Tribunal: STJ
Processo: 2262561-23.2015.8.26.0000
Classe: AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL
Órgão julgador: MINISTRO BENEDITO GONÇALVES
Órgão colegiado: AJC COORDENADORIA DE JULGAMENTO COLEGIADO DA PRIMEIRA TURMA
Data de publicação: 2026-04-24

Ementa:
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO
AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
DO
VÍCIOS NÃO CONFIGURADOS.
ART. 1.022
CPC/2015.
1. Tendo o recurso sido interposto contra

Inteiro teor:
EDcl no AgInt no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL No 1441900 - SP
(2019/0026951-4)
RELATOR
: MINISTRO BENEDITO GONÇALVES
EMBARGANTE
: SPDM - ASSOCIAÇÃO PAULISTA PARA O DESENVOLVIMENTO
DA MEDICINA
ADVOGADOS
: MARCIA REGINA APPROBATO MACHADO MELARÉ - SP066202
LIDIA VALERIO MARZAGAO - SP107421
EMBARGADO
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
INTERES.
: JOSE PEREIRA DE AGUILAR
ADVOGADOS
: MARIA APARECIDA ALBUQUERQUE ASEVEDO - SP124470
JOSE PEREIRA DE AGUILAR JUNIOR - SP306496
INTERES.
: MUNICIPIO DE CARAGUATATUBA
PROCURADOR
: CASSIANO RICARDO SILVA DE OLIVEIRA - SP152966
INTERES.
: ANTONIO CARLOS DA SILVA
ADVOGADA
: SOLANGE TSUKIMI HAYASHI LONGO - SP153661
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO
AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
DO
VÍCIOS NÃO CONFIGURADOS.
ART. 1.022
CPC/2015.
1. Tendo o recurso sido interposto contra acórdão publicado na vigência
do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos
de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado
Administrativo n. 3/2016/STJ.
2. Nos termos do que dispõe o artigo 1.022 do
cabem
CPC/2015,
embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para esclarecer
obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão de ponto ou questão
sobre a qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento, bem
como para corrigir erro material.
3. Não há vício a ensejar esclarecimento, complemento ou eventual
Documento eletrônico VDA56113893 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): BENEDITO GONÇALVES Assinado em: 23/04/2026 16:05:25
Publicação no DJEN/CNJ de 27/04/2026. Código de Controle do Documento: 509092a9-582e-4908-80bc-e51482036d94

integração do que decidido no julgado, pois a tutela jurisdicional foi
prestada de forma clara e fundamentada.
4. Embargos de declaração rejeitados.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas,
acordam os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em
Sessão Virtual de
a
por unanimidade, rejeitar os embargos
14/04/2026 22/04/2026,
de declaração, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Sérgio Kukina, Regina Helena Costa, Gurgel de Faria
e Paulo Sérgio Domingues votaram com o Sr. Ministro Relator.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Sérgio Kukina.
Brasília,
.
23 de abril de 2026
Ministro Benedito Gonçalves
Relator
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EDcl no AgInt no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL No 1441900 - SP
(2019/0026951-4)
RELATOR
: MINISTRO BENEDITO GONÇALVES
EMBARGANTE
: SPDM - ASSOCIAÇÃO PAULISTA PARA O DESENVOLVIMENTO
DA MEDICINA
ADVOGADOS
: MARCIA REGINA APPROBATO MACHADO MELARÉ - SP066202
LIDIA VALERIO MARZAGAO - SP107421
EMBARGADO
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
INTERES.
: JOSE PEREIRA DE AGUILAR
ADVOGADOS
: MARIA APARECIDA ALBUQUERQUE ASEVEDO - SP124470
JOSE PEREIRA DE AGUILAR JUNIOR - SP306496
INTERES.
: MUNICIPIO DE CARAGUATATUBA
PROCURADOR
: CASSIANO RICARDO SILVA DE OLIVEIRA - SP152966
INTERES.
: ANTONIO CARLOS DA SILVA
ADVOGADA
: SOLANGE TSUKIMI HAYASHI LONGO - SP153661
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO
AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
DO
VÍCIOS NÃO CONFIGURADOS.
ART. 1.022
CPC/2015.
1. Tendo o recurso sido interposto contra acórdão publicado na vigência
do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos
de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado
Administrativo n. 3/2016/STJ.
2. Nos termos do que dispõe o artigo 1.022 do
cabem
CPC/2015,
embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para esclarecer
obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão de ponto ou questão
sobre a qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento, bem
como para corrigir erro material.
3. Não há vício a ensejar esclarecimento, complemento ou eventual
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integração do que decidido no julgado, pois a tutela jurisdicional foi
prestada de forma clara e fundamentada.
4. Embargos de declaração rejeitados.
RELATÓRIO
:
O SENHOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES (Relator)
Trata-se de embargos de declaração opostos contra acórdão, assim
ementado (fl. 900):
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO
NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. NOVO JULGAMENTO
DETERMINADO
PELA
PRIMEIRA
TURMA.
MINISTÉRIO
PÚBLICO. AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO EM PRIMEIRO GRAU.
SUPRIMENTO PELA INTERVENÇÃO NO SEGUNDO GRAU.
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO
ENTRE MUNICÍPIO E OSCIP PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
DE SAÚDE PÚBLICA. PETIÇÃO INICIAL. REJEIÇÃO. INDÍCIOS
MÍNIMOS. EXISTÊNCIA. PRINCÍPIO
.
IN DUBIO PRO SOCIETATE
PREVALÊNCIA. RESPONSABILIDADE DO AGENTE. AFERIÇÃO
APÓS A INSTRUÇÃO PROCESSUAL. PRECEDENTES.
1. Tendo o recurso sido interposto contra decisão publicada na vigência
do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos
de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado
Administrativo n. 3/2016/STJ.
2. Não há nulidade pela falta de manifestação do
, em primeiro
Parquet
grau, porque suprida pelo parecer ofertado pela instituição permanente,
em grau recursal, pelo Procurador de Justiça. Precedente.
3. Os fundamentos exarados pelo Tribunal de origem sobre a ausência
de vício em convênio e na contratação de pessoal, utilizados para afastar
as imputações, destacam questão de julgamento, que deverá ser melhor
apreciada quando da sentença, após a instrução processual, juntamente
com todo arcabouço de fatos e provas. Com efeito, havendo indícios
mínimos de autoria, como na hipótese, não pode a inicial acusatória da
ação de improbidade ser rejeitada, em razão do princípio do in dubio
, e para que não haja ingresso indevido no mérito da
pro societate
questão, nesta fase de cognição sumária.
4. Agravo interno parcialmente provido, para, reformando parcialmente
a decisão recorrida, cassar o acórdão do Tribunal de origem, a fim de
restabelecer a decisão do Juízo
que recebeu a inicial
a quo
de improbidade administrativa e determinou o prosseguimento do feito.
A embargante sustenta que o acórdão contém omissão e
contradição, ao argumento de que, além de ausentes os elementos
necessários para existência de ato de improbidade administrativa, teria
havido prescrição e inépcia da inicial.
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Com impugnação.
É o relatório.
VOTO
:
O SENHOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES (Relator)
Consigne-se inicialmente que o recurso foi interposto contra acórdão
publicado na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devendo
ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto,
conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ.
Nos termos do que dispõe o artigo 1.022 do
cabem
CPC/2015,
embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para esclarecer
obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão de ponto ou questão
sobre a qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento, bem
como para corrigir erro material.
A pretensão não merece prosperar, porque não há qualquer vício a
ser sanado, diante da fundamentação adequada e suficiente à solução da
controvérsia constante do acórdão embargado.
Com efeito, o acórdão embargado, de forma clara e fundamentada,
destacou estarem presentes os indícios de autoria necessários à
tramitação da ação de improbidade administrativa (fls. 900-918, com
grifos nossos):
Inicialmente, o entendimento deste STJ é firme no sentido de que
"a falta de intimação do MPF para apresentação de parecer
somente gera nulidade se demonstrado concretamente o prejuízo "
(AgInt no
relator Ministro Paulo Sérgio
AREsp n. 1.988.387/RJ,
Domingues, Primeira Turma, julgado em
DJe de
26/8/2024,
)
2/9/2024.
No presente caso, afasta-se qualquer prejuízo, uma vez que a falta
de manifestação do
, em primeiro grau, fica suprida pelo
Parquet
parecer ofertado pela instituição permanente, em grau recursal,
pelo Procurador de Justiça (fls. 529-530):
De saída, afaste-se a preliminar levantada pela D. PGJ, de
necessidade de intimação pessoal do membro do Ministério
Público de primeira instância. Intimação por carta com AR para
responder ao agravo, houve (fls. 497). E a manifestação da D.
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PGJ, em razão do princípio da unidade do Ministério Público,
supre a necessidade de manifestação do órgão.
Ora, no ponto, o acórdão de origem encontra-se em consonância
com a jurisprudência desta Corte Superior:
PROCESSUAL
CIVIL.
ADMINISTRATIVO.
AGRAVO
INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE
PROCESSO
CIVIL
DE
2015.
APLICABILIDADE.
INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. NULIDADE
DA SENTENÇA. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. RETORNO DOS
AUTOS
PARA
JULGAMENTO.
ARGUMENTOS
INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO
ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA.
§ 4o, DO
ART. 1.021,
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.
I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão
realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela
data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In
, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.
casu
II - A nulidade decorrente de ausência de intimação do Ministério
Público para manifestação nos autos deve ser decretada somente
nos casos em que a lei considerar obrigatória a intervenção do
Ministério Público.
III - A manifestação do Ministério Público em segundo grau de
jurisdição não destaca prejuízo concreto, limitando-se a aduzir
nulidade do feito por ausência de intimação do Parquet em
primeiro grau, ocasião em que, mais do que poderia, deveria
opinar acerca do mérito da questão submetida à apreciação pelo
juiz de primeira instância.
IV - A jurisprudência desta Corte é pacífica acerca da
necessidade de demonstração do efetivo prejuízo para que se
possa decretar nulidade de julgamento.
V - Injustificada a decretação da nulidade do feito por
ausência de intervenção do Ministério Público no primeiro
grau de jurisdição, quando, devidamente intimada a
Procuradoria de Justiça do Estado por ocasião da remessa
dos autos à instância recursal, possibilitou-se a sua
manifestação acerca do mérito da questão, bem como não se
deve decretar a nulidade, por ausência de oitiva ou
intervenção do Ministério Público, quando dito defeito não
resultar em real, efetivo e injusto prejuízo, não bastando se
presumir o prejuízo.
VI - Não apresentação de argumentos suficientes para
desconstituir a decisão recorrida.
VII - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no
§ 4o, do Código de Processo Civil de 2015, em razão
art. 1.021,
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do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime,
sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade
ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não
ocorreu no caso.
VIII - Agravo Interno improvido.
(AgInt no
relatora Ministra Regina Helena
REsp n. 2.075.558/SP,
Costa, Primeira Turma, julgado em
DJe de
9/10/2023,
com grifos nossos.)
16/10/2023,
Assim, não há nulidade a ser reconhecida, quanto ao ponto.
No que tange à questão de fundo, o Tribunal de origem, em sede
recursal, rejeitou as acusações de improbidade administrativa, por
ausência de vício em convênio e na contratação de pessoal, nestes
termos (fls. 530-537):

[...] O Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação
civil pública para apurar atos de improbidade administrativa
imputados à agravante, SPDM Associação Paulista para o
Desenvolvimento da Medicina, ao Município de Caraguatatuba, e
aos ex-prefeitos José Pereira de Aguiar e Antonio Carlos da
Silva, que, na qualidade de representantes do Município,
firmaram convênios entre as partes acima citadas.
A alegação nuclear é de existência de ato de improbidade
administrativa consistente na “inconstitucionalidade e ilegalidade
da terceirização dos serviços de saúde no que toca à contratação
dos Agentes Comunitários de Saúde”, com as consequentes
nulidades das contratações e devolução de quantias (fls. 80). Em
síntese, o agravado alega que ocorreu a contratação de agentes
comunitários de saúde pelo parceiro privado do Poder Público, o
que é vedado, considerando-se, ainda, que não houve licitação
para celebração do convênio.
A matéria de fundo é relacionada, assim, à relação jurídica
envolvendo a agravante, SPDM Associação Paulista para o
Desenvolvimento da Medicina e o Município de Caraguatatuba,
para prestação de serviços na área da saúde.
Há que se proceder, neste contexto, a um breve histórico da
relação jurídica envolvendo a agravante e o Poder Público, bem
como, analisando sua natureza, verificar se houve alguma
ilicitude que pudesse, em abstrato, caracterizar o ato de
improbidade administrativa.
A
do Município de Caraguatatuba, autorizou o
Lei 1.214/2005,
Poder Executivo a celebrar Convênio e Termos Aditivos com a
SPDM Associação Paulista para o Desenvolvimento da Medicina
e com a Universidade Federal de São Paulo UNIFESP (fls.
).
433/435
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Assim, a SPDM Associação Paulista para o Desenvolvimento da
Medicina e o Município de Caraguatatuba celebraram o Termo
de Convênio
que tinha por objetivo “a conjunção de
001/2005,
esforços para implantação, coordenação e execução dos
programas e ações de saúde no Município da Estância Balneária
de Caraguatatuba, em regime de cooperação técnico-científica em
matérias de interesse recíproco dos partícipes”, matérias estas
delimitadas no instrumento (fls.
). Deste convênio
83/95
participou também a Universidade Federal de São Paulo
UNIFESP.
Posteriormente, foi firmado o Termo de Convênio 01/2009,
somente entre a agravante e o Poder Público Municipal, cujo
objeto era a manutenção e custeio do programa saúde da família e
programa de atendimento ambulatorial (fls.
). Foi
96/105
celebrado ainda o Termo de Aditamento
com conteúdo
21/2013,
semelhante (fls.
).
107/109
Percebe-se que, apesar de o Ministério Público e a agravante
utilizarem as expressões “organização social”, “termo de
parceria”, “contrato de gestão”, e as Leis
(que trata das
9.790/99
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público) e
(que trata das organizações sociais) para se referir à
Lei 9.637/98
relação jurídica em tela (fls. 68 e
), os instrumentos de
17/18
acordo mencionam apenas “convênio”.
Convênio, na lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, é “forma
de ajuste entre o Poder Público e entidades públicas ou privadas
para a realização de objetivos de interesse comum, mediante
mútua colaboração. O convênio tem em comum com o contrato o
fato de ser um acordo de vontades. Mas é um acordo de vontades
com características próprias. Isto resulta da própria Lei 8.666/93,
quando, no
caput, determina que suas normas se aplicam
art. 116,
aos convênios 'no que couber'” (Direito Administrativo, 20a ed.
São Paulo, Atlas, 2007, pp. 314 e ss.).
Segundo a autora, as características do convênio que o
diferenciam do contrato são as seguintes: (i) os interesses são
recíprocos (e não opostos, antagônicos); (ii) há objetivos
institucionais comuns, para obtenção de um resultado comum;
(iii) há mútua colaboração, que pode assumir várias formas,
como repasse de verbas, equipamentos, recursos humanos e
materiais, imóveis, know-how, etc.; (iv) deste modo, o dinheiro
público empregado no convênio não perde este caráter, de modo
que é obrigatória a prestação de contas.
Os convênios têm fundamentação constitucional no
com
art. 241,
a redação dada pela EC
A
disciplina os
19/98.
Lei 11.107/2005
convênios entre entidades públicas e os consórcios públicos. Já o
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convênio entre entidades públicas e particulares (como o caso em
tela), não constitui forma de delegação de serviços públicos, mas
uma modalidade de fomento, para incentivar a iniciativa privada
de interesse público, em que, ao invés de o Estado desempenhar,
ele mesmo, determinada atividade, opta por auxiliar
financeiramente o particular que queira fazê-lo (sabe-se que a
saúde é serviço público não exclusivo, de modo que sua
prestação por particular não constitui delegação, mas se dá
mediante autorização logo, no caso em tela, há fomento para
iniciativa particular em serviço público, em colaboração com o
Poder Público).
No que importa precisamente ao caso em tela, Maria Sylvia de
Zanella Di Pietro esclarece que “quanto à exigência de licitação
para a celebração de convênios, ela não se aplica, pois neles não
há viabilidade de competição; esta não pode existir quando se
trata de mútua colaboração, sob variadas formas, como repasse
de verbas, uso de equipamentos, recursos humanos, imóveis. Não
se cogita de preço ou de remuneração que admita competição.
Aliás, o convênio não é abrangido pelas normas do
o da
art. 2
no caput, é exigida licitação para as obras,
Lei 8.666/93;
serviços, compras, alienações, concessões, permissões e locações,
quando contratadas com terceiros; e no parágrafo único define-se
o contrato por forma que não alcança os convênios e outros
ajustes similares, já que nestes não existe a 'estipulação de
obrigações recíprocas' a que se refere o dispositivo” (Op. cit., p.
318).
Assim, qualificada a relação jurídica entre as partes como
convênio, que é o que transparece dos instrumentos de ajuste
acordados, já desponta a ausência do dever de licitar. Assim, este
ponto do caso em tela não pode, por razão unicamente de direito,
configurar improbidade administrativa: inexistente dever de
licitar, inexiste ilícito administrativo pela ausência de licitação.
Lembre-se, ainda, que foi a própria Lei Municipal
que
1.214/05,
autorizou o convênio, de modo que lícita se mostra, assim, a sua
confecção, nos termos em que concluída.
Resta, então, analisar a questão da contratação indireta de pessoal
pela entidade privada.
Nestes termos, é preciso pontuar que o Ministério Público afirma
que houve contratação indireta (por meio da entidade privada) de
agentes comunitários da saúde, o que seria proibido (fls.
).
68/76
Deveras, tal categoria dos agentes comunitários de saúde foi
prevista pela Emenda Constitucional
que acresceu ao
51/2006,
os parágrafos 4o, 5o e 6o. Tal emenda, em seu artigo 2o
art. 198
afirma que somente Estados, Distrito Federal e Municípios
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poderão contratar, diretamente, os agentes comunitários de saúde.
A
por sua vez, disciplina o regramento desta
Lei 11.350/2006,
categoria de agentes públicos.
Ocorre, por outro lado, que os convênios citados, ou a lei que os
autorizou, não mencionam tal categoria de agentes públicos. Há,
deveras, previsão de seleção, recrutamento, contratação e
pagamento de pessoal pelo conveniado (fls. 87,
). Mas
101/102
não há, repita-se, previsão de contratação de agentes
comunitários de saúde.
Ora, é notório, como visto, que no convênio há uma colaboração
entre o Poder Público e o ente privado. Nesta colaboração, é
possível haver repasse de recursos humanos pelo Poder Público
ao particular. Mas não se exclui a possibilidade de o particular
utilizar-se de seus próprios recursos humanos, selecionados e
contratados, para atingir as metas de resultado estipuladas no
convênio.
Assim, se houve contratação de pessoal pela entidade privada,
isso não significa ilicitude com relação aos termos do convênio,
tampouco com relação ao regime jurídico geral de qualquer
convênio. Se há colaboração e cooperação entre Poder Público e
particular, é natural que um dos recursos do particular seja a
existência de pessoal, contratado ou a contratar, para realização
do objetivo comum.
Note-se, ademais, que a agravante não é pessoa jurídica de direito
privado criada especificamente para atuar nos convênios citados.
A agravante constitui associação civil existente desde 1933,
atuante em mais de 7 Estados da Federação, com
aproximadamente 40 mil funcionários (informações obtidas em
seu sítio eletrônico: www.spdm.org.br). Natural, portanto, que
tenha pessoal próprio e que realize contratações permanentes de
pessoal.
Em outras palavras, o que se apreende dos documentos juntados é
que houve celebração regular de convênio que previu contratação
de pessoal pelo conveniado privado, o que, por sua vez, configura
decorrência natural da própria cooperação instrumentalizada pelo
instrumento jurídico do convênio.
Não há, ademais, nos termos de convênio juntados qualquer
alusão à contratação de agentes comunitários da saúde pelo
conveniado privado, como uma forma de acesso a uma categoria
de agentes públicos sem o devido processo seletivo legal.
[...]
Em síntese, na linha de tudo quanto o exposto até o momento, é
de se pontuar que no convênio em tela somente há previsão de
contratação de empregados privados pelo conveniado, e não de
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agentes públicos, o que, portanto, acarreta a licitude e
regularidade do convênio, bem como a ausência de qualquer ato
que poderia, em abstrato, configurar improbidade administrativa.
Desta conclusão não destoa a aprovação das contas dos recursos
públicos repassados pelo Município de Caraguatatuba à SPBM
Associação Paulista para o Desenvolvimento da Medicina, pelo
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, referentes ao
exercício de 2009, de acordo com acórdão julgado em 30.8.2013,
por aquele órgão (fls.
).
487/489
Deste modo, de rigor a incidência do
§ 8o, da
art. 17,
segundo o qual, se convencido da inexistência de
Lei 8.429/92,
ato de improbidade, o juiz rejeitará a ação.
Sucede que, no ponto, o acórdão de origem encontra-se em
dissonância com a jurisprudência desta Corte Superior.
Ora, o Juízo
, em primeiro grau, havia recebido a inicial de
a quo
improbidade administrativa, em razão da presença de justa causa
para as imputações (fls. 48-51). Vejamos, com grifos nossos:

Trata-se de ação nominada de AÇÃO CIVIL PÚBLICA, ajuizada
por MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
em
face
de
PREFEITURA
MUNICIPAL
DE
CARAGUATATUBA, JOSÉ PEREIRA AGUILAR, ANTÔNIO
CARLOS DA SILVA, ASSOCIAÇÃO PAULISTA PARA O
DESENVOLVIMENTO DA MEDICINA - SPDM.
Narra à petição inicial, com documentos, (f.

) que:
02/24, 25/1963
através do Inquérito Civil n° 14.0233.0001713/2012-3, apurou-
se que a Prefeitura Municipal de Caraguatatuba, no ano de
2005, por meio de seu prefeito, à época, José Pereira Aguilar,
contratou com a requerida Associação Paulista para o
Desenvolvimento da Medicina - SPDM e a Unifesp, para a
implantação do "Programa de Saúde da Família" e
"Programa de Saúde Bucal", e de melhorias no sistema de
saúde na rede municipal; tal parceria foi automaticamente
renovada, gerando termos aditivos assinados pelo 'então
prefeito Antônio Carlos da Silva, restando em vigor até 24 de
janeiro de 2013; a Municipalidade transferiu a execução dos
serviços ligados ao "Programa Saúde da Família" a uma
entidade privada, ficando responsável somente pela
supervisão, acompanhamento e disponibilização de recursos
necessários a sua consecução; e que houve terceirização de
contratações
de
Agentes
Comunitários
de
Saúde,
contrariando legislação pertinente, sendo que tais contratos
foram firmados com dispensa de licitação, configurando atos
de improbidade administrativa que causam lesão ao erário,
.
conforme disposto no artigo 10, da lei 8.429/92
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Requer a notificação dos requeridos para apresentação de defesa
preliminar; e, após o recebimento da inicial e regular
processamento do feito, seja julgada procedente a presente ação,
para: declarar a nulidade das contratações realizadas
irregularmente pela Municipalidade, com a devolução dos valores
pagos por estes serviços, ao erário; determinar que a
Municipalidade abstenha-se de realizar contratações irregulares,
sob a pena de multa; condenar os requeridos JOSÉ PEREIRA
AGUILAR e ANTÔNIO CARLOS DA SILVA pela prática de
ato de improbidade administrativa; condenar a requerida
ASSOCIAÇÃO PAULISTA PARA O DESENVOLVIMENTO
DA MEDICINA à proibição de contratar com o Poder Público; e
condenar os requeridos ao pagamento das custas e despesas
processuais.
Notificações. (f.
3061,
)
1966/1967,
3062/3063
Defesa preliminar, com documentos (f.

),
1970/1987, 1988/1990
ofertada pelo requerido ANTÔNIO CARLOS DA SILVA,
aduzindo, preliminarmente, inépcia da inicial, por esta não
possuir causa de pedir e o pedido ser juridicamente impossível.
No mérito, alega em síntese, que: quando tomou posse do cargo
de Prefeito Municipal desta Comarca, em 01 de janeiro de 2009,
tomou conhecimento, através de Memorando da Diretora de
Administração e Finanças, do convênio firmado, pela gestão
anterior, entre a Prefeitura Municipal de Caraguatatuba, a
Associação Paulista para o Desenvolvimento da Medicina -
SPDM -, e a Universidade Federal de São Paulo - UNIFESP -,
sendoinformado que se tratava de atividades de primordial
importância, e que não poderiam sofrer descontinuidade, sob o
risco de crise na rede de serviços de atenção básica de saúde da
rede municipal, razão pela qual, para conservação de interesse
público, procedeu ao aditamento do referido convênio; para o
exercício das atividades do convênio, a UNIFESP realizou
processo seletivo, que foi acompanhado pela Secretaria
Municipal de Saúde; se as contratações fossem realizadas via
concurso, com a redução do número de atendimentos,
modificação do programa, ou sua extinção, haveria diversos
servidores ociosos e gerando custos desnecessários à
Administração Pública; não praticou qualquer conduta ímproba.
Requer
o
acolhimento
das
preliminares
arguidas
e,
alternativamente, a rejeição da inicial.
Defesa preliminar, com documentos (f.

),
1991/2010, 2011/3049
ofertada pela requerida PREFEITURA MUNICIPAL DE
CARAGUATATUBA, aduzindo, preliminarmente: litisconsórcio
passivo necessário da Universidade Federal de São Paulo -
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UNIFESP; incompetência do Ministério Público Estadual para
propositura desta demanda; incompetência da Justiça Comum; e
impossibilidade jurídica dos pedidos. No mérito, alega, em
síntese, que: a celebração do convênio foi precedida de regular
processo administrativo, não havendo qualquer irregularidade ou
ilegalidade em sua concretização; a celebração do convênio em
exame foi autorizada pela Lei Municipal n°.
; ao
1.214/2005
contrário do alegado em sede de inicial, não houve terceirização,
mas a prestação dos serviços mediante atuação conjunta das
entidades conveniadas para a consecução do Programa Saúde da
Família; a dispensa de licitação justifica-se pela importância do
objeto do convênio e sua urgência; o cargo de Agente
Comunitário de Saúde foi criado pela Lei Municipal n°. 1.990, de
28 de novembro de 2011 e antes de sua promulgação a
contratação desta categoria profissional era de responsabilidade
das entidades conveniadas que a realizavam mediante Processo
Seletivo; com o advento da Lei supracitada, a Municipalidade
providenciou a realização de Concurso Público para
preenchimento das vagas disponíveis para o cargo - apresentou
cópia de Edital. Requer o acolhimento das preliminares arguidas
e o reconhecimento de improcedência desta ação.
Defesa preliminar, com documentos (f.

),
3090/3135, 3136/3224
ofertada pela requerida ASSOCIAÇÃO PAULISTA PARA O
DESENVOLVIMENTO DA MEDICINA - SPDM -, alegando,
preliminarmente: falta de interesse de agir; inadequação da via
eleita; inépcia da inicial; incompetência absoluta deste Juízo; e
prescrição da pretensão da parte autora. No mérito, alega, em
síntese, que: em estudo realizado pela Municipalidade, concluiu-
se que a parceria com entidade privada sem fins lucrativos seria a
solução mais recomendada para os problemas relativos aos
serviços de saúde; a Associação não possui fins lucrativos, sendo
reconhecida como sendo de utilidade pública federal, estadual e
municipal pelos Decretos

e
e
57.925/66, 40.103/62
8.911/70,
qualificada como Organização Social em outros estados, atuando
em parceria com o Poder Público há mais de 50 anos; o Tribunal
de Contas da União considera regular a contratação de agentes
comunitários de saúde a partir de convênio ou contrato de gestão;
e que o convenio celebrado entre as partes possui função
primariamente social e não econômica, não havendo que se falar
em ilegalidade ou improbidade nos atos praticados pelas partes.
Requer
o
acolhimento
das
preliminares
arguidas
e,
alternativamente, a rejeição liminar desta demanda.
Defesa preliminar, com documentos (f.

),
3226/3231, 3232/3235
ofertada pelo requerido JOSÉ PEREIRA AGUILAR, alegando,
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em síntese, que não há indícios de que o ora manifestante tenha
praticado ato ímprobo, não possuindo, portanto, legitimidade
passiva. Requer a rejeição desta demanda e, alternativamente, o
reconhecimento de sua ilegitimidade passiva.
Manifestou-se o representante do Ministério Público quanto às
defesas preliminares apresentadas; requereu o recebimento da
inicial com o devido prosseguimento do feito. (f. 3237)
É o relatório. Decido.
A lei n°
dispõe sobre a ação de improbidade
8.429/92
administrativa e submete ao seu regime todo agente público,
gênero que alcança os agentes políticos e por isso, tendo
regulamentado o disposto no artigo 37 da CF, tem por objeto a
reparação do dano ao erário, a perda do objeto do enriquecimento
ilícito, e a aplicação das sanções ao ato de improbidade.
[...]
Os demais argumentos tecidos através de manifestação
preliminar, dizem respeito ao mérito da demanda e serão
apreciados no momento oportuno, após a necessária
instrução, respeitando-se os princípios constitucionais do
contraditório e da ampla defesa.
Posto isto e uma vez não caracterizada nenhuma das hipóteses do
§8°, do artigo 17, da
recebo a petição inicial.
lei 8.429/92,
Além do mais, os fundamentos exarados pelo Tribunal de origem,
sobre a ausência de vício em convênio e na contratação de
pessoal, utilizados para afastar as imputações, destacam questão
de julgamento, que deverá ser melhor apreciada quando da
sentença, após a instrução processual, juntamente com todo
arcabouço de fatos e provas.
Com efeito, havendo indícios mínimos de autoria, como na
hipótese, não pode a inicial acusatória da ação de improbidade ser
rejeitada, em razão do princípio do
, e para
in dubio pro societate
que não haja ingresso indevido no mérito da questão, nesta fase de
cognição sumária.
Nesse sentido, a jurisprudência deste STJ:

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AGRAVO
INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
RECEBIMENTO
DA
INICIAL.
PRINCÍPIO
DO
IN
DUBIO
PRO
SOCIETATE.
INDÍCIOS INDICADOS
PREVALÊNCIA. PRECEDENTES.
NO ACÓRDÃO RECORRIDO. AÇÃO DE IMPROBIDADE
AUTONÔMA EM RELAÇÃO A OUTRAS INSTÂNCIAS.
ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR
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A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA.
§ 4o, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE
ART. 1.021,
2015. DESCABIMENTO.
I - Na fase de recebimento da inicial da ação civil pública de
improbidade administrativa, basta a demonstração de
indícios da prática de ato ímprobo, ou, fundamentadamente,
as razões de sua não apresentação, em observância ao
princípio do in dubio pro societate.
II - O acórdão recorrido consigna, expressamente, que há indício
mínimo configurador de prática de ato ímprobo, qual seja, a
irregularidade na contratação da empresa de propriedade da
Recorrente e o suposto desvio de verbas, que aparentemente
acarretaram em prejuízos ao erário e na obtenção de benefícios.
[...]
VI - Agravo Interno improvido.
(AgInt no
relatora Ministra Regina
REsp n. 2.195.315/DF,
Helena Costa, Primeira Turma, julgado em
DJEN de
28/4/2025,
)
5/5/2025.

RECURSO
ESPECIAL.
PROCESSUAL
CIVIL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.230/2021.
APLICAÇÃO RETROATIVA. PROCESSO EM CURSO.
CABIMENTO. TEMA N. 1199 DO STF. PETIÇÃO INICIAL.
REJEIÇÃO INDEVIDA. PRESENÇA DE INDÍCIOS MÍNIMOS
DA
EXISTÊNCIA
DE
ATO
DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
QUALIFICAÇÃO
JURÍDICA
DE
FATOS
INCONTROVERSOS.
POSSIBILIDADE.
RESPONSABILIDADE
DO
AGENTE.
ELEMENTO
SUBJETIVO E DANO AO ERÁRIO. AFERIÇÃO APÓS A
INSTRUÇÃO
PROCESSUAL.
PRECEDENTES
DESTA
CORTE SUPERIOR. REVOGAÇÃO DE PARTE DOS TIPOS
IMPUTADOS NA EXORDIAL. CONTINUIDADE TÍPICO-
NORMATIVA. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE
PROVIDO.
[...]
5. No caso dos autos, por se tratar de processo, ainda em curso,
em que se imputa a prática de ato de improbidade administrativa,
são aplicáveis, retroativamente, as alterações introduzidas pela
Lei n. 14.230/2021.
6. A petição inicial da ação de improbidade pode ser rejeitada
tão somente quando não houver indícios mínimos da
existência de ato de improbidade administrativa. Havendo a
sua presença, deve ser a exordial recebida e realizada a
instrução processual, sendo a sentença o momento adequado
para aferir a responsabilidade do agente, incluindo a
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existência de conduta dolosa, bem como a ocorrência de dano
efetivo ao erário. Precedentes desta Corte Superior.
7. No caso concreto, os fatos incontroversos narrados no acórdão
recorrido, os quais deram suporte à sua conclusão, constituem
indícios mínimos da prática de ato de improbidade, suficientes
para determinar o recebimento da peça inicial, ao contrário do
que compreendeu o Tribunal estadual. Não se cuida de reexame
provas, motivo pelo qual não incide a Súmula n. 7 do STJ, mas se
trata de qualificação jurídica dos fatos, que consiste em atribuir
aos fatos incontroversos constantes do acórdão recorrido
definição, consequência ou natureza jurídica diversa daquela que
lhes foi conferida pela Corte de segundo grau, o que é permitido
na via do recurso especial.
[...]
12. Recurso especial parcialmente provido, para restabelecer a
decisão do Juízo de primeiro grau , na parte em que recebeu a
petição inicial da ação, determinando o seu prosseguimento (
relator Ministro Teodoro Silva Santos,
REsp n. 2.175.480/SP,
Segunda Turma, julgado em
DJEN de
)
18/2/2025,
21/2/2025.
Corroborando, vide os seguintes precedentes: AgInt nos EDcl no
relator Ministro Francisco Falcão,
AREsp n. 2.554.595/RS,
Segunda Turma, julgado em
DJEN de
e
12/2/2025,
17/2/2025;
AgInt no
relator Ministro Francisco
AREsp n. 1.803.193/SP,
Falcão, Segunda Turma, julgado em
DJEN de
3/12/2024,
10/12/2024.
Ante o exposto,
ao agravo interno, para,
dou parcial provimento
reformando parcialmente a decisão recorrida, cassar o acórdão
do Tribunal de origem, a fim de restabelecer a decisão do
que havia recebido a inicial de improbidade
Juízo
,
a quo
administrativa e determinado o prosseguimento do feito.
Assim, evidencia-se não ter ocorrido falta de clareza, insuficiência
de fundamentação ou erro material a ensejar esclarecimento ou
complementação do que já decidido.
Por fim, quanto à análise da prescrição, além de a matéria não ter
sido debatida na origem, a questão demanda revolvimento fático
probatório, o que impede a apreciação por esta Corte Superior, sem
prejuízo de seu reconhecimento pelo juiz natural na origem, se for o
caso.
Ante o exposto,
os embargos de declaração.
rejeito
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É como voto.
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TERMO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA TURMA
EDcl no AgInt no AREsp 1.441.900 / SP
Número Registro: 2019/0026951-4
PROCESSO ELETRÔNICO
Número de Origem:
00020124620138260126 20124620138260126 22625612320158260000
Sessão Virtual de
a
14/04/2026
22/04/2026
Relator dos EDcl no AgInt
Exmo. Sr. Ministro BENEDITO GONÇALVES

Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro SÉRGIO KUKINA

Secretário
Bela. ANDREA GONÇALVES FUJICHIMA
AUTUAÇÃO
AGRAVANTE
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
AGRAVADO
: SPDM - ASSOCIAÇÃO PAULISTA PARA O DESENVOLVIMENTO
DA MEDICINA
ADVOGADOS
: MARCIA REGINA APPROBATO MACHADO MELARÉ - SP066202
LIDIA VALERIO MARZAGAO - SP107421
INTERES.
: JOSE PEREIRA DE AGUILAR
ADVOGADOS
: MARIA APARECIDA ALBUQUERQUE ASEVEDO - SP124470
JOSE PEREIRA DE AGUILAR JUNIOR - SP306496
INTERES.
: MUNICIPIO DE CARAGUATATUBA
PROCURADOR : CASSIANO RICARDO SILVA DE OLIVEIRA - SP152966
INTERES.
: ANTONIO CARLOS DA SILVA
ADVOGADA
: SOLANGE TSUKIMI HAYASHI LONGO - SP153661
ASSUNTO
: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO
- ATOS ADMINISTRATIVOS - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO
EMBARGANTE : SPDM - ASSOCIAÇÃO PAULISTA PARA O DESENVOLVIMENTO
Documento eletrônico VDA56083239 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): SISTEMA JUSTIÇA - SERVIÇOS AUTOMÁTICOS, Assinado em: 23/04/2026 01:25:32
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DA MEDICINA
ADVOGADOS
: MARCIA REGINA APPROBATO MACHADO MELARÉ - SP066202
LIDIA VALERIO MARZAGAO - SP107421
EMBARGADO
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
INTERES.
: JOSE PEREIRA DE AGUILAR
ADVOGADOS
: MARIA APARECIDA ALBUQUERQUE ASEVEDO - SP124470
JOSE PEREIRA DE AGUILAR JUNIOR - SP306496
INTERES.
: MUNICIPIO DE CARAGUATATUBA
PROCURADOR : CASSIANO RICARDO SILVA DE OLIVEIRA - SP152966
INTERES.
: ANTONIO CARLOS DA SILVA
ADVOGADA
: SOLANGE TSUKIMI HAYASHI LONGO - SP153661
TERMO
A PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de
a
por unanimidade, decidiu rejeitar os embargos de declaração, nos
14/04/2026
22/04/2026,
termos do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Sérgio Kukina, Regina Helena Costa, Gurgel de Faria e Paulo
Sérgio Domingues votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro
Sérgio Kukina.

Brasília, 22 de abril de 2026
Documento eletrônico VDA56083239 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
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