Tribunal: STJ
Processo: 0064894-13.2007.8.22.0014
Classe: AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL
Órgão julgador: MINISTRO FRANCISCO FALCÃO
Órgão colegiado: AJC COORDENADORIA DE JULGAMENTO COLEGIADO DA SEGUNDA TURMA
Data de publicação: 2025-09-19

Ementa:
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. NA ORIGEM: AÇÃO CIVIL
PÚBLICA, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE.
CAUSA OBJETIVA DE INADMISSIBIIIDADE. IMÓVEL. DISPENSA
DE LICITAÇÃO. PRÉVIO PROCEDIMENTO. EXIGÊNCIA DA LEI N.
8.666/93 E LEI MUNICIPAL. PATRIMÔNIO PÚBLICO. PRÉVIA
AVALIAÇÃO. NO STJ: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ.
SÚMULA N. 211/STJ. ALIENAÇÃO DE BEM IMÓVEL SEM
OBSERVÂNCIA DOS TRÂMITES LEGAIS. ATO DE IMPROBIDADE.
INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 83/STJ. AGRAVO INTERNO.
ANÁLISE DAS ALEGAÇÕES. MANUTENÇÃO DA

Inteiro teor:
AgInt no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL No 2811651 - RO (2024/0433781-1)
RELATOR
: MINISTRO FRANCISCO FALCÃO
AGRAVANTE
: AGENOR ROBERTO CATOCI BARBOSA
ADVOGADOS
: ALMINO AFONSO FERNANDES - MT003498B
ALMINO AFONSO FERNANDES - MT003498
GILSON ELY CHAVES DE MATOS - RO001733
ESTEVAN SOLETTI - RO003702
SAMARA DE AQUINO RODRIGUES - RO005040
GUSTAVO LISBOA FERNANDES - DF041223
AGRAVADO
: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE RONDONIA
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. NA ORIGEM: AÇÃO CIVIL
PÚBLICA, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE.
CAUSA OBJETIVA DE INADMISSIBIIIDADE. IMÓVEL. DISPENSA
DE LICITAÇÃO. PRÉVIO PROCEDIMENTO. EXIGÊNCIA DA LEI N.
8.666/93 E LEI MUNICIPAL. PATRIMÔNIO PÚBLICO. PRÉVIA
AVALIAÇÃO. NO STJ: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ.
SÚMULA N. 211/STJ. ALIENAÇÃO DE BEM IMÓVEL SEM
OBSERVÂNCIA DOS TRÂMITES LEGAIS. ATO DE IMPROBIDADE.
INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 83/STJ. AGRAVO INTERNO.
ANÁLISE DAS ALEGAÇÕES. MANUTENÇÃO DA DECISÃO
RECORRIDA QUE NÃO CONHECEU DO RECURSO PELOS SEUS
FUNDAMENTOS.
I - Na origem trata-se de ato de improbidade administrativa
ajuizada pelo Ministério Público Estadual, ora agravado. Na sentença
julgou-se procedente o pedido. No Tribunal de origem a sentença foi
mantida.
II - Trata-se de agravo interno interposto contra decisão que não
conheceu do recurso especial diante da incidência de óbices ao seu
conhecimento. Na petição de agravo interno, a parte agravante repisa as
alegações que foram objeto de análise na decisão recorrida.
III - Verifica-se que a irresignação do recorrente acerca do
cometimento de ato de improbidade, vai de encontro às convicções do
julgador
, que, com lastro no conjunto probatório constante dos autos,
a quo
decidiu "não foi observada a legislação para a cedência ou compra pelo
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apelante e a pretensão da Ação Civil Pública em reparação de danos
ambientais, anulação de ato jurídico e declaração de atos de improbidade
administrativa foi comprovada por fartos documentos acostados[...]".
IV - Dessa forma, para rever tal posição e interpretar os
dispositivos legais indicados como violados, seria necessário o reexame
desses mesmos elementos fático-probatórios, o que é vedado no âmbito
estreito do recurso especial. Incide na hipótese a Súmula n. 7/STJ.
V - Os demais dispositivos legais mencionados pela parte
recorrente na petição de recurso especial não foram objeto de análise na
Corte de origem. Tampouco o conteúdo foi objeto no acórdão proferido na
Corte de origem. Assim, não é possível o conhecimento do recurso especial
diante da falta de prequestionamento da matéria. Para que o art. 1.025 do
CPC/2015 seja aplicado, e permita-se o conhecimento das alegações da
parte recorrente, é necessário não só que haja a oposição dos embargos de
declaração na Corte de origem (e. 211/STJ) e indicação de violação do art.
1.022 do CPC/2015, no recurso especial (REsp 1.764.914/SP, relator
Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em
, DJe
8/11/2018
). A matéria deve ser: i) alegada nos embargos de declaração
23/11/2018
opostos (AgInt no REsp 1.443.520/RS, relator Ministro Napoleão Nunes
Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 1o/4/2019, DJe
); ii)
10/4/2019
devolvida a julgamento ao Tribunal
(AgRg no REsp n. 1.459.940/SP,
a quo
relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em
, DJe
) e; iii) relevante e pertinente com a matéria (AgInt
24/5/2016
2/6/2016
no AREsp 1.433.961/SP, relator Ministro Mauro Campbell Marques,
Segunda Turma, julgado em
, DJe
.)
17/9/2019
24/9/2019
VI - O entendimento do Tribunal de origem está em consonância
com a jurisprudência desta Corte Superior, no sentido de que compra e
venda de imóveis, sem a observância dos trâmites legais, descreve com
precisão o cometimento de ato de improbidade administrativa (REsp n.
2.033.924/TO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado
em
, DJe de
; REsp n. 1.156.209/SP, relator Ministro
28/2/2023
5/6/2023
Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em
, DJe de
19/8/2010
.)
27/4/2011
VII - Dessa forma, aplica-se, à espécie, o enunciado da Súmula
n. 83/STJ: "Não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a
orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida."
Ressalte-se que o teor do referido enunciado aplica-se, inclusive, aos
recursos especiais interpostos com fundamento na alínea do permissivo
a
constitucional.
VIII - Agravo interno improvido.

ACÓRDÃO
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Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam
os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual
de
a
, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos
11/09/2025
17/09/2025
do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Maria Thereza de Assis Moura, Marco Aurélio Bellizze,
Teodoro Silva Santos e Afrânio Vilela votaram com o Sr. Ministro Relator.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Afrânio Vilela.
Brasília,
.
18 de setembro de 2025
Ministro Francisco Falcão
Relator
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AgInt no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL No 2811651 - RO (2024/0433781-1)
RELATOR
: MINISTRO FRANCISCO FALCÃO
AGRAVANTE
: AGENOR ROBERTO CATOCI BARBOSA
ADVOGADOS
: ALMINO AFONSO FERNANDES - MT003498B
ALMINO AFONSO FERNANDES - MT003498
GILSON ELY CHAVES DE MATOS - RO001733
ESTEVAN SOLETTI - RO003702
SAMARA DE AQUINO RODRIGUES - RO005040
GUSTAVO LISBOA FERNANDES - DF041223
AGRAVADO
: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE RONDONIA
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. NA ORIGEM: AÇÃO CIVIL
PÚBLICA, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE.
CAUSA OBJETIVA DE INADMISSIBIIIDADE. IMÓVEL. DISPENSA
DE LICITAÇÃO. PRÉVIO PROCEDIMENTO. EXIGÊNCIA DA LEI N.
8.666/93 E LEI MUNICIPAL. PATRIMÔNIO PÚBLICO. PRÉVIA
AVALIAÇÃO. NO STJ: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ.
SÚMULA N. 211/STJ. ALIENAÇÃO DE BEM IMÓVEL SEM
OBSERVÂNCIA DOS TRÂMITES LEGAIS. ATO DE IMPROBIDADE.
INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 83/STJ. AGRAVO INTERNO.
ANÁLISE DAS ALEGAÇÕES. MANUTENÇÃO DA DECISÃO
RECORRIDA QUE NÃO CONHECEU DO RECURSO PELOS SEUS
FUNDAMENTOS.
I - Na origem trata-se de ato de improbidade administrativa
ajuizada pelo Ministério Público Estadual, ora agravado. Na sentença
julgou-se procedente o pedido. No Tribunal de origem a sentença foi
mantida.
II - Trata-se de agravo interno interposto contra decisão que não
conheceu do recurso especial diante da incidência de óbices ao seu
conhecimento. Na petição de agravo interno, a parte agravante repisa as
alegações que foram objeto de análise na decisão recorrida.
III - Verifica-se que a irresignação do recorrente acerca do
cometimento de ato de improbidade, vai de encontro às convicções do
julgador
, que, com lastro no conjunto probatório constante dos autos,
a quo
decidiu "não foi observada a legislação para a cedência ou compra pelo
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apelante e a pretensão da Ação Civil Pública em reparação de danos
ambientais, anulação de ato jurídico e declaração de atos de improbidade
administrativa foi comprovada por fartos documentos acostados[...]".
IV - Dessa forma, para rever tal posição e interpretar os
dispositivos legais indicados como violados, seria necessário o reexame
desses mesmos elementos fático-probatórios, o que é vedado no âmbito
estreito do recurso especial. Incide na hipótese a Súmula n. 7/STJ.
V - Os demais dispositivos legais mencionados pela parte
recorrente na petição de recurso especial não foram objeto de análise na
Corte de origem. Tampouco o conteúdo foi objeto no acórdão proferido na
Corte de origem. Assim, não é possível o conhecimento do recurso especial
diante da falta de prequestionamento da matéria. Para que o art. 1.025 do
CPC/2015 seja aplicado, e permita-se o conhecimento das alegações da
parte recorrente, é necessário não só que haja a oposição dos embargos de
declaração na Corte de origem (e. 211/STJ) e indicação de violação do art.
1.022 do CPC/2015, no recurso especial (REsp 1.764.914/SP, relator
Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em
, DJe
8/11/2018
). A matéria deve ser: i) alegada nos embargos de declaração
23/11/2018
opostos (AgInt no REsp 1.443.520/RS, relator Ministro Napoleão Nunes
Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 1o/4/2019, DJe
); ii)
10/4/2019
devolvida a julgamento ao Tribunal
(AgRg no REsp n. 1.459.940/SP,
a quo
relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em
, DJe
) e; iii) relevante e pertinente com a matéria (AgInt
24/5/2016
2/6/2016
no AREsp 1.433.961/SP, relator Ministro Mauro Campbell Marques,
Segunda Turma, julgado em
, DJe
.)
17/9/2019
24/9/2019
VI - O entendimento do Tribunal de origem está em consonância
com a jurisprudência desta Corte Superior, no sentido de que compra e
venda de imóveis, sem a observância dos trâmites legais, descreve com
precisão o cometimento de ato de improbidade administrativa (REsp n.
2.033.924/TO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado
em
, DJe de
; REsp n. 1.156.209/SP, relator Ministro
28/2/2023
5/6/2023
Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em
, DJe de
19/8/2010
.)
27/4/2011
VII - Dessa forma, aplica-se, à espécie, o enunciado da Súmula
n. 83/STJ: "Não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a
orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida."
Ressalte-se que o teor do referido enunciado aplica-se, inclusive, aos
recursos especiais interpostos com fundamento na alínea do permissivo
a
constitucional.
VIII - Agravo interno improvido.

RELATÓRIO
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Trata-se de agravo interno interposto contra decisão que não conheceu do
recurso diante da incidência de óbices ao conhecimento.
O recurso especial foi interposto contra acórdão com a seguinte ementa, que
bem resume a discussão trazida a esta Corte:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO DE
APELAÇÃO. RECURSO DESACOMPANHADO DO PREPARO. NECESSIDADE.
CAUSA OBJETIVA DE INADMISSIBIIIDADE. IMÓVEL. DISPENSA DE LICITAÇÃO.
PRÉVIO PROCEDIMENTO. JUSTIFICATIVA. AUSÊNCIA. EXIGÊNCIA DA LEI 8.666
/93 E LEI MUNICIPAL. PATRIMÔNIO PÚBLICO. DANO. SENTENÇA MANTIDA.O
RECURSO DA PARTE QUE NÃO APRESENTOU O PREPARO DEVE SER JULGADO
DESERTO, PRINCIPALMENTE QUANDO OPORTUNIZADO O RECOLHIMENTO E
A PARTE NÃO SE MANIFESTOU, POR SER CAUSA OBJETIVA DE
INADMISSIBILIDADE. A ANÁLISE DAS RAZÕES DEVE PROSSEGUIR PARA
QUEM DEVIDAMENTE PREENCHEU O REQUISITO FORMAL. O novo regime
prescricional previsto na Lei no 14.230/2021 “aplica-se aos atos de improbidade
administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem
condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto
anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. O novo
regime prescricional é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir
da publicação da lei”. (ARE 843.989, Relator Ministro Alexandre de Moraes). A
Administração Pública pode fazer doações de bens móveis e imóveis, desde que desafetados
do uso público. A alienação de bens da Administração Pública, subordinadas à existência de
interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e deve obedecer os
procedimentos legais. A Lei Federal no 8.666/93 dispõe que a alienação de bem público
móvel deverá observar o interesse público devidamente justificado e a realização de
avaliação prévia. É vedado que a administração pública distribua como benesse um imóvel a
particular sem dar tratamento equitativo a todo administrado pela não realização do
procedimento licitatório. Configura improbidade administrativa o ato do gestor e outros
participantes da cadeia de procedimentos ilícitos ocorridos para que o bem que pertence a
área de preservação ambiental fosse disposto a terceiros sem atenção as normas legais.
Sentença mantida.
Na petição de agravo interno, a parte agravante se insurge quanto aos pontos
que foram objeto da decisão agravada.
O Ministério Público Federal opinou pelo não conhecimento do agravo em
recurso especial, nos seguintes termos da ementa:

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE
IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA A FUNDAMENTO DA DECISÃO QUE NÃO ADMITIU
O RECURSO ESPECIAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA 182/STJ. AGRAVO EM
RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO. I – Não se conhece do agravo em recurso
especial que deixa de impugnar especificamente fundamento da decisão que não admitiu o
apelo nobre. II – Parecer pelo não conhecimento do agravo em recurso especial.

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É o relatório.

VOTO
O agravo interno não merece prosperar.
Como já dito na decisão agravada, o Tribunal de origem examinando as
provas colacionadas expressamente concluiu pela existência de ato de improbidade, nos
seguintes termos:

[...]
Em síntese, a Ação Civil Pública prova que o apelante A. (omissis) e a parte
V. (omissis) eram sócios e iniciaram a implantação de projeto de loteamento, sem
autorização, com os seguintes apontamentos: a) nulidade da venda da área pela prefeitura a
A. (omissis); b) prática de improbidade administrativa com venda da citada área; c) danos
ao meio ambiente, com a construção em área de preservação permanente e, d) irregularidade
no loteamento por não atender o parcelamento do solo urbano.
Na verdade, mesmo com tantos supostos donos apresentados, fato é que a área
pertence ao Município de Vilhena, doado pelo INCRA em 24 de setembro de 1979,
conforme Registro Geral de Imóveis. No documento de doação, ficou delimitado a forma de
utilização da área, por ser área de Preservação Permanente – APP. Segue abaixo trecho do
Título de Domínio, Doação – Lei no 6431/77) – ID 15856473:
[...]
Conforme se extrai dos autos, o Ministério Público dispõe que no Cartório de Imóveis
foi registrado o loteamento e condomínio Residencial Terra Rica em nome de A. R. C. B.
(omissis) em 9.7.2007 (fl. 873 e 1015 – autos digitalizados), todavia afirma que o
procedimento investigativo no2006001060005562 apurou que VITORIO ABRÃO
participava como sócio proprietário do empreendimento, embora juridicamente não o seja.
Tal fato foi provado quando o oficial de diligência entrou em contato telefônico para
simular a compra de um lote de terra e quem atendeu foi Vitório Abrão e apresentou-se
como dono do empreendimento. Ainda, outro fato que prova a sociedade entre V. e A.
(omissis) é a multa que o IBAMA imputou ao condomínio e quem assinou os autos de
infração foi o apelante VITÓRIO ABRÃO em 4.10.2006 (fl. 717/718 – autos digitalizados).
Como visto, a situação apresentada se contrapõe às alegações recursais. Há provas
nos autos de ausência de respeito as normas legais e lei municipal como já citado acima e de
forma a satisfazer interesse próprio, causou prejuízo aos cofres públicos. Fatos que
comprovam o cometimento de ato doloso.
[...]
Conclui-se que não foi observada a legislação para a cedência ou compra pelo
apelante e a pretensão da Ação Civil Pública em reparação de danos ambientais, anulação
de ato jurídico e declaração de atos de improbidade administrativa foi comprovada por
fartos documentos acostados como:
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[...]

Verifica-se que a irresignação do recorrente acerca do cometimento de ato de
improbidade, vai de encontro às convicções do julgador
, que, com lastro no
a quo
conjunto probatório constante dos autos, decidiu "não foi observada a legislação para a
cedência ou compra pelo apelante e a pretensão da Ação Civil Pública em reparação de
danos ambientais, anulação de ato jurídico e declaração de atos de improbidade
administrativa foi comprovada por fartos documentos acostados [...]".
Dessa forma, para rever tal posição e interpretar os dispositivos legais
indicados como violados, seria necessário o reexame desses mesmos elementos fático-
probatórios, o que é vedado no âmbito estreito do recurso especial. Incide na hipótese a
Súmula n. 7/STJ.
Quanto à matéria constante nos (arts. 1o, §§ 1o e 2o, 17 C 2o, da Lei n. 8.429
/92; 101 do CC), verifica-se que o Tribunal
, em nenhum momento, abordou as
a quo
questões referidas nos dispositivos legais, mesmo após a oposição de embargos de
declaração apontando a suposta omissão. Nesse contexto, incide, na hipótese, a Súmula
n. 211/STJ, que assim dispõe: "Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a
despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal
"
a quo.
Gize-se, por oportuno, que a falta de exame de questão constante de
normativo legal apontado pelo recorrente nos embargos de declaração não caracteriza,
por si só, omissão quando a questão é afastada de maneira fundamentada pelo Tribunal a
, ou ainda, não é abordada pelo Sodalício, e o recorrente, em ambas as situações, não
quo
demonstra, de forma analítica e detalhada, a relevância do exame da questão apresentada
para o deslinde final da causa.
Sobre o assunto, destacam-se os seguintes precedentes:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AVIAÇÃO AGRÍCOLA.
ANOTAÇÃO DE RESPONSABILIDADE TÉCNICA. AUSÊNCIA DE NEGATIVA DE
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PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 211
/STJ E 282/STF. INVIABILIDADE DA ANÁLISE DE RESOLUÇÃO DE CONSELHO
PROFISSIONAL.
(...)
3. A Corte de origem nada teceu a respeito dos arts. 2o, § 2o, do Decreto-Lei 917/69.
2o, 5o, 6o, II, 15, do Decreto 86.765/81, apesar de instado a fazê-lo pelos embargos de
declaração, razão pela qual incide o óbice da Súmula 211/STJ. "Não há impropriedade em
afirmar a falta de prequestionamento e afastar a indicação de afronta ao artigo 535 do CPC,
haja vista que o julgado pode estar devidamente fundamentado, sem, no entanto, ter
decidido a causa à luz dos preceitos jurídicos suscitados pelo recorrente, pois, como
consabido, não está o julgador a tal obrigado". (AgRg no REsp n. 1.386.843/RS, Rel.
Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, DJe
.)
24/2/2014
(...)
6. Agravo interno a que se nega provimento.
(AgInt no REsp n. 1.035.738/RS, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma,
julgado em
, DJe
.)
14/2/2017
23/2/2017

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO
RECURSO ESPECIAL. CONCURSO PÚBLICO. APROVAÇÃO DE CANDIDATO EM
CADASTRO DE RESERVA. PRETERIÇÃO. MANUTENÇÃO DE SERVIDORES
CONTRATADOS
IRREGULARMENTE.
PRESTAÇÃO
JURISDICIONAL
INADEQUADA.
DESCARACTERIZAÇÃO
DA
OMISSÃO.
JULGAMENTO
CONTRÁRIO AOS INTERESSES DA PARTE. CONTRADIÇÃO EXTERNA.
HIPÓTESE DE CABIMENTO INEXISTENTE PARA OS EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO. DISCUSSÃO ACERCA DA NECESSIDADE DE PROVA PERICIAL.
QUESTÃO ATRELADA AO REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. ÓBICE DA SÚMULA
7/STJ.
VIOLAÇÃO
A
NORMAS
FEDERAIS.
CARÊNCIA
DE
PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL.
FALTA DE COTEJO ANALÍTICO. SÚMULA 284/STF.
(...)
6. O prequestionamento advém do debate da temática processual à luz de
determinado preceito legal federal, ou seja, é forçoso que o Tribunal da origem interprete os
fatos processuais e sobre eles proceda juízo de valor para adequa-los ou não a determinado
preceptivo federal, realizando assim a subsunção do fato à norma, o que absolutamente
inexistiu no acórdão da origem, que não se sustentou nos arts. 130, 131, 331, § 2.o, 333,
inciso I, 436, 437, 438 e 439, todos do CPC-1973, mas apenas na Lei 8.112/1990 e na
Constituição da República.
7. O prequestionamento não é a indicação do preceito legal, mas o debate de
determinada tese de acordo com certa norma jurídica (inscrita no preceito), de maneira a que
a falta de apontamento de lei não importa a falta de prequestionamento, mas tampouco a
ausência de debate significa o prequestionamento ""implícito"".
8. Agravo regimental não provido.
(AgRg no REsp n. 1.581.104/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda
Turma, julgado em
, DJe
.)
7/4/2016
15/4/2016

Documento eletrônico VDA49683766 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): FRANCISCO FALCÃO Assinado em: 19/08/2025 16:21:02
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Por fim, o entendimento do Tribunal de origem está em consonância com a
jurisprudência desta Corte Superior, no sentido de que compra e venda de imóveis sem a
observância dos trâmites legais, descreve com precisão o cometimento de ato de
improbidade administrativa.
Nesse sentido:

RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE NEGÓCIO
JURÍDICO.
CODETINS.
ALIENAÇÃO
DE
IMÓVEL.
AUSÊNCIA
DE
PROCEDIMENTO LICITATÓRIO E DE AVALIAÇÃO PRÉVIA. VENDA DIRETA DE
BEM PÚBLICO. DISPENSA DE LICITAÇÃO EM LEI LOCAL. FUNDAMENTAÇÃO
DO ACÓRDÃO ESTADUAL DEFICIENTE. OBSCURIDADE NÃO SUPRIDA.
OFENSA AOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC/2015 CONFIGURADA.
1. Trata-se, na origem, de Ação Declaratória de nulidade de negócio jurídico com
cancelamento de registro público ajuizada pela Companhia de Desenvolvimento do Estado
do Tocantins (Codetins), sociedade de economia mista em liquidação, contra Jorge Costa
Filho e outros, tendo por objeto o imóvel denominado lote 4, conjunto QD6, da Quadra
ARSO 71, localizado na Alameda 4, Palmas/TO, matriculado sob o n. 36.512 no CRI de
Palmas.
2. Na inicial, alegou-se que a alienação de bem imóvel dominical, por R$ 7.168,32
(sete mil, cento e sessenta e oito reais e trinta e dois centavos), se deu por preço abaixo à
avaliação de mercado - R$ 50.666,16 (cinquenta mil, seiscentos e sessenta e seis reais e
dezesseis centavos) - e com inobservância à forma prescrita em lei:
edição de lei autorizativa da alienação, prévia avaliação e de licitação na modalidade
concorrência.
3. Em primeiro grau o pedido foi julgado improcedente. O apelo não foi provido.
4. A irresignação prospera, porque o aresto vergastado fundamentou sua decisão em
argumentos e premissas absolutamente alheios aos veiculados na demanda para negar
provimento à Apelação.
5. O aresto vergastado anotou (fls. 513-515): "A narrativa fática da ação proposta
pelo Ministério Público, tem-se que há um fato que conduz à premissa maior da
improbidade praticada, que seria a alienação de bem do Estado, sem processo licitatório, por
preço vil, causando prejuízo ao erário público. No caso dos autos, especificamente, não
houve especificação do ato ímprobo atribuído ao apelado, ou seja, não há indícios
suficientes da prática do ato de improbidade direcionado ao réu, de forma que possibilitasse
a defesa e o contraditório. Aliás, oportuno consignar que, em verdade, o ilustre Promotor de
Justiça não descreveu qualquer conduta ímproba do réu, mas apenas narrou o ato do ente
público estadual, razão pela qual foi acertada a rejeição. A mera afirmação de fatos graves,
que, supostamente, enquadrar- se-iam em atos de improbidade administrativa, sem que haja
a imputação específica dos atos tidos como ímprobos, autorizam a exclusão do apelado, de
forma liminar, da relação processual, sem a necessidade de aprofundamento do contraditório
e a garantia da ampla defesa, pois a regular instrução probatória será inócua e demandará
desperdício de tempo, uma vez que não se pode impingir ato não descrito na inicial, que
porventura verta da instrução probatória, sem que tais atos sejam narrados, com a
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oportunidade da ampla defesa e do contraditório quando da contestação da ação. Ademais,
vale salientar que não basta ao autor da ação civil pública por ato de improbidade
administrativa citar apenas a capitulação legal em que incidiria a suposta conduta, devendo
narrar a conduta do requerido, ou seja, a forma como o acusado participou do ato que se
reputa ímprobo, a fim de que tenha ciência da acusação que lhe é dirigida e, assim, possa se
defender da melhor forma possível, como já afirmado em linhas pretéritas.
Dessa forma, não vejo solução outra que não a adotada pelo magistrado sentenciante,
inclusive, menciono nesta oportunidade, os Enunciados no 9 e 16, da ENFAM (Escola
Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados), que, em curso de improbidade
administrativa ministrado no TJTO/ESMAT, resultaram em sua edição:
Enunciado no 9: A petição inicial que deixa de descrever claramente ou de
individualizar a conduta dos eventuais corréus, de forma a prejudicar o exercício do
contraditório e da ampla defesa, pode ser julgada inepta e acarretar a extinção do processo
sem resolução do mérito. Enunciado no 16: Impõe-se a rejeição da petição inicial e a
extinção do processo sem resolução do mérito quando a extensão e a natureza dos vícios
verificados impeçam a sua emenda. Esclareço, ainda, que não está sendo dito que o ato
praticado é legal ou legítimo (narrativa da inicial que os lotes foram negociados a preço bem
inferior ao do mercado), mas sim, que não pode ser atribuída conduta ímproba ao apelado
por falta de individualização da conduta deste, de forma que alegações genéricas acerca de
atos de improbidade não se sustentam. (...) Não obstante a tese de que, pelo preço da
alienação, seria perfeitamente dedutível o prejuízo ao erário, além do dolo dos agentes
públicos envolvidos, tais informações não trazem qualquer indício de conluio entre o réu ou
mesmo enriquecimento ilícito, conforme já pontuado anteriormente.
Por fim, ante a ausência de provas de autoria dos atos de improbidade, a sentença não
merece alteração, devendo, pois, pelo contrário, ser confirmada".
6. Da leitura dos excertos acima transcritos verifica-se que, embora o feito seja uma
Ação Declaratória de nulidade de alienação de bem imóvel público promovida pela
Codetins, foi julgada como se fosse Ação Civil Pública de improbidade movida pelo
Ministério Público, reportando-se, inclusive, a uma suposta sentença que sequer
corresponde à proferida nestes autos.
7. Apesar de a ação ter sido proposta para discutir a validade da alienação do imóvel,
o aresto recorrido afirmou expressamente que não cabe enfrentar tal questão, quando anotou
que "não está sendo dito que o ato praticado é legal ou legítimo (narrativa da inicial que os
lotes foram negociados a preço bem inferior ao do mercado), mas sim, que não pode ser
atribuída conduta ímproba ao apelado".
8. O cerne da controvérsia jurídica nos autos é justamente decidir se há ou não a
nulidade do negócio jurídico pela aquisição da então Codetins, de forma direta, com preço
alegadamente incompatível, sem avaliação prévia e se foram ou não observados os
requisitos legais para tanto, com base na legislação federal e também nas legislação local,
não a prática de ato de improbidade.
9. Recurso Especial provido para anular o aresto vergastado e determinar que outro
seja proferido, dirimindo-se a controvérsia quanto à nulidade ou não da alienação do imóvel
à vista da legislação de regência.
(REsp n. 2.033.924/TO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado
em
, DJe de
.)
28/2/2023
5/6/2023

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE. LOTEAMENTO
ILEGAL DE IMÓVEL PARTICULAR. PAGAMENTO DO VALOR PELA
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DESAPROPRIAÇÃO. CESSÃO PARA CONSTRUÇÃO DE CASAS POPULARES.
AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO DOS ÓRGÃOS COMPETENTES E DE INFRA-
ESTRUTURA BÁSICA. INOBSERVÂNCIA À LEI 6.766/1979. BENEFICIÁRIOS
ESCOLHIDOS A CRITÉRIO DO ADMINISTRADOR. VIOLAÇÃO DO ART. 11 DA LEI
8.429/1992 CONFIGURADA. ELEMENTO SUBJETIVO.
1. O Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou Ação Civil Pública contra ex-
prefeito do Município de Tejupá e cônjuge, à época chefe-de-gabinete, pela prática de
improbidade consubstanciada em loteamento irregular do solo - em imóvel pertencente a
particular que, diante de tal fato, teve de ser desapropriado pelo ente municipal - e posterior
doação dos lotes a munícipes para construção de casas populares.
2. O Juízo de 1o grau julgou procedente o pedido e enquadrou a conduta dos réus nos
arts. 10 e 11 da Lei 8.429/1992, condenando-os ao ressarcimento do Erário e impondo-lhes
sanções.
3. O Tribunal de Justiça proveu a apelação dos réus e reformou a sentença, ao
fundamento de que a ausência de má-fé e de prejuízo ao Erário afasta a configuração de
improbidade administrativa, havendo mera irregularidade. No seu entender, não houve
doação, mas apenas cessão do imóvel para moradia.
4. É incontroverso o fato de que, em 1995, os recorridos procederam a irregular
loteamento de imóvel particular - e por isso o município teve que pagar posteriormente o
valor da indenização -, sem autorização dos órgãos públicos competentes, nem realização de
infra-estrutura básica e outros requisitos exigidos pela Lei 6.766/1979, e permitiram a
construção de casas populares para pessoas por eles selecionadas.
5. Tal conduta não constitui mera irregularidade, mas traduz grave ofensa aos
princípios que devem pautar a atuação de quem se dispõe a exercer o múnus público,
sobretudo o da legalidade e o da impessoalidade.
6. É inegável que as questões sociais devem ser tratadas com primazia e que a função
social da propriedade deve ser observada.
Isso não autoriza, contudo, que o administrador aja a seu talante, à margem das
normas legais e de políticas públicas previamente definidas e autorizadas.
7. Ademais, não é certo que o interesse público tenha sido alcançado no caso dos
autos, seja porque se autorizou a construção de casas populares para pessoas escolhidas
livremente pelos recorridos, seja porque se fez o suposto loteamento sem infra-estrutura
básica, estando asseverado de forma contundente na sentença o estado precário da área em
comento, sobretudo pela inexistência de sistema de captação e escoamento de águas pluviais.
8. Conforme já decidido pela Segunda Turma do STJ (REsp 765.212/AC), o elemento
subjetivo necessário à configuração de improbidade administrativa censurada pelo art. 11 da
Lei 8.429/1992 é o dolo eventual ou genérico de realizar conduta que atente contra os
princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de intenção específica.
9. In casu, a atuação deliberada dos recorridos em desrespeito às normas legais que
regulam o loteamento do solo urbano, cujo desconhecimento é inescusável, evidencia a
presença do dolo. A situação fática delineada na sentença e no acórdão recorrido não
permite concluir pela ocorrência de mera irregularidade.
10. Está configurada violação do art. 11 da Lei 8.429/1992, com a ressalva de que não
há como reinstituir a sentença, porque as penalidades foram aplicadas com base em
parâmetros estabelecidos para o art. 10 da referida lei, e também por observar que não se
fixara o prazo da proibição temporária de contratar e receber benefícios do Poder Público.
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11. Assim, fica a cargo do Tribunal de origem proceder à dosimetria das sanções
cominadas no art. 12, III, da Lei 8.429/1992, que não são necessariamente cumulativas, à
luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, levando-se em conta o disposto
no caput e no parágrafo único da mesma lei (gravidade do fato, extensão do dano causado e
proveito obtido pelo agente).
12. Recurso Especial parcialmente provido.
(REsp n. 1.156.209/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado
em
, DJe de
.)
19/8/2010
27/4/2011

Dessa forma, aplica-se, à espécie, o enunciado da Súmula n. 83/STJ: "Não se
conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou
no mesmo sentido da decisão recorrida." Ressalte-se que o teor do referido enunciado
aplica-se, inclusive, aos recursos especiais interpostos com fundamento na alínea do
a
permissivo constitucional.
Ante o exposto, não havendo razões para modificar a decisão recorrida, nego
provimento ao agravo interno.
É o voto.

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TERMO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
AgInt no AREsp 2.811.651 / RO
Número Registro: 2024/0433781-1
PROCESSO ELETRÔNICO
Número de Origem:
00648941320078220014 10001420070064894 10101420070064894 648941320078220014
Sessão Virtual de
a
11/09/2025
17/09/2025
Relator do AgInt
Exmo. Sr. Ministro FRANCISCO FALCÃO

Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro AFRÂNIO VILELA

Secretário
Bela. VALÉRIA ALVIM DUSI
AUTUAÇÃO
AGRAVANTE : AGENOR ROBERTO CATOCI BARBOSA
ADVOGADOS : ALMINO AFONSO FERNANDES - MT003498B
ALMINO AFONSO FERNANDES - MT003498
GILSON ELY CHAVES DE MATOS - RO001733
ESTEVAN SOLETTI - RO003702
SAMARA DE AQUINO RODRIGUES - RO005040
GUSTAVO LISBOA FERNANDES - DF041223
AGRAVADO
: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE RONDONIA
ASSUNTO
: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO
- CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - ANULAÇÃO
AGRAVO INTERNO
AGRAVANTE : AGENOR ROBERTO CATOCI BARBOSA
ADVOGADOS : ALMINO AFONSO FERNANDES - MT003498B
ALMINO AFONSO FERNANDES - MT003498
GILSON ELY CHAVES DE MATOS - RO001733
ESTEVAN SOLETTI - RO003702
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SAMARA DE AQUINO RODRIGUES - RO005040
GUSTAVO LISBOA FERNANDES - DF041223
AGRAVADO
: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE RONDONIA
TERMO
A SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de
a
, por unanimidade, decidiu negar provimento ao recurso, nos termos
11/09/2025
17/09/2025
do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Maria Thereza de Assis Moura, Marco Aurélio Bellizze, Teodoro
Silva Santos e Afrânio Vilela votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr.
Ministro Afrânio Vilela.

Brasília, 17 de setembro de 2025
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