Tribunal: STJ
Processo: 0322185-40.2016.8.24.0038
Classe: RECURSO ESPECIAL
Órgão julgador: MINISTRO FRANCISCO FALCÃO
Órgão colegiado: AJC COORDENADORIA DE JULGAMENTO COLEGIADO DA SEGUNDA TURMA
Data de publicação: 2025-09-26

Ementa:
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO.
MANDADO DE SEGURANÇA. EDIFICAÇÃO AS MARGENS DO RIO
CACHOEIRA NO MUNICÍPIO DE JOENVILLE. ÁREA DE
PRESERVAÇÃO PERMANENTE. NOVO CÓDIGO FLORESTAL.
RECUO DE 30 METROS EM RELAÇÃO AO BORDO DO CORPO
HÍDRICO. INOBSERVÂNCIA. APLICAÇÃO DO TEMA N. 1010
/STJ.
TEORIA
DO
FATO
CONSUMADO.
INAPLICABILIDAE. SÚMULA N. 613/STJ.
I - Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado por
Jomelf Administração, Participação e Assessoria Ltda (Jomelf) contra o
Secretário do Meio Ambiente do Município de Joinville, objetivando que a
autoridade coatora se abstivesse de exigir certificado de conclusão de obra
para obtenção do licenciamento ambiental, bem como de condicionar a
concessão de alvará de construção à observância do recuo de 30
metros como área não edificável em terreno localizado à margem do rio
Cachoeira.
II - Na sentença, concedeu-se a segurança. No Tribunal de
origem, a sentença foi mantida. Esta Corte deu provimento ao recurso
especial do
.
Parquet
III - Esta a letra do

Inteiro teor:
AgInt no RECURSO ESPECIAL No 2215006 - SC (2025/0187089-7)
RELATOR
: MINISTRO FRANCISCO FALCÃO
AGRAVANTE
: MUNICÍPIO DE JOINVILLE
AGRAVADO
: JOMELF
ADMINISTRACAO
PARTICIPACAO
E
ASSESSORIA LTDA
ADVOGADA
: ANDRÉA CARLA HOSTINS TRIPPIA - SC020541B
AGRAVADO
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO.
MANDADO DE SEGURANÇA. EDIFICAÇÃO AS MARGENS DO RIO
CACHOEIRA NO MUNICÍPIO DE JOENVILLE. ÁREA DE
PRESERVAÇÃO PERMANENTE. NOVO CÓDIGO FLORESTAL.
RECUO DE 30 METROS EM RELAÇÃO AO BORDO DO CORPO
HÍDRICO. INOBSERVÂNCIA. APLICAÇÃO DO TEMA N. 1010
/STJ.
TEORIA
DO
FATO
CONSUMADO.
INAPLICABILIDAE. SÚMULA N. 613/STJ.
I - Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado por
Jomelf Administração, Participação e Assessoria Ltda (Jomelf) contra o
Secretário do Meio Ambiente do Município de Joinville, objetivando que a
autoridade coatora se abstivesse de exigir certificado de conclusão de obra
para obtenção do licenciamento ambiental, bem como de condicionar a
concessão de alvará de construção à observância do recuo de 30
metros como área não edificável em terreno localizado à margem do rio
Cachoeira.
II - Na sentença, concedeu-se a segurança. No Tribunal de
origem, a sentença foi mantida. Esta Corte deu provimento ao recurso
especial do
.
Parquet
III - Esta a letra do acórdão recorrido, transcrita no que interessa
à espécie: " (...) Desse modo, ao mesmo tempo em que se lhe concede o
direito de acrescer cobertura (galpão) sobre galeria hídrica situada em área
de consolidada urbanização e cujas margens perderam função ambiental,
não está desobrigada de atender a regras técnicas para que se garanta, no
mínimo, acesso adequado de equipes de saneamento básico para
manutenção do referido equipamento urbano. Caberá à impetrante, assim, o
dever de suportar tais limitações de ordem técnica, o que deverá ser
disciplinado no procedimento de licença, à luz dos parâmetros normativos
locais, a exemplo daqueles que apresenta o documento de evento 1, INF118
acostado pela própria demandante. Nessa linha de raciocínio, mutatis
Documento eletrônico VDA50845957 assinado eletronicamente nos termos do Art.1o §2o inciso III da Lei 11.419/2006
Signatário(a): FRANCISCO FALCÃO Assinado em: 25/09/2025 09:54:59
Publicação no DJEN/CNJ de 29/09/2025. Código de Controle do Documento: 7e5ef8f9-4461-4724-8df2-f78cb537159e

mutandis, precedentes originários da comarca de Joinville/SC: (...) Por tais
razões, a conclusão da sentença deve ser mantida."
IV - Entendeu a Corte Regional que não seria aplicável ao caso o
entendimento firmado por esta Corte Superior no Tema 1.010/STJ, seja
porque (i) não basta a mera existência de elemento hídrico para que incida
o regime da Área de Preservação Permanente (APP) em toda extensão
prevista na legislação (no caso, 30 metros), mas que a área,
comprovadamente, mantenha sua função, o que não está presente no caso
concreto; ou mesmo porque (ii) há uma atividade antrópica de caráter
irreversível que impacta o entorno.
V - A compreensão adotada por este Superior Tribunal de
Justiça no Tema n. 1.010, que assentou a seguinte tese: "Na vigência do
novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), a extensão não edificável nas
Áreas de Preservação Permanente de qualquer curso d'água, perene ou
intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, deve
respeitar o que disciplinado pelo seu art. 4o, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d
e e, a fim de assegurar a mais ampla garantia ambiental a esses espaços
territoriais especialmente protegidos e, por conseguinte, à coletividade".
VI - As situações "consolidadas" ou consumadas - a par dos
núcleos urbanos informais, de cuja regularização se ocupa a Lei 13.465
/2017, e do que não se trata o presente feito -, não podem ser utilizadas
como justificativa para a perenização de infrações às leis de preservação
ambiental, não havendo falar em teoria do fato consumado em relação à
proteção ao meio ambiente, conforme já fixado na Súmula 613/STJ: "Não
se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de Direito
Ambiental".
VII - O entendimento manifestado pela Corte Regional acaba,
pela via transversa, reconhecendo aplicação da Teoria do Fato Consumado
em matéria de Direito Ambiental, o que, como visto, não é admitido pelo
STJ. Ainda, dentre inúmeros: (REsp 1989227/SC, relator o ministro
Herman Benjamin, Segunda Turma, D Je de 24.6.2024)
VIII - De fato, "Afastar judicialmente o regime das Áreas de
Preservação Permanente equivale a abrigar, pela via oblíqua, a teoria do
fato consumado, na acepção tão criativa quanto inaceitável de que o
adensamento populacional e o caráter antropizado do local dariam salvo-
conduto para toda sorte de degradação ambiental. Vale dizer: quanto mais
ecologicamente arrasada a área, mais distante se posicionaria o guarda-
chuva ambiental da Constituição e da legislação. Em realidade, o reverso
do que normalmente se espera, na medida em que o já elevado número de
pessoas em situação de miserabilidade ambiental há de disparar, na mesma
proporção, esforço estatal para oferecer-lhes, por meio de ordenação
sustentável do espaço urbano, o mínimo ecológicourbanístico, inclusive
com eventual realocação de famílias" (REsp 1782692/PB, Rel. Ministro
Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 5.11.2019).
IX - Há muito se discute acerca da antropização de áreas urbanas
(fato consumado) e o afastamento da proteção em áreas de proteção
permanente. No caso em tela, refulge o claro interesse do Município na
preservação da área non aedificandi, o que, por si só, aponta para o rumo da
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política pública municipal, em garantir a preservação da faixa não
edificável, cujos fins, em prol do bem estar da cidade e de seus habitantes,
não exigem grandes esforços imaginativos, inclusive da possível reversão
futura da canalização, certamente realizada em idos quando a preocupação
com o meio ambiente não gozava do entendimento que hoje se tem.
X - São notórios os inúmeros casos de reversão de tubulação e
canalização de cursos d'água, em vários municípios brasileiros, ante
enchentes recorrentes, excessiva impermeabilização do solo e outros
motivos, inclusive paisagísticos, ao bem estar da população.
XI - Nem a lei, nem o referido julgado supra, em recurso
repetitivo (Tema n. 1.010), fazem qualquer distinção em relação à cursos
d'água não canalizados ou eventualmente canalizados, não havendo
distinguir onde o legislador não o fez.
XII - Nesse sentido, cita-se julgado recente desta Corte Superior
originário do mesmo Município e envolvendo a mesma questão
jurídica: (AgInt no REsp n. 2.113.900/SC, relator Ministro Francisco
Falcão, Segunda Turma, julgado em
, DJe de
.) No
24/6/2024
26/6/2024
mesmo sentido: (REsp n. 1.676.443/SP, relator Ministro Herman Benjamin,
Segunda Turma, julgado em
, DJe de
.)
19/10/2017
19/12/2017
XIII - Por oportuno e relevante, transcreve-se também excertos
no bem lançado parecer do MPF: "(...) Portanto, ao contrário do
entendimento do tribunal de origem, a antropização de áreas urbanas não
justifica o afastamento da proteção em áreas de preservação permanente."
XIV - Agravo interno improvido.

ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam
os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual
de
a
, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos
18/09/2025
24/09/2025
do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Maria Thereza de Assis Moura, Marco Aurélio Bellizze,
Teodoro Silva Santos e Afrânio Vilela votaram com o Sr. Ministro Relator.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Afrânio Vilela.
Brasília,
.
25 de setembro de 2025
Ministro Francisco Falcão
Relator
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AgInt no RECURSO ESPECIAL No 2215006 - SC (2025/0187089-7)
RELATOR
: MINISTRO FRANCISCO FALCÃO
AGRAVANTE
: MUNICÍPIO DE JOINVILLE
AGRAVADO
: JOMELF
ADMINISTRACAO
PARTICIPACAO
E
ASSESSORIA LTDA
ADVOGADA
: ANDRÉA CARLA HOSTINS TRIPPIA - SC020541B
AGRAVADO
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO.
MANDADO DE SEGURANÇA. EDIFICAÇÃO AS MARGENS DO RIO
CACHOEIRA NO MUNICÍPIO DE JOENVILLE. ÁREA DE
PRESERVAÇÃO PERMANENTE. NOVO CÓDIGO FLORESTAL.
RECUO DE 30 METROS EM RELAÇÃO AO BORDO DO CORPO
HÍDRICO. INOBSERVÂNCIA. APLICAÇÃO DO TEMA N. 1010
/STJ.
TEORIA
DO
FATO
CONSUMADO.
INAPLICABILIDAE. SÚMULA N. 613/STJ.
I - Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado por
Jomelf Administração, Participação e Assessoria Ltda (Jomelf) contra o
Secretário do Meio Ambiente do Município de Joinville, objetivando que a
autoridade coatora se abstivesse de exigir certificado de conclusão de obra
para obtenção do licenciamento ambiental, bem como de condicionar a
concessão de alvará de construção à observância do recuo de 30
metros como área não edificável em terreno localizado à margem do rio
Cachoeira.
II - Na sentença, concedeu-se a segurança. No Tribunal de
origem, a sentença foi mantida. Esta Corte deu provimento ao recurso
especial do
.
Parquet
III - Esta a letra do acórdão recorrido, transcrita no que interessa
à espécie: " (...) Desse modo, ao mesmo tempo em que se lhe concede o
direito de acrescer cobertura (galpão) sobre galeria hídrica situada em área
de consolidada urbanização e cujas margens perderam função ambiental,
não está desobrigada de atender a regras técnicas para que se garanta, no
mínimo, acesso adequado de equipes de saneamento básico para
manutenção do referido equipamento urbano. Caberá à impetrante, assim, o
dever de suportar tais limitações de ordem técnica, o que deverá ser
disciplinado no procedimento de licença, à luz dos parâmetros normativos
locais, a exemplo daqueles que apresenta o documento de evento 1, INF118
acostado pela própria demandante. Nessa linha de raciocínio, mutatis
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mutandis, precedentes originários da comarca de Joinville/SC: (...) Por tais
razões, a conclusão da sentença deve ser mantida."
IV - Entendeu a Corte Regional que não seria aplicável ao caso o
entendimento firmado por esta Corte Superior no Tema 1.010/STJ, seja
porque (i) não basta a mera existência de elemento hídrico para que incida
o regime da Área de Preservação Permanente (APP) em toda extensão
prevista na legislação (no caso, 30 metros), mas que a área,
comprovadamente, mantenha sua função, o que não está presente no caso
concreto; ou mesmo porque (ii) há uma atividade antrópica de caráter
irreversível que impacta o entorno.
V - A compreensão adotada por este Superior Tribunal de
Justiça no Tema n. 1.010, que assentou a seguinte tese: "Na vigência do
novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), a extensão não edificável nas
Áreas de Preservação Permanente de qualquer curso d'água, perene ou
intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, deve
respeitar o que disciplinado pelo seu art. 4o, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d
e e, a fim de assegurar a mais ampla garantia ambiental a esses espaços
territoriais especialmente protegidos e, por conseguinte, à coletividade".
VI - As situações "consolidadas" ou consumadas - a par dos
núcleos urbanos informais, de cuja regularização se ocupa a Lei 13.465
/2017, e do que não se trata o presente feito -, não podem ser utilizadas
como justificativa para a perenização de infrações às leis de preservação
ambiental, não havendo falar em teoria do fato consumado em relação à
proteção ao meio ambiente, conforme já fixado na Súmula 613/STJ: "Não
se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de Direito
Ambiental".
VII - O entendimento manifestado pela Corte Regional acaba,
pela via transversa, reconhecendo aplicação da Teoria do Fato Consumado
em matéria de Direito Ambiental, o que, como visto, não é admitido pelo
STJ. Ainda, dentre inúmeros: (REsp 1989227/SC, relator o ministro
Herman Benjamin, Segunda Turma, D Je de 24.6.2024)
VIII - De fato, "Afastar judicialmente o regime das Áreas de
Preservação Permanente equivale a abrigar, pela via oblíqua, a teoria do
fato consumado, na acepção tão criativa quanto inaceitável de que o
adensamento populacional e o caráter antropizado do local dariam salvo-
conduto para toda sorte de degradação ambiental. Vale dizer: quanto mais
ecologicamente arrasada a área, mais distante se posicionaria o guarda-
chuva ambiental da Constituição e da legislação. Em realidade, o reverso
do que normalmente se espera, na medida em que o já elevado número de
pessoas em situação de miserabilidade ambiental há de disparar, na mesma
proporção, esforço estatal para oferecer-lhes, por meio de ordenação
sustentável do espaço urbano, o mínimo ecológicourbanístico, inclusive
com eventual realocação de famílias" (REsp 1782692/PB, Rel. Ministro
Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 5.11.2019).
IX - Há muito se discute acerca da antropização de áreas urbanas
(fato consumado) e o afastamento da proteção em áreas de proteção
permanente. No caso em tela, refulge o claro interesse do Município na
preservação da área non aedificandi, o que, por si só, aponta para o rumo da
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política pública municipal, em garantir a preservação da faixa não
edificável, cujos fins, em prol do bem estar da cidade e de seus habitantes,
não exigem grandes esforços imaginativos, inclusive da possível reversão
futura da canalização, certamente realizada em idos quando a preocupação
com o meio ambiente não gozava do entendimento que hoje se tem.
X - São notórios os inúmeros casos de reversão de tubulação e
canalização de cursos d'água, em vários municípios brasileiros, ante
enchentes recorrentes, excessiva impermeabilização do solo e outros
motivos, inclusive paisagísticos, ao bem estar da população.
XI - Nem a lei, nem o referido julgado supra, em recurso
repetitivo (Tema n. 1.010), fazem qualquer distinção em relação à cursos
d'água não canalizados ou eventualmente canalizados, não havendo
distinguir onde o legislador não o fez.
XII - Nesse sentido, cita-se julgado recente desta Corte Superior
originário do mesmo Município e envolvendo a mesma questão
jurídica: (AgInt no REsp n. 2.113.900/SC, relator Ministro Francisco
Falcão, Segunda Turma, julgado em
, DJe de
.) No
24/6/2024
26/6/2024
mesmo sentido: (REsp n. 1.676.443/SP, relator Ministro Herman Benjamin,
Segunda Turma, julgado em
, DJe de
.)
19/10/2017
19/12/2017
XIII - Por oportuno e relevante, transcreve-se também excertos
no bem lançado parecer do MPF: "(...) Portanto, ao contrário do
entendimento do tribunal de origem, a antropização de áreas urbanas não
justifica o afastamento da proteção em áreas de preservação permanente."
XIV - Agravo interno improvido.

RELATÓRIO

Deu-se provimento ao recurso especial interposto pelo Ministério Público do
Estado de Santa Catarina, com fundamento no art. 105, III, , da CF/1988.
a

O recurso especial visa reformar acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de
Santa Catarina, nos termos assim ementados:
APELAÇÃO
CÍVEL
E
REEXAME
NECESSÁRIO.
MANDADO
DE
SEGURANÇA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE LICENCIAMENTO E
REGULARIZAÇÃO DE EDIFICAÇÃO CLANDESTINA. IMÓVEL ONDE EDIFICADO
ESTABELECIMENTO EMPRESARIAL SEM RECUO EM RELAÇÃO A AFLUENTE
DO
RIO
CACHOEIRA.
MUNICÍPIO
DE
JOINVILLE/SC
QUE
EXIGIU
AFASTAMENTO DE 30 (TRINTA) METROS EM RAZÃO DE SUPOSTA FAIXA
MARGINAL DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. PROCEDÊNCIA NA ORIGEM.
INCONFORMISMO DO MINISTÉRIO PÚBLICO, NA CONDIÇÃO DE CUSTOS
LEGIS.
APELO
E
REMESSA
OBRIGATÓRIA.
ANÁLISE
CONJUNTA.
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DISTANCIAMENTO DE 30 (TRINTA) METROS PREVISTO NO ART. 4, §1o, I, "A",
LEI FEDERAL N. 12.651/2010 (CÓDIGO FLORESTAL). IMÓVEL INSERIDO EM
ÁREA
URBANA
CONSOLIDADA.
ELENTO
HÍDRICO
CANALIZADO
E
INTEGRADO À REDE DE DRENAGEM MUNICIPAL. FATO INCONTROVERSO.
AUSÊNCIA DE FUNÇÃO AMBIENTAL. HIPÓTESE OBJETIVA DO ART. 119-C, IV,
DO CÓDIGO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. PRECEDENTES. RECUOS EM
MENOR EXTENSÃO (15 E 10 METROS) PREVISTOS, RESPECTIVAMENTE, NO
ART. 4o, III, DA LEI N. 6.766/1979 E NO 93 DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL
N. 26/1996, PARA FINS AMBIENTAIS, TAMBÉM NÃO APLICÁVEIS. RESSALVA
DE
AFASTAMENTO
DE
ORDEM
TÉCNICOURBANÍSTICA,
CONFORME
LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DO REQUERIMENTO, PARA FINS DE SE
GARANTIR ACESSO PARA A MANUTENÇÃO DO ELEMENTO HÍDRICO.
SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DE APELAÇÃO E REMESSA OBRIGATÓRIA
DESPROVIDOS.
Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado por Jomelf
Administração, Participação e Assessoria Ltda (Jomelf) contra o Secretário do Meio
Ambiente do Município de Joinville que implicou na exigência do resguardo, como área
não edificável em terreno, localizado à margem do rio Cachoeira, de faixa de 30 metros
em relação à borda da galeria hídrica existente no local.
Na sentença, concedeu-se a segurança. No Tribunal de origem, a sentença foi
mantida. Esta Corte deu provimento ao recurso especial do
.
Parquet
No recurso especial, o Ministério Público do Estado de Santa Catarina
alega violação aos arts. 1.022 do CPC/2015, 4o, I, "a", e §10, 64 e 65, todos da Lei n.
12.651/2012, 11,
, e §2o, da Lei n. 13.465/2017 e 4o, III-B, da Lei n. 6.766/1979, em
caput
suma, nos seguintes termos (fls. 511-540):
(...) 5 NEGATIVA DE VIGÊNCIA AO DISPOSTO NO ART. 4o, CAPUT, INCISO
I, ALÍNEA "A", DA LEI N. 12.651/12
No caso em apreço, a Corte originária deixou de observar os limites previstos no
Código Florestal, por entender que "[...] incontroverso que se trata de curso hídrico a toda
vista canalizado e tubulado (antropizado) [...], que atravessa parte do imóvel da impetrante,
indiscutivelmente integrado à rede de drenagem de Joinville [...]" (evento 42, RELVOTO1,
p. 15). Ao assim proceder, os acórdãos recorridos negaram vigência ao art. 4o, I, "a", da Lei
n. 12.651/12, que assim disciplina:
(...)
Ocorre, porém, que o entendimento deste Órgão de Execução é de que, no caso
concreto, é inarredável a aplicação do limite previsto no Código Florestal Brasileiro, desde
que ele cuida de assegurar maior proteção ao bem juridicamente tutelado, qual seja ele, o
direito fundamental ao meio ambiente. Nesse caso, não se pode afastar a incidência da
norma federal mais protetiva, apoiando-se no frágil argumento de que a canalização do
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corpo hídrico e a urbanização da área descaracteriza o seu entorno como área de proteção
especial.
Importa destacar que o arcabouço jurídico formado pelas diversas leis ambientais
constitui-se em legado do legislador, cujo propósito veio assentado na vontade de garantir o
bem da vida que serve de objeto à proteção ambiental; assim, eventual divergência entre
seus dispositivos encontra solução naquele que melhor atenda a esse desiderato. É que o
bem jurídico ambiental legalmente protegido não diz respeito apenas a um grupo de pessoas
residentes em um lugar determinado, mas, à coletividade como um todo, titular de um
direito que não pode ser apropriado individualmente.
Em suma: "No conflito entre dois bens jurídicos, deve-se outorgar a tutela para evitar
que o bem maior seja sacrificado ao menor, segundo uma escala de valores pela qual se
pauta o homo medius, na valoração dos bens da vida'".6
Do atual Código Florestal Brasileiro é possível inferir, de antemão, que a norma
reguladora não faz qualquer distinção entre cursos d' água completamente preservados e rios
que já sofreram alterações por intervenção humana, sendo claro que a área de preservação
permanente não deixa de existir por conta da canalização do corpo hídrico atividade
bastante comum nos grandes centros urbanos, onde parte das formações aquíferas já foram
alvo de antropização.
A conclusão de que a Lei n. 12.651/12 é aplicável às faixas marginais de qualquer
curso d' água se dá em razão do seu art. 4o, o qual confere especial regime de proteção à
universalidade dos recursos hídricos, sem excluir do seu âmbito de incidência aqueles já
domesticados pela interferência do homem, destacando, propositadamente, que nas zonas
rurais e nas zonas urbanas devem ser consideradas área de preservação permanente as
distâncias previstas nos seus incisos.
Ou seja, o novo Código Florestal dispôs, de modo expresso e induvidoso, a aplicação
das limitações administrativas que arrola em seu art. 4o para garantia das áreas de
preservação permanente, sejam elas situadas em zonas rurais ou urbanas, incluindo,
portanto, formações hidrológicas já modificadas pela ação do homem, quando inseridas em
locais de substantiva densidade populacional.
(...)
Nessa linha, os parâmetros mínimos exigidos pelo Código Florestal devem ser
observados porque, ao instituir a reserva de faixas não edificáveis ao longo das águas
existentes no perímetro urbano, o legislador partiu da premissa de que essas áreas são
imprescindíveis à manutenção do equilíbrio ecológico, devendo ser resguardadas de
quaisquer ações danosas produzidas pela ocupação antrópica, independentemente de o rio
estar canalizado, e estando a área urbana consolidada, ou não.
A simples autorização para se edificar em áreas consideradas como de preservação
ambiental já representa, por si, evidente retrocesso interpretativo, além de afronta ao marco
de proteção ambiental consubstanciado na novel legislação florestal brasileira.
Aqui, bem se vê que os acórdãos recorridos insistem em se valer da canalização
/tubulação do curso d' água e da antropização da área para desqualificar a presença de uma
área de preservação permanente no local, autorizando a construção de edificação com a
observância dos parâmetros de distanciamento mais permissivos dispostos no Código
Estadual do Meio Ambiente de Santa Catarina Lei Estadual n. 14.675/09.
Todavia, é de rigor a prevalência das diretrizes traçadas pelo Código Florestal, que ao
instituir as áreas de proteção permanente buscou criar espaços territoriais especialmente
protegidos, nos quais a preservação da natureza constitui o objetivo primordial e indelével,
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sendo admitidas intervenções em seu meio somente em caráter excepcional, como explica
Édis Milaré ao comentar as alterações introduzidas pelo Código Florestal Brasileiro:
(...)
Para além disso, considerando que a regra, em casos tais, é a não intervenção e a não
supressão da cobertura vegetal, excepcionada somente no caso de utilidade pública ou
interesse social (art. 8o, § 1o, do Código Florestal), não poderia o Tribunal a quo relativizar a
incidência do direito ambiental ao permitir a construção da edificação em área de
preservação permanente, assentado na conclusão de que a canalização do corpo hídrico e a
urbanização da área descaracteriza a existência de APP no local.
Tampouco poderia ter aplicado a legislação estadual, que ao invés de esmiuçar a
norma nacional que disciplina as APP's ao longo de cursos d' água, delimitou o âmbito de
incidência da Lei n. 12.651/12, estipulando hipóteses em que essas áreas não seriam
consideradas como de preservação permanente mesmo com a presença de recurso hídrico no
local.
Aliás, o STJ assentou recentemente que a legislação local não pode reduzir o patamar
de proteção marginal dos cursos d' água fixado pelo Código Florestal, notadamente porque a
lei federal conferiu uma proteção mínima, cabendo ao legislador estadual e municipal
apenas intensificar o grau de preservação às margens dos corpos hídricos, ou, quando muito,
manter esse nível de proteção, mas jamais reduzi-lo.
Para tanto, colaciona-se a ementa do aresto no qual a Corte Superior entendeu que o
nível de proteção posto pelo Código Florestal constitui um mínimo intangível pelas demais
normas em nosso ordenamento. De se ver:
(...)
Nesse plano, em se tratando de área não edificável e de proteção permanente, a
conclusão lógica seria a exigência de distanciamento mínimo de 30 (trinta) metros do curso
d'água, a fim de impedir a continuidade da interferência danosa, não podendo prevalecer os
acórdãos que afastaram a aplicação da legislação federal ambiental sob a justificativa de ser
um rio canalizado, e localizado em área urbana consolidada.
Portanto, insiste-se que a aplicação do art. 119-C, IV, da Lei Estadual n. 16.342/14,
de Santa Catarina, da forma como defendida pelos acórdãos impugnados, implica em
negativa de vigência em relação ao dispositivo do Código Florestal aqui anotado, na medida
em que desconsidera os limites definidos pelo regramento federal.
Em outras palavras, para reclamar a prevalência da norma estadual é necessário
afirmar, por consequência, que a Lei n. 12.651/12 prevê limites máximos de proteção
ambiental e não mínimos, como defende essa Corte Superior , visto que somente assim seria
possível a redução do grau protetivo guardado pela lei federal, mediante a limitação do seu
âmbito de incidência.
Isso feito, porque o imóvel está inserido em área não edificável e de proteção
permanente, a conclusão mais adequada aponta para que a construção de edificação obedeça
o recuo mínimo previsto de 30 (trinta) metros, conforme o limite estabelecido pelo art. 4o, I,
alínea "a", do Código Florestal. Entende-se, então, que o Tribunal a quo, ao afastar a
aplicabilidade da norma federal, negou vigência ao art. 4o, I, alínea "a", da Lei n. 12.651/12,
razão pela qual os acórdãos merecem reforma por essa Corte Superior.
A título de reforço argumentativo, vê-se que o Tema 1010 do STJ, firmado sob o rito
dos recursos repetitivos, dispõe que "Na vigência do novo Código Florestal (Lei n. 12.651
/2012), a extensão não edificável nas Áreas de Preservação Permanente de qualquer curso
d'água, perene ou intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada,
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deve respeitar o que disciplinado pelo seu art. 4o, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d e e, a fim
de assegurar a mais ampla garantia ambiental a esses espaços territoriais especialmente
protegidos e, por conseguinte, à coletividade".
Na presente hipótese, porém, o referido Tema foi afastado debaixo do argumento
segundo o qual "[...] incontroverso que se trata de curso hídrico a toda vista canalizado e
tubulado (antropizado) [...] Por consequência, fica afastada a hipótese de área de
preservação permanente e a concorrência da legislação protetiva de faixas marginais de
cursos d'água naturais nos termos dispostos no Tema 1010/STJ " (evento 42, RELVOTO1,
p. 15).
Todavia, não há falar que a canalização do curso d'água e a urbanização da área
distingue a presente controvérsia em relação ao Tema 1.010, dado que a tese paradigmática
firmada sob o rito dos recursos repetitivos dispõe expressamente que a extensão não
edificável nas APP's de qualquer curso d'água, em área urbana consolidada, deve respeitar o
art. 4o, caput, do Código Florestal.
Sobre o tema, em recentíssima decisão monocrática proferida pelo Ministro Francisco
Falcão no julgamento do REsp n. 2.037.054/SC, essa Corte Superior afirmou que embora
sejam notórios os inúmeros casos de reversão de tubulação e canalização de cursos d'água,
em vários municípios brasileiros, " nem a lei, nem o referido julgado supra, em recurso
repetitivo (Tema 1.010), fazem qualquer distinção em relação à cursos d'água não
canalizados ou eventualmente canalizados, não havendo distinguir onde o legislador não o
fez".14
Logo, não se vê a ressalva quanto à antropização do corpo hídrico. Nessa vereda,
tratando a presente controvérsia da negativa de vigência ao art. 4o, I, "a", do Código
Florestal, e, por isso mesmo, de qual seria o limite da extensão da faixa não edificável
aplicada ao caso, verifica-se a adequação da lide à questão afetada pelo tema supracitado,
especialmente porque a canalização do corpo hídrico não afasta a incidência da referida
temática.
6 CONTRARIEDADE AO ART. 11, CAPUT, E § 2o, DA LEI N. 13.465/17, AOS
ARTS. 4o, §10, 64 E 65 DO CÓDIGO FLORESTAL E AO ART. 4o, III-B, DA LEI N.
6.766/79
Caso se entenda pela exceção à regra do art. 4o da Lei n. 12.651/12, por se tratar de
área de ocupação consolidada sujeita à regularização fundiária urbana, consigna-se que os
acórdãos recorridos, ao decidirem que o imóvel está inserido em "área urbana consolidada",
desprezaram conceitos normativos para tanto.
Para esclarecer a linha de raciocínio adotada no presente recurso, necessário fazer,
sem pretensão de exaurir a controvérsia, um breve histórico normativo tratando da
regularização fundiária de área urbana, notadamente em áreas ambientais protegidas,
destacando-se, por oportuno, os seguintes dispositivos contrariados pelas decisões criticadas:
(...)
Como se sabe, o Brasil possui um problema crônico em relação às ocupações
irregulares em áreas ambientalmente protegidas, d'onde resultou na fixação de diversos
mecanismos legislativos tendentes a mitigar essa problemática, a iniciar pelas Resoluções
302, 303 e 369 do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA. Essas normas
estabeleceram, entre outras regras, um regime específico de proteção das Áreas de Proteção
Permanentes (APP), sobretudo as localizadas em “áreas urbanas consolidadas”.
Inspirada nas citadas Resoluções, foi editada a Medida Provisória n. 459/2009,
posteriormente convertida na Lei n. 11.977, de 7 de julho de 2009, criando o
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Programa “Minha Casa, Minha Vida”, com o propósito de regularizar as ocupações em
APP's nos casos de interesse social, entre elas, quando o imóvel estivesse sobre área urbana
consolidada.
Contudo, no ano de 2012 foi aprovado o "Novo Código Florestal" (Lei n. 12.651/12),
que além de novamente ampliar as hipóteses de regularização fundiária em APP's,
especialmente para os casos denominados de "interesse específico", manteve a hipótese de
regularização fundiária nos casos de interesse social, dos assentamentos situados em área
urbana de ocupação consolidada em APP.
Por último, em 12 de julho de 2017, com o propósito de consolidar as diretrizes da
Medida Provisória n. 759 que havia sido recentemente editada em 22 de dezembro de 2016
foi promulgada a Lei Federal n. 13.465, com o escopo de corrigir o problema fundiário
urbano que atinge parcela substancial do território brasileiro. Enfim, visando conferir
tratamento uniforme sobre a temática, essa lei, além de alterar diversos outros diplomas
normativos, substituiu integralmente a legislação básica da regularização fundiária urbana
então vigente, o que acarretou na revogação de todo o Capítulo III da Lei n. 11.977/06, que
versava sobre a "Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos".
Além disso, a Lei n. 13.465/17 promoveu a criação da denominada “Regularização
Fundiária Urbana” (REURB) subdividida às modalidades de "Interesse Social" (REURB-S)
e aquelas de "Interesse Específico" (REURB-E), bem como substituiu os termos "área
urbana" por "núcleo urbano", juntamente com seus conceitos derivativos, dentre os quais o
de "núcleo urbano informal consolidado".
Ao mais, dada a necessidade de resguardar as áreas ambientais protegidas, o § 2o do
art. 11 da Lei n. 13.465/17 previu que constatada a existência de “núcleo urbano informal"
situado, total ou parcialmente, em área de preservação (APP), ou em área de Unidade de
Conservação de Uso Sustentável, ou de proteção de mananciais definidas pela União,
Estados ou Municípios, a Reurb observará, também, o regramento posto nos arts. 64 e 65 do
Código Florestal.
Veja-se, de outro viso, que a definição de área urbana consolidada foi mantida apenas
na Lei n. 9.636/98 a mesma que "Dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e
alienação de bens imóveis de domínio da União", e pelo art. 93 da Lei n. 13.465/17,
conferindo nova roupagem conceitual e âmbito de incidência específico (art. 16-C, § 2o).
Nesse sentido, a Lei da REURB vinculou o âmbito de incidência do conceito de área
urbana consolidada aos fins destinados pela Lei n. 9.636/1998, os quais não se confundem
com a situação de regularização fundiária urbana discutida nos presentes autos, eis que
nesse neste caso passou a ser integralmente regrada pela Lei n. 13.465/2017, em
interpretação sistemática, sempre que envolver Área de Preservação Permanente, com os
arts. 64 e 65 do Código Florestal, de acordo com a redação conferida por ela.
De todo modo, em face da substituição do conceito de “área urbana consolidada” pelo
de “núcleo urbano informal consolidado”, o legislador pretendeu conferir regime especial de
proteção às Áreas de Preservação Permanente ocupadas em áreas urbanas, o qual deve
sujeitar-se ao projeto de regularização fundiária de que tratam os arts. 64 e 65 da Lei n.
12.651/12, igualmente inseridos pela Lei n. 13.465/17.
Importa dizer que a atual redação dos arts. 64 e 65 da Lei n. 12.651/12 trata
expressamente da regularização dos "núcleos urbanos informais que ocupam Áreas de
Preservação Permanente", ou seja, somente as intervenções já existentes são passíveis
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de regularização, não se deixando margem para interpretação que conduza à autorização de
novas ocupações em APPs, ainda que inseridas em/ou próximas de Núcleos Urbanos
Informais Consolidados.
Bom lembrar que a legislação só admite o desmatamento de áreas especialmente
protegidas desde que o empreendedor comprove que a obra, empreendimento ou atividade é
de “utilidade pública” (art. 3o, VIII), de “interesse social” (art. 3o, IX) ou de "baixo impacto
ambiental" (art. 3o, X), e, com base nessa condição excepcional, obter a necessária e regular
autorização da autoridade ambiental responsável (art. 7o). No caso, nada disso ocorreu.
Não se desconhece que, em
, sobreveio a Lei n. 14.285/21, a qual
29/12/2021
introduziu no Código Florestal um novo conceito de "área urbana consolidada".
Todavia, ainda que critérios mais específicos tenham sido atrelados ao art. 4o, § 10, I,
II e III, da Lei n. 12.651/12, não foram revogadas as disposições relativas aos "núcleos
urbanos informais consolidados" e às APP's nele contidas, mantendo-se a sua proteção
especial. Portanto, caso não verificados os requisitos para a flexibilização desses espaços
protegidos por meio da incidência do conceito de "área urbana consolidada", impõe-se que a
intervenção nesses locais observe os ditames da Lei n. 13.465/17, conjugada com os arts. 64
e 65 da Lei n. 12.651/12.
De igual modo, sabe-se que a Lei n. 14.285/21 inseriu no Código Florestal disposição
que permite que os Municípios definam, por meio de Lei Municipal, margens de recuo
distintas daquelas previstas no inciso I, artigo 4o, daquele diploma legal.
A inovação legislativa deixa claro que a Lei Municipal que assim o fizer, deverá ser
precedida da oitiva do Conselho Municipal do Meio Ambiente, e deverá conter regras que
estabeleçam: (I) a não ocupação de áreas com riscos de desastres; (II) a observância das
diretrizes do plano de recursos hídricos, do plano de bacia, do plano de drenagem ou do
plano de saneamento, se houver; e (III) a previsão de que as atividades ou os
empreendimentos a serem instalados em área de preservação permanente urbanas devem
observar os casos de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental
fixados pelo Código Florestal (art. 4o, §10, da Lei n. 12.651/12, com redação dada pela Lei
n. 14.285/21), e (IV) existência de instrumento de planejamento territorial e (V) existência
de diagnóstico socioambiental (art. 4o, III-B, da Lei de Parcelamento do Solo Urbano).
Definitivamente não é esse o caso dos autos, já que o Tribunal de Justiça de Santa
Catarina não fundamentou suas razões em norma municipal que cumpra os requisitos da
inovação trazida pela Lei n. 14.285/21; ao contrário, apoiou-se em norma estadual menos
protetiva, não se justificando, assim, a flexibilização do regime das APP's por meio da
incidência do novo conceito de "área urbana consolidada" estabelecido pela referida
alteração legislativa.
Como visto, os acórdãos recorridos afastaram a disciplina do Código Florestal,
valendo-se do conceito de "área urbana consolidada", sem, contudo, atender aos requisitos
legais para tanto, qual seja, a existência de Lei promulgada nos exatos termos do art. 4o,
§10, da Lei n. 12.651/12 (com redação dada pela Lei n. 14.285/21).
Com a devida vênia, a tese argumentativa adotada pelo Tribunal de origem, afastando
as exigências da legislação ambiental tão somente porque o imóvel encontra-se em "área
urbana consolidada", sem qualquer embasamento teórico ou técnico, reflete a volta de um
sistema discricionário extirpado do antigo Código Florestal de 1934 e que redundou em seu
notório fracasso , entregando à autoridade municipal a escolha entre a norma ambiental de
regência e a legislação estadual menos restritiva.
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Isso porque os cursos hídricos por regra, independentemente de sua canalização
desempenham inegável função ecológica, desde que a sua utilidade ambiental não se limita
pontualmente à localização geográfica da Área de Preservação Permanente (APP), mas se
projeta sobre todo o ecossistema local alcançando desde a nascente até o ponto de sua
desembocadura, de modo a garantir a sobrevivência da flora, da fauna e a própria drenagem
das águas, para fins de evitar a ocorrência de inundações. A par da função ecológica, há que
se destacar também as demais funções desempenhadas pela faixa de preservação
permanente, entre elas a própria função urbanística, pois que muitas vezes a APP trata da
única porção que permite o acesso ao entorno do curso hídrico.
Não à toa, o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que, em
tema de Direito Ambiental, não se admite a incidência da teoria do fato consumado, na
medida em que a sua aplicação "[...] equivale a perpetuar, a perenizar um suposto direito de
poluir que vai de encontro, no entanto, ao postulado do meio ambiente equilibrado como
bem de uso comum do povo essencial à sadia qualidade de vida".15 Bem a propósito, foi
aprovado o seguinte enunciado sumular naquela Corte Superior:
(...)
Destaca-se que em recentíssima decisão proferida no Recurso Especial n. 2.066.938
/SC, o Ministro Gurgel de Faria reconheceu que a intervenção humana na área não é
suficiente para demonstrar a suposta perda da função ambiental, justamente porque tal
conclusão "vem a dissentir da iterativa jurisprudência desta Corte, consubstanciada na
Súmula 613/STJ [...] ". Colhe-se da referida decisão:
(...)
Assim, na seara ambiental, não se cogita em suposto direito adquirido, uma vez que
as situações jurídicas irregulares não se convalidam com o decurso do tempo. Esse o norte
que têm seguido as decisões mais recentes das Primeira e Segunda Turmas do STJ:
(...)
Por oportuno, ressalta-se que recente decisão monocrática proferida pelo eminente
Ministro Sérgio Kukina, deu por prover o Recurso Especial n. 1.664.335/SC, interposto por
este Órgão Ministerial, cuja centralidade dos argumentos trata também da aplicabilidade do
Tema 1.010 às hipóteses de cursos d'água localizados em áreas urbanas consolidadas.
Vejamos:
(...)
Tendo em vista o julgamento do Tema 1.010/STJ por esta Corte Superior,
determinou-se, nos termos do art. 1.030, II, do CPC/2015, a remessa dos autos ao
Colegiado de origem para juízo de retratação (fls. 710-712), o qual manteve o acórdão
recorrido nos termos da seguinte ementa (fls. 746-750):
JUÍZO DE RETRATAÇÃO EM APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA
AMBIENTAL. RETORNO DOS AUTOS. EXEGESE DO ARTIGO 1.030, II, DA LEI
INSTRUMENTAL. SUPOSTA DIVERGÊNCIA ENTRE A CONCLUSÃO DO ARESTO
E A TESE OBJETO DO TEMA 1010/STJ. CASO CONCRETO QUE TEM POR OBJETO
OCUPAÇÃO DE ELEMENTO HÍDRICO CANALIZADO, INTEGRADO À REDE DE
DRENAGEM MUNICIPAL, EM ÁREA DE URBANIZAÇÃO CONSOLIDADA, QUE
PERDEU SUA FUNÇÃO AMBIENTAL. PREVALÊNCIA DA HIPÓTESE ESPECIAL
DO CÓDIGO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE EM CONCORRÊNCIA COM O
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CÓDIGO FLORESTAL NACIONAL. CASO SUB JUDICE QUE NÃO REFLETE A
HIPÓTESE ENCERRADA PELA TESE PARADIGMÁTICA. DISTINGUISHING QUE
AFASTA A APLICAÇÃO DO PRECEDENTE VINCULANTE À ESPÉCIE. ADEMAIS,
OBRAS EDIFICADAS SOBRE O TERRENO URBANO NA DÉCADA DE 1990,
PORTANTO EM DATA BEM ANTERIOR À VIGÊNCIA DO CÓDIGO FLORESTAL.
SITUAÇÃO QUE, SEGUNDO ENTENDIMENTO UNÂNIME RECENTEMENTE
EXARADO PELO GRUPO DE CÂMARAS DE DIREITO PÚBLICO, AFASTA A
INCIDÊNCIA DO TEMA (PETIÇÃO CÍVEL GRUPO PÚBLICO No 0000052-
60.2017.8.24.0000/SC) DECISÃO MANTIDA POR SUA CONCLUSÃO. JUÍZO DE
ADEQUAÇÃO NEGATIVO.
A decisão recorrida tem o seguinte dispositivo: "Ante o exposto, com
fundamento no art. 255, § 4o, III, do RISTJ, dou provimento aos recurso especiais."
Interposto agravo interno, a parte agravante traz argumentos contrários aos
fundamentos da decisão, resumidos nestes termos:
...requer o Município Agravante:
... o provimento do presente Agravo Interno para reformar a decisão que deu
provimento ao Recurso Especial interpostos pelo MPSC, na parte que estabeleceu limite
protetivo mínimo de 30 (trinta) metros do curso d ́agua, ainda que canalizado, como area
non aedificandi, para ao final, reconhecer a competência municipal para definir faixas
distintas, nas marginais de cursos d' agua na área urbana consolidada, daquelas estabelecidas
no art. 4o, inciso I, da Lei Federal no 12.651/12, tendo como limite protetivo a elaboração de
Diagnóstico Socioambiental das Microbacias do Município, indicando a faixa não edificável
para cada trecho de margem, aprovada por Decreto após a devida consulta ao Conselho
Municipal de Meio Ambiente, a fim de atestar a perda das funções ecológicas inerentes as
Áreas de Preservação Permanentes (APP), demonstrando a irreversibilidade da situação, por
ser inviável, na prática, a recuperação da área de preservação e constatada a irrelevância dos
efeitos positivos que poderiam ser gerados com a observância da área de proteção;
- seja atribuído efeito suspensivo ao presente agravo, suspendendo-se da decisão
recorrida, até o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no 7146, no STF
que busca declarar a inconstitucionalidade da Lei Federal 14.285/2021, que permitiu aos
municípios a delimitação da extensão das APP’s em áreas inferiores àquelas estabelecidas
no Código Florestal.

VOTO

O recurso não merece provimento.
A decisão monocrática deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos.
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De início – e para a certeza das coisas – é esta a letra do acórdão recorrido,
transcrita no que interessa à espécie:
A discussão, na essência, diz respeito à legalidade da exigência municipal realizada
em requerimento cadastrado sob n. 20517/2010 (evento 1, INF66; evento 1, INF78; evento
1, INF79 e evento 1, INF80) ambiental consistente na observância de recuo de 30 (trinta)
metros, que pressupõe a existência de área de preservação permanente em torno de curso
hídrico (afluente do Rio Cachoeira) incontroversamente canalizado e situado em região de
urbanização consolidada, conforme retratado por documentos que acompanham a petição
inicial do mandado de segurança (evento 1, INF82; evento 1, INF83; evento 1, INF84;
evento 1, INF85, 2G).
(...)
De antemão, revisitando a temática tratada com certa frequência nesta Corte
ensejando aplicação do Tema 1010 do Superior Tribunal de Justiça, quando há conflito
entre as normas do Código Florestal (Lei n. 12.651/2012) e da Lei de Parcelamento do Solo
Urbano (Lei n. 6.766/1979) em relação às faixas marginais dos cursos d’água natural em
área urbana consolidada, penso que a questão particular merece análise diferenciada diante
das peculiaridades do caso concreto.
É preciso registrar que a decisão do STJ transitou pela previsão do Código Florestal
que, em seu art. 4o, inciso I, estabelece uma faixa marginal non aedificandi variável, e a Lei
do Parcelamento do Solo, a qual previa um afastamento de apenas 15 metros.
Cito, respectivamente, os dois dispositivos na íntegra:
(...)
Em um contexto no qual inúmeros empreendimentos foram autorizados ou
licenciados em área urbana observando a metragem de 15 (quinze) metros estabelecida pela
Lei de Parcelamento do Solo, um debate jurídico foi gerado acerca do conflito entre as
disposições, o que levou o STJ a afetar o tema no ano de 2019.
(...)
Partindo de três casos em concreto que discutiam o mesmo tema, todos originários
deste Tribunal de Justiça, a questão submetida a julgamento foi assim definida:
(...)
Em julgamento realizado no dia 28 de abril de 2021 sob relatoria do Min. Benedito
Gonçalves, a Primeira Seção do STJ entendeu que, na vigência do Código Florestal de
2012, a extensão não edificável nas APPs de curso d’água, localizados em área urbana,
devem observar a metragem mínima de 30 (trinta) metros, afastando, nesses casos, a
aplicabilidade da Lei de Parcelamento do Solo. Transcrevo, a seguir, a tese fixada:
(...)
Tendo em vista a prevalência das disposições do Código Florestal, alguns
esclarecimentos acerca dos efeitos e da delimitação do Tema 1010 são necessários para
possibilitar o exame do caso em tela.
Inicialmente, destaco que a controvérsia analisada pelo STJ diz respeito unicamente
ao lapso temporal de 2012 a 04/2021, datas em que houve, respectivamente, a promulgação
da Lei n. 12.651 e o julgamento do Tema 1010.
Ainda que as normas anteriores ao Código Florestal de 2012 também tenham tratado,
em suas disposições, a respeito do afastamento de cursos d’água, estas não foram
delimitadas como parte da questão submetida a julgamento.
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(...)
Outro aspecto relevante para verificar se incidirão sobre o caso concreto os efeitos do
julgamento nos seus estritos limites (distanciamento previsto no Código Florestal) diz
respeito à necessária função ambiental da área objeto da demanda, bem assim análise do
caso concreto acerca da urbanização consolidada, sem descurar, também, do advento da
norma cogente decorrente da Lei 14.285/2021.
A caracterização do elemento essencial das áreas de preservação permanente,
consoante a própria definição de APP apresentada no art. 3o do Código Florestal, é
verificada quando:
(...)
Desse modo, para que uma área seja caracterizada como área de preservação
permanente e a sua proteção legal seja mantida nos exatos termos da legislação ambiental
restritiva, esta deve, necessariamente, apresentar a função ambiental de preservar os
recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, além de facilitar
o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações
humanas. São características naturais e essenciais, sem as quais a área perderá a proteção
especialmente concedida pelo legislador, gerando a denominada “perda da função
ambiental”.
Acerca do assunto, esclarecem os autores Mateus Stallivieri da Costa e Caio Henrique
Bocchini:
(...)
Em Santa Catarina, no âmbito de sua competência constitucional concorrente para
legislar a respeito do meio ambiente e relativamente ao patrimônio natural situado no seu
terriório (art. 24, I, da Constituição da República), a perda da função ambiental é
reconhecida pelo próprio Código Estadual do Meio Ambiente, instituído pela Lei 14.675, de
13 de abril de 2009. Em seu art. 119-C, o Código dispõe que não se consideram APPs as
áreas no entorno de reservatórios artificiais de água ou de acumulações naturais ou
artificiais que tenham, isoladamente, superfície inferior a 1 ha (um hectare), deixando de
conferir a qualificação especial, também, às faixas marginais de canais, valas, galerias de
drenagem, talvegues ou cursos d’água não naturais:
(...)
O inciso III do referido dispositivo estadual reforça, acertadamente, a exigência do
Código Florestal de que, para que uma área seja classificada como de preservação
permanente, é necessária a existência de um curso d'água natural, perene ou intermitente,
conforme disposição do art. 4o, inciso I. Enquanto os canais, valas, galerias de drenagem ou
irrigação constituem cursos d'água de origem antrópica, não sendo naturais, e os talvegues
são linhas que passam pela parte mais profunda de um vale, resultando da interseção das
vertentes com dois sistemas de declives convergentes. Não configuram, assim, as faixas
marginais de APPs de curso d'água.
Com maior relevância para a questão enfrentada por este Tribunal, o inciso IV aborda
a perda da função ambiental, tratando especificamente da hipótese de canalização, tubulação
ou incorporação do curso hídrico à drenagem urbana e rural. A disposição está em
conformidade com o previsto na lei federal, tendo em vista que nas hipóteses mencionadas
não existe “função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a
estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger
o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”.
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Em sentido complementar, também tratando da canalização e tubulação de cursos
d'água, o Ministério Público de Santa Catarina consolidou o entendimento de inexistência
de área de preservação permanente em todos os casos de canalizações em seção fechada por
meio do Enunciado 11.
Tal Enunciado, elaborado pelo Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente, foi
aprovado, em junho de 2020, pelos membros do Ministério Público do Estado de Santa
Catarina e pelo Conselho Consultivo do Meio Ambiente com a seguinte redação:
(...)
Da leitura dos dispositivos referidos, em especial do art. 3o do Código Florestal,
entende-se que não basta a mera existência de elemento hídrico para que incida o regime
das APPs em toda extensão prevista na legislação (in casu 30 metros). É preciso que a área,
comprovadamente, mantenha sua função.
Dessa forma, o julgamento do Tema 1010 apenas decidiu pela prevalência do Código
Florestal de 2012 em relação à Lei de Parcelamento do Solo Urbano, não excluindo,
ampliando ou alterando os critérios para que ocorra a caracterização das áreas de
preservação permanente, nem tampouco retirando das instâncias ordinárias a possibilidade
de estabelecer o distinguish a partir da análise das especificidades da localidade em que se
pretende edificar.
Além disso, ainda que se esteja diante de um curso d'água natural - rio -, a própria
definição de área de preservação permanente existente no Código Florestal de 2012 exige,
em caráter adicional, a existência de uma função ambiental. Caso contrário, também não
haverá a incidência do regime e a consequente obrigatoriedade de manutenção da faixa
marginal por toda extensão - metragem - prevista na legislação.
Assim, é importante esclarecer que, além do enquadramento ou não dentro do Tema
1010 e da necessária caracterização do elemento hídrico como curso d'água natural com
função ambiental, a correta aplicação da decisão do Superior Tribunal de Justiça também
exige uma adequação ao caso concreto, sobretudo nos empreendimentos construídos,
licenciados e autorizados em Santa Catarina, um Estado em que a ocupação e o
desenvolvimento de praticamente todas as cidades se deu a partir de vales e margens de rios.
A aplicação de forma genérica, sem se atentar para as especificidades de cada caso
concreto, implicaria na "destruição" de boa parte de cidades como Blumenau, Itajaí,
Joinville, Lages, Balneário Camboriú, Joaçaba, Tubarão e outras.
O objetivo do direito é, segundo José Afonso da Silva, garantir não só a estabilidade
social, mas também a segurança jurídica, tornando possível à população o conhecimento
antecipado e reflexivo das consequências diretas de seus atos, fortalecendo o entendimento
de que os sujeitos que possuem as relações jurídicas consolidadas sob a égide de
determinada norma fazem jus à estabilidade.
A reforma da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB, realizada
pela Lei n. 13.655 de 2018, trouxe ao ordenamento, de forma expressa, a necessidade dos
controladores judiciais, isto é, juízes, desembargadores e ministros, se atentarem as
orientações gerais existentes na hora de se debruçar sobre a validade de atos privados e
públicos:
(...)
O artigo veda que sejam realizadas revisões sem que se considere as orientações
existentes na época da sua emissão. Isso significa que um membro do Judiciário, do
Tribunal de Contas ou da própria Administração Pública não pode invalidar determinado ato
com base em uma mudança de entendimento posterior.
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O parágrafo único esclarece o conceito de “orientações gerais”, definindo-as como o
entendimento reiterado e majoritário, tanto na esfera judicial como administrativa, e que
possuem amplo conhecimento público.
(...)
É de amplo conhecimento que na esfera administrativa diferentes órgãos de Santa
Catarina defenderam o entendimento pela manutenção de uma faixa marginal de área de
preservação permanente de curso d'água natural de 15 metros, a fim de aplicar os preceitos
da Lei de Parcelamento do Solo Urbano em detrimento das metragens do Código Florestal
de 2012. Este entendimento, contudo, foi rechaçado pelo Superior Tribunal de Justiça.
(...)
Outro ponto importante a ser considerado, consiste no advento de nova legislação
ambiental federal (Lei n. 14.285/2021) que reforçou que em áreas urbanas consolidadas é
possível a regularização de empreendimentos.
Ora, como se sabe o Tema 1010 foi definido em
, enquanto que a nova
28/04/2021
legislação foi aprovada em Dezembro de 2021, não se podendo admitir que seja ignorada,
prevalecendo o entendimento jurísprudencia sobre a vontade do legislador ordinário.
A partir de 29 de dezembro de 2021 (data da publicação da Lei n. 14.285/2021), os
municípios poderam legislar de forma diversa sobre as margens de APP em área urbana
consolidada, desde que preenchidos os requisitos legais estabelecidos na norma:
- dispor de sistema viário implantado;
- estar a região organizada em quadras e lotes com maioria edificada;
- Estar caracterizada pelo uso predominantemente urbano (cercada por edificações
residenciais e comerciais.
Devendo, ainda, possuir no mínimo dois equipamentos de infraestrutura implantados,
tais como drenagem de águas pluviais, esgoto sanitário, abastecimento de água e
distribuição de energia elétrica, iluminação pública, limpeza urbana, coleta e manejo de
resíduos sólidos.
Na situação concreta, a prova existente nos autos indica o preenchimento de todos os
requisitos, apontando para a possibilidade de regularização, parecendo ilógico admitir a
demolição para depois admitir a regularização por meio de lei municipal.
Evidentemente que, a mens legis , é permitir a regularização de situações
consideradas consolidadas de acordo com os requisitos apontados, cuja reversão - por meio
de demolição - implicaria em verdadeiro caos social, para além de impacto ambiental maior
que aquele que já foi gerado pela instalação do empreendimento.
Operou, no caso em questão e acerca da matéria, notadamente sobre os efeitos do
Tema 1010, verdadeiro overruling , podendo-se falar em superação do precedente
normativo decorrente da decisão do Sperior Tribunal de Justiça.
Independentemente, antes de um possível cotejo entre Código Florestal vigente e a
Lei de Parcelamento do Solo Urbano, diante dos contornos da presente controvérsia, seu
exame pressupõe verificação de hipótese legal específica que objetiva e especificamente não
reconhece função ambiental natural a ser preservada.
A impetrante trouxe aos autos parecer do Município de Joinville relativo à região
objeto de regularização (evento 1, INF95, 1G). No referido documento, a Secretaria
de Infraestrutura Urbana - Unidade de Aprovação de Projetos, em junho de 2009, por seu
Gerente da Unidade de Drenagem à época, se manifesta a respeito do corpo hídrico em
questão:
(...)
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Nesse sentir, uma vez incontroverso que se trata de curso hídrico a toda vista
canalizado e tubulado (antropizado) (evento 1, PET7; evento 1, PET9; evento 1, INF83;
evento 1, INF85, 1G), que atravessa parte do imóvel da impetrante, indiscutivelmente
integrado à rede de drenagem de Joinville, em região que o Município diagnosticou de
urbanização consolidada (Decreto no 26.874/2016), há que se reconhecer que o Código
Estadual do Meio Ambiente se aplica em razão de sua especialidade.
Por consequência, fica afastada a hipótese de área de preservação permanente e a
concorrência da legislação protetiva de faixas marginais de cursos d'água naturais nos
termos dispostos no Tema 1010/STJ.
É dizer, o corpo hídrico objeto da controvérsia não se enquadra às retrições de ordem
ambiental do art. 4°, I, "a", da Lei n. 12.651/2012, tampouco ao art. 49, I, "a", e art. 93 da
Lei Municipal n. 26/1996, mas à hipótese especial do art. 119-C, IV, da Lei Estadual
14.675, de 13 de abril de 2009.
Do mesmo modo e à luz da proporcionalidade e da razoabilidade, o caso também não
se amolda às restrições urbanísticas do art. 4°, III, da Lei n. 6.766/1979, na redação vigente
à época dos fatos. É que, não havendo função ambiental na extensão do elemento hídrico e
considerando a atividade antrópica de caráter irreversível que impacta o entorno - o que é
admitido pelo Município e bem retrado nas imagens acostadas aos autos - há que se
reconhecer, a inexigibilidade do recuo de 15 (quinze) ou mesmo de 10 (dez) metros,
conforme exigiu o Município, para fins ambientais.
Entretanto - e porque não se está a garantir salvo conduto de modo a reconhecerlhe
direito de construir amplo e irrestrito - penso que a impetrante deve respeitar a legislação
municipal de ordem estritamente urbanística (art. 30 da Constituição da República) vigente
à época da "consulta prévia para requerer alvará de construção" e da petição administativa
para regularização de excedente que foi edificado clandestinamente (evento 1, INF61 a
evento 1, INF63; evento 1, INF64; evento 1, INF65; evento 1, INF66 e evento 1, INF67,
1G).
Desse modo, ao mesmo tempo em que se lhe concede o direito de acrescer cobertura
(galpão) sobre galeria hídrica situada em área de consolidada urbanização e cujas margens
perderam função ambiental, não está desobrigada de atender a regras técnicas para que se
garanta, no mínimo, acesso adequado de equipes de saneamento básico para manutenção do
referido equipamento urbano. Caberá à impetrante, assim, o dever de suportar tais
limitações de ordem técnica, o que deverá ser disciplinado no procedimento de licença, à luz
dos parâmetros normativos locais, a exemplo daqueles que apresenta o documento de
evento 1, INF118 acostado pela própria demandante.
Nessa linha de raciocínio, mutatis mutandis, precedentes originários da comarca de
Joinville/SC:
(...)
Por tais razões, a conclusão da sentença deve ser mantida.
Consoante se depreende do acórdão recorrido, entendeu a Corte Regional que
não seria aplicável ao caso o entendimento firmado por esta Corte Superior no Tema
1.010/STJ, seja porque (i) não basta a mera existência de elemento hídrico para que
incida o regime da Área de Preservação Permanente (APP) em toda extensão prevista na
legislação (no caso, 30 metros), mas que a área, comprovadamente, mantenha sua
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função, o que não está presente no caso concreto; ou mesmo porque (ii) há uma atividade
antrópica de caráter irreversível que impacta o entorno.
Por primeiro, registra-se a firme compreensão adotada por este Superior
Tribunal de Justiça no Tema n. 1.010, que assentou a seguinte tese:
"Na vigência do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), a extensão não
edificável nas Áreas de Preservação Permanente de qualquer curso d'água, perene ou
intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, deve respeitar o que
disciplinado pelo seu art. 4o, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d e e, a fim de assegurar a mais
ampla garantia ambiental a esses espaços territoriais especialmente protegidos e, por
conseguinte, à coletividade".
Importa relembrar que situações "consolidadas" ou consumadas - a par dos
núcleos urbanos informais, de cuja regularização se ocupa a Lei 13.465/2017, e do que
não se trata o presente feito -, não podem ser utilizadas como justificativa para a
perenização de infrações às leis de preservação ambiental, não havendo falar em teoria
do fato consumado em relação à proteção ao meio ambiente, conforme já fixado na
Súmula 613/STJ: "Não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de
Direito Ambiental".
Em verdade, o entendimento manifestado pela Corte Regional acaba, pela via
transversa, reconhecendo aplicação da Teoria do Fato Consumado em matéria de Direito
Ambiental, o que, como visto, não é admitido pelo STJ.
Ainda, dentre inúmeros:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO.
ART. 1.022, II, DO CPC. OBRIGAÇÃO DE FAZER. LIGAÇÃO DE ENERGIA
ELÉTRICA EM RESIDÊNCIA LOCALIZADA EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE - APP. OFENSA À COISA JULGADA. RECURSO ESPECIAL
PROVIDO.
1. O TJSC assentou que tramitou pela 6° Vara Federal de Florianópolis Ação Civil
Pública cuja sentença transitou em julgado, determinando à CELESC distribuição S/A que
"não promovesse novas ligações à rede de energia elétrica em áreas de proteção ambiental,
sob pena de multa, decisão esta com efeito erga omnes." Entretanto a Corte estadual,
divergindo do decisum supramencionado, entendeu que a omissão da empresa em
estabelecer a prestação do serviço é ilegal, porquanto o imóvel estaria localizado em "área
consolidada, inclusive com outras ligações à rede de energia elétrica na região, com clara
mitigação fática da proteção ambiental na localidade." O MPE/SC recorreu da decisão.
[...]
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4. O STJ consolidou o entendimento de que é "induvidosa a prescrição do legislador,
no que se refere à posição intangível e ao caráter non aedificandi da Área de Preservação
Permanente - APP, nela interditando ocupação ou construção, com pouquíssimas exceções
(casos de utilidade pública e interesse social), submetidas a licenciamento" (AgInt no R Esp
1.572.257/PR, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, D Je de 17.5.2019). Veja-se: R
Esp 1.394.025/MS, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, D Je 18.10.2013; R Esp
1.362.456/MS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, D Je de 28.6.2013. O
caso sub judice não se enquadra nas hipóteses em que se permite a permanência de moradia
em Área de Preservação Permanente, tendo o Tribunal da Cidadania decidido repetidamente
que "constatada a existência de edificações em área de preservação permanente, a
demolição de todas aquelas que estejam em tal situação é medida que se impõe". Dessa
forma, não incide a Teoria do Fato Consumado. Nesse norte: AgInt no R Esp 1.572.257/PR,
Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, D Je
; AgInt no R Esp 1.419.098
17/5/2019
/MS, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, D Je
, AgRg nos E Dcl
21/05/2018
no AR Esp 611.701/RS, Rel. Ministro Olindo Menezes, Des. convocado do TRF 1a Região,
Primeira Turma, D Je
.
11/12/2015
5. O STJ não admite, em tema de Direito Ambiental, a incidência da teoria do fato
consumado (Súmula 613). Confira-se a posição do Supremo Tribunal Federal: "A teoria do
fato consumado não pode ser invocada para conceder direito inexistente sob a alegação de
consolidação da situação fática pelo decurso do tempo. Esse é o entendimento consolidado
por ambas as turmas desta Suprema Corte. Precedentes: RE 275.159, Rel. Min. Ellen
Gracie, Segunda Turma, DJ
; RMS 23.593-DF, Rel. Min. Moreira Alves,
11/10/2001
Primeira Turma, DJ de
; e RMS 23.544-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda
2/2/01
Turma, DJ de 21.6.2002" (RE 609.748/RJ AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. em
).
23/8/2011
6. Recurso Especial provido.
(REsp 1989227/SC, relator o ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, D Je de
24.6.2024)
De fato, "Afastar judicialmente o regime das Áreas de Preservação
Permanente equivale a abrigar, pela via oblíqua, a teoria do fato consumado, na acepção
tão criativa quanto inaceitável de que o adensamento populacional e o caráter
antropizado do local dariam salvo-conduto para toda sorte de degradação ambiental. Vale
dizer: quanto mais ecologicamente arrasada a área, mais distante se posicionaria o
guarda-chuva ambiental da Constituição e da legislação. Em realidade, o reverso do que
normalmente se espera, na medida em que o já elevado número de pessoas em situação
de miserabilidade ambiental há de disparar, na mesma proporção, esforço estatal para
oferecer-lhes, por meio de ordenação sustentável do espaço urbano, o mínimo
ecológicourbanístico, inclusive com eventual realocação de famílias" (REsp 1782692
/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 5.11.2019).
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Com efeito, há muito se discute acerca da antropização de áreas urbanas (fato
consumado) e o afastamento da proteção em áreas de proteção permanente. No caso em
tela, refulge o claro interesse do Município na preservação da área non aedificandi,
o que, por si só, aponta para o rumo da política pública municipal, em garantir a
preservação da faixa não edificável, cujos fins, em prol do bem estar da cidade e de seus
habitantes, não exigem grandes esforços imaginativos, inclusive da possível reversão
futura da canalização, certamente realizada em idos quando a preocupação com o meio
ambiente não gozava do entendimento que hoje se tem.
Vale destacar que são notórios os inúmeros casos de reversão de tubulação e
canalização de cursos d'água, em vários municípios brasileiros, ante enchentes
recorrentes, excessiva impermeabilização do solo e outros motivos, inclusive
paisagísticos, ao bem estar da população.
Ademais, nem a lei, nem o referido julgado supra, em recurso repetitivo
(Tema n. 1.010), fazem qualquer distinção em relação à cursos d'água não canalizados ou
eventualmente canalizados, não havendo distinguir onde o legislador não o fez.
Nesse sentido, cita-se julgado recente desta Corte Superior originário do
mesmo Município e envolvendo a mesma questão jurídica:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA.
RESGUARDO EM TERRENO LOCALIZADO ÀS MARGENS DO RIO DO BRAÇO.
ÁREA NÃO EDIFICÁVEL. ORDENAÇÃO DA CIDADE. NÃO HÁ VIOLAÇÃO AO
ART. 1.022 DO CPC/2015. TEMA N. 1010. ÁREAS DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. ENUNCIADO 613 DE SÚMULA DO
STJ. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO
RECORRIDA.
I - Na origem, trata-se de mandado de segurança contra ato do Secretário do Meio
Ambiente do Município de Joinville, que implicou a exigência do resguardo, como área não
edificável, em terreno localizado às margens do rio do Braço, de faixa de 30 metros em
relação ao bordo desse corpo hídrico. Na sentença, a segurança foi concedida. No Tribunal a
quo, a sentença foi reformada parcialmente, para reconhecer a aplicação do art. 4o, caput, I,
a, do Código Florestal, no caso concreto, devendo ser respeitado o limite de 30 (trinta)
metros do curso d'água, ainda que canalizado, como área non aedificandi.
II - Conquanto com razão o recorrente (Ministério Público Estadual) quanto à alegada
violação do art. 1.022 do CPC/15, este apontou a possibilidade do prequestionamento ficto
(art. 1.025 do CPC), tendo-se por prequestionada a matéria. O Tema n. 1.010, julgado nesta
Corte Superior, assentou a seguinte tese: "Na vigência do novo Código Florestal (Lei n.
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12.651/2012), a extensão não edificável nas Áreas de Preservação Permanente de qualquer
curso d'água, perene ou intermitente, em trechos caracterizados como área urbana
consolidada, deve respeitar o que disciplinado pelo seu art. 4o, caput, inciso I, alíneas a, b, c,
d e e, a fim de assegurar a mais ampla garantia ambiental a esses espaços territoriais
especialmente protegidos e, por conseguinte, à coletividade."
III - Inicialmente, importa relembrar que situações "consolidadas" ou consumadas - a
par dos núcleos urbanos informais, de cuja regularização se ocupa a Lei n. 13.465/2017, e
do que não se trata o presente feito -, não podem ser utilizadas como justificativa para a
perenização de infrações às leis de preservação ambiental, não havendo falar em teoria do
fato consumado em relação à proteção ao meio ambiente, conforme já fixado na Súmula do
STJ, no seu Enunciado 613: "Não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em
tema de Direito Ambiental."
IV - Há muito se discute acerca da antropização de áreas urbanas (fato consumado) e
o afastamento da proteção em áreas de proteção permanente. No caso em tela, refulge o
claro interesse do município na preservação da área non aedificandi, o que, por si só, aponta
para o rumo da política pública municipal, em garantir a preservação da faixa não
edificável, cujos fins, em prol do bem estar da cidade e de seus habitantes, não exigem
grandes esforços imaginativos, inclusive da possível reversão futura da canalização,
certamente realizada em idos quando a preocupação com o meio ambiente não gozava do
entendimento que hoje se tem. Veja-se a clara argumentação do recorrente (fls. 503-504):
"No caso em apreço, a Corte originária deixou de observar os limites previstos no Código
Florestal, por entender que "[...] se tratam de imóveis situados às margens de curso d'água
canalizado no Município de Joinville, área amplamente urbanizada e densamente povoada,
consubstanciando, na prática, a perda da função ambiental do trecho hídrico" (evento 101,
RELVOTO1, p.11), concluindo que "[...] deve-se levar em conta a legislação municipal
hodierna correspondente, qual seja: Lei Complementar Municipal n. 601/2022 [...]"
(evento101, RELVOTO1, p. 11). Ao assim proceder, os acórdãos recorridos negaram
vigência ao art. 4o, I, "a", da Lei n. 12.651/12, que assim disciplina: [...]. Ocorre, porém, que
o entendimento deste Órgão de Execução é de que, no caso concreto, é inarredável a
aplicação do limite previsto no Código Florestal Brasileiro, desde que ele cuida de assegurar
maior proteção ao bem juridicamente tutelado, qual seja ele, o direito fundamental ao meio
ambiente. Nesse caso, não se pode afastar a incidência da norma federal mais protetiva,
apoiando-se no frágil argumento de que a canalização do corpo hídrico descaracteriza o seu
entorno como área de proteção especial. Importa destacar que o arcabouço jurídico formado
pelas diversas leis ambientais constitui-se em legado do legislador, cujo propósito veio
assentado na vontade de garantir o bem da vida que serve de objeto à proteção ambiental;
assim, eventual divergência entre seus dispositivos encontra solução naquele que melhor
atenda a esse desiderato. É que o bem jurídico ambiental legalmente protegido não diz
respeito apenas a um grupo de pessoas residentes em um lugar determinado, mas, à
coletividade como um todo, titular de um direito que não pode ser apropriado
individualmente. Em suma: "no conflito entre dois bens jurídicos, deve-se outorgar a tutela
para evitar que o bem maior seja sacrificado ao menor, segundo uma escala de valores pela
qual se pauta o homo medius, na valoração dos bens da vida'" Do atual Código Florestal
Brasileiro é possível inferir, de antemão, que a norma reguladora não faz qualquer distinção
entre cursos d'água completamente preservados e rios que já sofreram alterações por
intervenção humana, sendo claro que a área de preservação permanente não deixa de existir
por conta da canalização do corpo hídrico - atividade bastante comum nos grandes centros
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urbanos, onde parte das formações aquíferas já foram alvo de antropização. A conclusão de
que a Lei n. 12.651/12 é aplicável às faixas marginais de qualquer curso d'água se dá em
razão do seu art. 4o, o qual confere especial regime de proteção à universalidade dos
recursos hídricos, sem excluir do seu âmbito de incidência aqueles já domesticados pela
interferência do homem, destacando, propositadamente, que nas zonas rurais e nas zonas
urbanas devem ser consideradas área de preservação permanente as distâncias previstas nos
seus incisos."
V - Vale destacar que são notórios os inúmeros casos de reversão de tubulação e
canalização de cursos d'água, em vários municípios brasileiros, ante enchentes recorrentes,
excessiva impermeabilização do solo e outros motivos, inclusive paisagísticos, ao bem
estar da população. Ademais, nem a lei, nem o referido julgado supra, em recurso repetitivo
(Tema n. 1.010), fazem qualquer distinção em relação a cursos d'água não canalizados ou
eventualmente canalizados, não havendo distinguir onde o legislador não o fez. Nesse
sentido: REsp n. 1.676.443/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado
em
, DJe de
.
19/10/2017
19/12/2017
VI - Por oportuno e relevante, transcrevem-se também os excertos relativos ao ponto,
no bem lançado parecer do Ministério Público Federal, passando a integrar a presente
decisão, per relationem (fls. 669 e ss): "Com efeito, essa Corte Superior pacificou seu
entendimento acerca da aplicação do mencionado art. 4o, I, "a", do Novo Código Florestal,
consagrando a tese deque "Na vigência do novo Código Florestal (Lei no 12.651/2012), a
extensão não edificável nas Áreas de Preservação Permanente de qualquer curso d'água,
perene ou intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, deve
respeitar o que disciplinado pelo seu artigo 4o, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d e e, a fim de
assegurar a mais ampla garantia ambiental a esses espaços territoriais especialmente
protegidos e, por conseguinte, à coletividade". Da leitura do mencionado axioma, constatase
que a jurisprudência do STJ não distingue as condições do curso d'água, se canalizado ou
não, em conformidade com as disposições legais, as quais igualmente não fazem tal
distinção, verbis: "Art. 4o Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou
urbanas, para os efeitos desta Lei: I - as faixas marginais de qualquer curso d'água natural
perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em
largura mínima de: a) 30 (trinta) metros, para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros
de largura; (...)" Na realidade, o entendimento jurisprudencial é consentâneo com a
amplificação da proteção ao bem jurídico meio ambiente - com sede constitucional 1 -
através da consagração do princípio da precaução, que, na formulação efetuada em 1992, na
Declaração do Rio da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento), assinala que "De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da
precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades.
Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza
científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental" (g.n.). Em resumo, o
princípio - que em última análise objetiva a proteção da própria existência humana -
traduzse na necessidade de evitar uma atividade quando há o perigo de que ela venha a
causar degradação. [...]. Na esteira da reverberação do princípio da precaução, o fato da
propriedade estar inserida em área urbana consolidada não se mostra suficiente para afastar
a limitação imposta pela legislação ambiental federal, inclusive, na medida em que não há
que se falar na aplicação da teoria do fato consumado em matéria de Direito Ambiental
(Súmula STJ no 613 - "Não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de
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Direito Ambiental"). A propósito, em descompasso com a jurisprudência hegemônica dessa
Corte Superior, o Tribunal de Justiça consignou no acórdão recorrido que "(...) se tratam de
imóveis situados às margens de curso d'água canalizado no Município de Joinville, área
amplamente urbanizada e densamente povoada, consubstanciando, na prática, a perda da
função ambiental do trecho hídrico. Logo, referidas circunstâncias rechaçam a incidência da
legislação federal - tanto do Código Florestal (Lei n. 12.651/12), quanto da Lei de
Parcelamento do Solo Urbano (Lei n. 6.766/79) -, aplicando-se, assim, a legislação local
(Estadual e Municipal) (...)" (fl. 417). Com a devida vênia, como já asseverado, a
interpretação adotada pela Corte de origem diverge frontalmente da orientação pacífica
dessa Corte Superior, no sentido de que "(...) A jurisprudência do STJ é pacífica no
tema das Áreas de Preservação Permanente (APPs): 'Induvidosa a prescrição do legislador,
no que se refere à posição intangível e ao caráter non aedificandi da Área de Preservação
Permanente - APP, nela interditando ocupação ou construção, com pouquíssimas exceções
(casos de utilidade pública e interesse social), submetidas a licenciamento' (AgInt no REsp
1.572.257/PR, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de
). No
17/5/2019
mesmo sentido: REsp 1.394.025/MS, relatora Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe
; REsp 1.362.456/MS, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda
18/10/2013
Turma, DJe de
. [...] Além disso, O STJ, em casos idênticos, firmou entendimento
28/6/2013
no sentido de que, no Direito Ambiental, não se admite a incidência da teoria do fato
consumado para legitimar atividades ou edificações realizadas com infração à legislação e
que ainda são legalmente vedadas. Precedentes: AgInt no REsp 1572257/PR, Rel. Ministro
Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe
; AgInt no REsp 1419098/MS, Rel.
17/05/2019
Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe
, AgRg nos EDcl no AREsp
21/5/2018
611.701/RS, relator Ministro Olindo Menezes, Des. convocado do TRF 1a Região, Primeira
Turma, DJe
" (REsp 1.638.798/RS, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda
11/12/2015
Turma, DJe 13.12.2019). Aplicação, in casu, da Súmula 613/STJ" (AREsp 1.641.162/PR,
Segunda Turma, relator Ministro Herman Benjamin, DJe
.)
17/12/2021
VII - Ademais, conforme bem ressaltado no Parecer Ministerial às fls. 673-674, "a
referida conclusão do aresto guerreado (v. item 21, retro), para além de admitir
implicitamente a possibilidade de ocorrência de danos ambientais e de ampliar
indevidamente as disposições legais que demandam exegese restritiva (art. 11, § 2o da Lei no
13.465/2017), resulta finalisticamente na prevalência e na consequente incidência da
legislação ambiental sobre o tema que fornece proteção mitigada (local), afastando a
normativa que promove maior proteção ao bem jurídico-constitucional protegido (federal)".
VIII - Correta a decisão que deu provimento ao recurso especial para, reiterando o
entendimento consolidado do Tema n. 1.010/STJ, em recurso repetitivo, reconhecer a
aplicação do art. 4o, caput, I, a, do Código Florestal, no caso concreto, devendo ser
respeitado o limite de 30 (trinta) metros do curso d'água, ainda que canalizado, como área
non aedificandi.
IX - Agravo interno improvido.
(AgInt no REsp n. 2.113.900/SC, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma,
julgado em
, DJe de
.)
24/6/2024
26/6/2024
No mesmo sentido:
PROCESSUAL
CIVIL.
AMBIENTAL.
ÁREA
DE
PRESERVAÇÃO
PERMANENTE. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. CÓDIGO FLORESTAL. FAIXA DE
PRESERVAÇÃO PERMANENTE. OFENSA AO ARTIGO 535 DO CPC/1973 NÃO
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CONFIGURADA. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO. HISTÓRICO
DA DEMANDA
1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público
estadual, ora recorrente, contra o Município de Batatais, ora recorrido, objetivando, "em
síntese, que o requerido seja impedido de conceder alvará de construção e/ou autorização
ambiental ou aprove projetos para parcelamento do solo urbano ou qualquer outra atividade
na faixa de preservação permanente de 30 m à margem no córrego localizado na avenida
Washington Luís. O autor fundamentou seu pedido com base na inconstitucionalidade
e ilegalidade da Lei Municipal n° 2.325/98, que, excedendo os limites da competência
legislativa suplementar do Município, fixou em 15m a área de preservação permanente ás
margens dos cursos d'água existentes no perímetro urbano. De acordo com a tese defendida
pelo autor, deve prevalecer, neste tema, a regra estabelecida pelo Código Florestal (Lei
Federal no 4.771/65, com as alterações introduzidas pelas Leis no 7.511/86 e 7.803/89), que
fixou em, no mínimo, 30m a área de preservação permanente às margens dos cursos d'água.
Argumentou que a limitação à exploração da área de preservação permanente se aplica,
inclusive, aos trechos em que o curso d'água foi canalizado. Dentro deste contexto,
protestou pela declaração incidental da inconstitucionalidade da Lei Municipal no 2.325/98 e
procedência do pedido inicial." (fl. 746).
2. O Juiz de primeiro grau julgou procedente o pedido.
3. O Tribunal a quo rejeitou os Embargos Infringentes, julgou improcedente o pedido
inicial.
(...)
CÓDIGO FLORESTAL E A ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
5. Está correto o entendimento do Voto-vencido, que concluiu que "o artigo 4o, § 10,
da Lei n. 12651/12, também deixa evidente a obrigatória observância dos limites traçados
pelo Código Florestal pela legislação municipal. Não resta dúvida, então, sobre a
prevalência da norma federal que limita a utilização dos imóveis situados nas margens de
cursos d'água urbanos pela imposição da faixa mínima de preservação da mata ciliar. É
inviável ao Município, com base em norma municipal, autorizar quaisquer obras,
construções ou projetos e parcelamento de solo em área de preservação permanente
estabelecida pela legislação federal." (fls. 1200-1201, grifo acrescentado).
6. Recurso Especial parcialmente provido para julgar procedente o pedido inicial.
(REsp n. 1.676.443/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado
em
, DJe de
.)
19/10/2017
19/12/2017
Por oportuno e relevante, transcreve-se também excertos no bem lançado
parecer do MPF (fls. 860-864):
(...)
O acórdão recorrido não encontra amparo na lei, tampouco na jurisprudência desta
Corte Superior.
Sabe-se que são consideradas Áreas de Preservação Permanente (APP) aquelas
protegidas, cobertas ou não por vegetação nativa (natural), com a função ambiental de
preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade,
facilitar o fluxo gênico de fauna e da flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das
populações humanas.
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As faixas marginais de qualquer curso d’água natural, perene e intermitente,
excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular são consideradas APP e têm a
função ambiental de evitar o assoreamento (artigo 4o–I da Lei 12.651/12).
Nos termos do artigo 8o da Lei 12.651/12, a intervenção ou a supressão de vegetação
nativa em Área de Preservação Permanente somente ocorrerá em caso de utilidade pública,
interesse social ou baixo impacto ambiental (artigo 3o–X da mencionada lei) – hipóteses não
caracterizadas na espécie.
Note-se que o Código Florestal não faz distinção entre cursos d’água completamente
preservados e aqueles que já sofreram intervenção humana; o artigo 4o confere especial
regime de proteção à universalidade dos recursos hídricos, de modo que, nas zonas rurais e
urbanas, devem ser consideradas área de preservação os locais abrangidos nas distâncias
constantes dos incisos do referido dispositivo.
Segundo a orientação jurisprudencial desta Corte, “A consolidação da intervenção na
área de preservação permanente – antropização – não justifica que seja mantida a situação
lesiva ao meio ambiente.
Assim, o pressuposto básico considerado pelo Tribunal de origem é de que, conforme
a jurisprudência deste STJ, não existe direito adquirido a degradar, de modo que, em tema
de direito ambiental, não se admite a incidência da teoria do fato consumado”1 (ênfase
acrescida). É o teor do enunciado 613/STJ.
Mais: ao julgar o Tema Repetitivo 1010, esta Corte assentou que, "Na vigência do
novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), a extensão não edificável nas Áreas de
Preservação Permanente de qualquer curso d'água, perene ou intermitente, em trechos
caracterizados como área urbana consolidada, deve respeitar o que disciplinado pelo seu art.
4o, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d e e, a fim de assegurar a mais ampla garantia ambiental a
esses espaços territoriais especialmente protegidos e, por conseguinte, à coletividade"2
(ênfase acrescida).
Portanto, ao contrário do entendimento do tribunal de origem, a antropização de áreas
urbanas não justifica o afastamento da proteção em áreas de preservação permanente.
Ante o exposto, nego provimento ao agravo interno.
É o voto.
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TERMO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
AgInt no REsp 2.215.006 / SC
Número Registro: 2025/0187089-7
PROCESSO ELETRÔNICO
Número de Origem:
03221854020168240038 3221854020168240038
Sessão Virtual de
a
18/09/2025
24/09/2025
Relator do AgInt
Exmo. Sr. Ministro FRANCISCO FALCÃO

Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro AFRÂNIO VILELA

Secretário
Bela. VALÉRIA ALVIM DUSI
AUTUAÇÃO
RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
RECORRENTE : MUNICÍPIO DE JOINVILLE
RECORRIDO
: JOMELF ADMINISTRACAO PARTICIPACAO E ASSESSORIA
LTDA
ADVOGADA
: ANDRÉA CARLA HOSTINS TRIPPIA - SC020541B
RECORRIDO
: MUNICÍPIO DE JOINVILLE
RECORRIDO
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
ASSUNTO
: DIREITO AMBIENTAL - REVOGAÇÃO/CONCESSÃO DE LICENÇA
AMBIENTAL
AGRAVO INTERNO
AGRAVANTE : MUNICÍPIO DE JOINVILLE
AGRAVADO
: JOMELF ADMINISTRACAO PARTICIPACAO E ASSESSORIA LTDA
ADVOGADA
: ANDRÉA CARLA HOSTINS TRIPPIA - SC020541B
AGRAVADO
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
TERMO
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A SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de
a
, por unanimidade, decidiu negar provimento ao recurso, nos termos
18/09/2025
24/09/2025
do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Maria Thereza de Assis Moura, Marco Aurélio Bellizze, Teodoro
Silva Santos e Afrânio Vilela votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr.
Ministro Afrânio Vilela.

Brasília, 24 de setembro de 2025
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