Tribunal: STJ
Processo: 0010366-59.2012.8.26.0073
Classe: RECURSO ESPECIAL
Órgão julgador: MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES
Órgão colegiado: AJC COORDENADORIA DE JULGAMENTO COLEGIADO DA PRIMEIRA TURMA
Data de publicação: 2025-10-15

Ementa:
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
RECONHECIMENTO
DE
ELEMENTO
SUBJETIVO CULPOSO E PRESUNÇÃO DO DANO AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA
DOS PEDIDOS CONDENATÓRIO POR IMPROBIDADE E DE RESSARCIMENTO
DOS DANOS. PROVIMENTO NEGADO.
1. Ação por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério
Público do Estado de São Paulo contra ex-prefeitos, ex-consultora jurídica e sociedade
empresária, em razão de abastecimento de veículos sem licitação prévia e pretenso
abastecimento de veículos particulares.
2. O Tribunal de Justiça recapitulou as condutas para o art. 11, I, da LIA,
afastou a existência do dano e reconheceu elemento subjetivo culposo.
Posteriormente, em embargos de declaração, diante da violação do princípio da
proibição da reforma em prejuízo, afastou a multa e revitalizou a condenação ao
ressarcimento dos danos contida na sentença, sem indicar a presença de prejuízo
efetivo.
3. A jurisprudência do STJ já exigia a prova do dano efetivo ao erário para a
procedência do pedido de ressarcimento antes mesmo da Lei 14.230/2021 que passou
a exigi-lo, ainda, para a tipificação do art. 10 da LIA.
4. As partes condenadas por ato ímprobo culposo e com base em
presunção de dano possuem direito à declaração da improcedência dos pedidos
condenatórios, não cabendo mera extinção do feito sem resolução de mérito.
Documento eletrônico VDA51405128 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): PAULO SÉRGIO DOMINGUES Assinado em: 14/10/2025 13:45:10
Publicação no DJEN/CNJ de 16/10/2025. Código de Controle do Documento: c00dbd54-ff34-4b9c-a80f-7544ac687419

5. Agravo interno a que se nega provimento.

Inteiro teor:
AgInt nos EDcl no RECURSO ESPECIAL No 1947278 - SP (2021/0205878-5)
RELATOR
: MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES
AGRAVANTE
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
AGRAVADO
: JOSELYR BENEDITO SILVESTRE
ADVOGADO
: SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS - SE000000M
AGRAVADO
: ELISANDRA PEDROSO FERREIRA
ADVOGADA
: ELISANDRA PEDROSO FERREIRA (EM CAUSA PRÓPRIA) -
SP145547
INTERES.
: LILIAN DOS SANTOS MANGULI
OUTRO NOME
: LILIAN MANGULI SILVESTRE
ADVOGADO
: JOAO SILVESTRE SOBRINHO - SP303347
INTERES.
: AUTO POSTO ESTRELA DE AVARE LTDA
ADVOGADO
: JOAO JOSE DE MORAES - SP279298
INTERES.
: MUNICIPIO DE AVARE
ADVOGADO
: SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS - SE000000M
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
RECONHECIMENTO
DE
ELEMENTO
SUBJETIVO CULPOSO E PRESUNÇÃO DO DANO AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA
DOS PEDIDOS CONDENATÓRIO POR IMPROBIDADE E DE RESSARCIMENTO
DOS DANOS. PROVIMENTO NEGADO.
1. Ação por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério
Público do Estado de São Paulo contra ex-prefeitos, ex-consultora jurídica e sociedade
empresária, em razão de abastecimento de veículos sem licitação prévia e pretenso
abastecimento de veículos particulares.
2. O Tribunal de Justiça recapitulou as condutas para o art. 11, I, da LIA,
afastou a existência do dano e reconheceu elemento subjetivo culposo.
Posteriormente, em embargos de declaração, diante da violação do princípio da
proibição da reforma em prejuízo, afastou a multa e revitalizou a condenação ao
ressarcimento dos danos contida na sentença, sem indicar a presença de prejuízo
efetivo.
3. A jurisprudência do STJ já exigia a prova do dano efetivo ao erário para a
procedência do pedido de ressarcimento antes mesmo da Lei 14.230/2021 que passou
a exigi-lo, ainda, para a tipificação do art. 10 da LIA.
4. As partes condenadas por ato ímprobo culposo e com base em
presunção de dano possuem direito à declaração da improcedência dos pedidos
condenatórios, não cabendo mera extinção do feito sem resolução de mérito.
Documento eletrônico VDA51405128 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
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Publicação no DJEN/CNJ de 16/10/2025. Código de Controle do Documento: c00dbd54-ff34-4b9c-a80f-7544ac687419

5. Agravo interno a que se nega provimento.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas,
acordam os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em
Sessão Virtual de
a
, por unanimidade, negar provimento ao
07/10/2025
13/10/2025
recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Benedito Gonçalves, Sérgio Kukina, Regina Helena Costa
e Gurgel de Faria votaram com o Sr. Ministro Relator.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Sérgio Kukina.
Brasília,
.
14 de outubro de 2025
MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES
Relator
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Signatário(a): PAULO SÉRGIO DOMINGUES Assinado em: 14/10/2025 13:45:10
Publicação no DJEN/CNJ de 16/10/2025. Código de Controle do Documento: c00dbd54-ff34-4b9c-a80f-7544ac687419

AgInt nos EDcl no RECURSO ESPECIAL No 1947278 - SP (2021/0205878-5)
RELATOR
: MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES
AGRAVANTE
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
AGRAVADO
: JOSELYR BENEDITO SILVESTRE
ADVOGADO
: SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS - SE000000M
AGRAVADO
: ELISANDRA PEDROSO FERREIRA
ADVOGADA
: ELISANDRA PEDROSO FERREIRA (EM CAUSA PRÓPRIA) -
SP145547
INTERES.
: LILIAN DOS SANTOS MANGULI
OUTRO NOME
: LILIAN MANGULI SILVESTRE
ADVOGADO
: JOAO SILVESTRE SOBRINHO - SP303347
INTERES.
: AUTO POSTO ESTRELA DE AVARE LTDA
ADVOGADO
: JOAO JOSE DE MORAES - SP279298
INTERES.
: MUNICIPIO DE AVARE
ADVOGADO
: SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS - SE000000M
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
RECONHECIMENTO
DE
ELEMENTO
SUBJETIVO CULPOSO E PRESUNÇÃO DO DANO AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA
DOS PEDIDOS CONDENATÓRIO POR IMPROBIDADE E DE RESSARCIMENTO
DOS DANOS. PROVIMENTO NEGADO.
1. Ação por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério
Público do Estado de São Paulo contra ex-prefeitos, ex-consultora jurídica e sociedade
empresária, em razão de abastecimento de veículos sem licitação prévia e pretenso
abastecimento de veículos particulares.
2. O Tribunal de Justiça recapitulou as condutas para o art. 11, I, da LIA,
afastou a existência do dano e reconheceu elemento subjetivo culposo.
Posteriormente, em embargos de declaração, diante da violação do princípio da
proibição da reforma em prejuízo, afastou a multa e revitalizou a condenação ao
ressarcimento dos danos contida na sentença, sem indicar a presença de prejuízo
efetivo.
3. A jurisprudência do STJ já exigia a prova do dano efetivo ao erário para a
procedência do pedido de ressarcimento antes mesmo da Lei 14.230/2021 que passou
a exigi-lo, ainda, para a tipificação do art. 10 da LIA.
4. As partes condenadas por ato ímprobo culposo e com base em
presunção de dano possuem direito à declaração da improcedência dos pedidos
condenatórios, não cabendo mera extinção do feito sem resolução de mérito.
Documento eletrônico VDA50744283 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): PAULO SÉRGIO DOMINGUES Assinado em: 22/09/2025 17:42:42
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5. Agravo interno a que se nega provimento.
RELATÓRIO
Trata-se de agravo interno interposto pelo Ministério Público do Estado de
São Paulo da decisão de fls. 2928/2933, em que dei provimento aos recursos especiais
interpostos por Joselyr Benedito Silvestre e Elisandra Pedroso Ferreira para julgar
improcedente o pedido condenatório por improbidade administrativa em relação a
todos os demandados, com base nos seguintes fundamentos: (a) aplicação da Lei
14.230/2021, que alterou o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa; (b)
reconhecimento apenas da culpa dos demandados na origem, não havendo, assim, a
necessária tipicidade subjetiva para a condenação por improbidade; e (c) ausência de
prova de dano efetivo ao erário, conforme reconhecido pelo Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo.
A parte agravante alega, em síntese, que a ilicitude da conduta no que se
refere ao dano ao erário foi suficientemente descrita na petição inicial e expressamente
reconhecida na sentença e no acórdão recorrido.
Aduz que o ressarcimento ao erário não depende da configuração de dolo
ou má-fé, sendo uma obrigação de reparação do ato ilícito, conforme reconhecido na
sentença e no acórdão recorridos.
Afirma que o ressarcimento do dano não consubstancia sanção, mas mera
reparação do ato ilícito, e que a extinção das sanções por improbidade não obsta o
prosseguimento da demanda no tocante ao ressarcimento ao erário.
Assevera, subsidiariamente, que o mérito foi enfrentada na origem com base
na legislação vigente à época e que a alteração do padrão normativo levaria ao
reconhecimento da carência de agir superveniente, impondo-se extinguir o feito sem
resolução de mérito.
Não foi apresentada impugnação pela parte agravada (fls. 2967/2968).
É o relatório.
VOTO
Relembro que apesar da ausência de capacidade postulatória de JOSELYR
BENEDITO SILVESTRE, tendo em vista a revogação da procuração outorgada ao seu
advogado, caso em que se deveria, à luz do art. 76 do CPC, suspender o processo e
determinar a intimação da parte para sanação do vício, passei ao exame do
mérito tendo em vista a existência de recurso especial interposto pela corré Elisandra,
a superveniência do julgamento dos Temas 1.199 e 309/STF, e a possibilidade de
expansão do seu provimento a todos os demandados, na forma do art. 1.005 do CPC.
Documento eletrônico VDA50744283 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): PAULO SÉRGIO DOMINGUES Assinado em: 22/09/2025 17:42:42
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Na origem, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação por
improbidade administrativa contra os ex-prefeitos do Município de Avaré, Joselyr
Benedito Silvestre e Lilian dos Santos Manguli, e a ex-consultora jurídica Elisandra
Pedrosa Ferreira, assim como contra a empresa Auto Posto Estrela de Avaré
Ltda., considerado o abastecimento de veículos particulares, inclusive de vereadores e
funcionários, sem licitação prévia.
O juízo de primeiro grau julgou procedentes os pedidos, reconhecendo a
tipicidade dos arts. 10, VIII e XI, e 11 da LIA, pois entendeu que a conduta dos
requeridos de não observar o devido procedimento licitatório e por abastecer veículos
particulares com verbas públicas causa danos ao erário e ofende os deveres de
honestidade, imparcialidade e legalidade, condenando os réus ao ressarcimento de R$
270.638,69, à suspensão dos direitos políticos por oito anos em relação a Joselyr e
Elisandra, à suspensão por cinco anos em relação à Lilian, e à proibição de contratar
com o poder público pelo prazo de cinco anos e à perda da função pública que os réus
estejam eventualmente ocupando.
O Tribunal de Justiça deu provimento aos apelos para recapitular as
condutas para o art. 11, I, da LIA e reconheceu presente elemento subjetivo culposo.
Quando do julgamento de embargos de declaração, o órgão julgador
reconheceu a
ocorrida em relação à multa civil e revitalizou a
reformatio in pejus
condenação ao ressarcimento dos danos (fls. 2.432/2.433):
O V. Acórdão reformou a r. sentença tão somente no tocante as
sanções aplicadas aos réus, todavia, melhor compulsando os autos constata-
se que houve reformatio in pejus.
O V. Acórdão aplicou o pagamento de 30 (trinta) vezes o valor da
última remuneração percebida, enquanto que na r. sentença não houve a
fixação de sanção de pagamento de multa, mas tão somente a sanção de
ressarcimento integral do dano.
Dessa forma, o V. Acórdão deve ser reformado para excluir a sanção
de pagamento de multa equivalente a 30 (trinta) vezes o valor da última
remuneração e manter o ressarcimento integral do dano, conforme exarado
na r. sentença monocrática.
[...]
Pelo exposto, acolhem-se parcialmente os embargos, com modificação
do julgado para tão somente excluir a pena de multa aplicada e manter a
sanção de ressarcimento integral do dano.

Dei provimento ao recurso especial porque o acórdão recorrido reconheceu
presente elemento subjetivo culposo apenas, aplicando o quanto pacificado pelo STF
no Tema 309: "O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de
improbidade administrativa (art. 37, § 4o, da Constituição Federal), de modo que é
inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista
.
nos arts. 5o e 10 da Lei no 8.429/92, em sua redação originária"
Documento eletrônico VDA50744283 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
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Nesta contingência, não haveria como tipificar qualquer das condutas
previstas na Lei de Improbidade Administrativa, razão da improcedência do pedido
condenatório.
Quando do julgamento dos embargos de declaração, os acolhi sem efeitos
infringentes, pois, já na inicial da demanda, identifiquei haver um cúmulo objetivo de
ações, tendo o Ministério Público postulado a aplicação das penas previstas no art. 12,
II, da LIA, e expressamente formulado pretensão de ressarcimento dos danos (fls. 19
/20).
Verifiquei, ainda, que a causa de pedir permitiria concluir haver
fundamento na violação ao art. 37,
e inciso XXI, da Constituição Federal, nos
caput
princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade e nas Leis 8.429/1992, 8.666
/1993 e 4.320/1964, pois as compras do combustível teriam sido realizadas sem
licitação, eram empenhadas posteriormente à aquisição, sem regular liquidação, além
de o insumo ter sido parcialmente utilizado para fins particulares e não públicos.
Ressaltei que o juízo de primeiro grau, ao afastar o argumento de que a
aquisição do combustível ocorreu sem superfaturamento e, assim, sem dano ao erário,
limitou-se a afirmar que o dano decorreria da ausência de licitação, presumindo-o,
portanto.
O Tribunal de Justiça, do mesmo modo, foi categórico ao reconhecer que
não haveria dano a ser ressarcido, recapitulando a conduta para o art. 11 da LIA.
A propósito (fl. 2.339)
Se agiram com dolo ou má-fé, não se sabe, já que a realidade dos
autos não demonstrou. Entretanto, a culpa é evidente pela inobservância dos
ditames da Lei 8.666/93.
Destarte, a condenação do agente público está capitulada no art. 11,
inciso I, da Lei 8.429/92, por praticar ato diverso daquele previsto na lei.
Portanto, a sanção aos agentes públicos deve ser aplicada nos termos
do art. 12, inciso III, da Lei 8.429192, que se fixa no pagamento de 30 (trinta)
vezes o valor da última remuneração percebida quando ocupavam os cargos
de prefeitos e consultora jurídica municipal e na suspensão dos seus direitos
políticos por 05 (cinco) anos.
Fixa-se a condenação tendo como parâmetro os princípios da
proporcionalidade e razoabilidade, tendo em vista a repercussão do dano à
Administração e a conduta do agente (destaques ausentes no original).

No tocante à ausência de dano, o acórdão se mostrou bastante explícito (fls.
2.338/2.339 - sem destaque no original):
Ressalte-se ainda que apesar da dispensa da licitação e da
contratação direta e verbal da empresa não há prova que o fornecimento de
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combustível referido na peça inicial não foi efetivamente fornecido à
.
Municipalidade Tampouco restou demonstrado que o valor cobrado pelo
combustível estava supervalorizado.
No entanto, o estabelecimento fornecedor sofreu um lucro pois não
houve oportunidade para que outras empresas concorressem. Assim, deve
mesmo ser condenado, nos termos da r. sentença.
Ainda assim, quando verificou o equívoco relativo ao agravamento da
situação dos recorrentes com a aplicação da multa, revitalizou o que já tinha
reconhecido inexistir, sem qualquer fundamentação no sentido de que haveria efetivo
dano ao erário, senão a presumi-lo, como o fizera o juízo sentenciante.
Consoante a jurisprudência pacífica desta Corte, para a procedência do
pedido de ressarcimento, é indispensável a prova do dano efetivo ao erário.
A decisão agravada deve ser mantida, portanto.
Por fim, no tocante ao pedido subsidiário de que se extinga o processo sem
resolução de mérito não se sustenta.
As partes foram condenadas por ato ímprobo culposo com base em
elemento subjetivo considerado inconstitucional pelo Supremo, possuindo direito a que
no mérito fosse julgado improcedente o pedido condenatório por improbidade.
Ante o exposto, nego provimento ao agravo interno.
É o voto.
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TERMO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA TURMA
AgInt nos EDcl no REsp 1.947.278 / SP
Número Registro: 2021/0205878-5
PROCESSO ELETRÔNICO
Número de Origem:
00103665920128260073
0010366592012826007319512012
001036659201282600731951201221212012 103665920128260073 10366592012826007319512012
1036659201282600731951201221212012 19512012 21212012
Sessão Virtual de
a
07/10/2025
13/10/2025
Relator do AgInt nos EDcl
Exmo. Sr. Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES

Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro SÉRGIO KUKINA

Secretário
Bela. ANDREA GONÇALVES FUJICHIMA
AUTUAÇÃO
RECORRENTE : JOSELYR BENEDITO SILVESTRE
ADVOGADO
: SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS - SE000000M
RECORRENTE : ELISANDRA PEDROSO FERREIRA
ADVOGADA
: ELISANDRA PEDROSO FERREIRA (EM CAUSA PRÓPRIA) -
SP145547
RECORRIDO
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
INTERES.
: LILIAN DOS SANTOS MANGULI
OUTRO NOME : LILIAN MANGULI SILVESTRE
ADVOGADO
: JOAO SILVESTRE SOBRINHO - SP303347
INTERES.
: AUTO POSTO ESTRELA DE AVARE LTDA
ADVOGADO
: JOAO JOSE DE MORAES - SP279298
INTERES.
: MUNICIPIO DE AVARE
ADVOGADO
: SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS - SE000000M
ASSUNTO
: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO
- ATOS ADMINISTRATIVOS - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
AGRAVO INTERNO
Documento eletrônico VDA51383163 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): SISTEMA JUSTIÇA - SERVIÇOS AUTOMÁTICOS, Assinado em: 14/10/2025 00:47:02
Código de Controle do Documento: ef3eeacd-ed5e-493b-b05b-c0ede6ce00c8

AGRAVANTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
AGRAVADO
: JOSELYR BENEDITO SILVESTRE
ADVOGADO : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS - SE000000M
AGRAVADO
: ELISANDRA PEDROSO FERREIRA
ADVOGADA
: ELISANDRA PEDROSO FERREIRA (EM CAUSA PRÓPRIA) -
SP145547
INTERES.
: LILIAN DOS SANTOS MANGULI
OUTRO
NOME
: LILIAN MANGULI SILVESTRE
ADVOGADO : JOAO SILVESTRE SOBRINHO - SP303347
INTERES.
: AUTO POSTO ESTRELA DE AVARE LTDA
ADVOGADO : JOAO JOSE DE MORAES - SP279298
INTERES.
: MUNICIPIO DE AVARE
ADVOGADO : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS - SE000000M
TERMO
A PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de
a
, por unanimidade, decidiu negar provimento ao recurso, nos termos
07/10/2025
13/10/2025
do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Benedito Gonçalves, Sérgio Kukina, Regina Helena Costa e
Gurgel de Faria votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Sérgio
Kukina.

Brasília, 13 de outubro de 2025
Documento eletrônico VDA51383163 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): SISTEMA JUSTIÇA - SERVIÇOS AUTOMÁTICOS, Assinado em: 14/10/2025 00:47:02
Código de Controle do Documento: ef3eeacd-ed5e-493b-b05b-c0ede6ce00c8