóteses nas quais a
vedação ao repasse não se aplica, nos §§ 1o e 2o do
O art. 160, § 1o, I,
art. 160.
CF, condiciona a entrega dos recursos do fundo de participação ao pagamento dos créditos
que o ente transferidor tem para com o ente beneficiado, ao que nos interessa, dívidas do
município para com a UNIÃO. Ou seja, condiciona a entrega de recursos do FPM ao
adimplemento de obrigações de diversas espécies, incluindo as tributárias, desde que
exigíveis. Menos relevante para o deslinde da controvérsia, o § 2o determina que o FPM
garanta negócios jurídicos entre os entes transferidor e beneficiado. Transcrevo:

Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego
dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a
impostos.
§ 1o A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de
condicionarem a entrega de recursos:
I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias;

[...]
§ 2o Os contratos, os acordos, os ajustes, os convênios, os parcelamentos
ou as renegociações de débitos de qualquer espécie, inclusive tributários,
firmados pela União com os entes federativos conterão cláusulas para
autorizar a dedução dos valores devidos dos montantes a serem repassados
relacionados às respectivas cotas nos Fundos de Participação ou aos
precatórios federais.

A legislação complementa o
§ 1o, I, elegendo a regularidade com as
art. 160,
contribuições previdenciárias como requisito para o repasse do FPM. Assim, "é condição
necessária" para que os "Municípios possam receber as transferências dos recursos do [...]
Fundo de Participação dos Municípios-FPM" a inexistência de débitos em relação às
contribuições (art. 56 da
). Inicialmente, os recursos ficavam simplesmente
Lei n. 8.212/1991
retidos, até a regularização do débito tributário. Mais recentemente, foi autorizado que o
município opte por utilizar os recursos não transferidos "para quitação, total ou parcial, dos
débitos relativos às contribuições" patronal e empregatícia (art. 56, § 2o da
,
Lei n. 8.212/1991
incluído pela
):
Lei 12.810/2013

Art. 56. A inexistência de débitos em relação às contribuições devidas ao
Instituto Nacional do Seguro Social-INSS, a partir da publicação desta Lei,
é condição necessária para que os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios possam receber as transferências dos recursos do Fundo de
Participação dos Estados e do Distrito Federal-FPE e do Fundo de
Participação dos Municípios-FPM, celebrar acordos, contratos, convênios
ou ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e
subvenções em geral de órgãos ou entidades da administração direta e
indireta da União.
[...]
§2 Os recursos do FPE e do FPM não transferidos em decorrência da
aplicação do caput deste artigo poderão ser utilizados para quitação, total

ou parcial, dos débitos relativos às contribuições de que tratam as alíneas a
e
do parágrafo único do
desta Lei, a pedido do representante legal
c
art. 11
do Estado, Distrito Federal ou Município. (Incluído pela Lei no 12.810, de
2013)

Portanto, a retenção do FPM para quitar débitos com a UNIÃO tem previsão
constitucional, expressamente regulada em lei quanto aos débitos com contribuições
previdenciárias.

I.3 - Especial proteção aos créditos de contribuições previdenciárias e o
parcelamento de débitos municipais
As contribuições previdenciárias são dotadas de privilégios e de garantias
ainda mais qualificados do que os tributos em geral, os quais se projetam à relação entre
entes federativos.
A possibilidade de reter o fundo de participação é uma das garantias que a
UNIÃO tem para seus créditos frente aos municípios.
Além disso, a regularidade com as contribuições previdenciárias é uma exigência
legal para uma série de atos (art. 47 da
).
Lei n. 8.212/1991
O parcelamento é, em regra, vedado. A EC n.
proibiu a remissão e a
20/1998
anistia (art. 195, § 11, da CF). A redação atual veda "a moratória e o parcelamento em prazo
superior a 60 (sessenta) meses" (redação pela EC n.
):
103/2019

Art. 195....
§ 11. É vedada a concessão de remissão ou anistia das contribuições sociais
de que tratam os incisos I, a, e II deste artigo, para débitos em montante
superior ao fixado em lei complementar. (EC n.
)
20/1998
§ 11. São vedados a moratória e o parcelamento em prazo superior a 60
(sessenta) meses e, na forma de lei complementar, a remissão e a anistia
das contribuições sociais de que tratam a alínea "a" do inciso I e o inciso II
do caput. (EC n.
)
103/2019

Muito embora o parcelamento de débitos municipais seja, em princípio,
incabível, em algumas oportunidades, ele foi excepcionalmente previsto. A rolagem
de débitos municipais para com o Regime Geral da Previdência Social foi prevista como
disposição constitucional transitória em três oportunidades.
Na redação original, previu-se a possibilidade de parcelamento dos débitos
municipais com as contribuições até
"dispensados os juros e multas", com a
30/6/1988,
consignação orçamentária como garantia do cumprimento e liquidação do débito com
recursos do FPM em caso de inadimplemento (art. 57 do ADCT):

Art. 57. Os débitos dos Estados e dos Municípios relativos às contribuições
previdenciárias até 30 de junho de 1988 serão liquidados, com correção
monetária, em cento e vinte parcelas mensais, dispensados os juros e
multas sobre eles incidentes, desde que os devedores requeiram o
parcelamento e iniciem seu pagamento no prazo de cento e oitenta dias a
contar da promulgação da Constituição.
[...]

§ 3o Em garantia do cumprimento do parcelamento, os Estados e os
Municípios consignarão, anualmente, nos respectivos orçamentos as
dotações necessárias ao pagamento de seus débitos.
§ 4o Descumprida qualquer das condições estabelecidas para concessão do
parcelamento, o débito será considerado vencido em sua totalidade, sobre
ele incidindo juros de mora; nesta hipótese, parcela dos recursos
correspondentes aos Fundos de Participação, destinada aos Estados e
Municípios devedores, será bloqueada e repassada à previdência social
para pagamento de seus débitos.

O parcelamento de contribuições previdenciárias devidas pelos municípios
vencidos até
foi permitido pela EC n.
com redução de encargos:
31/10/2021
113/2021,

Art. 116. Fica excepcionalmente autorizado o parcelamento dos débitos
decorrentes de contribuições previdenciárias dos Municípios, incluídas
suas autarquias e fundações, com o Regime Geral de Previdência Social,
com vencimento até 31 de outubro de 2021, ainda que em fase de execução
fiscal ajuizada, inclusive os decorrentes do descumprimento de obrigações
acessórias e os parcelados anteriormente, no prazo máximo de 240
(duzentos e quarenta) prestações mensais.
[...]
§ 2o Os débitos parcelados terão redução de 40% (quarenta por cento) das
multas de mora, de ofício e isoladas, de 80% (oitenta por cento) dos juros
de mora, de 40% (quarenta por cento) dos encargos legais e de 25% (vinte
e cinco por cento) dos honorários advocatícios.
§ 3o O valor de cada parcela será acrescido de juros equivalentes à taxa
referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic),
acumulada mensalmente, calculados a partir do mês subsequente ao da
consolidação até o mês anterior ao do pagamento.

O parcelamento de contribuições previdenciárias devidas pelos municípios
vencidos até
foi permitido pela EC n.
com redução de encargos:
31/8/2025
136/2025,

Art. 116. Fica excepcionalmente autorizado o parcelamento dos débitos
decorrentes de contribuições previdenciárias dos Municípios, incluídas
suas autarquias e fundações, com o Regime Geral de Previdência Social,
com vencimento até 31 de agosto de 2025, ainda que em fase de execução
fiscal ajuizada, inclusive os decorrentes do descumprimento de obrigações
acessórias e os que tenham sido objeto de parcelamento anterior não
integralmente quitado, no prazo máximo de 300 (trezentas) prestações
mensais.

Antes da vedação constitucional expressa, a legislação ordinária também tratou
do parcelamento.
Em sua redação original, a Lei n.
dispôs sobre o parcelamento dos
9.639/1998
débitos até a competência de março de 1997.
Os limites cuja aplicação é buscada pelos municípios foram dados pela Medida
Provisória n.
que permitiu o parcelamento de débitos até junho de 2001,
2.187-13/2001,
modificando os arts. 1o e 5o da
. De acordo com esse regime, os municípios
Lei n. 9.639/1998
poderiam usar o FPM para pagar dívidas (art. 1o) e obrigações correntes (art. 5o).
No entanto, o ato normativo estabeleceu dois tetos de comprometimento do
FPM: um para os débitos pretéritos (art. 1o), outro para a soma dos débitos pretéritos com
as obrigações correntes (art; 5o, § 4o).
O teto de 9% (nove por cento) da cota-parte no FPM é definido para o
parcelamento das contribuições em atraso (art. 1o,
, da na redação dada pela MP n.
caput
):
2.187-13/2001

Art. 1o Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, até 31 de agosto de
2001, poderão optar pela amortização de suas dívidas para com o Instituto
Nacional do Seguro Social - INSS, oriundas de contribuições sociais, bem
como as decorrentes de obrigações acessórias, até a competência junho de
2001, mediante o emprego de quatro pontos percentuais do Fundo de
Participação dos Estados - FPE e de nove pontos percentuais do Fundo
. (Redação dada pela Medida
de Participação dos Municípios - FPM
Provisória no 2.187-13, de 2001)

O segundo limite leva em conta a soma das obrigações correntes (aquelas
referentes ao mês anterior) com os débitos parcelados na forma do
o. A retenção não
art. 1
pode sobejar 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) municipal:

Art. 5o O acordo celebrado com base nos arts. 1o e 3o conterá cláusula em
que o Estado, o Distrito Federal ou o Município autorize a retenção do FPE
e do FPM e o repasse à autarquia previdenciária do valor correspondente às
obrigações previdenciárias correntes do mês anterior ao do recebimento do
respectivo Fundo de Participação. (Redação dada pela Medida Provisória
no 2.187-13, de 2001)
[...]
§4o A amortização referida no
o desta Lei, acrescida das obrigações
art. 1
previdenciárias correntes, poderá, mensalmente, comprometer até quinze
. (Incluído
pontos percentuais da Receita Corrente Líquida Municipal

pela Medida Provisória no 2.187-13, de 2001)

Na dicção do
o, IV, alínea "c", LC n.
a Lei de Responsabilidade
art. 2
101/2000,
Fiscal (LRF), a RCL, no que é pertinente aos municípios, pode ser definida como
o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais,
agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes,
deduzidas, nos municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de
previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira advinda
da contagem recíproca do tempo de contribuição entre o Regime Geral de Previdência Social
e os regimes próprios de previdência social, para fins de aposentadoria dos servidores
municipais, nos termos do
§ 9o, CF.
art. 201,
Em ambos os casos, existe previsão de futura repactuação do saldo decorrente
da aplicação dos limites (art. 1o, § 4o, e
o, § 4o).
art. 5
Em relação a dívidas mais antigas, o
LC n.
também trazia
art. 27,
77/1993,
limitação de comprometimento do FPM, similar àquela em discussão:

Art. 27. Por opção do Município devedor, a União empregará 3% da
correspondente parcela do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) na
amortização de sua dívida para com o Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço - FGTS, e 9% na amortização de sua dívida para com a Previdência
Social.
§1° Quando a opção for feita por Município ao qual já tenha sido
concedido o parcelamento da mencionada dívida, a forma de pagamento
prevista neste artigo substituirá esse parcelamento.
§2° A União antecipará, por sub-rogação, ao FGTS e à Previdência Social
os valores decorrentes da aplicação dos percentuais de que trata este artigo,
podendo ser simultâneas essa antecipação de pagamento e a retenção da
parcela do FPM para pagamento do respectivo crédito.
§3° O disposto neste artigo refere-se à dívida do Município, ou ao
respectivo saldo, existente no dia 31 de dezembro de 1992, ajuizada ou não.
§4° O Poder Executivo regulamentará o disposto neste artigo,
estabelecendo os termos e as condições da retenção da parcela do FPM.

I.4 - Argumentos dos interessados
Diante desse quadro, municípios ingressam com ações buscando a observância
dos limites de bloqueios e de retenções previstos na
, mesmo quando não
Lei n. 9.639/1998
incluídos no parcelamento previsto nessa lei.
Defendem que, por força dos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade, bem como levando em conta a situação de dificuldade financeira à qual as

municipalidades estão submetidas (ou seja, em face do argumento da equidade, entendida
como a justiça no caso concreto), deveria haver limites quantitativos aos bloqueios da
respectiva cota-parte do FPM com fulcro no
§ 1o, I, CF.
art. 160,
Acrescentam que, por ser a
posterior à
, os
Lei n. 9.639/1998
Lei n. 8.212/91
limites quantitativos nelas previstos teriam aplicabilidade pelo critério temporal. Assim, a
ausência de regularidade fiscal não autorizaria a retenção do FPM além dos tetos previstos na
Lei n. 9.639/1998.
Contrariamente, a UNIÃO defende que os limites quantitativos da Lei n.
se aplicam, unicamente, às retenções especificamente previstas para os acordos
9.639/1998
de amortização e parcelamento avençados sob os ditames destes respectivos diplomas.
Argumenta, nesse sentido, que o
o,
, e o
o, § 4o, Lei n.
art. 1 caput
art. 5
bem como o
LC n.
têm redação que
9.639/1998,
art. 27,
77/1993,
restringe a aplicação dos
(ou
limites quantitativos ali dispostos aos acordos celebrados sob a égide delas próprias
seja, os limites são aplicáveis somente às hipóteses de parcelamento especial nelas
expressamente previstas). Adiciona, ainda, que a aplicação destes limites quantitativos a
acordos e parcelamentos tributários de contribuições previdenciárias previstos em outros
diplomas legais (por exemplo, o parcelamento previsto nos arts. 14-C e 14-D, Lei n.
; o parcelamento previsto no
Lei n.
; o parcelamento
10.522/2002
art. 96,
11.196/2005
instituído pela MP n.
convertida na Lei n.
; ou, ainda, o parcelamento
589/2012,
12.810/2013
previsto na Lei n.
) feririam o
I e III, CTN, que determinam que se
13.485/2017
art. 111,
interprete literalmente a legislação tributária que disponha sobre hipóteses de suspensão do
crédito tributário (dentre as quais está o parcelamento, conforme
VI, CTN), bem
art. 151,
como a que disponha sobre a dispensa do cumprimento de obrigações tributárias acessórias:

Art. 111. Interpreta-se literalmente a legislação tributária que disponha
sôbre:
I - suspensão ou exclusão do crédito tributário;
[...]
III - dispensa do cumprimento de obrigações tributárias acessórias.

Art. 151. Suspendem a exigibilidade do crédito tributário:
[...]
VI – o parcelamento. (Incluído pela LC n. 104, de 2001)

Sustenta, além disso, que se as demais leis que regem outros acordos de
parcelamentos especiais entre municípios e UNIÃO não impuserem quaisquer limitações

para a retenção do FPM, a extensão, com base em analogia ou equidade, das limitações
quantitativas previstas na
seria equivalente à criação de nova espécie de
Lei n. 9.639/1998
parcelamento fora das hipóteses efetivamente previstas em lei e à revelia da previsão do
-A, CTN (o qual, em seu
, diz que "o parcelamento será concedido na forma e
art. 155
caput
condição estabelecidas em lei específica"), resultando em seu vilipêndio:

Art. 155-A. O parcelamento será concedido na forma e condição
estabelecidas em lei específica. (Incluído pela LC n. 104, de 2001)

Alega que a Lei n.
e a LC n.
ao trazerem previsões de
9.639/1998
77/1993,
limitações de retenções ao FPM, estão tratando da oferta do Fundo como garantia de
parcelamentos. Essa possibilidade teria amparo no art. 160, § 2o, CF, e não se confundiria
com a retenção, em razão do inadimplemento das contribuições, que decorre do
§
art. 160,
1o, I, "a", da CF.
Ademais, considerando que o art. 56,
e § 2o, Lei n.
não
caput
8.212/1991,
prevê qualquer limitação quantitativa de bloqueio, não seria admissível aplicar, por analogia,
os limites previstos na Lei n.
e na LC n.
9.639/1998
77/1993.

I.5 - Caráter infraconstitucional da controvérsia
O Supremo Tribunal Federal afirmou o caráter infraconstitucional da
controvérsia.
A Suprema Corte vem entendendo, reiteradamente, que a controvérsia sobre a
aplicação dos limites de retenção do FPM, previstos na Lei n.
no que diz
9.639/1998,
respeito a débitos previdenciários, envolve a análise de legislação infraconstitucional
(nomeadamente, a própria Lei n.
bem como a LC n.
a
9.639/1998,
77/1993, Lei n. 8.212/1991
, e o CTN):
Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público.
Ementa:
Recurso Extraordinário com Agravo. Fundo de participação dos
municípios. Retenção de valores. Débitos previdenciários. Limitação
percentual. Análise de legislação infraconstitucional. Reexame de fatos e
provas. Recurso extraordinário não provido.
I. Caso em exame
1. Recurso extraordinário com agravo (ARE) interposto contra acórdão
pelo qual se admitiu a retenção de cotas do Fundo de Participação dos
Municípios (FPM) pela União, em razão de débitos previdenciários.
2. A recorrente busca a reforma do acórdão, arguindo que a questão da
aplicação dos limites percentuais para retenção de FPM, previstos em lei
infraconstitucional, em casos de débitos previdenciários, tem estatura
constitucional e deve ser revista em sede de recurso extraordinário.

3. O acórdão recorrido, embora tenha admitido a retenção dos repasses para
amortização de dívidas do Município, aplicou a limitação aos percentuais
de 9% para débitos consolidados e 15% para obrigações correntes líquidas,
conforme a Lei no 9.639, de 1998, entendendo que o não repasse integral
dos valores do FPM seria irrazoável e desproporcional.
II. Questão em discussão
4. A questão em discussão consiste em saber se a controvérsia acerca da
aplicação dos limites percentuais para retenção de cotas do Fundo de
Participação dos Municípios (FPM), estabelecidos pela Lei no 9.639, de
1998, em face de débitos previdenciários, configura matéria de índole
constitucional apta a ensejar a interposição de recurso extraordinário.
III. Razões de decidir
5. A controvérsia sobre a aplicação dos limites de retenção do Fundo
de Participação dos Municípios (FPM), previstos na Lei no 9.639, de
1998, para débitos previdenciários, envolve a análise de legislação
infraconstitucional (Lei no 9.639, de 1998, Lei Complementar no 77, de
1993, e Código Tributário Nacional), resultando em ofensa meramente
reflexa à Constituição da República.
6. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é assente no sentido
de que a discussão acerca da aplicação de limites percentuais de
retenção do FPM, em face de débitos previdenciários, tem natureza
infraconstitucional, inviabilizando o recurso extraordinário.
7. O reexame de fatos e provas, como a existência ou não de adesão do
Município a parcelamento de dívidas, é vedado em sede de recurso
extraordinário, conforme o enunciado no 279 da Súmula do STF.
8. Não se verifica ofensa aos arts. 93, inc. IX, e 97 da Constituição da
República, uma vez que a decisão recorrida fundamentou-se na aplicação
da Lei no 9.639, de 1998.
IV. Dispositivo
9. Recurso não provido, com majoração da verba honorária em 10% (dez
por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do
§ 11, do
art. 85,
Código de Processo Civil.
_________
: CRFB, arts. 93, inc. IX, 97, 160, parágrafo
Dispositivos relevantes citados
único, incs. I e II, 198, § 2o, incs. II e III; Lei Complementar no 77, de
1993; Lei no 9.639, de 1998; CPC, arts. 85, §§ 2o, 3o, e 11, 1.021, § 4o.
: RE no
Rel. Min. Rosa
Jurisprudência relevante citada
1.196.775-AgR/AL,
Weber, Primeira Turma, j.
ARE no
Rel.
13/09/2019;
1.341.643-AgR/BA,
Min. Luiz Fux, Pleno, j.
ARE no
04/10/2021;
1.387.592-AgR-segundo/PE,
Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j.
enunciado no
04/04/2024;
279 da Súmula do STF.

(ARE no
rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, STF
1.539.141/BA,
julgado em
DJe
15/09/2025,
19/09/2025)

EMENTA SEGUNDO AGRAVO INTERNO EM RECURSO
EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO.
RETENÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS
(FPM) PELA UNIÃO. APLICAÇÃO DOS PERCENTUAIS DE 9% E
15% PREVISTOS NA
. MATÉRIA
LEI N. 9.639/1998
INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À
. SUSPENSÃO DE EXIGIBILIDADE DO
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
CRÉDITO TRIBUTÁRIO. AUSÊNCIA DE PROVA. REEXAME DO
CONJUNTO PROBATÓRIO. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO
SUPREMO. VERBA HONORÁRIA.
§ 11, DO CÓDIGO DE
ART. 85,
PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO CABÍVEL.
1. Divergir das conclusões do acórdão de origem – quanto à aplicação
dos limites de retenção do Fundo de Participação dos Municípios
(FPM), previstos na
, apenas em caso de adesão do
Lei n. 9.639/1998
Município ao parcelamento especial nela instituído – demandaria
reexame da legislação infraconstitucional
, Lei
(Lei n. 9.639/1998
Complementar n.
e Código Tributário Nacional), revelando
77/1993
ausente ofensa direta ao Texto Constitucional.
[...] 4. Agravo interno desprovido.
(AgR-segundo no ARE no
rel. Min. Nunes Marques,
1.387.592/GO,
Segunda Turma, STF, julgado em
DJe
04/04/2024,
12/04/2024)
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. FUNDO DE
PARTICIPAÇÃO DO MUNICÍPIO. RETENÇÃO.
.
LEI 9.639/98
FATOS E
ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL.
PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES.
1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria
infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes
dos autos (Súmula 279 do STF).
2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por
cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4o, do CPC), caso seja
unânime a votação.
3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da
parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos
do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos
§§ 2o e 3o e a eventual concessão de justiça gratuita.
(AgR no ARE no
rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, STF,
1.341.643/BA,
julgado em
DJe
04/10/2021,
22/10/2021)

Dessa forma, cabe ao Superior Tribunal de Justiça estabelecer a orientação a
ser observada.

I.6 - Conclusão
Portanto, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça considerou que há
uma controvérsia jurídica repetitiva relevante, a qual foi assim delimitada:

Definir se são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas
com contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento)
da cota-parte (art. 1o,
, da
) e de 15% (quinze
caput
Lei n. 9.639/1998
por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) (art. 5o, § 4o, da
)
Lei n. 9.639/1998 .

II - FUNDAMENTOS
Deve ser afirmada a inaplicabilidade das disposições da
, salvo
Lei n. 9.639/1998
quanto aos parcelamentos por ela regidos. Assim, o bloqueio do FPM por dívidas com
contribuições previdenciárias não está sujeito aos limites previstos nesse diploma normativo.
No presente tema repetitivo, avalia-se se as disposições da
, que
Lei n. 9.639/1998
afastavam a retenção do FPM como garantia dos créditos previdenciários para os parcelamentos
nela previstos, devem ser aplicadas em relação a créditos não parcelados ou parcelados segundo
outros diplomas legais.
A solução da controvérsia repetitiva deve ter em consideração a excepcionalidade
do parcelamento de contribuições previdenciárias. Vedadas a remissão e a anistia desde a EC n.
são expressamente proibidos "a moratória e o parcelamento" por prazo longo desde a
20/1998,
EC n.
(art. 195, § 11, da CF). Disposições constitucionais transitórias toleraram o
103/2019
parcelamento de tais débitos (art. 57 do ADCT e
introduzido pela
art. 116,
EC n.
e
113/2021
modificado pela EC n.
), o que apenas reforça o caráter nada corriqueiro da rolagem
136/2025
dessa dívida.
O condicionamento da liberação de recursos do FPM à regularidade com as
contribuições previdenciárias está além de discussão. O texto constitucional subordina a entrega
dos recursos do fundo de participação ao pagamento dos créditos que o ente transferidor tem
para com o ente beneficiado, ao que nos interessa, dívidas do município para com a UNIÃO (art.
160, § 1o, I), e a legislação aponta a inexistência de débitos em relação às contribuições
previdenciárias como requisito para a entrega dos recursos (art. 56 da
).
Lei n. 8.212/1991
A
, invocada como fonte da limitação à retenção, dispôs sobre
Lei n. 9.639/1998
parcelamentos específicos, com prazo de adesão há muito ultrapassado. O prazo de adesão à
modalidade mais recente venceu há mais de quinze anos (
), conforme modificações no
31/8/2001
texto legal operadas pela Medida Provisória n. 2.187-13/2001.
Além disso, a exigência de regularidade com as contribuições previdenciárias
para a liberação do fundo, prevista no art. 56 da
, não foi revogada pela
Lei n. 8.212/1991

.
Lei n. 9.639/1998 Ambas as normas são perfeitamente compatíveis. A regra geral (art. 56 da
) exige a regularidade fiscal para a liberação do FPM. A regra especial (
Lei n. 8.212/1991
)
Lei n. 9.639/1998 afasta (em parte) a exigência, na vigência dos parcelamentos de débitos por
ela regidos. Assim, há uma lei especial, que convive com a lei geral anterior, na forma do
o,
art. 2
§ 2o, da LINDB. Portanto, a tese da revogação não prospera.
Tampouco os argumentos da razoabilidade e da proporcionalidade merecem
acolhimento. O condicionamento da liberação do FPM à regularidade com dívidas tem amparo
em regra constitucional decorrente do
§ 1o, I. Diante de um enunciado normativo de
art. 160,
constitucional diretamente prescritivo, a invocação de normas axiológicas de tecitura
status
aberta, como é o caso dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, é de difícil
acolhida.
A invocação desses princípios é ainda problemática no campo do parcelamento de
débitos tributários, o qual é regido por direito estrito. O Código Tributário
Nacional determina que se interprete literalmente a legislação tributária que disponha sobre o
parcelamento (art. 111, I e III e
VI, CTN).
art. 151,
Devem ser interpretadas de forma estrita as disposições que afastam as garantias
dos créditos previdenciários. A impossibilidade do parcelamento de débitos previdenciários
também decorre de regra constitucional (art. 195, § 11), muito embora existam exceções
transitórias (art. 57 do ADCT e
introduzido pela EC n.
e modificado pela EC
art. 116,
113/2021
n.
). Ou seja, a Constituição elegeu a proteção dos créditos previdenciários como um
136/2025
valor a merecer particular proteção.
Ademais, a extensão das limitações quantitativas previstas na
a
Lei n. 9.639/1998
débitos não parcelados ou regidos por outros parcelamentos seria equivalente à criação de nova
espécie de parcelamento fora das hipóteses efetivamente previstas em lei e à revelia da previsão
do
-A do CTN, que afirma que "o parcelamento será concedido na forma e condição
art. 155
estabelecidas em lei específica". A moratória "situa-se no campo da
", visto que
reserva legal
"sua concessão depende sempre de lei (CTN,
VI)" (MACHADO, Hugo de Brito.
art. 97,
Curso
29. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 183). A reserva aplica-se
de Direito Tributário.
igualmente ao parcelamento, que "nada mais é do que uma modalidade de moratória"
(MACHADO, Hugo de Brito.
29. ed. São Paulo: Malheiros,
Curso de Direito Tributário.
2008. p. 185). Logo, a aplicação de normas de lei específica sobre parcelamento fora de suas
hipóteses violaria o art. 155-A do CTN.
Por todas essas razões, os limites quantitativos da
, assim como
Lei n. 9.639/1998
as demais disposições previstas nas leis de regência de parcelamentos especiais, se aplicam,
unicamente, às retenções especificamente previstas para os acordos de amortização e
parcelamento avençados sob os ditames do diploma.
Dessa forma, o bloqueio do FPM por dívidas com contribuições
previdenciárias não está sujeito aos limites previstos na
, salvo quanto aos
Lei n. 9.639/1998
parcelamentos por ela regidos.

III - TESE REPETITIVA
Proponho a adoção da seguinte tese repetitiva:

Não são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas com
contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento) da cota-
parte (art. 1o,
, da
) e de 15% (quinze por cento)
caput
Lei n. 9.639/1998
da Receita Corrente Líquida (RCL) (art. 5o, § 4o, da
)
Lei n. 9.639/1998 .

IV - MODULAÇÃO DE EFEITOS
O
§ 3o, do CPC, dispõe que “pode haver modulação dos efeitos” da
art. 927,
decisão em caso de “alteração de jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal e dos
tribunais superiores ou daquela oriunda de julgamento de casos repetitivos”, no “interesse social
e no da segurança jurídica”.
A modulação dos efeitos da decisão possui natureza excepcional e deve ser
realizada quando há mudança na orientação jurisprudencial consolidada.
Neste caso, não há jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça em sentido
contrário à tese agora afirmada.
Portanto, não há razão para que a presente decisão tenha efeitos modulados.

V - CASO CONCRETO
O recurso especial foi interposto pela UNIÃO contra a decisão que acolheu o
pedido de limitação da retenção do FPM:

3. Embora a Constituição Federal não tenha fixado limites quantitativos para o
condicionamento da entrega de recursos, a
, ao dispor sobre
Lei no 9.639/1998
amortização e parcelamento de dívidas oriundas de contribuições sociais e
outras importâncias devidas ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS,
previu a possibilidade de os municípios amortizarem suas dívidas oriundas de
contribuições sociais mediante o emprego de 9% do montante do FPM,
vislumbrando-se ainda previsão no sentido de que o município poderá,
mensalmente, comprometer até quinze pontos percentuais da Receita Corrente
Líquida Municipal. Diante da previsão contida na
, verifica-
Lei no 9.639/1998
se que o não repasse, aos municípios, de recursos do Fundo de Participação
dos Municípios – FPM, deve se limitar aos percentuais de 9% (nove por
cento) para débitos consolidados, e 15% (quinze por cento), para as obrigações
correntes líquidas. Aplicação de precedentes jurisprudenciais deste Tribunal
Regional Federal.

A admissibilidade do recurso foi analisada e afirmada no acórdão de afetação.

No mérito, o recurso especial merece acolhida.
A decisão antecedente é em sentido contrário ao preconizado neste voto.
Assim, o recurso especial deve ser provido, para julgar improcedente o pedido.

VI - CONCLUSÃO
Ante o exposto, dou provimento ao recurso especial, para denegar a segurança.
Incabível a condenação ao pagamento de honorários advocatícios, por se tratar de
mandado de segurança (art. 25 da
).
Lei n. 12.106/2009

Superior Tribunal de Justiça
S.T.J
Fl.__________

CERTIDÃO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA SEÇÃO

Número Registro: 2024/0385152-2
PROCESSO ELETRÔNICO
REsp 2.177.031 / PI
Números Origem: 00236225420124014000 236225420124014000
PAUTA: 07/05/2026
JULGADO: 07/05/2026
Relatora
Exma. Sra. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro GURGEL DE FARIA
Subprocuradora-Geral da República
Exma. Sra. Dra. DARCY SANTANA VITOBELLO
Secretária
Bela. MARIANA COUTINHO MOLINA
AUTUAÇÃO
RECORRENTE
: FAZENDA NACIONAL
RECORRIDO
: MUNICÍPIO DE LAGOINHA DO PIAUÍ
ADVOGADO
: JOSÉ AMÂNCIO DE ASSUNÇÃO NETO - PI005292
ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO -
Organização Político-administrativa / Administração Pública - Fundo de Participação
dos Municípios
SUSTENTAÇÃO ORAL
Assistiu ao julgamento a Dra. Sara Mendes Carcará, pela parte RECORRENTE:
FAZENDA NACIONAL.
CERTIDÃO
Certifico que a egrégia PRIMEIRA SEÇÃO, ao apreciar o processo em epígrafe na
sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A PRIMEIRA SEÇÃO, por unanimidade, deu provimento ao recurso especial da
Fazenda Nacional, para denegar a segurança, nos termos do voto da Sra. Ministra
Relatora.
Foi aprovada, por unanimidade, a seguinte tese jurídica no tema repetitivo 1401:
Não são aplicáveis a bloqueios do FPM, em razão de dívidas com contribuições
previdenciárias, os limites de 9% (nove por cento) da cota-parte (art. 1o, caput, da Lei n.
9.639/1998) e de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) (art. 5o, § 4o,
da Lei n. 9.639/1998).
Os Srs. Ministros Benedito Gonçalves, Marco Aurélio Bellizze, Sérgio Kukina,
Regina Helena Costa, Paulo Sérgio Domingues, Teodoro Silva Santos, Afrânio Vilela e
Francisco Falcão votaram com a Sra. Ministra Relatora.Presidiu o julgamento o Sr. Ministro
Gurgel de Faria.
C54224544947065524854@
2024/0385152-2 - REsp 2177031
Documento eletrônico VDA56537272 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): MARIANA COUTINHO MOLINA, PRIMEIRA SEÇÃO Assinado em: 07/05/2026 19:17:04
Código de Controle do Documento: 03952979-DE6F-4B1B-B0B9-AC97548E20F3