Tribunal: STJ
Processo: 2262561-23.2015.8.26.0000
Classe: AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL
Órgão julgador: MINISTRO BENEDITO GONÇALVES
Órgão colegiado: AJC COORDENADORIA DE JULGAMENTO COLEGIADO DA PRIMEIRA TURMA
Data de publicação: 2025-12-11

Ementa:
EMENTA
PROCESSUAL
CIVIL
E
ADMINISTRATIVO.
AGRAVO
INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. NOVO
JULGAMENTO DETERMINADO PELA PRIMEIRA TURMA.
MINISTÉRIO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO EM
PRIMEIRO GRAU. SUPRIMENTO PELA INTERVENÇÃO NO
SEGUNDO
GRAU.
AÇÃO
DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO ENTRE MUNICÍPIO E OSCIP
PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE PÚBLICA.
PETIÇÃO
INICIAL.
REJEIÇÃO.
INDÍCIOS
MÍNIMOS.
Documento eletrônico VDA53008092 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
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Publicação no DJEN/CNJ de 12/12/2025. Código de Controle do Documento: 02e22ad2-278e-4a2f-8bb0-71081a7db74d

EXISTÊNCIA. PRINCÍPIO IN DUBIO PRO SOCIETATE.
PREVALÊNCIA.
RESPONSABILIDADE
DO
AGENTE.

AFERIÇÃO
APÓS
A
INSTRUÇÃO
PROCESSUAL.
PRECEDENTES.
1. Tendo o recurso sido interposto contra

Inteiro teor:
AgInt no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL No 1441900 - SP (2019
/0026951-4)
RELATOR
: MINISTRO BENEDITO GONÇALVES
AGRAVANTE
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
AGRAVADO
: SPDM
-
ASSOCIAÇÃO
PAULISTA
PARA
O
DESENVOLVIMENTO DA MEDICINA
ADVOGADOS
: MARCIA REGINA APPROBATO MACHADO MELARÉ -
SP066202
LIDIA VALERIO MARZAGAO - SP107421
INTERES.
: JOSE PEREIRA DE AGUILAR
ADVOGADOS
: MARIA APARECIDA ALBUQUERQUE ASEVEDO -
SP124470
JOSE PEREIRA DE AGUILAR JUNIOR - SP306496
INTERES.
: MUNICIPIO DE CARAGUATATUBA
ADVOGADO
: CASSIANO RICARDO SILVA DE OLIVEIRA - SP152966
INTERES.
: ANTONIO CARLOS DA SILVA
ADVOGADO
: SOLANGE TSUKIMI HAYASHI LONGO - SP153661
EMENTA
PROCESSUAL
CIVIL
E
ADMINISTRATIVO.
AGRAVO
INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. NOVO
JULGAMENTO DETERMINADO PELA PRIMEIRA TURMA.
MINISTÉRIO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO EM
PRIMEIRO GRAU. SUPRIMENTO PELA INTERVENÇÃO NO
SEGUNDO
GRAU.
AÇÃO
DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO ENTRE MUNICÍPIO E OSCIP
PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE PÚBLICA.
PETIÇÃO
INICIAL.
REJEIÇÃO.
INDÍCIOS
MÍNIMOS.
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EXISTÊNCIA. PRINCÍPIO IN DUBIO PRO SOCIETATE.
PREVALÊNCIA.
RESPONSABILIDADE
DO
AGENTE.

AFERIÇÃO
APÓS
A
INSTRUÇÃO
PROCESSUAL.
PRECEDENTES.
1. Tendo o recurso sido interposto contra decisão publicada na vigência
do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos de
admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado
Administrativo n. 3/2016/STJ.
2. Não há nulidade pela falta de manifestação do
, em primeiro
Parquet
grau, porque suprida pelo parecer ofertado pela instituição permanente,
em grau recursal, pelo Procurador de Justiça. Precedente.
3. Os fundamentos exarados pelo Tribunal de origem sobre a ausência de
vício em convênio e na contratação de pessoal, utilizados para afastar as
imputações, destacam questão de julgamento, que deverá ser melhor
apreciada quando da sentença, após a instrução processual, juntamente
com todo arcabouço de fatos e provas. Com efeito, havendo indícios
mínimos de autoria, como na hipótese, não pode a inicial acusatória da
ação de improbidade ser rejeitada, em razão do princípio do in dubio pro
, e para que não haja ingresso indevido no mérito da questão,
societate
nesta fase de cognição sumária.
4. Agravo interno parcialmente provido, para, reformando parcialmente a
decisão recorrida, cassar o acórdão do Tribunal de origem, a fim de
restabelecer a decisão do Juízo
que recebeu a inicial de
a quo,
improbidade administrativa e determinou o prosseguimento do feito.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas,
acordam os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em
Sessão Virtual de
a
por unanimidade, dar parcial
03/12/2025
09/12/2025,
provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Sérgio Kukina, Regina Helena Costa, Gurgel de Faria e
Paulo Sérgio Domingues votaram com o Sr. Ministro Relator.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Sérgio Kukina.

Brasília,
.
10 de dezembro de 2025
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Ministro Benedito Gonçalves
Relator
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AgInt no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL No 1441900 - SP (2019
/0026951-4)
RELATOR
: MINISTRO BENEDITO GONÇALVES
AGRAVANTE
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
AGRAVADO
: SPDM
-
ASSOCIAÇÃO
PAULISTA
PARA
O
DESENVOLVIMENTO DA MEDICINA
ADVOGADOS
: MARCIA REGINA APPROBATO MACHADO MELARÉ -
SP066202

LIDIA VALERIO MARZAGAO - SP107421
INTERES.
: JOSE PEREIRA DE AGUILAR
ADVOGADOS
: MARIA APARECIDA ALBUQUERQUE ASEVEDO -
SP124470

JOSE PEREIRA DE AGUILAR JUNIOR - SP306496
INTERES.
: MUNICIPIO DE CARAGUATATUBA
ADVOGADO
: CASSIANO RICARDO SILVA DE OLIVEIRA - SP152966
INTERES.
: ANTONIO CARLOS DA SILVA
ADVOGADO
: SOLANGE TSUKIMI HAYASHI LONGO - SP153661
EMENTA
PROCESSUAL
CIVIL
E
ADMINISTRATIVO.
AGRAVO
INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. NOVO
JULGAMENTO DETERMINADO PELA PRIMEIRA TURMA.
MINISTÉRIO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO EM
PRIMEIRO GRAU. SUPRIMENTO PELA INTERVENÇÃO NO
SEGUNDO
GRAU.
AÇÃO
DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO ENTRE MUNICÍPIO E OSCIP
PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE PÚBLICA.
PETIÇÃO
INICIAL.
REJEIÇÃO.
INDÍCIOS
MÍNIMOS.
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PREVALÊNCIA.
RESPONSABILIDADE
DO
AGENTE.

AFERIÇÃO
APÓS
A
INSTRUÇÃO
PROCESSUAL.
PRECEDENTES.
1. Tendo o recurso sido interposto contra decisão publicada na vigência
do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos de
admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado
Administrativo n. 3/2016/STJ.
2. Não há nulidade pela falta de manifestação do
, em primeiro
Parquet
grau, porque suprida pelo parecer ofertado pela instituição permanente,
em grau recursal, pelo Procurador de Justiça. Precedente.
3. Os fundamentos exarados pelo Tribunal de origem sobre a ausência de
vício em convênio e na contratação de pessoal, utilizados para afastar as
imputações, destacam questão de julgamento, que deverá ser melhor
apreciada quando da sentença, após a instrução processual, juntamente
com todo arcabouço de fatos e provas. Com efeito, havendo indícios
mínimos de autoria, como na hipótese, não pode a inicial acusatória da
ação de improbidade ser rejeitada, em razão do princípio do in dubio pro
, e para que não haja ingresso indevido no mérito da questão,
societate
nesta fase de cognição sumária.
4. Agravo interno parcialmente provido, para, reformando parcialmente a
decisão recorrida, cassar o acórdão do Tribunal de origem, a fim de
restabelecer a decisão do Juízo
que recebeu a inicial de
a quo,
improbidade administrativa e determinou o prosseguimento do feito.
RELATÓRIO
:
O SENHOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES (Relator)
Trata-se de agravo interno interposto contra decisão, assim ementada (fl.
789):
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM
RECURSO ESPECIAL. MINISTÉRIO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE
INTIMAÇÃO EM PRIMEIRO GRAU. SUPRIMENTO PELA
INTERVENÇÃO NO SEGUNDO GRAU. AÇÃO CIVIL PÚBLICA
POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVENIO
ENTRE MUNICÍPIO E OSCIP PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
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DE SAÚDE PÚBLICA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO
OU MÁ-FÉ. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.
RECURSO NÃO PROVIDO.
O agravante sustenta, em suma, o que segue: (i) "Há claro prejuízo,
pois foi dado provimento ao recurso de agravo de instrumento sem que
fosse oportunizada a manifestação do membro do Parquet responsável
pela ação civil pública e que, por estar próximo à realidade dos fatos,
poderia contrapor os fundamentos lançados no recurso" (e-STJ fls. 802);
(ii) "Os fatos narrados na petição inicial, repetidos em todas as peças
recursais, manifestações da agravada e nas decisões proferidas até o
momento, são incontroversos e não dependem de análise mais profunda: a
discussão envolve a apuração de improbidade administrativa em razão da
terceirização de serviços de saúde" (e-STJ fl. 807); e (iii) "A melhor
interpretação a ser dada ao
§§ 6o e 8o, da
é a de que,
art. 17,
Lei 8.429/92,
para o recebimento da inicial em casos de improbidade administrativa, os
fatos devem estar narrados minimamente e deve existir, ao menos,
indícios de prova do alegado" (e-STJ fl. 813).
Com impugnação.
Anteriormente, no julgamento do agravo interno de fls. 799-815,
houve aplicação da
nestes termos (fl. 831):
Súmula 182/STJ,
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM
RECURSO ESPECIAL. NÃO IMPUGNAÇÃO AOS FUNDAMENTOS
DA DECISÃO AGRAVADA. SÚMULA 182/STJ.
1. A ausência de impugnação específica aos fundamentos da decisão
agravada impõe o não conhecimento do recurso. Incidência da
Súmula 182/STJ.
2. Agravo interno não conhecido.
Em seguida, no julgamento dos embargos de declaração, apostos às
fls. 844-859, a Primeira Turma deste STJ os acolheu, com efeitos
infringentes, para anular o julgamento do agravo interno, nestes termos
(fl. 872-873):
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO
AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
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DO
APLICAÇÃO DA
ART. 1.022
CPC/2015.
SÚMULA N. 182/STJ
EM DESACORDO COM O NOVEL ENTENDIMENTO DA CORTE
ESPECIAL. POSSIBILIDADE DE ATRIBUIR EFEITO INFRINGENTE
AO JULGADO EMBARGADO.
1. Nos termos do que dispõe o
do
cabem embargos
art. 1.022
CPC/2015,
de declaração contra qualquer decisão judicial para esclarecer
obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão de ponto ou questão
sobre a qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento, bem
como para corrigir erro material.
2. A incidência da
foi alvo de recente discussão pela
Súmula 182/STJ
Corte Especial deste Tribunal no julgamento do EREsp 1738541/RJ
(acórdão publicado em
, que decidiu no sentido de que o
8/2/2022)
enunciado não deve ser aplicado quando houver impugnação parcial da
decisão composta por capítulos autônomos, isto é, quando a decisão
possuir mais de um capítulo e a parte impugnar ao menos um deles,
havendo ou não manifestação expressa de desistência quanto aos demais,
em relação aos quais ocorre a preclusão.
3. No caso em fico, o ora embargante, na ocasião do manejo do agravo
interno, furtou-se a impugnar os capítulos da decisão agravada referentes
à justificada rejeição da ação civil e à licitude da contratação de particular,
em colaboração com o Poder Público, por meio de convênio, sem
procedimento licitatório. Sucede que tais capítulos são autônomos e estão
erigidos por único fundamento, razão pela qual a aplicação da
deve ser elidida, na medida em que a impugnação dos
Súmula 182/STJ
capítulos em questão era facultativa.
4. Embargos de declaração acolhidos, com atribuição de efeito infringente.
Nesse contexto, procedo nova análise do agravo interno de fls. 799-
815.
Petição de fls. 886-891 pela aplicação das novas alterações na LIA
com consequente manutenção da rejeição da inicial acusatória.
É o relatório.

VOTO
:
O SENHOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES (Relator)
Consigne-se inicialmente que o recurso foi interposto contra decisão
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publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devendo ser
exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto,
conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ.
A pretensão merece prosperar, em parte.
Inicialmente, o entendimento deste STJ é firme no sentido de que "a
falta de intimação do MPF para apresentação de parecer somente gera
nulidade se demonstrado concretamente o prejuízo " (AgInt no
relator Ministro Paulo Sérgio Domingues,
AREsp n. 1.988.387/RJ,
Primeira Turma, julgado em
DJe de
)
26/8/2024,
2/9/2024.
No presente caso, afasta-se qualquer prejuízo, uma vez que a falta
de manifestação do
, em primeiro grau, fica suprida pelo parecer
Parquet
ofertado pela instituição permanente, em grau recursal, pelo Procurador
de Justiça (fls. 529-530):
De saída, afaste-se a preliminar levantada pela D. PGJ, de
necessidade de intimação pessoal do membro do Ministério Público
de primeira instância. Intimação por carta com AR para responder
ao agravo, houve (fls. 497). E a manifestação da D. PGJ, em razão
do princípio da unidade do Ministério Público, supre a necessidade
de manifestação do órgão.
Ora, no ponto, o acórdão de origem encontra-se em consonância com
a jurisprudência desta Corte Superior:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO
RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015.
APLICABILIDADE. INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
NULIDADE DA SENTENÇA. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. RETORNO
DOS
AUTOS
PARA
JULGAMENTO.
ARGUMENTOS
INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA.
APLICAÇÃO DE MULTA.
§ 4o, DO CÓDIGO DE
ART. 1.021,
PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.
I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em
09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação
do provimento jurisdicional impugnado.
, aplica-se o Código de
In casu
Processo Civil de 2015.
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II - A nulidade decorrente de ausência de intimação do Ministério Público
para manifestação nos autos deve ser decretada somente nos casos em que
a lei considerar obrigatória a intervenção do Ministério Público.
III - A manifestação do Ministério Público em segundo grau de jurisdição
não destaca prejuízo concreto, limitando-se a aduzir nulidade do feito por
ausência de intimação do Parquet em primeiro grau, ocasião em que, mais
do que poderia, deveria opinar acerca do mérito da questão submetida à
apreciação pelo juiz de primeira instância.
IV - A jurisprudência desta Corte é pacífica acerca da necessidade de
demonstração do efetivo prejuízo para que se possa decretar nulidade
de julgamento.
V - Injustificada a decretação da nulidade do feito por ausência de
intervenção do Ministério Público no primeiro grau de jurisdição,
quando, devidamente intimada a Procuradoria de Justiça do Estado
por ocasião da remessa dos autos à instância recursal, possibilitou-se
a sua manifestação acerca do mérito da questão, bem como não se
deve decretar a nulidade, por ausência de oitiva ou intervenção do
Ministério Público, quando dito defeito não resultar em real, efetivo e
injusto prejuízo, não bastando se presumir o prejuízo.
VI - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a
decisão recorrida.
VII - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no
§ 4o,
art. 1.021,
do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do
Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da
manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua
aplicação, o que não ocorreu no caso.
VIII - Agravo Interno improvido.
(AgInt no
relatora Ministra Regina Helena Costa,
REsp n. 2.075.558/SP,
Primeira Turma, julgado em
DJe de
com grifos
9/10/2023,
16/10/2023,
nossos.)
Assim, não há nulidade a ser reconhecida, quanto ao ponto.
No que tange à questão de fundo, o Tribunal de origem, em sede
recursal, rejeitou as acusações de improbidade administrativa, por
ausência de vício em convênio e na contratação de pessoal, nestes termos
(fls. 530-537):
[...] O Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil
pública para apurar atos de improbidade administrativa imputados à
agravante, SPDM Associação Paulista para o Desenvolvimento da
Medicina, ao Município de Caraguatatuba, e aos ex-prefeitos José
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Pereira de Aguiar e Antonio Carlos da Silva, que, na qualidade de
representantes do Município, firmaram convênios entre as partes
acima citadas.
A alegação nuclear é de existência de ato de improbidade
administrativa consistente na “inconstitucionalidade e ilegalidade da
terceirização dos serviços de saúde no que toca à contratação dos
Agentes Comunitários de Saúde”, com as consequentes nulidades
das contratações e devolução de quantias (fls. 80). Em síntese, o
agravado alega que ocorreu a contratação de agentes comunitários
de saúde pelo parceiro privado do Poder Público, o que é vedado,
considerando-se, ainda, que não houve licitação para celebração do
convênio.
A matéria de fundo é relacionada, assim, à relação jurídica
envolvendo a agravante, SPDM Associação Paulista para o
Desenvolvimento da Medicina e o Município de Caraguatatuba,
para prestação de serviços na área da saúde.
Há que se proceder, neste contexto, a um breve histórico da relação
jurídica envolvendo a agravante e o Poder Público, bem como,
analisando sua natureza, verificar se houve alguma ilicitude que
pudesse, em abstrato, caracterizar o ato de improbidade
administrativa.
A
do Município de Caraguatatuba, autorizou o
Lei 1.214/2005,
Poder Executivo a celebrar Convênio e Termos Aditivos com a
SPDM Associação Paulista para o Desenvolvimento da Medicina e
com a Universidade Federal de São Paulo UNIFESP (fls. 433/435).
Assim, a SPDM Associação Paulista para o Desenvolvimento da
Medicina e o Município de Caraguatatuba celebraram o Termo de
Convênio 001/2005, que tinha por objetivo “a conjunção de esforços
para implantação, coordenação e execução dos programas e ações
de saúde no Município da Estância Balneária de Caraguatatuba, em
regime de cooperação técnico-científica em matérias de interesse
recíproco dos partícipes”, matérias estas delimitadas no instrumento
(fls. 83/95). Deste convênio participou também a Universidade
Federal de São Paulo UNIFESP.
Posteriormente, foi firmado o Termo de Convênio 01/2009, somente
entre a agravante e o Poder Público Municipal, cujo objeto era a
manutenção e custeio do programa saúde da família e programa de
atendimento ambulatorial (fls. 96/105). Foi celebrado ainda o
Termo de Aditamento 21/2013, com conteúdo semelhante (fls. 107
/109).
Percebe-se que, apesar de o Ministério Público e a agravante
utilizarem as expressões “organização social”, “termo de parceria”,
“contrato de gestão”, e as Leis 9.790/99 (que trata das Organizações
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da Sociedade Civil de Interesse Público) e
(que trata
Lei 9.637/98
das organizações sociais) para se referir à relação jurídica em tela
(fls. 68 e 17/18), os instrumentos de acordo mencionam apenas
“convênio”.
Convênio, na lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, é “forma de
ajuste entre o Poder Público e entidades públicas ou privadas para a
realização de objetivos de interesse comum, mediante mútua
colaboração. O convênio tem em comum com o contrato o fato de
ser um acordo de vontades. Mas é um acordo de vontades com
características próprias. Isto resulta da própria Lei 8.666/93,
quando, no
caput, determina que suas normas se aplicam
art. 116,
aos convênios 'no que couber'” (Direito Administrativo, 20a ed. São
Paulo, Atlas, 2007, pp. 314 e ss.).
Segundo a autora, as características do convênio que o diferenciam
do contrato são as seguintes: (i) os interesses são recíprocos (e não
opostos, antagônicos); (ii) há objetivos institucionais comuns, para
obtenção de um resultado comum; (iii) há mútua colaboração, que
pode assumir várias formas, como repasse de verbas, equipamentos,
recursos humanos e materiais, imóveis, know-how, etc.; (iv) deste
modo, o dinheiro público empregado no convênio não perde este
caráter, de modo que é obrigatória a prestação de contas.
Os convênios têm fundamentação constitucional no
com a
art. 241,
redação dada pela EC 19/98. A
disciplina os
Lei 11.107/2005
convênios entre entidades públicas e os consórcios públicos. Já o
convênio entre entidades públicas e particulares (como o caso em
tela), não constitui forma de delegação de serviços públicos, mas
uma modalidade de fomento, para incentivar a iniciativa privada de
interesse público, em que, ao invés de o Estado desempenhar, ele
mesmo, determinada atividade, opta por auxiliar financeiramente o
particular que queira fazê-lo (sabe-se que a saúde é serviço público
não exclusivo, de modo que sua prestação por particular não
constitui delegação, mas se dá mediante autorização logo, no caso
em tela, há fomento para iniciativa particular em serviço público,
em colaboração com o Poder Público).
No que importa precisamente ao caso em tela, Maria Sylvia de
Zanella Di Pietro esclarece que “quanto à exigência de licitação para
a celebração de convênios, ela não se aplica, pois neles não há
viabilidade de competição; esta não pode existir quando se trata de
mútua colaboração, sob variadas formas, como repasse de verbas,
uso de equipamentos, recursos humanos, imóveis. Não se cogita de
preço ou de remuneração que admita competição. Aliás, o convênio
não é abrangido pelas normas do
o da
no caput, é
art. 2
Lei 8.666/93;
exigida licitação para as obras, serviços, compras, alienações,
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concessões, permissões e locações, quando contratadas com
terceiros; e no parágrafo único define-se o contrato por forma que
não alcança os convênios e outros ajustes similares, já que nestes
não existe a 'estipulação de obrigações recíprocas' a que se refere o
dispositivo” (Op. cit., p. 318).
Assim, qualificada a relação jurídica entre as partes como convênio,
que é o que transparece dos instrumentos de ajuste acordados, já
desponta a ausência do dever de licitar. Assim, este ponto do caso
em tela não pode, por razão unicamente de direito, configurar
improbidade administrativa: inexistente dever de licitar, inexiste
ilícito administrativo pela ausência de licitação.
Lembre-se, ainda, que foi a própria Lei Municipal 1.214/05, que
autorizou o convênio, de modo que lícita se mostra, assim, a sua
confecção, nos termos em que concluída.
Resta, então, analisar a questão da contratação indireta de pessoal
pela entidade privada.
Nestes termos, é preciso pontuar que o Ministério Público afirma
que houve contratação indireta (por meio da entidade privada) de
agentes comunitários da saúde, o que seria proibido (fls. 68/76).
Deveras, tal categoria dos agentes comunitários de saúde foi
prevista pela Emenda Constitucional 51/2006, que acresceu ao
os parágrafos 4o, 5o e 6o. Tal emenda, em seu artigo 2o
art. 198
afirma que somente Estados, Distrito Federal e Municípios poderão
contratar, diretamente, os agentes comunitários de saúde. A
por sua vez, disciplina o regramento desta
Lei 11.350/2006,
categoria de agentes públicos.
Ocorre, por outro lado, que os convênios citados, ou a lei que os
autorizou, não mencionam tal categoria de agentes públicos. Há,
deveras, previsão de seleção, recrutamento, contratação e
pagamento de pessoal pelo conveniado (fls. 87, 101/102). Mas não
há, repita-se, previsão de contratação de agentes comunitários de
saúde.
Ora, é notório, como visto, que no convênio há uma colaboração
entre o Poder Público e o ente privado. Nesta colaboração, é
possível haver repasse de recursos humanos pelo Poder Público ao
particular. Mas não se exclui a possibilidade de o particular utilizar-
se de seus próprios recursos humanos, selecionados e contratados,
para atingir as metas de resultado estipuladas no convênio.
Assim, se houve contratação de pessoal pela entidade privada, isso
não significa ilicitude com relação aos termos do convênio,
tampouco com relação ao regime jurídico geral de qualquer
convênio. Se há colaboração e cooperação entre Poder Público e
particular, é natural que um dos recursos do particular seja a
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existência de pessoal, contratado ou a contratar, para realização do
objetivo comum.
Note-se, ademais, que a agravante não é pessoa jurídica de direito
privado criada especificamente para atuar nos convênios citados. A
agravante constitui associação civil existente desde 1933, atuante
em mais de 7 Estados da Federação, com aproximadamente 40 mil
funcionários (informações obtidas em seu sítio eletrônico: www.
spdm.org.br). Natural, portanto, que tenha pessoal próprio e que
realize contratações permanentes de pessoal.
Em outras palavras, o que se apreende dos documentos juntados é
que houve celebração regular de convênio que previu contratação de
pessoal pelo conveniado privado, o que, por sua vez, configura
decorrência natural da própria cooperação instrumentalizada pelo
instrumento jurídico do convênio.
Não há, ademais, nos termos de convênio juntados qualquer alusão à
contratação de agentes comunitários da saúde pelo conveniado
privado, como uma forma de acesso a uma categoria de agentes
públicos sem o devido processo seletivo legal.
[...]
Em síntese, na linha de tudo quanto o exposto até o momento, é de
se pontuar que no convênio em tela somente há previsão de
contratação de empregados privados pelo conveniado, e não de
agentes públicos, o que, portanto, acarreta a licitude e regularidade
do convênio, bem como a ausência de qualquer ato que poderia, em
abstrato, configurar improbidade administrativa.
Desta conclusão não destoa a aprovação das contas dos recursos
públicos repassados pelo Município de Caraguatatuba à SPBM
Associação Paulista para o Desenvolvimento da Medicina, pelo
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, referentes ao exercício
de 2009, de acordo com acórdão julgado em 30.8.2013, por aquele
órgão (fls. 487/489).
Deste modo, de rigor a incidência do
§ 8o, da
art. 17,
Lei 8.429/92,
segundo o qual, se convencido da inexistência de ato de
improbidade, o juiz rejeitará a ação.
Sucede que, no ponto, o acórdão de origem encontra-se em
dissonância com a jurisprudência desta Corte Superior.
Ora, o Juízo
, em primeiro grau, havia recebido a inicial de
a quo
improbidade administrativa, em razão da presença de justa causa para as
imputações (fls. 48-51). Vejamos, com grifos nossos:
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Trata-se de ação nominada de AÇÃO CIVIL PÚBLICA, ajuizada
por MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO em
face de PREFEITURA MUNICIPAL DE CARAGUATATUBA,
JOSÉ PEREIRA AGUILAR, ANTÔNIO CARLOS DA SILVA,
ASSOCIAÇÃO PAULISTA PARA O DESENVOLVIMENTO DA
MEDICINA - SPDM.
Narra à petição inicial, com documentos, (f. 02/24, 25/1963) que:
através do Inquérito Civil n° 14.0233.0001713/2012-3, apurou-se
que a Prefeitura Municipal de Caraguatatuba, no ano de 2005,
por
meio
de
seu
prefeito,
à
época,
José
Pereira
Aguilar, contratou com a requerida Associação Paulista para o
Desenvolvimento da Medicina - SPDM e a Unifesp, para a
implantação do "Programa de Saúde da Família" e "Programa
de Saúde Bucal", e de melhorias no sistema de saúde na rede
municipal; tal parceria foi automaticamente renovada, gerando
termos aditivos assinados pelo 'então prefeito Antônio Carlos da
Silva, restando em vigor até 24 de janeiro de 2013; a
Municipalidade transferiu a execução dos serviços ligados ao
"Programa Saúde da Família" a uma entidade privada, ficando
responsável somente pela supervisão, acompanhamento e
disponibilização de recursos necessários a sua consecução; e que
houve terceirização de contratações de Agentes Comunitários de
Saúde, contrariando legislação pertinente, sendo que tais
contratos foram firmados com dispensa de licitação,
configurando atos de improbidade administrativa que causam
.
lesão ao erário, conforme disposto no artigo 10, da lei 8.429/92
Requer a notificação dos requeridos para apresentação de defesa
preliminar; e, após o recebimento da inicial e regular processamento
do feito, seja julgada procedente a presente ação, para: declarar a
nulidade
das
contratações
realizadas
irregularmente
pela
Municipalidade, com a devolução dos valores pagos por estes
serviços, ao erário; determinar que a Municipalidade abstenha-se de
realizar contratações irregulares, sob a pena de multa; condenar os
requeridos JOSÉ PEREIRA AGUILAR e ANTÔNIO CARLOS DA
SILVA pela prática de ato de improbidade administrativa; condenar
a
requerida
ASSOCIAÇÃO
PAULISTA
PARA
O
DESENVOLVIMENTO DA MEDICINA à proibição de contratar
com o Poder Público; e condenar os requeridos ao pagamento das
custas e despesas processuais.
Notificações. (f. 1966/1967, 3061, 3062/3063)
Defesa preliminar, com documentos (f. 1970/1987, 1988/1990),
ofertada pelo requerido ANTÔNIO CARLOS DA SILVA,
aduzindo, preliminarmente, inépcia da inicial, por esta não possuir
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causa de pedir e o pedido ser juridicamente impossível. No mérito,
alega em síntese, que: quando tomou posse do cargo de Prefeito
Municipal desta Comarca, em 01 de janeiro de 2009, tomou
conhecimento, através de Memorando da Diretora de Administração
e Finanças, do convênio firmado, pela gestão anterior, entre a
Prefeitura Municipal de Caraguatatuba, a Associação Paulista para o
Desenvolvimento da Medicina - SPDM -, e a Universidade Federal
de São Paulo - UNIFESP -, sendoinformado que se tratava de
atividades de primordial importância, e que não poderiam sofrer
descontinuidade, sob o risco de crise na rede de serviços de atenção
básica de saúde da rede municipal, razão pela qual, para
conservação de interesse público, procedeu ao aditamento do
referido convênio; para o exercício das atividades do convênio, a
UNIFESP realizou processo seletivo, que foi acompanhado pela
Secretaria Municipal de Saúde; se as contratações fossem realizadas
via concurso, com a redução do número de atendimentos,
modificação do programa, ou sua extinção, haveria diversos
servidores ociosos e gerando custos desnecessários à Administração
Pública; não praticou qualquer conduta ímproba. Requer o
acolhimento das preliminares arguidas e, alternativamente, a
rejeição da inicial.
Defesa preliminar, com documentos (f. 1991/2010, 2011/3049),
ofertada pela requerida PREFEITURA MUNICIPAL DE
CARAGUATATUBA, aduzindo, preliminarmente: litisconsórcio
passivo necessário da Universidade Federal de São Paulo -
UNIFESP; incompetência do Ministério Público Estadual para
propositura desta demanda; incompetência da Justiça Comum; e
impossibilidade jurídica dos pedidos. No mérito, alega, em síntese,
que: a celebração do convênio foi precedida de regular processo
administrativo, não havendo qualquer irregularidade ou ilegalidade
em sua concretização; a celebração do convênio em exame foi
autorizada pela Lei Municipal n°. 1.214/2005; ao contrário do
alegado em sede de inicial, não houve terceirização, mas a prestação
dos serviços mediante atuação conjunta das entidades conveniadas
para a consecução do Programa Saúde da Família; a dispensa de
licitação justifica-se pela importância do objeto do convênio e sua
urgência; o cargo de Agente Comunitário de Saúde foi criado pela
Lei Municipal n°. 1.990, de 28 de novembro de 2011 e antes de sua
promulgação a contratação desta categoria profissional era de
responsabilidade das entidades conveniadas que a realizavam
mediante Processo Seletivo; com o advento da Lei supracitada, a
Municipalidade providenciou a realização de Concurso Público para
preenchimento das vagas disponíveis para o cargo - apresentou
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cópia de Edital. Requer o acolhimento das preliminares arguidas e o
reconhecimento de improcedência desta ação.
Defesa preliminar, com documentos (f. 3090/3135, 3136/3224),
ofertada pela requerida ASSOCIAÇÃO PAULISTA PARA O
DESENVOLVIMENTO DA MEDICINA - SPDM -, alegando,
preliminarmente: falta de interesse de agir; inadequação da via
eleita; inépcia da inicial; incompetência absoluta deste Juízo; e
prescrição da pretensão da parte autora. No mérito, alega, em
síntese, que: em estudo realizado pela Municipalidade, concluiu-se
que a parceria com entidade privada sem fins lucrativos seria a
solução mais recomendada para os problemas relativos aos serviços
de saúde; a Associação não possui fins lucrativos, sendo
reconhecida como sendo de utilidade pública federal, estadual e
municipal pelos Decretos 57.925/66, 40.103/62 e 8.911/70, e
qualificada como Organização Social em outros estados, atuando
em parceria com o Poder Público há mais de 50 anos; o Tribunal de
Contas da União considera regular a contratação de agentes
comunitários de saúde a partir de convênio ou contrato de gestão; e
que o convenio celebrado entre as partes possui função
primariamente social e não econômica, não havendo que se falar em
ilegalidade ou improbidade nos atos praticados pelas partes. Requer
o acolhimento das preliminares arguidas e, alternativamente, a
rejeição liminar desta demanda.
Defesa preliminar, com documentos (f. 3226/3231, 3232/3235),
ofertada pelo requerido JOSÉ PEREIRA AGUILAR, alegando, em
síntese, que não há indícios de que o ora manifestante tenha
praticado ato ímprobo, não possuindo, portanto, legitimidade
passiva. Requer a rejeição desta demanda e, alternativamente, o
reconhecimento de sua ilegitimidade passiva.
Manifestou-se o representante do Ministério Público quanto às
defesas preliminares apresentadas; requereu o recebimento da inicial
com o devido prosseguimento do feito. (f. 3237)
É o relatório. Decido.
A lei n° 8.429/92 dispõe sobre a ação de improbidade administrativa
e submete ao seu regime todo agente público, gênero que alcança os
agentes políticos e por isso, tendo regulamentado o disposto no
artigo 37 da CF, tem por objeto a reparação do dano ao erário, a
perda do objeto do enriquecimento ilícito, e a aplicação das sanções
ao ato de improbidade.
[...]
Os demais argumentos tecidos através de manifestação
preliminar, dizem respeito ao mérito da demanda e serão
apreciados no momento oportuno, após a necessária instrução,
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respeitando-se os princípios constitucionais do contraditório e
da ampla defesa.
Posto isto e uma vez não caracterizada nenhuma das hipóteses do
§8°, do artigo 17, da
recebo a petição inicial.
lei 8.429/92,
Além do mais, os fundamentos exarados pelo Tribunal de origem,
sobre a ausência de vício em convênio e na contratação de pessoal,
utilizados para afastar as imputações, destacam questão de julgamento,
que deverá ser melhor apreciada quando da sentença, após a instrução
processual, juntamente com todo arcabouço de fatos e provas.
Com efeito, havendo indícios mínimos de autoria, como na hipótese,
não pode a inicial acusatória da ação de improbidade ser rejeitada, em
razão do princípio do
, e para que não haja ingresso
in dubio pro societate
indevido no mérito da questão, nesta fase de cognição sumária.
Nesse sentido, a jurisprudência deste STJ:

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AGRAVO INTERNO
NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
RECEBIMENTO DA INICIAL. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO

INDÍCIOS
SOCIETATE.
PREVALÊNCIA.
PRECEDENTES.
INDICADOS
NO
ACÓRDÃO
RECORRIDO.
AÇÃO
DE
IMPROBIDADE
AUTONÔMA
EM
RELAÇÃO
A
OUTRAS
INSTÂNCIAS.
ARGUMENTOS
INSUFICIENTES
PARA
DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE
MULTA.
§ 4o, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE
ART. 1.021,
2015. DESCABIMENTO.
I - Na fase de recebimento da inicial da ação civil pública de
improbidade administrativa, basta a demonstração de indícios da
prática de ato ímprobo, ou, fundamentadamente, as razões de sua não
apresentação, em observância ao princípio do in dubio pro societate.
II - O acórdão recorrido consigna, expressamente, que há indício mínimo
configurador de prática de ato ímprobo, qual seja, a irregularidade na
contratação da empresa de propriedade da Recorrente e o suposto desvio
de verbas, que aparentemente acarretaram em prejuízos ao erário e na
obtenção de benefícios.
[...]
VI - Agravo Interno improvido.
(AgInt no
relatora Ministra Regina Helena Costa,
REsp n. 2.195.315/DF,
Primeira Turma, julgado em
DJEN de
)
28/4/2025,
5/5/2025.
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RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.

APLICAÇÃO

LEI
N.
14.230/2021.
RETROATIVA. PROCESSO EM CURSO. CABIMENTO. TEMA N.
1199 DO STF. PETIÇÃO INICIAL. REJEIÇÃO INDEVIDA.
PRESENÇA DE INDÍCIOS MÍNIMOS DA EXISTÊNCIA DE ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. QUALIFICAÇÃO JURÍDICA
DE
FATOS
INCONTROVERSOS.
POSSIBILIDADE.
RESPONSABILIDADE DO AGENTE. ELEMENTO SUBJETIVO E
DANO
AO
ERÁRIO.
AFERIÇÃO
APÓS
A
INSTRUÇÃO
PROCESSUAL. PRECEDENTES DESTA CORTE SUPERIOR.
REVOGAÇÃO DE PARTE DOS TIPOS IMPUTADOS NA
EXORDIAL. CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. RECURSO
ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO.
[...]
5. No caso dos autos, por se tratar de processo, ainda em curso, em que se
imputa a prática de ato de improbidade administrativa, são aplicáveis,
retroativamente, as alterações introduzidas pela Lei n. 14.230/2021.
6. A petição inicial da ação de improbidade pode ser rejeitada tão
somente quando não houver indícios mínimos da existência de ato de
improbidade administrativa. Havendo a sua presença, deve ser a
exordial recebida e realizada a instrução processual, sendo a sentença
o momento adequado para aferir a responsabilidade do agente,
incluindo a existência de conduta dolosa, bem como a ocorrência de
dano efetivo ao erário. Precedentes desta Corte Superior.
7. No caso concreto, os fatos incontroversos narrados no acórdão
recorrido, os quais deram suporte à sua conclusão, constituem indícios
mínimos da prática de ato de improbidade, suficientes para determinar o
recebimento da peça inicial, ao contrário do que compreendeu o Tribunal
estadual. Não se cuida de reexame provas, motivo pelo qual não incide a
Súmula n. 7 do STJ, mas se trata de qualificação jurídica dos fatos, que
consiste em atribuir aos fatos incontroversos constantes do acórdão
recorrido definição, consequência ou natureza jurídica diversa daquela
que lhes foi conferida pela Corte de segundo grau, o que é permitido na
via do recurso especial.
[...]
12. Recurso especial parcialmente provido, para restabelecer a decisão do
Juízo de primeiro grau , na parte em que recebeu a petição inicial da ação,
determinando o seu prosseguimento (
relator
REsp n. 2.175.480/SP,
Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 18/2/2025,
DJEN de
)
21/2/2025.
Corroborando, vide os seguintes precedentes: AgInt nos EDcl no
relator Ministro Francisco Falcão, Segunda
AREsp n. 2.554.595/RS,
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Turma, julgado em
DJEN de
e AgInt no
12/2/2025,
17/2/2025;
relator Ministro Francisco Falcão, Segunda
AREsp n. 1.803.193/SP,
Turma, julgado em
DJEN de
3/12/2024,
10/12/2024.
Ante o exposto,
ao agravo interno, para,
dou parcial provimento
reformando parcialmente a decisão recorrida, cassar o acórdão do
Tribunal de origem, a fim de restabelecer a decisão do Juízo
,
a quo
que havia recebido a inicial de improbidade administrativa e determinado
o prosseguimento do feito.
É como voto.
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TERMO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA TURMA
AgInt no AREsp 1.441.900 / SP
Número Registro: 2019/0026951-4
PROCESSO ELETRÔNICO
Número de Origem:
00020124620138260126 20124620138260126 22625612320158260000
Sessão Virtual de
a
03/12/2025
09/12/2025
Relator do AgInt
Exmo. Sr. Ministro BENEDITO GONÇALVES

Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro SÉRGIO KUKINA

Secretário
Bela. ANDREA GONÇALVES FUJICHIMA
AUTUAÇÃO
AGRAVANTE
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
AGRAVADO
: SPDM - ASSOCIAÇÃO PAULISTA PARA O DESENVOLVIMENTO DA
MEDICINA
ADVOGADOS
: MARCIA REGINA APPROBATO MACHADO MELARÉ - SP066202
LIDIA VALERIO MARZAGAO - SP107421
INTERES.
: JOSE PEREIRA DE AGUILAR
ADVOGADOS
: MARIA APARECIDA ALBUQUERQUE ASEVEDO - SP124470
JOSE PEREIRA DE AGUILAR JUNIOR - SP306496
INTERES.
: MUNICIPIO DE CARAGUATATUBA
PROCURADOR : CASSIANO RICARDO SILVA DE OLIVEIRA - SP152966
INTERES.
: ANTONIO CARLOS DA SILVA
ADVOGADO
: SOLANGE TSUKIMI HAYASHI LONGO - SP153661
ASSUNTO
: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO -
ATOS ADMINISTRATIVOS - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
AGRAVO INTERNO
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Signatário(a): SISTEMA JUSTIÇA - SERVIÇOS AUTOMÁTICOS, Assinado em: 10/12/2025 00:56:52
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AGRAVANTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
AGRAVADO
: SPDM - ASSOCIAÇÃO PAULISTA PARA O DESENVOLVIMENTO DA
MEDICINA
ADVOGADOS : MARCIA REGINA APPROBATO MACHADO MELARÉ - SP066202
LIDIA VALERIO MARZAGAO - SP107421
INTERES.
: JOSE PEREIRA DE AGUILAR
ADVOGADOS : MARIA APARECIDA ALBUQUERQUE ASEVEDO - SP124470
JOSE PEREIRA DE AGUILAR JUNIOR - SP306496
INTERES.
: MUNICIPIO DE CARAGUATATUBA
ADVOGADO
: CASSIANO RICARDO SILVA DE OLIVEIRA - SP152966
INTERES.
: ANTONIO CARLOS DA SILVA
ADVOGADO
: SOLANGE TSUKIMI HAYASHI LONGO - SP153661
TERMO
A PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de 03/12/2025
a
por unanimidade, decidiu dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do
09/12/2025,
Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Sérgio Kukina, Regina Helena Costa, Gurgel de Faria e Paulo Sérgio
Domingues votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Sérgio Kukina.

Brasília, 09 de dezembro de 2025
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