Tribunal: STJ
Processo: 0704887-57.2023.8.07.0018
Classe: AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL
Órgão julgador: MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS
Órgão colegiado: AJC COORDENADORIA DE JULGAMENTO COLEGIADO DA SEGUNDA TURMA
Data de publicação: 2025-10-27

Ementa:
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO NO
RECURSO ESPECIAL. LICITAÇÃO. IMÓVEL PÚBLICO. DEVIDA
PRESTAÇÃO
JURISDICIONAL.
DIREITO
DE
PREFERÊNCIA.
DA
DA
ART. 11, INCISO II,
LEI N. 14.133/2021. ART. 27
INAPLICABILIDADE. CIÊNCIA DA LICITAÇÃO.
LEI N. 8.245/1991.
NÃO PARTICIPAÇÃO NO CERTAME. SÚMULA N. 83 DO STJ. AGRAVO
CONHECIDO PARA NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL.
1. A prestação jurisdicional não padece de falhas, porquanto o Tribunal
de origem apresentou, concretamente, os fundamentos que justificaram a sua
conclusão. Como é cediço, o Julgador não está obrigado a rebater,
individualmente, todos os argumentos suscitados pelas partes, sendo suficiente
que demonstre, fundamentadamente, as razões do seu convencimento.
2. No caso, o Tribunal de origem foi expresso ao enfrentar a questão da
quebra da isonomia no processo licitatório e da aplicação analógica do
da
art. 27
O

Inteiro teor:
AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL No 2952194 - DF (2025/0199467-5)
RELATOR
: MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS
AGRAVANTE
: MARIA APARECIDA NOGUEIRA NAVES
ADVOGADOS
: PATRÍCIA JUNQUEIRA SANTIAGO - DF023592
BRUNO SOUZA VIEIRA - DF046272
LUÍS GUILHERME ASSIS TOBIAS - DF072634
EDINARDO COSTA BEZERRA - DF035436
PEDRO ADRIAN GRAMAJO - DF060720
AGRAVADO
: GLAUCIANE RODRIGUES GONCALVES
AGRAVADO
: WANDERLEI FERNANDES GONCALVES
AGRAVADO
: THIAGO FELIX DOS SANTOS
AGRAVADO
: EDNA DA SILVA NUNES
ADVOGADOS
: JOSE FLAVIO RODRIGUES BARROS - DF059389
ELIANDRO GOMES RODRIGUES - DF061464
AGRAVADO
: COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA TERRACAP
ADVOGADO
: JOSÉ MANOEL DA CUNHA E MENEZES - DF010491
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO NO
RECURSO ESPECIAL. LICITAÇÃO. IMÓVEL PÚBLICO. DEVIDA
PRESTAÇÃO
JURISDICIONAL.
DIREITO
DE
PREFERÊNCIA.
DA
DA
ART. 11, INCISO II,
LEI N. 14.133/2021. ART. 27
INAPLICABILIDADE. CIÊNCIA DA LICITAÇÃO.
LEI N. 8.245/1991.
NÃO PARTICIPAÇÃO NO CERTAME. SÚMULA N. 83 DO STJ. AGRAVO
CONHECIDO PARA NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL.
1. A prestação jurisdicional não padece de falhas, porquanto o Tribunal
de origem apresentou, concretamente, os fundamentos que justificaram a sua
conclusão. Como é cediço, o Julgador não está obrigado a rebater,
individualmente, todos os argumentos suscitados pelas partes, sendo suficiente
que demonstre, fundamentadamente, as razões do seu convencimento.
2. No caso, o Tribunal de origem foi expresso ao enfrentar a questão da
quebra da isonomia no processo licitatório e da aplicação analógica do
da
art. 27
O acórdão recorrido analisou detalhadamente os argumentos
Lei n. 8.245/1991.
da parte recorrente, concluindo que não houve violação do direito de
preferência, uma vez que a recorrente tinha ciência da licitação e não participou
do certame, além de não haver norma que obrigue a Administração Pública a
notificar pessoalmente os interessados.
Documento eletrônico VDA51724054 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): TEODORO SILVA SANTOS Assinado em: 24/10/2025 15:05:01
Publicação no DJEN/CNJ de 28/10/2025. Código de Controle do Documento: 47ca10bb-f878-4e1d-8073-9289fc9458df

3. Não se evidencia a aventada violação da lei federal, uma vez que a
recorrente foi informada da realização da licitação durante vistoria no imóvel,
mas não participou do certame, o que inviabilizou o exercício do direito de
preferência. Ademais, a Administração Pública atendeu aos requisitos legais de
publicidade, não havendo falar em aplicação analógica do
da Lei n. 8.245
art. 27
/1991.
4. Agravo conhecido para negar provimento ao recurso especial.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os
Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de
a
por unanimidade, conhecer do recurso mas lhe negar
16/10/2025
22/10/2025,
provimento, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Afrânio Vilela, Francisco Falcão, Maria Thereza de Assis
Moura e Marco Aurélio Bellizze votaram com o Sr. Ministro Relator.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Afrânio Vilela.

Brasília,
.
24 de outubro de 2025

MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS
Relator
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AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL No 2952194 - DF (2025/0199467-5)
RELATOR
: MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS
AGRAVANTE
: MARIA APARECIDA NOGUEIRA NAVES
ADVOGADOS
: PATRÍCIA JUNQUEIRA SANTIAGO - DF023592
BRUNO SOUZA VIEIRA - DF046272
LUÍS GUILHERME ASSIS TOBIAS - DF072634
EDINARDO COSTA BEZERRA - DF035436
PEDRO ADRIAN GRAMAJO - DF060720
AGRAVADO
: GLAUCIANE RODRIGUES GONCALVES
AGRAVADO
: WANDERLEI FERNANDES GONCALVES
AGRAVADO
: THIAGO FELIX DOS SANTOS
AGRAVADO
: EDNA DA SILVA NUNES
ADVOGADOS
: JOSE FLAVIO RODRIGUES BARROS - DF059389
ELIANDRO GOMES RODRIGUES - DF061464
AGRAVADO
: COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA TERRACAP
ADVOGADO
: JOSÉ MANOEL DA CUNHA E MENEZES - DF010491
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO NO
RECURSO ESPECIAL. LICITAÇÃO. IMÓVEL PÚBLICO. DEVIDA
PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. DIREITO DE PREFERÊNCIA. ART. 11,
INCISO II, DA LEI N. 14.133/2021. ART. 27 DA LEI N. 8.245/1991.
INAPLICABILIDADE.
CIÊNCIA
DA
LICITAÇÃO.
NÃO
PARTICIPAÇÃO NO CERTAME. SÚMULA N. 83 DO STJ. AGRAVO
CONHECIDO PARA NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL.
1. A prestação jurisdicional não padece de falhas, porquanto o
Tribunal de origem apresentou, concretamente, os fundamentos que
justificaram a sua conclusão. Como é cediço, o Julgador não está obrigado a
rebater, individualmente, todos os argumentos suscitados pelas partes, sendo
suficiente que demonstre, fundamentadamente, as razões do seu
convencimento.
2. No caso, o Tribunal de origem foi expresso ao enfrentar a questão
da quebra da isonomia no processo licitatório e da aplicação analógica do art.
27 da Lei n. 8.245/1991. O acórdão recorrido analisou detalhadamente os
argumentos da parte recorrente, concluindo que não houve violação do direito
de preferência, uma vez que a recorrente tinha ciência da licitação e não
participou do certame, além de não haver norma que obrigue a Administração
Pública a notificar pessoalmente os interessados.
3. Não se evidencia a aventada violação da lei federal, uma vez que a
recorrente foi informada da realização da licitação durante vistoria no imóvel,
mas não participou do certame, o que inviabilizou o exercício do direito de
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preferência. Ademais, a Administração Pública atendeu aos requisitos legais
de publicidade, não havendo falar em aplicação analógica do art. 27 da Lei
n. 8.245/1991.
4. Agravo conhecido para negar provimento ao recurso especial.
RELATÓRIO
Trata-se de agravo interposto por MARIA APARECIDA NOGUEIRA
NAVES contra decisão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que

inadmitiu recurso especial dirigido contra o acórdão proferido na Apelação Cível n.
0704887-57.2023.8.07.0018.
Na origem, foi julgado improcedente o pedido formulado na ação de
obrigação de fazer cumulada com pedido de tutela de urgência ajuizada pela ora
agravante, que visava ao reconhecimento do direito de preferência na aquisição de
imóvel público licitado pela Companhia Imobiliária de Brasília (Terracap) ou,
subsidiariamente, o direito de retenção do imóvel até o pagamento das benfeitorias
realizadas no local. A sentença fundamentou-se na ausência de comprovação dos
requisitos legais para o exercício do direito de preferência e na precariedade da ocupação
do imóvel, insuscetível de retenção ou indenização por benfeitorias, nos termos da
Súmula n. 619 do STJ (fls. 853-859).
O Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios deu parcial
provimento à apelação interposta pela autora, reconhecendo o direito de retenção do
imóvel até o pagamento das benfeitorias realizadas, mas rejeitou o pedido de nulidade da
licitação e o direito de preferência, em acórdão assim ementado (fl. 1006):

APELAÇÃO
CÍVEL.
PROCESSUAL
CIVIL.
JUNTADA
DE
DOCUMENTOS APÓS A INTERPOSIÇÃO RECURSAL. DOCUMENTAÇÃO
COMPLEMENTAR. POSSIBILIDADE. IMÓVEL OBJETO DE LICITAÇÃO
PELA TERRACAP. DIREITO DE PREFERÊNCIA NA AQUISIÇÃO.
AUSÊNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS. NOTIFICAÇÃO PESSOAL DO
OCUPANTE INEXIGÍVEL. DIREITO À RETENÇÃO PELAS ACESSÕES E
BENFEITORIAS.
CABIMENTO.
POSSE
DE
BOA-FÉ.
APELAÇÃO
CONHECIDA E PARCIALMENTE PROVIDA.
1. Nos termos do parágrafo único do art. 435 do CPC, “admite-se também a
juntada posterior de documentos formados após a petição inicial ou a contestação,
bem como dos que se tornaram conhecidos, acessíveis ou disponíveis após esses
atos, cabendo à parte que os produzir comprovar o motivo que a impediu de juntá-
los anteriormente e incumbindo ao juiz, em qualquer caso, avaliar a conduta da parte
de acordo com” a boa-fé processual, situação demonstrada no caso.
2. Rejeita-se o pedido de nulidade da licitação, sob a tese de ausência de
garantia do direito de preferência ao ocupante, se o acervo probatório demonstra que
a autora não participou do certame, mesmo ciente de sua realização, pois foi
informada por ocasião da vistoria do imóvel realizada pela TERRACAP.
3. Não há norma legal que imponha à Administração Pública a obrigação
de notificar pessoalmente os interessados na compra de imóvel público,
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especialmente nos casos em que os (re)presentantes da sociedade empresária
ocupante são informados por ocasião da vistoria no local.
4. Cabível a retenção do imóvel por parte do possuidor de boa-fé até o
pagamento dos valores despendidos com as acessões e benfeitorias realizadas no
imóvel, nos termos dos artigos 1.129 e 1.220, do Código Civil, tendo em vista que a
recorrente se instalou na área há mais de vinte anos, mediante autorização do poder
público, tendo erigido ali sua sede.
5. APELAÇÃO CONHECIDA E PARCIALMENTE PROVIDA.

Os embargos de declaração opostos ao julgado foram rejeitados (fls. 1170-
1176).
No recurso especial, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo
constitucional, a parte recorrente alega violação dos arts.:
(a) 1.022, incisos I e II, do CPC, sustentando que o órgão julgador, mesmo
instado a fazê-lo por meio de embargos de declaração, não sanou as omissões apontadas,
especialmente quanto à ausência de análise sobre a quebra da isonomia no processo
licitatório e a aplicação analógica do art. 27 da Lei n. 8.245/1991, configurando negativa
de prestação jurisdicional (fls. 1199-1208);
(b) 11, inciso II, da Lei n. 14.133/2021, sob a alegação de afronta ao princípio
da isonomia no processo licitatório, uma vez que a recorrente não foi cientificada da
inclusão do imóvel no certame, o que a impediu de exercer seu direito de preferência (fls.
1208-1210);
(c) 27 da Lei n. 8.245/1991, defendendo a aplicação por analogia da norma
para determinar a obrigatoriedade de notificação do ocupante do imóvel, garantindo-lhe a
oportunidade de exercer seu direito de preferência (fls. 1210-1212).
A recorrente requer o provimento do recurso especial para cassar o acórdão
recorrido, determinando o retorno dos autos ao Tribunal de origem para suprir as
omissões apontadas, ou, alternativamente, o reconhecimento das violações legais e a
procedência dos pedidos iniciais.
Contrarrazões às fls. 1245-1258.
Não admitido o recurso na origem (fls. 1265-1267), foi interposto o presente
agravo em recurso especial (fls. 1275-1287).
É o relatório.
VOTO
Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço do agravo e passo ao
exame do recurso especial.
A (in)devida prestação da tutela jurisdicional e a quebra (ou não) do princípio
da isonomia quanto à obrigatória notificação para exercício do direito de preferência.
O Tribunal de origem assim decidiu a questão controvertida (fls. 1012-1013):

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Com relação ao direito de preferência, não se constata a violação alegada,
uma vez que, a despeito de ocupar o imóvel, a suplicante tinha ciência de que a
TERRACAP realizaria a licitação para vendê-lo.
Essa conclusão decorre do fato de que os (re)presentantes legais da autora
tiveram ciência da vistoria realizada com o objetivo de incluir o imóvel na licitação,
o que afasta a hipótese de desconhecimento alegado na inicial.
[...]
Além disso, não há norma legal que imponha à Administração Pública a
obrigação de notificar pessoalmente os interessados para compra de imóvel público
em licitação divulgadas pelos meios oficiais.
[...]
Na espécie, verifica-se que a apelante não atendeu às regras do processo
licitatório, porque mesmo ciente da sua realização no momento da vistoria, não se
interessou em participar da licitação.
Desse modo, não há nulidade na licitação realizada, pois o exercício do
direito de preferência na aquisição do terreno dependia do preenchimento dos
requisitos exigidos pelo edital, os quais não foram atendidos pela requerente que,
reitere-se, não participou do certame.

Em sede de embargos declaratórios, o Tribunal assim dispôs (fls. 1180-1182):

Mister salientar que, em relação aos embargos interpostos, os fundamentos
jurídicos foram suficientemente debatidos no julgamento da apelação.
Deste modo, peço vênia para transcrever partes do acórdão, onde a matéria
foi expressamente abordada:
[...]
Com relação ao direito de preferência, não se constata a violação alegada,
uma vez que, a despeito de ocupar o imóvel, a suplicante tinha ciência de que a
TERRACAP realizaria a licitação para vendê-lo.
[...]
Além disso, não há norma legal que imponha à Administração Pública a
obrigação de notificar pessoalmente os interessados para compra de imóvel público
em licitação divulgadas pelos meios oficiais.
[...]
Por outro lado, cabia ao Colegiado se referir ou invocar os dispositivos que
entendeu aplicáveis aos fatos sub judice, por força dos princípios narra mihi factum
e
.
dabo tibi jus
iura novit curia
[...]
Foi dentro desse regramento processual que o julgamento transcorreu. Mas
se para tanto não atendeu o interesse ou expectativa dos contendedores, nem por
isso haveria omissão, contradição ou obscuridade.

Consoante se denota, o Tribunal de origem foi expresso ao enfrentar a questão
da quebra da isonomia no processo licitatório e da aplicação analógica do art. 27 da Lei
n. 8.245/1991. O acórdão recorrido analisou detalhadamente os argumentos da parte
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recorrente, concluindo que não houve violação ao direito de preferência, uma vez que a
recorrente tinha ciência da licitação e não participou do certame, além de não haver
norma que obrigue a Administração Pública a notificar pessoalmente os interessados.
Nesse aspecto, o acórdão recorrido não possui as omissões suscitadas pela
parte recorrente. Ao revés, apresentou, concretamente, os fundamentos que justificaram a
sua conclusão.
Como é cediço, o Julgador não está obrigado a rebater, individualmente, todos
os argumentos suscitados pelas partes, sendo suficiente que demonstre,
fundamentadamente, as razões do seu convencimento.
No caso, existe mero inconformismo da parte recorrente com o resultado do
julgado proferido no acórdão recorrido, que lhe foi parcialmente desfavorável. Inexiste,
portanto, ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo Civil.
Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 2.381.818/RS, relator Ministro Herman
Benjamin, Segunda Turma, julgado em
, DJe de
; AgInt no REsp
18/12/2023
20/12/2023
n. 2.009.722/PR, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em
,
3/10/2022
DJe de
.
6/10/2022
Lado outro, o art. 11, inciso II, da Lei n. 14.133/2021 estabelece que o
processo licitatório deve assegurar tratamento isonômico entre os licitantes e promover a
justa competição. E o art. 27 da Lei n. 8.245/1991 prevê o direito de preferência do
locatário na aquisição do imóvel locado, mediante notificação judicial, extrajudicial ou
outro meio de ciência inequívoca.
A recorrente alega que houve violação a lei federal, pois não foi notificada da
inclusão do imóvel, que ocupa há mais de 22 anos, no certame licitatório, de modo que
deveria ter sido notificada para exercer o direito de preferência.
Verifica-se, pois, que o Tribunal de origem destacou que a recorrente foi
informada da possibilidade de licitação durante vistoria realizada no imóvel pela
TERRACAP, conforme consta no Relatório de Vistoria (ID 53990214). O documento
registra que o “ocupante foi informado da possibilidade de licitação e da necessidade de
acompanhar os editais” (fls. 1012-1013).
Ademais, a Corte local afirmou que não há norma legal que imponha à
Administração Pública a obrigação de notificar pessoalmente os interessados sobre a
inclusão de imóveis em licitação. A publicidade oficial dos editais foi considerada
suficiente para garantir a isonomia e a justa competição (fls. 1012-1013).
Ainda, foi ressaltado que o exercício do direito de preferência dependia da
participação no processo licitatório, conforme previsto no edital e na Resolução n. 231
/2012 do CONAD. A recorrente, contudo, não participou do certame, o que inviabilizou
o reconhecimento do direito de preferência (fl. 1013).
Lado outro, o Tribunal de origem afastou a aplicação do art. 27 da Lei n. 8.245
/1991 ao caso concreto destacando que a recorrente não era legítima ocupante do imóvel,
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pois a licença de ocupação apresentada foi emitida pela Administração Regional de Santa
Maria, sem anuência da TERRACAP, proprietária do imóvel. Essa licença foi
considerada precária e inválida, conforme trecho do acórdão (fls. 1016-1017):

A autora apresenta como documento autorizativo estatal uma declaração
emitida pela Administração Regional de Santa Maria e datada de 01/06/2001
informando que a requerente está sendo remanejada do lote para imóvel situado na
CL 113, LOTE B – Santa Maria, mediante licença de ocupação. Todavia, referida
licença para ocupação da área pública é documento precário, emitido pela
Administração Regional de Santa Maria, sem qualquer anuência ou consentimento
da Terracap, na qualidade de legítima proprietária do imóvel, sendo certo que o
Distrito Federal e a TERRACAP são pessoas jurídicas distintas, com patrimônio
próprio.

Ademais, o Tribunal afirmou que não há norma que obrigue a Administração
Pública a notificar pessoalmente os ocupantes de imóveis públicos sobre licitações. A
aplicação analógica do art. 27 da Lei n. 8.245/1991 foi afastada, pois o dispositivo se
refere a relações locatícias, que não se aplicam ao caso de ocupação precária de imóvel
público. Confira-se (fls. 1016-1017):

Por sua vez, a Resolução no 231/2012 CONAD é taxativa no sentido de que
os requerimentos de direito de preferência apresentados terão seus deferimentos
condicionados à existência de instrumento público estatal autorizador da ocupação,
reconhecido pela Terracap, por ela expedido ou emitido por agente público
competente para tal ato ainda que vencido, emitido em nome do ocupante primitivo
ou em nome de terceiros, desde que respeitada a sua cadeia sucessória (art. 5o).

Nesse aspecto, não se evidencia a aventada violação da lei federal, pois a
recorrente teve oportunidade de participar da licitação, mas não o fez, e a Administração
Pública atendeu aos requisitos legais de publicidade.
Confira-se, mutatis mutandis:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO
AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMÓVEL PÚBLICO, LICITADO PELA
TERRACAP. ALEGAÇÃO DE NULIDADE. DIREITO DE PREFERÊNCIA.
OCUPAÇÃO IRREGULAR. REGULARIDADE DO ATO. CONTROVÉRSIA
RESOLVIDA, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM, À LUZ DAS PROVAS DOS
AUTOS. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO, NA VIA ESPECIAL. SÚMULA 7
/STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto
contra decisum publicado na vigência do CPC/2015. II. Na origem, trata-se de Ação
de Obrigação de Fazer, proposta por Francisca Clarinda Figueiredo em desfavor da
Terracap - Companhia Imobiliária de Brasília e de Paulo Carneiro Portela, para
anular a venda do imóvel público que ocupa, requerendo, ainda, seja a Terracap
obrigada a lavrar escritura pública de doação ou cessão de direito real de uso do
imóvel, em favor da autora. Subsidiariamente, pleiteia a condenação solidária dos
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réus ao pagamento de indenização das benfeitorias existentes no imóvel, no valor de
R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais).
III. O Tribunal de origem, à luz das provas dos autos, manteve a sentença
de parcial procedência da ação, consignando que "inexiste nos autos qualquer
instrumento estatal, devidamente emitido pela autoridade pública, que autorize a
ocupação do bem pela apelante, obstando, assim, seja reconhecida em seu favor a
prerrogativa afeta ao direito de preferência na compra do imóvel licitado, à medida
em que, inconteste, é ocupante da área pública de forma irregular". Por outro lado,
destacou que, "além de ter sido dada efetiva publicidade ao edital da licitação ora
- possibilitando, assim, que a parte dele tivesse conhecimento -, em
impugnada
diversas ocasiões pretéritas, a Terracap notificara a então apelante acerca de
possível alienação do imóvel, tendo a ocupante da área publica se manifestado
quanto à sua impossibilidade de adquirir o terreno mediante licitação, dada à sua
condição financeira, recusando-se, inclusive, a desocupá-lo".
Concluiu, assim, que "a inclusão do imóvel em procedimento licitatório
destinado à sua alienação fora procedida de atos administrativos válidos e dotada da
devida publicidade, inexistindo, conseguintemente, qualquer substrato legal passível
de lastrear a tese içada pela apelante à anulação da licitação do imóvel, que,
importante frisar, por ela fora indevidamente ocupado, utilizado e gozado sem
". A alteração de tal entendimento
qualquer ônus, por quase 30 trinta anos
demandaria o reexame da matéria fático-probatória dos autos, procedimento vedado,
na via eleita, nos termos da Súmula 7/STJ.
IV. Agravo interno improvido.
(AgInt no AREsp n. 1.281.883/DF, relatora Ministra Assusete Magalhães,
Segunda Turma, julgado em
, DJe de
.)
23/10/2018
30/10/2018

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA.
DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. REEXAME DE
CLÁUSULAS EDITALÍCIAS E ANÁLISE DE MATERIAL PROBATÓRIO.
INVIABILIDADE. SÚMULAS 5 E 7/STJ.
LEI DISTRITAL. SÚMULA 280/STF. 1. Cuida-se, na origem, de Ação
Anulatória ajuizada por Paulo & Maia Supermercados Lago Sul Ltda. contra
Distrito Federal, Companhia Imobiliária de Brasília - Terracap e NG Administração
e Incorporação de Imóveis Ltda., objetivando a declaração de nulidade parcial do
edital de licitação 8/2016, que determinou a venda de imóvel sito no SHIS, QI 5,
Bloco A, Lago Sul, Brasília-DF, bem como a determinação de apuração dos valores
relativos às benfeitorias erigidas no imóvel. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL
DE PAULO & MAIA SUPERMERCADOS LAGO SUL LTDA.
2. Não se conhece de Recurso Especial em relação à ofensa ao art. 40, I, da
Lei 8.666/1993; ao art. 167, II, item 4, da Lei 6.015/1973 e aos arts. 264 e 265 do
Código Civil/2002 quando a parte não aponta, de forma clara, o vício em que teria
incorrido o acórdão impugnado. Incide nesse ponto, por analogia, a Súmula 284
/STF.
3. O Tribunal de segundo grau asseverou, com base no contexto fático-
probatório dos autos (fls. 1.079-1.082, e-STJ): "Analiso, de início, as preliminares
de ilegitimidade ativa da autora e passiva do Distrito Federal. A autora firmou
Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta com a SAB, onde restou
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estabelecida a ocupação do imóvel localizado no SHIS, QI 05, Bloco A, Lago Sul,
Brasília-DF, mediante pagamento de taxa de ocupação, no valor mensal inicial de
R$ 27.000,00 (Id 3030207), com vigência até 20.12.2013.
Houve vários termos aditivos prorrogando o prazo de ocupação (Id
3030208 e 3030210, 3030211), até 24.7.2015. (...) De acordo com o ofício no 083
/2016 (Id 3030214), após a liquidação da SAB, o imóvel foi doado ao Distrito
Federal, em 9.12.2015, por força da Lei Distrital no 5.565/2015, passando esse,
assim, a ser responsável pela concessão do bem para uso, tendo a TERRACAP
apenas procedido à licitação em que incluído o imóvel. Possui, assim, legitimidade
passiva para configurar no presente feito, sendo que eventual responsabilidade
acerca de indenização será analisada no mérito da demanda. Dessa forma, rejeito as
preliminares de ilegitimidade (passiva e ativa) (...) Passo à análise conjunta do
mérito das apelações. Na origem, cuida-se de pedido de nulidade parcial do edital de
licitação no 08/2016, em que posto a venda o imóvel sito no SHIS, QI 5, Bloco A,
Lago Sul, Brasília-DF, bem como de indenização por benfeitorias que teriam sido
realizadas no bem pela autora. Os vícios no edital do processo licitatório apontados
pela autora não se comprovaram. O Edital de Licitação de Imóveis no 8/2016, com
data para realização em 22.12.2016, foi devidamente publicado em 22.11.2016 (Id
3030247), na imprensa oficial, foi publicado também na imprensa local, em redes
sociais e no site da TERRACAP. O edital traz a identificação do imóvel conforme
consta da matrícula do bem, ou seja, Lote A da QI-O, do SHI/Sul (Id 3030250),
informando a destinação 'comercial local'. Ademais, pelo que consta dos autos, o
imóvel em discussão não era mais utilizado pela autora quando do edital licitatório,
o que foi afirmado pela própria autora ao narrar que o imóvel havia sido objeto de
sinistro de incêndio, 'tendo a requerente custeado a sua reconstrução e o deixado
hábil para reutilização, nunca tendo retirado do mesmo sua marca e manutenção do
fundo de comércio' (Id 3030196). Não se desincumbiu, portanto, a autora do ônus de
comprovar os vícios elencados, nos termos do art. 373, I, do CPC. Quanto ao
desrespeito ao direito de preferência da parte autora, também não merece prosperar.
(...) Não há informação nos autos de que a autora tenha participado do certame, não
se configurando, portanto, preterição ao seu direito de preferência, nos termos
constantes do edital. A mera ocupação do imóvel não assegura à autora o direito de
preferência, já que, consoante previsto no edital, a parte deveria participar do
certame.
Não há nulidade na licitação realizada, já que o exercício do direito de
preferência na aquisição do bem dependia do preenchimento de requisitos exigidos
. No que concerne às
no edital, os quais não foram atendidos pela requerente
benfeitorias, conforme já relatado, a autora entabulou o Termo de Compromisso de
Ajustamento de Conduta com a SAB, mediante pagamento de taxa de ocupação, no
valor mensal inicial de R$ 27.000,00 (Id 3030207), com vigência até 20.12.2013.
Houve vários termos aditivos prorrogando o prazo de ocupação até
24.7.2015 (Id 3030208 e 3030210, 3030211). Contudo, não há comprovação de que
os réus requereram a devolução do bem após o vencimento do prazo de ocupação,
não restando demonstrado que empreenderam esforços para a retomada do imóvel.
(...) Em razão da posse de boa-fé, decorrente do título jurídico administrativo
regular, a parte autora faz jus à indenização respectiva. (...) De acordo com os
documentos juntados aos autos, a escritura pública do imóvel (Id 3030250), Ofício
no 0068/2017 - GABIN (Id 3030246, fl. 2) e a Lei Distrital no 5.565/2015 e anexos
(Id 3030369, fls. 1 e 3), a titularidade do imóvel é do Distrito Federal, em razão da
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doação do bem pela Sociedade de Abastecimento de Brasília - SAB. A
TERRACAP, de fato, não é proprietária do imóvel, e, ainda que tenha auferido uma
porcentagem sobre a venda do bem, não pode ser responsabilizada pelo
ressarcimento de benfeitorias efetuadas pela autora, pois apenas realizou a licitação
em que posta à venda imóveis do Distrito Federal, equiparando-se, no caso, a um
mero 'corretor'. O Distrito Federal, assim, deve ser o único responsável pela
indenização devida, sob pena de enriquecimento sem causa, pois comprovado ser o
titular do bem e, portanto, o beneficiado com a sua valorização em razão das
benfeitorias efetuadas. Ante o exposto, de ilegitimidade (ativa e passiva) REJEITO
AS PRELIMINARES DOU PARCIAL ao apelo da COMPANHIA IMOBILIÁRIA
DE BRASÍLIA-TERRACAP e NG PROVIMENTO ADMINISTRAÇÃO E
INCORPORAÇÃO DE IMOVEIS LTDA, para julgar improcedente o pedido de
condenação desses ao ressarcimento de benfeitorias à autora. DOU PARCIAL
PROVIMENTO ao apelo da PAULO E MAIA SUPERMERCADOS LAGO SUL
LTDA para condenar o DISTRITO FEDERAL a ressarcir à autora as benfeitorias
realizadas no imóvel, cuja apuração deve ser realizada em sede de liquidação por
arbitramento" (fls. 1.079-1.082, e-STJ, grifo acrescentado). 4. O acolhimento da
pretensão recursal demanda a análise das cláusulas editalícias, bem como do
contexto fático-probatório dos autos, o que é inviável em Recurso Especial, ante a
incidência das Súmulas 5 e 7/STJ. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL DO
DISTRITO FEDERAL 5. Não se conhece de Recurso Especial em relação à ofensa
aos arts. 402, 885, 1.219 e 1.221 do Código Civil/2002 e do art. 492 do Código de
Processo Civil/2015 quando a parte não aponta, de forma clara, o vício em que teria
incorrido o acórdão impugnado. Incide nesse ponto, por analogia, a Súmula 284
/STF.
6. O Tribunal de segundo grau asseverou, com base no contexto fático-
probatório dos autos (fls. 1.079-1.082, e-STJ): "Analiso, de início, as preliminares
de ilegitimidade ativa da autora e passiva do Distrito Federal. A autora firmou
Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta com a SAB, onde restou
estabelecida a ocupação do imóvel localizado no SHIS, QI 05, Bloco A, Lago Sul,
Brasília-DF, mediante pagamento de taxa de ocupação, no valor mensal inicial de
R$ 27.000,00 (Id 3030207), com vigência até 20.12.2013.
Houve vários termos aditivos prorrogando o prazo de ocupação (Id
3030208 e 3030210, 3030211), até 24.7.2015.(...) De acordo com o ofício no 083
/2016 (Id 3030214), após a liquidação da SAB, o imóvel foi doado ao Distrito
Federal, em 9.12.2015, por força da Lei Distrital no 5.565/2015, passando esse,
assim, a ser responsável pela concessão do bem para uso, tendo a TERRACAP
apenas procedido à licitação em que incluído o imóvel. Possui, assim, legitimidade
passiva para configurar no presente feito, sendo que eventual responsabilidade
acerca de indenização será analisada no mérito da demanda. Dessa forma, rejeito as
preliminares de ilegitimidade (passiva e ativa) (...) Passo à análise conjunta do
mérito das apelações. Na origem, cuida-se de pedido de nulidade parcial do edital de
licitação no 08/2016, em que posto a venda o imóvel sito no SHIS, QI 5, Bloco A,
Lago Sul, Brasília-DF, bem como de indenização por benfeitorias que teriam sido
realizadas no bem pela autora. (...) No que concerne às benfeitorias, conforme já
relatado, a autora entabulou o Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta
com a SAB, mediante pagamento de taxa de ocupação, no valor mensal inicial de
R$ 27.000,00 (Id 3030207), com vigência até 20.12.2013.
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Houve vários termos aditivos prorrogando o prazo de ocupação até
24.7.2015 (Id 3030208 e 3030210, 3030211). Contudo, não há comprovação de que
os réus requereram a devolução do bem após o vencimento do prazo de ocupação,
não restando demonstrado que empreenderam esforços para a retomada do imóvel.
(...) Em razão da posse de boa-fé, decorrente do título jurídico administrativo
regular, a parte autora faz jus à indenização respectiva. (...) De acordo com os
documentos juntados aos autos, a escritura pública do imóvel (Id 3030250), Ofício
no 0068/2017 - GABIN (Id 3030246, fl. 2) e a Lei Distrital no 5.565/2015 e anexos
(Id 3030369, fls. 1 e 3), a titularidade do imóvel é do Distrito Federal, em razão da
doação do bem pela Sociedade de Abastecimento de Brasília - SAB. A
TERRACAP, de fato, não é proprietária do imóvel, e, ainda que tenha auferido uma
porcentagem sobre a venda do bem, não pode ser responsabilizada pelo
ressarcimento de benfeitorias efetuadas pela autora, pois apenas realizou a licitação
em que posta à venda imóveis do Distrito Federal, equiparando-se, no caso, a um
mero 'corretor'. O Distrito Federal, assim, deve ser o único responsável pela
indenização devida, sob pena de enriquecimento sem causa, pois comprovado ser o
titular do bem e, portanto, o beneficiado com a sua valorização em razão das
benfeitorias efetuadas. Ante o exposto, de ilegitimidade (ativa e passiva) REJEITO
AS PRELIMINARES DOU PARCIAL ao apelo da COMPANHIA IMOBILIÁRIA
DE BRASÍLIA-TERRACAP e NG PROVIMENTO ADMINISTRAÇÃO E
INCORPORAÇÃO DE IMOVEIS LTDA, para julgar improcedente o pedido de
condenação desses ao ressarcimento de benfeitorias à autora. DOU PARCIAL
PROVIMENTO ao apelo da PAULO E MAIA SUPERMERCADOS LAGO SUL
LTDA para condenar o DISTRITO FEDERAL a ressarcir à autora as benfeitorias
realizadas no imóvel, cuja apuração deve ser realizada em sede de liquidação por
arbitramento" (fls. 1.079-1.082, e-STJ, grifo acrescentado). 7. O acolhimento da
pretensão recursal demanda análise das cláusulas editalícias, bem como do contexto
fático-probatório dos autos, o que é inviável em Recurso Especial, ante a incidência
das Súmulas 5 e 7/STJ.
8. A demanda foi dirimida no acórdão recorrido com base em Direito local
(Lei Distrital 5.565/2015, fls. 1.080-1.082, e-STJ). Logo, é inviável sua apreciação
em Recurso Especial, em face da incidência, por analogia, da Súmula 280 do STF:
"por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário".
CONCLUSÃO 9. Agravos conhecidos para não conhecer dos Recursos
Especiais.
(AREsp n. 1.544.708/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda
Turma, julgado em
, DJe de
.)
26/11/2019
19/12/2019

Incide, portanto, sobre a espécie, o verbete da Súmula n. 83 do STJ: "Não se
conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou
no mesmo sentido da decisão recorrida".
Cumpre anotar que o referido enunciado aplica-se também aos recursos
interpostos com base na alínea do permissivo constitucional (
: AgRg no AREsp n.
a
v.g.
354.886/PI, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em
, DJe de
; AgInt no AREsp n. 2.453.438/PR, relator Ministro
26/4/2016
11/5/2016
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Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em
, DJe de
; AgInt no
9/4/2024
7/5/2024
AREsp n. 2.354.829/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em
, DJe de
).
3/6/2024
6/6/2024
Ante o exposto, CONHEÇO do agravo para NEGAR PROVIMENTO ao
recurso especial.
Em atenção ao disposto no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro
os honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre o valor já arbitrado (fl. 1019),
respeitados os limites estabelecidos nos §§ 2o e 3o do mesmo artigo, bem como eventual
concessão da gratuidade de justiça.
É o voto.

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TERMO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
AREsp 2.952.194 / DF
Número Registro: 2025/0199467-5
PROCESSO ELETRÔNICO
Número de Origem:
07048875720238070018 7048875720238070018
Sessão Virtual de
a
16/10/2025
22/10/2025

Relator
Exmo. Sr. Ministro TEODORO SILVA SANTOS

Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro AFRÂNIO VILELA

Secretário
Bela. VALÉRIA ALVIM DUSI
AUTUAÇÃO
AGRAVANTE : MARIA APARECIDA NOGUEIRA NAVES
ADVOGADOS : PATRÍCIA JUNQUEIRA SANTIAGO - DF023592
EDINARDO COSTA BEZERRA - DF035436
BRUNO SOUZA VIEIRA - DF046272
LUÍS GUILHERME ASSIS TOBIAS - DF072634
PEDRO ADRIAN GRAMAJO - DF060720
AGRAVADO
: GLAUCIANE RODRIGUES GONCALVES
AGRAVADO
: WANDERLEI FERNANDES GONCALVES
AGRAVADO
: THIAGO FELIX DOS SANTOS
AGRAVADO
: EDNA DA SILVA NUNES
ADVOGADOS : JOSE FLAVIO RODRIGUES BARROS - DF059389
ELIANDRO GOMES RODRIGUES - DF061464
AGRAVADO
: COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA TERRACAP
ADVOGADO
: JOSÉ MANOEL DA CUNHA E MENEZES - DF010491
ASSUNTO
: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO -
LICITAÇÕES
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TERMO
A SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de 16/10/2025
a
por unanimidade, decidiu conhecer do recurso mas lhe negou provimento, nos termos
22/10/2025,
do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Afrânio Vilela, Francisco Falcão, Maria Thereza de Assis Moura e
Marco Aurélio Bellizze votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro
Afrânio Vilela.

Brasília, 22 de outubro de 2025
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