Tribunal: STJ
Processo: 0002937-75.2023.8.19.0000
Classe: RECURSO ESPECIAL
Órgão julgador: MINISTRA REGINA HELENA COSTA
Órgão colegiado: AJC COORDENADORIA DE JULGAMENTO COLEGIADO DA PRIMEIRA TURMA
Data de publicação: 2026-03-11

Ementa:
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO
ESPECIAL.

Inteiro teor:
AgInt no RECURSO ESPECIAL No 2223382 - RJ(2025/0259138-0)
RELATORA
: MINISTRA REGINA HELENA COSTA
AGRAVANTE
: ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PROCURADOR
: FLAVIO COSTA BEZERRA FILHO
AGRAVADO
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO
ESPECIAL.
ACÓRDÃO
RECORRIDO
ASSENTADO
EM
FUNDAMENTO
CONSTITUCIONAL . AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DOS ARTS. 20 E 22
DA LINDB. INCIDÊNCIA DA

SÚMULA N. 211/STJ. ARGUMENTOS INSUFICIENTES
PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA.
§ 4o, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.
ART. 1.021,
I – O recurso especial possui fundamentação vinculada, não se constituindo em
instrumento
processual
destinado
a
revisar
acórdão
com
base
em fundamentos eminentemente constitucionais, tendo em vista a necessidade de
interpretação de matéria de competência exclusiva da Suprema Corte.
II – A ausência de enfrentamento da questão objeto da controvérsia pelo Tribunal a
, não obstante oposição de Embargos de Declaração, impede o acesso à instância
quo
especial, porquanto não preenchido o requisito constitucional do prequestionamento,
nos termos da

Súmula n. 211/STJ.
III – O Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir
a decisão recorrida.
IV – Em regra, descabe a imposição da multa prevista no
§ 4o, do Código de
art. 1.021,
Processo Civil de 2015 em razão do mero desprovimento do Agravo Interno em
votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou
improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso.
V – Agravo Interno improvido.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas,
acordam os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em
Sessão Virtual de
a
por unanimidade, negar provimento ao
03/03/2026
09/03/2026,
recurso, nos termos do voto da Sra. Ministra Relatora.
Os Srs. Ministros Gurgel de Faria, Paulo Sérgio Domingues, Benedito
Gonçalves e Sérgio Kukina votaram com a Sra. Ministra Relatora.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Sérgio Kukina.
Brasília,
.
10 de março de 2026
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Signatário(a): REGINA HELENA COSTA Assinado em: 10/03/2026 14:58:39
Publicação no DJEN/CNJ de 12/03/2026. Código de Controle do Documento: 6ec7f62c-7b7b-4472-8e0a-d9d717e8dc3b

REGINA HELENA COSTA
Relatora
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AgInt no RECURSO ESPECIAL No 2223382 - RJ (2025/0259138-0)
RELATORA
: MINISTRA REGINA HELENA COSTA
AGRAVANTE
: ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PROCURADOR
: FLAVIO COSTA BEZERRA FILHO
AGRAVADO
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO
ESPECIAL.
ACÓRDÃO
RECORRIDO
ASSENTADO
EM
FUNDAMENTO
CONSTITUCIONAL . AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DOS ARTS. 20 E 22 DA
LINDB. INCIDÊNCIA DA

SÚMULA N. 211/STJ. ARGUMENTOS INSUFICIENTES
PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA.
§ 4o, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.
ART. 1.021,
I – O recurso especial possui fundamentação vinculada, não se constituindo em
instrumento
processual
destinado
a
revisar
acórdão
com
base
em fundamentos eminentemente constitucionais, tendo em vista a necessidade de
interpretação de matéria de competência exclusiva da Suprema Corte.
II – A ausência de enfrentamento da questão objeto da controvérsia pelo Tribunal
,
a quo
não obstante oposição de Embargos de Declaração, impede o acesso à instância
especial, porquanto não preenchido o requisito constitucional do prequestionamento, nos
termos da

Súmula n. 211/STJ.
III – O Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a
decisão recorrida.
IV – Em regra, descabe a imposição da multa prevista no
§ 4o, do Código de
art. 1.021,
Processo Civil de 2015 em razão do mero desprovimento do Agravo Interno em votação
unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou
improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso.
V – Agravo Interno improvido.

RELATÓRIO
Trata-se de Agravo Interno interposto pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO
contra a decisão mediante a qual não conheci do Recurso Especial, fundamentada nos
arts. 932, III, do CPC e 34, XVIII,
, e 255, I, ambos do RISTJ, por força do disposto no
a
III, da CR, bem como da incidência das Súmulas ns. 211/STJ e 284/STF (fls.
art. 102,
1.243/1.252e).
Sustenta o Agravante, em síntese, que "os dispositivos de lei federal,
especificamente explorados no recurso especial, detalham as diversas competências
distribuídas pelo texto constitucional aos Municípios, Estados e União" (fl. 1.286e), de
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forma que "os dois recursos interpostos, o extraordinário e o especial, possuem
delimitações absolutamente distintas e autônomas, uma em relação à outra" (fl. 1.286e)
Aduz, ainda, que "os artigos 20 e 22 da Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro estão, implicitamente, prequestionadas, o que é suficiente para a
caracterização do exame da tese jurídica do Estado" (fls. 1.286/1.287e), motivo pelo qual
não incidiria a Súmula n. 211/STJ.
Por fim, requer o provimento do recurso, a fim de que seja reformada a
decisão impugnada ou, alternativamente, sua submissão ao pronunciamento do
colegiado.
Impugnação às fls.1.330/1.353e.
É o relatório.
VOTO
Cumpre destacar que, em sede de Agravo Interno, a ausência de impugnação
específica de capítulo autônomo (incidência da
impõe o
Súmula n. 284/STF)
reconhecimento da preclusão da matéria não impugnada, afastando-se a incidência da
(
rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Corte
Súmula n. 182/STJ
EREsp 1.424.404/SP,
Especial do Superior Tribunal de Justiça, julgado em
DJe
.
20/10/2021,
17/11/2021)
No que sobeja, não assiste razão ao Agravante.
Isso porque, ao analisar a questão referente à legitimidade passiva do Estado
do Rio de Janeiro quanto à imposição das obrigações de recuperação e redução de
riscos decorrentes de desastres ambientais, o tribunal de origem assim consignou (fl.
215e):

É sabido que a Constituição da República, em seu artigo 23, incisos VI e IX,
estabelece a todos os entes federativos o dever comum de preservar o meio
ambiente e de promover programas de construção de moradias, a melhoria
das condições habitacionais e de saneamento básico.
Nesse contexto, quanto ao Estado do Rio de Janeiro, cumpre não só a
preservação do meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas
formas (artigo 23, VI da CR/88 e 73, inciso V, da CE), mas também o dever
de adotar as medidas necessárias para redução dos riscos de desastre (artigo
2o
, aplicando para isso a Política Nacional de Proteção e
Lei 12.608/2012)
Defesa Civil – PNPDEC –, com as diversas ações de prevenção, mitigação,
resposta e recuperação voltadas à proteção e defesa civil dentro de seu
âmbito territorial, conforme o artigo 7o da Lei 12.608/2012.
Logo, é obrigação solidária do Estado e do Município para a adoção de
medidas de recuperação e de redução riscos de desastres em seus
respectivos territórios, com o objetivo de proteger o direito à vida e ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado. Não há como os entes públicos se
eximirem de tais deveres, impostos pela Constituição Federal.

Nesse cenário, depreende-se que o acórdão impugnado possui fundamento
eminentemente constitucional, porquanto o deslinde da controvérsia deu-se à luz do
VI e IX, da Constituição da República.
art. 23,
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Com efeito, o recurso especial possui fundamentação vinculada, destinado a
garantir a autoridade e aplicação uniforme da lei federal, não constituindo, portanto,
instrumento processual para o exame de questão constitucional, sob pena de usurpação
da competência do Supremo Tribunal Federal, conforme dispõe o
III, da
art. 102,
Constituição da República.
Espelhando tal compreensão, os seguintes julgados:

SERVIDOR PÚBLICO AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO
ESPECIAL.
TRANSPOSIÇÃO
FUNCIONAL.
FUNDAMENTAÇÃO
EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL.
1. O Tribunal a quo decidiu a demanda à luz de fundamento eminentemente
constitucional, matéria insuscetível de ser examinada em sede de recurso
. Precedentes.
especial
2. Agravo interno não provido.
(AgInt no
Relator Ministro SÉRGIO KUKINA,
AREsp n. 2.606.052/RO,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 26.08.2024, DJe de 29.08.2024 – destaque
meu).

PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. HAITIANOS. INGRESSO EM
TERRITÓRIO NACIONAL SEM EXIGÊNCIA DE VISTO. REUNIÃO
FAMILIAR. NÃO INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. AUSÊNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO. APLICAÇÃO ANALÓGICA DA SÚMULA 282 DO
STF. TEMA DECIDIDO PELO TRIBUNAL A QUO COM FUNDAMENTO
EXCLUSIVAMENTE CONSTITUCIONAL. INVIABILIDADE DE EXAME EM
RECURSO ESPECIAL. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. REEXAME DO
CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO. SÚMULA 7/STJ.
[...]
3. Além disso, o acórdão recorrido ampara-se em fundamentos
eminentemente constitucionais – quais sejam, os princípios da legalidade e da
isonomia, previstos na Constituição da República –, cujo exame é vedado ao
STJ na via eleita pela parte sob pena de usurpação da competência do STF,
.
conforme dispõe o
III, da CF/1988
art. 102,
[...]
6. Agravo Interno não provido.
(AgInt no
Relator Ministro HERMAN BENJAMIN,
REsp n. 2.118.651/PR,
SEGUNDA TURMA, julgado em 19.08.2024, DJe de 22.08.2024 – destaque
meu).

Acerca da suscitada ofensa aos arts. 20 e 22 da Lei de Introdução às Normas
do Direito Brasileiro, em razão dos impactos da decisão judicial aos limites
orçamentários, cujas alocações são realizadas pelo Poder Executivo, verifico que a
insurgência carece de prequestionamento, porquanto não analisada pelo tribunal de
origem.
Com efeito, o requisito do prequestionamento pressupõe o prévio debate da
, com emissão de juízo de valor acerca dos
questão, à luz da legislação federal indicada
dispositivos apontados como violados, e, no caso, malgrado a oposição de embargos
declaratórios, não foi examinada, ainda que implicitamente, a alegação concernente às
consequências da decisão, em cognição sumária, da qual resultaria a eventual
desorganização administrativa.
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Desse modo, aplicável o enunciado da Súmula n. 211 desta Corte
(“Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de
consoante os seguintes
embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal
”),
a quo
julgados:

PROCESSUAL CIVIL. PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO. RECEBIMENTO
COMO AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 211/STJ.
PREQUESTIONAMENTO FICTO NÃO CONFIGURADO. PROVIMENTO
NEGADO.
1. Pedido de reconsideração recebido como agravo interno.
2. A ausência de enfrentamento pelo Tribunal de origem da matéria
impugnada, objeto do recurso, não obstante a oposição de embargos de
declaração, impede o acesso à instância especial porquanto não preenchido o
requisito constitucional do prequestionamento, nos termos da Súmula 211 do
.
Superior Tribunal de Justiça
3. O entendimento desta Corte Superior é o de que o reconhecimento do
prequestionamento ficto exige que no recurso especial se tenha alegado a
ocorrência de violação do
do Código de Processo Civil,
art. 1.022
possibilitando verificar a omissão do Tribunal de origem quanto à apreciação
da matéria de direito de lei federal controvertida, o que não ocorreu na
espécie.
4. Agravo interno a que se nega provimento.
(RCD no
Relator Ministro PAULO SÉRGIO
AREsp n. 2.201.202/RJ,
DOMINGUES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16.09.2024, DJe de
19.09.2024).

PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIÇOS DE
ENERGIA
ELÉTRICA.
MORTE
POR
ELETROCUSSÃO.
AÇÃO
INDENIZATÓRIA. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO SUMULAR N. 7 E 211 DO
STJ. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA
DECISÃO RECORRIDA.
[...]
IV - Relativamente às demais alegações de violação, esta Corte somente
pode conhecer da matéria objeto de julgamento no Tribunal de origem.
Ausente o prequestionamento da matéria alegadamente violada, não é
possível o conhecimento do recurso especial. Nesse sentido, o enunciado n.
211 da Súmula do STJ: "Inadmissível recurso especial quanto à questão que,
a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo
Tribunal a quo"; e, por analogia, os enunciados n. 282 e 356 da Súmula do
.
STF
V - Agravo interno improvido.
(AgInt no
Relator Ministro FRANCISCO FALCÃO,
AREsp n. 2.438.090/BA,
SEGUNDA TURMA, julgado em 12.08.2024, DJe de 15.08.2024 – destaque
meu).

Cabe ressaltar, ainda, que, caso entendesse persistir vício integrativo no
acórdão impugnado, o Recorrente deveria ter alegado afronta ao
do Código de
art. 1.022
Processo Civil,
, possibilitando, assim, a análise de
de forma devidamente fundamentada
eventual negativa de prestação jurisdicional pelo tribunal de origem, sob pena de não
conhecimento da matéria por ausência de prequestionamento, como na espécie.
Assim, em que pesem as alegações trazidas, os argumentos apresentados
são insuficientes para desconstituir a decisão impugnada.
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No que se refere à aplicação do
§ 4o, do Código de Processo Civil
art. 1.021,
de 2015, a orientação desta Corte é no sentido de que o mero inconformismo com a
decisão agravada não enseja a imposição da multa, não se tratando de simples
decorrência lógica do não provimento do recurso em votação unânime, sendo necessária
a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso. Nessa linha:
Corte Especial, AgInt nos
Rel. Ministro Jorge Mussi, j.
EAREsp n. 1.043.437/SP,
13.10.2021; e 1a S., AgInt nos
Rel. Ministra Assusete
EREsp n. 1.311.383/RS,
Magalhães, j. 14.09.2016.
No caso, não obstante o improvimento do Agravo Interno, não configurada a
manifesta inadmissibilidade, razão pela qual deixo de impor a apontada multa.
Posto isso,
ao recurso.
NEGO PROVIMENTO

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TERMO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA TURMA
AgInt no REsp 2.223.382 / RJ
Número Registro: 2025/0259138-0
PROCESSO ELETRÔNICO
Número de Origem:
00029377520238190000
00973631620228190000
202524504786
29377520238190000
8069603620228190042 973631620228190000
Sessão Virtual de
a
03/03/2026
09/03/2026
Relator do AgInt
Exma. Sra. Ministra REGINA HELENA COSTA

Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro SÉRGIO KUKINA

Secretário
Bela. ANDREA GONÇALVES FUJICHIMA
AUTUAÇÃO
RECORRENTE
: ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PROCURADOR
: FLAVIO COSTA BEZERRA FILHO
RECORRENTE
: MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS
PROCURADORES : MIGUEL LUIZ BARROS BARRETO DE OLIVEIRA - RJ124639
LUIZ ANTONIO REIS JUNIOR - RJ135954
RECORRIDO
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
AGRAVANTE
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
AGRAVADO
: MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS
PROCURADORES : MIGUEL LUIZ BARROS BARRETO DE OLIVEIRA - RJ124639
LUIZ ANTONIO REIS JUNIOR - RJ135954
AGRAVADO
: ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PROCURADOR
: FLAVIO COSTA BEZERRA FILHO
ASSUNTO
: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO
- ORDEM URBANÍSTICA - SEGURANÇA EM EDIFICAÇÕES
AGRAVO INTERNO
Documento eletrônico VDA54843425 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): SISTEMA JUSTIÇA - SERVIÇOS AUTOMÁTICOS, Assinado em: 10/03/2026 00:47:35
Código de Controle do Documento: 682c55fb-fb5b-4ccc-b9ea-b1d6814c4566

AGRAVANTE
: ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PROCURADOR : FLAVIO COSTA BEZERRA FILHO
AGRAVADO
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
TERMO
A PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de
a
por unanimidade, decidiu negar provimento ao recurso, nos termos
03/03/2026
09/03/2026,
do voto da Sra. Ministra Relatora.
Os Srs. Ministros Gurgel de Faria, Paulo Sérgio Domingues, Benedito Gonçalves e
Sérgio Kukina votaram com a Sra. Ministra Relatora. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro
Sérgio Kukina.

Brasília, 09 de março de 2026
Documento eletrônico VDA54843425 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): SISTEMA JUSTIÇA - SERVIÇOS AUTOMÁTICOS, Assinado em: 10/03/2026 00:47:35
Código de Controle do Documento: 682c55fb-fb5b-4ccc-b9ea-b1d6814c4566