Tribunal: STF
Processo: Rcl 88024
Classe: Rcl
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-01
Data de publicação: 2026-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

1. Expresso Céu Azul S/A alega ter o Tribunal Regional Federal da 1ª Região, ao indeferir a antecipação dos efeitos da tutela recursal nos autos de agravo de instrumento (Processo originário n. 1110618-38.2025.4.01.3400 e AI n. 1040738-71.2025.4.01.0000), desrespeitado o entendimento firmado por esta Suprema Corte nas ADIs n. 5.549 e 6.270/DF. 

Relata que, na origem, impetrou mandado de segurança contra ato do Superintendente de Serviços de Transporte Rodoviário de Passageiros da ANTT, por meio do qual pretende, dentre outras providências, a abstenção da autoridade coatora em submeter mercados viáveis à janela de abertura como condição para a emissão do Termo de Autorização - TAR, afastando-se a aplicação de dispositivos previstos na Resolução n. 6.033/2023-ANTT.

Afirma estar devidamente habilitada à prestação do serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros, sob o regime de autorização, na linha “Goiânia - São Paulo” e suas seções, bem como que nenhum dos mercados integrantes da linha requerida foi declarado inviável pela ANTT.

Defende que a submissão de mercados viáveis à janela de abertura, enquanto condição para a expedição do termo de autorização, é inconstitucional e contrária ao art. 47-B da Lei n. 10.233/2021, ao Acórdão n. 230/2023-TCU e, ainda, ao decidido nas ADIs n. 5.549 e n. 6.270/DF, tendo a ANTT extrapolado seu poder regulatório ao criar um procedimento que limita indevidamente o número de autorizações para todos os mercados, incluindo aqueles reputados viáveis. 

Pontua que somente após a comprovação da efetiva inviabilidade do mercado é que a ANTT poderá realizar um processo seletivo com limite no número de autorizações, à luz do art. 47-B, § 2º, da Lei n. 10.233/2001.

Defende que “a decisão reclamada, de forma direta e relevante, contrariou as razões decisórias dos acórdãos das ADIs n.º 5.549/DF e 6.270/DF, eis que a forma de outorga de autorização foi considerada constitucional exatamente pelo de fato de que, em não sendo o transporte um monopólio natural, inexistem restrições que justifiquem a imposição de barreiras à entrada de concorrentes”.

Requer, em síntese, o deferimento de medida liminar de suspensão dos efeitos da decisão impugnada e, no mérito, a procedência do pedido para fins de cassação do ato reclamado.  

É o relatório. Decido.

2. Não assiste razão à parte reclamante.

Cinge-se a controvérsia a avaliar se, ao indeferir a medida liminar postulada no agravo de instrumento em mandado de segurança, o Tribunal reclamado violou o posicionamento adotado por esta Suprema Corte no julgamento conjunto das ADIs n. 5.549 e 6.270/DF, cujo objeto envolveu discussão sobre a constitucionalidade do “art. 3º da Lei 12.996, de 18 de junho de 2014, que deu nova redação ao art. 13, incisos IV e V, alínea “e”, e ao art. 14, inc. III, “j”, da Lei 10.233, de 5 de junho de 2001; e a ANATRIP, singularmente, em face do artigo 2º, incisos I a IV, e Parágrafo único, artigo 3º, incisos I a III, e §§ 1º e 2º, da Resolução nº 71, de 21 de agosto de 2019, do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República; e em face dos arts. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10º e 11, da Deliberação nº 955, de 22 de outubro de 2019, da Agência Nacional de Transportes Terrestres”.

Ao apreciar as ADIs n. 5.549 e 6.270/DF, o Supremo Tribunal Federal julgou improcedentes os pedidos de declaração de inconstitucionalidade e “em obiter dictum, entendeu que o Poder Executivo e a ANTT devem providenciar as formalidades complementares introjetadas no acórdão do Tribunal de Contas da União e na Lei 14.298/2022”. O acórdão do julgamento conjunto recebeu a seguinte ementa:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 13, INCISOS IV E V, ALÍNEA "E"; E 14, INCISO III, ALÍNEA "J", DA LEI 10.233, DE 5 DE JUNHO DE 2001, NA REDAÇÃO CONFERIDA PELO ARTIGO 3º DA LEI 12.996, DE 18 DE JUNHO DE 2014. TRANSPORTE COLETIVO INTERESTADUAL E INTERNACIONAL DE PASSAGEIROS. DISPOSIÇÕES QUESTIONADAS QUE ALTERAM, DE PERMISSÃO PARA AUTORIZAÇÃO, O REGIME DE OUTORGA DA PRESTAÇÃO REGULAR DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE TERRESTRE COLETIVO DE PASSAGEIROS DESVINCULADOS DA EXPLORAÇÃO DE INFRAESTRUTURA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 37, CAPUT E INCISO XXI, E 175, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. O USO DA AUTORIZAÇÃO PARA A OUTORGA DE SERVIÇOS PÚBLICOS POSSUI PREVISÃO CONSTITUCIONAL, INCLUSIVE NO QUE DIZ RESPEITO A SERVIÇOS DE TRANSPORTE INTERESTADUAL E INTERNACIONAL DE PASSAGEIROS (ARTIGO 21, INCISO XII, ALÍNEA "C", DA CONSTITUIÇÃO). EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL DE LICITAÇÃO QUE NÃO SE EXIGE DA AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CABE AO LEGISLADOR INFRACONSTITUCIONAL ESTABELECER A FORMA DE DELEGAÇÃO DE DETERMINADOS SERVIÇOS PÚBLICOS, ADMITINDO-SE QUE A SUA EXPLORAÇÃO, QUANDO NÃO REALIZADA DIRETAMENTE, SEJA FEITA MEDIANTE CONCESSÃO, PERMISSÃO OU AUTORIZAÇÃO. AÇÃO CONHECIDA E JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO, DEVENDO O PODER EXECUTIVO E A ANTT PROCEDEREM À EDIÇÃO DE NOVOS DIPLOMAS, EM ATENÇÃO ÀS EXIGÊNCIAS DO ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO E DA LEI 14.298/2022. 
1. A assimetria regulatória estabelecida no artigo 21, XII, e, da Constituição Federal assegurou a possibilidade de se outorgar a prestação de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (TRIIP) por autorização de serviço público, máxime em razão da inexistência de restrições à oferta que justifiquem a oposição de barreiras à entrada de concorrentes no setor; da descentralização à agência reguladora de poderes para assegurar a observância de aspectos qualitativos inerentes à adequada prestação do serviço; e de a abertura do mercado para novos entrantes contribuir para a universalização do serviço e demais benefícios à população usuária. 
2. A escolha estratégica pela descentralização operacional do setor que se insere na esfera democraticamente reservada à deliberação política, porquanto concomitante à centralização normativa, confere maior normatividade ao comando constitucional contido no caput do artigo 174 da Constituição Federal, bem como aos princípios constitucionais que orientam à atuação da Administração Pública e a Ordem Econômica (BINENBOJM, Gustavo. Assimetria regulatória no setor de transporte coletivo de passageiros. In O Direito Administrativo na Atualidade. Org . WALD, Arnold et al São Paulo: Malheiros, 2017. p. 510). 
3. As finalidades precípuas de concretização dos princípios da isonomia, da moralidade e de obtenção da proposta mais vantajosa são perseguidas pela ampla concorrência na execução do serviço público, via competição no mercado, porquanto inexistentes restrições à oferta que justifiquem a oposição de barreiras à entrada, hipótese em que a competição para o mercado (competition for the market), via licitação, criaria uma exclusividade ineficiente e ilegítima, ao restringir o acesso dos possíveis interessados. 
4. A previsão constitucional de prestação do TRIIP por meio de autorização (Art. 21, XI, “e”) afasta a incidência do artigo 175 da Constituição Federal, que impõe prévio procedimento licitatório especificamente às modalidades de outorga que pressupõem a excludência em razão da contratação pela Administração com determinado particular. 
5. A descentralização normativa à Agência Nacional de Transportes Terrestres de poderes para assegurar a observância de aspectos qualitativos promove a eficiência, adequação e atualidade da prestação do serviço autorizado, ao se estabelecer requisitos técnicos e de regularidade para a habilitação dos interessados, assim como a uniformidade das condições de contratação ditadas pelo Poder Público, necessariamente homogêneas e previamente divulgadas. 
6. O compromisso regulatório celebrado entre setor público e as empresas prestadores do serviço, que corresponde às amarras a que se cingem as partes, não se esgota nos termos de edital do poder concedente, a que se somam a expertise e a acuidade da regulação setorial e concorrencial, em atuação coordenada em prol da segurança jurídica, economicidade dos investimentos e defesa dos usuários (COUTINHO, Diogo R. Direito e Economia Política na Regulação de Serviços Públicos . Saraiva: São Paulo, 2014. p. 91). 
7. A abertura do setor de transporte rodoviário interestadual e internacional a novos entrantes amplia a concorrência em um serviço inegavelmente essencial, cuja relevância para os usuários e para o desenvolvimento nacional torna ainda mais expressivas as externalidades advindas da livre concorrência, como o incremento tecnológico, o aumento da qualidade e a redução dos custos. 
8. Ex positis, o artigo 3º da Lei n. 12.996/2014, ao outorgar o serviço público de transporte rodoviário coletivo internacional e interestadual de passageiros por meio de autorização, insere-se no espaço de deliberação política delineado no artigo 21, XII, e , da Constituição, de modo que, observados os valores constitucionalmente tutelados, em especial os princípios que orientam a Administração Pública e a ordem econômica, não se reveste de inconstitucionalidade. 

Extrai-se dos autos que a ora reclamante, por meio do mandado de segurança, insurge-se contra ato administrativo do Superintendente de Serviços de Transporte Rodoviário de Passageiros da ANTT que, nos termos de nota técnica emitida pela equipe operacional, indeferiu o pedido de emissão do Termo de Autorização para prestação do serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros, sob o regime de autorização, na linha “Goiânia (GO) x São Paulo (SP), e suas seções” (eDoc. 23 e 24).

Em sede de agravo de instrumento, o TRF-1 indeferiu a medida liminar de suspensão da eficácia do referido ato administrativo, sob os seguintes fundamentos:

Trata-se de agravo de instrumento, com pedido de antecipação da tutela recursal, interposto contra decisão do juízo da 4ª. Vara Federal Cível da SJDF que indeferiu o pedido liminar, bem como rejeitou a alegação de conexão. 
[...]
Por seu turno, no que diz respeito a processos e atos administrativos, o controle do Poder Judiciário restringe-se ao exame do efetivo respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo vedado adentrar no mérito administrativo, conforme jurisprudência deste eg. Tribunal (AC 1005463-56.2019.4.01.3400, Rel. Des. Fed. Jirair Aram Meguerian, Sexta Turma, PJe 22/10/2020).
Por outro lado, o art. 47-B da Resolução ANTT nº. 10.233/2001 prevê o seguinte: 
Art. 47-B. Não haverá limite para o número de autorizações para o serviço regular de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, salvo no caso de inviabilidade técnica, operacional e econômica. 
§ 1º O Poder Executivo definirá os critérios de inviabilidade de que trata o caput deste artigo, que servirão de subsídio para estabelecer critérios objetivos para a autorização dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.
No caso concreto, a recorrente impetrou o mandado de segurança na origem objetivando que seja determinado à autoridade coatora que admita e dê processamento, nos termos do art. 17 da Resolução ANTT nº. 6.033/2023, ao requerimento objeto do Processo Administrativo nº. 50505.025325/2025-59, ao argumento de que a exigência de submissão de mercados viáveis à janela de abertura com limite no número de autorizações, como previsto na Resolução ANTT nº. 6.033/2023, contraria o art. 47-B da Lei nº. 10.233/2001, o Acórdão TCU nº. 230/2023, o Acórdão da ADI nº. 5549/DF e extrapola os limites do poder regulatório. 
Pela transcrição do art. 47-B da Lei nº. 10.233/2001, extrai-se que a regra é que não haverá limite para o número de autorizações para o serviço regular de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, com exceção dos casos de inviabilidade técnica, operacional e econômica, sendo que a própria lei estabelece que caberá ao Poder Executivo definir os critérios de inviabilidade. 
Assim, a despeito da argumentação da recorrente, a limitação de entrada em todos os mercados a um número restrito de autorizatárias, mediante a abertura gradual de novas autorizações, ainda que tais mercados sejam considerados viáveis pela própria agência reguladora, não equivale a uma limitação do número de autorizações (Nesse mesmo sentido: AI 1000510-54.2025.4.01.0000, Rel. Des. Fed. Alexandre Vasconcelos, PJe 29/05/2025). 
Nesse contexto, verifica-se que a Resolução ANTT nº. 6.033/2023 (que revogou a Resolução ANTT nº. 6.013/2023) foi editada justamente para atender aos comandos do STF e do TCU (ADI's nº. 5549 e 6270 e Acórdão TCU nº. 230/2023), razão pela qual não se constata a alegada extrapolação ao poder regulamentar da agência reguladora que possa atrair a intervenção judicial, mormente em sede de mandado de segurança, que pressupõe a existência de direito líquido e certo. 
Desse modo, em juízo de cognição sumária, não se vislumbra a presença dos requisitos a ensejar a concessão da medida pleiteada. (eDoc. 26) (Grifei)

A autoridade reclamada, adotando uma postura de deferência ao ato administrativo revestido de expertise técnica praticado pela ANTT, entendeu inexistir plausibilidade jurídica nas alegações da ora reclamante, por considerar que a abertura gradual e progressiva do mercado para emissão de novas autorizações, conforme os períodos das janelas ordinárias e extraordinárias estabelecidas pela agência reguladora, não implica limitação do número de autorizações e, em última análise, à livre concorrência.

Ao destacar que “a Resolução ANTT nº. 6.033/2023 (que revogou a Resolução ANTT nº. 6.013/2023) foi editada justamente para atender aos comandos do STF e do TCU (ADI's nº. 5549 e 6270 e Acórdão TCU nº. 230/2023)”, o Tribunal de origem, em juízo de cognição sumária, concluiu não haver indícios da suposta extrapolação do poder regulamentar pela agência reguladora, tampouco ilegalidade flagrante no caso concreto que pudesse justificar a intervenção judicial para suspender os efeitos do ato administrativo questionado.

Nesse contexto, contrariamente ao que sustenta a reclamante, não se verifica afronta ao decidido no julgamento conjunto das ADIs n. 5.549 e 6.270/DF, em sede das quais esta Corte declarou a constitucionalidade da outorga da prestação de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros por meio do instituto da autorização de serviço público, dispensando-se o prévio procedimento licitatório.

Em verdade, sob o pretexto de afronta aos precedentes vinculantes apontados, a tese central da parte reclamante é a de que “a RESOLUÇÃO ANTT n.º 6.033/2023 (doc.06), de forma inconstitucional e em extrapolação do poder regulatório, criou um procedimento denominado de janelas de abertura ordinária e extraordinária tendo, as duas, limite no número de autorizações para todos os mercados até mesmo os viáveis”.

Percebe-se, assim, que a reclamante objetiva, por via transversa e absolutamente inadequada, discutir a própria constitucionalidade da Resolução n. 6.033/2023 da ANTT, na parte em que regulamenta o procedimento de abertura progressiva para novas autorizações, estabelecendo que “o deferimento de novas autorizações com mercados principais e subsidiários ocorrerá de forma gradual e progressiva, de modo a preservar a estabilidade dos mercados e possibilitar a ampliação da competitividade ao longo dos anos” (art. 55, caput, da resolução).

A propósito, é firme a jurisprudência deste Tribunal no sentido da “vedação do uso da reclamação como instrumento voltado ao controle da validade de atos normativos gerais e abstratos, sob pena de converter a ação reclamatória em substitutivo de ação direta” (Rcl 70.939 AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 05/03/2025).

3. Pelo exposto, nego seguimento à presente reclamação. 

4. Publique-se. Intime-se. 

Brasília, 1º de fevereiro de 2026.

Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente