Tribunal: STF
Processo: RE 1591574
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-16
Data de publicação: 2026-03-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, “c” e “d”, da Constituição Federal, apresentado pela Ordem dos Advogados do Brasil de Santa Catarina, em face de acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estadual assim ementado:

“DIREITO TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. COBRANÇA DE TAXA DE LICENÇA PARA LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. ADVOCACIA. ATIVIDADE DE BAIXO RISCO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) contra sentença que denegou segurança em mandado de segurança coletivo, impetrado para declarar a ilegalidade e inconstitucionalidade da cobrança de Taxa de Licença para Localização e Funcionamento (TLL) de advogados autônomos e sociedades de advogados pelo Município de Videira/SC. A OAB/SC sustenta que a advocacia, por se tratar de atividade de baixo risco, não deve estar sujeita à cobrança da TLL e, subsidiariamente, requer a redução proporcional do valor da taxa à baixa necessidade de fiscalização, até a adequação da legislação municipal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se a cobrança da TLL pelo Município de Videira para a atividade de advocacia é ilegal e inconstitucional, considerando a classificação da advocacia como atividade de baixo risco; (ii) avaliar se é necessária a adequação do valor da taxa conforme a efetiva necessidade de fiscalização para atividades de baixo risco. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Constituição Federal, no art. 145, II, e o Código Tributário Nacional (art. 77) permitem a cobrança de taxas em razão do exercício do poder de polícia, autorizando a instituição de taxa de fiscalização independente da classificação de risco da atividade. 4. A Lei de Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019) dispensa a necessidade de alvará para o início de atividades de baixo risco, como a advocacia, mas não exime essas atividades da possibilidade de fiscalização posterior e da correspondente cobrança de taxa pelo exercício do poder de polícia. 5. A legislação municipal de Videira prevê a TLL para localização e funcionamento sem condicioná-la ao exercício da atividade, e a cobrança se destina ao custeio da fiscalização regular, em conformidade com o art. 30, I, da CF, que atribui aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local. 6. Embora a TLL se aplique a atividades classificadas como de baixo risco, a sua instituição e cobrança são legítimas desde que visem ao exercício do poder de polícia e não sejam impostas como condição para o exercício da advocacia, conforme precedentes do Tribunal de Justiça de Santa Catarina. 7. A OAB/SC não comprova direito líquido e certo à isenção ou redução da TLL, pois inexiste norma que estabeleça tal isenção para atividades de baixo risco, e o valor da taxa fixado na legislação local é razoável e compatível com o custo administrativo de fiscalização. 8. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1) A cobrança de taxa de licença para localização e funcionamento de atividades classificadas como de baixo risco é legítima, desde que não seja condição para o exercício da atividade e decorra do poder de polícia administrativa do Município. 2) A existência da infraestrutura fiscalizatória justifica a cobrança da taxa, sendo indiferente, para tal fim, o volume fiscalizatório específico, não havendo fundamento para a pretensão de gradação do valor da taxa.” (Apelação nº 5006169-26.2023.8.24.0079, 3ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, Des. Sandro José Neis, j. 13.11.2024).
Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 5º, II, 24, § 1º, 30, III, 93, IX, 145, II e § 2º, 150, I e II, 151, III, da Constituição da República, e da EC nº 103/2019. Discute-se a constitucionalidade e a legalidade da cobrança da Taxa de Licença para Localização e Funcionamento (TLL) de advogados autônomos e sociedades de advocacia após a Lei da Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019).
É o relatório.
Decido.
O recurso não comporta provimento.
Inicialmente, não se vislumbra a alegada violação do art. 93, IX, da Carta da República. O dispositivo exige que sejam fundamentadas, ainda que sucintamente, todas as decisões dos órgãos do Poder Judiciário, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de todas as alegações das partes. No presente caso, o órgão julgador enfrentou as causas de pedir veiculadas pela parte, bem como motivou adequadamente sua decisão e solucionou a controvérsia aplicando o direito que entendeu pertinente na hipótese. Nesse sentido: 

“Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3° e 4°). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral.” (AI 791.292-QO-RG/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário Virtual, DJe 13.8.2010) 

Noutro giro, a Corte a quo assim se manifestou sobre a questão:
“[...]
Feita tal digressão, infere-se dos autos que o Mandado de Segurança em tela foi impetrado objetivando o impedir a cobrança da Taxa de Licença (TLL) pela municipalidade, sob o argumento de que, após a edição da Lei nº 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica) e da Lei Estadual nº 18.091/2021, os serviços advocatícios foram classificados como atividades de baixo risco, dispensando a necessidade de alvará e, consequentemente, a cobrança da TLL. A segurança foi denegada sob a seguinte fundamentação:
[...]
Com efeito, é admitida a fiscalização municipal, após o início das atividades pelo profissional liberal, no exercício do poder de polícia, de ofício ou por denúncia, para verificar se a atividade desempenhada é efetivamente de baixo risco, bem como se estão preenchidos os requisitos de segurança, higiene, urbanismo, propriedade, meio ambiente, costumes e tranquilidade pública. A fiscalização não representa nenhuma forma de controle do exercício da atividade profissional dos advogados. 
A referida taxa está prevista no art. 59 do Código Tributário Municipal, que dispõe sobre a hipótese de incidência da taxa correspondente ao exercício do poder de polícia: 
Art. 59 - A hipótese de incidência da Taxa é o prévio exame e fiscalização, dentro do território do Município, das condições de localização, segurança, higiene, saúde, incolumidade, bem como de respeito à ordem, aos costumes, à tranquilidade pública, à propriedade, aos direitos individuais e coletivos, e à legislação urbanística a que se submete qualquer pessoa física ou jurídica que pretenda: realizar obra; veicular publicidade em vias e logradouros públicos, em locais deles visíveis ou de acesso ao público; localizar e fazer funcionar estabelecimento comercial, industrial, prestador de serviços, agropecuário e outros; ocupar vias e logradouros públicos com móveis e utensílios; manter estabelecimento fora dos horários normais de funcionamento; exercer qualquer atividade; ou ainda manter em funcionamento o estabelecimento previamente licenciado. 
O § 2º do mesmo dispositivo legal estabelece que a licença não poderá ser concedida por período superior a um ano, enquanto o § 3º, II, prevê que a licença abrange, quando do primeiro licenciamento, a localização e o funcionamento e nos exercícios posteriores, apenas o funcionamento.
A partir disso extrai-se que o lançamento da taxa de licença e/ou localização correspondente ao funcionamento decorre do exercício do poder de polícia da administração pública, de fiscalizar os estabelecimentos - e profissionais liberais - existentes dentro de sua circunscrição territorial. 
Por conseguinte, considerando que a Lei da Liberdade Econômica não veicula norma de isenção em matéria tributária (art. 1º, § 3º), é permitido ao Município a cobrança de taxa relativa ao exercício do poder de polícia, desde que não seja erigida como condição ao exercício de atividade definida como de ‘baixo risco’. 
Esse entendimento se coaduna com os precedentes do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, segundo os quais, embora não possa exigir a taxa de licença e funcionamento como condição para o exercício da atividade profissional de baixo risco, o ente tributante pode cobrar taxa que tenha como fato gerador o exercício do poder de polícia (cito: Apelação/remessa necessária n. 5011844- 35.2022.8.24.0004, Agravo de instrumento n. 5013660-30.2023.8.24.0000, Apelação/remessa necessária n. 5011844-35.2022.8.24.0004). 
O caso em julgamento se difere do precedente mencionado na petição inicial (evento 1, SENT_OUT_PROCES9), relativo ao Município de Criciúma, cuja legislação foi alterada após a edição da Lei de Liberdade Econômica, afastando integralmente a possibilidade de exigência de Taxa de Licença para Localização e de Fiscalização de Funcionamento de estabelecimentos destinados exclusivamente à atividade econômica de baixo risco (art. 340-A do CTM de Criciúma). 
Diferentemente da legislação daquele município, no caso em apreço não há previsão na legislação tributária de Videira que afaste a exigência da taxa, de modo que sua exigibilidade permanece hígida. 
A impetrante sustenta, subsidiariamente, a necessidade de alteração da legislação municipal para criar o tributo e definir o aspecto quantitativo equivalente ao custo da administração pública para o exercício do poder de polícia. 
A primeira insurgência não merece maiores digressões, pois a taxa de licença/funcionamento está prevista no art. 59 do CTM, acima transcrito. 
Quanto ao seu valor, o tema não foi objeto da lei federal, ficando resguardada ao município a individualização da cobrança para cada nível de atividade. No Município de Videira, a Lei Complementar n. 303/2022 alterou a tabela do Código Tributário Municipal estabelecendo o valor da taxa de licença para localização e funcionamento em 15 UFM para pessoas físicas, e 0,04 VRM por m² ocupado para as pessoas jurídicas prestadoras de serviços. 
Os parâmetros fixados na legislação municipal não se afiguram exorbitantes e nem implicam em confisco, não incidindo na vedação prevista no art. 150, IV, da Constituição da República. Não havendo nenhum vício de ordem constitucional, não cabe ao Poder Judiciário apreciar a adequação do valor instituído pelo Município, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes. 
Em conclusão, embora reconhecida ilegal a taxa de licença e/ou alvará de funcionamento para liberação do exercício da atividade de advocacia, não identifiquei ato administrativo para cobrança de tributo dessa natureza pelo Município de Videira. Conforme documentos comprobatórios apresentados no evento 16, docs. 4-6, houve o cadastro das sociedades de advogados independemente do recolhimento prévio de taxa. Quanto à Taxa de Licença, Localização e Funcionamento efetivamente cobrada pelo Município, sua hipótese de incidência consiste no exercício do poder de polícia pelo ente público, e está autorizada pelo art. 3º, § 2º, da Lei n. 13.874/19. Portanto, inexiste direito líquido e certo capaz de amparar a pretensão mandamental, de modo que a denegação da ordem é medida que se impõe. [...] (Evento 23, Eproc/PG).
Da análise dos elementos apresentados, constata-se ausência de comprovação de violação a direito líquido e certo dos membros da entidade de classe Impetrante. 
Inicialmente, faz-se necessário consignar que, nos moldes do art. 30 da Constituição Federal, cabe aos Municípios o exercício de poder de polícia na fiscalização de assuntos de interesse local ou ainda da ocupação ou uso do solo urbano dentro de seu território.
[...]
No caso, a Impetrante em momento algum afirma que haja exigência da taxa como condição ao exercício da atividade. 
Nesse contexto, consoante bem ponderou o sentenciante, não resta demonstrado, na hipótese, a violação a direito líquido e certo dos membros da OAB.
No que diz respeito à pretensão de redução proporcional do valor às atividades de baixo risco, considera-se igualmente descabido. 
Isso porque a existência da infraestrutura fiscalizatória justifica a cobrança da taxa, sendo indiferente, para tal fim, o volume fiscalizatório específico. 
É entendimento pacificado pelo Supremo Tribunal Federal, com Repercussão Geral reconhecida (RE 588.322/RO; Tema 217), no sentido de que é necessária a comprovação do efetivo exercício do poder de polícia, mas tal comprovação se dá pela demonstração da existência de órgão e estrutura competentes para o respectivo exercício e não pela comprovação da fiscalização empreendida in locu, no caso concreto.
[...]
Ou seja, a tese referendada pelo STF é no sentido de que o exercício do poder de polícia é indispensável, e que a simples existência do aparato administrativo pressupõe o efetivo exercício do poder de polícia.
Assim, não se vislumbra ilegalidade apta a justificar almejada imposição de gradação da cobrança da Taxa de Licença e Localização, pois se trata de atividade passível de ser fiscalizada/regulamentada pelo poder de polícia, em razão do potencial de afetação do interesse da coletividade, nos seguintes aspectos: segurança, higiene, urbanismo, propriedade, meio ambiente, costumes e tranquilidade pública, estando tais interesses diretamente relacionados ao exercício do poder de polícia.
[...]
Sob tais circunstâncias, a insurgência da Impetrante não merece acolhida, pelo que a sentença denegatória da ordem deve ser mantida. 
Registra-se, também, ser incabível o arbitramento de honorários recursais, por não ser adequado em demandas dessa natureza (Lei n. 12.016/2009, art. 25). 
Ante o exposto, voto no sentido de conhecer do recurso e negar-lhe provimento.”

Da análise dos fundamentos supra, verifica-se que o entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido da constitucionalidade da instituição, pelos municípios de taxa de licença para localização e/ou funcionamento em área utilizada para o desempenho da atividade econômica, razão pela qual não se verifica a alegada violação dos dispositivos constitucionais indicados nas razões recursais. Nesse sentido:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUTÁRIO. TAXA MUNICIPAL DE LICENÇA PARA LOCALIZAÇÃO E/OU FUNCIONAMENTO. ÁREA UTILIZADA PARA O DESEMPENHO DA ATIVIDADE ECONÔMICA. PROPORCIONALIDADE COM O CUSTO DA ATIVIDADE ESTATAL. POSSIBILIDADE. NECESSÁRIO REEXAME DA LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ARE 1484090 AgR, Relator(a): Cármen Lúcia, 1ª Turma, DJe 15-05-2024)
“Direito tributário. 2. Agravo regimental em recurso extraordinário. 3. Taxa de licença para localização de estabelecimento. Lei municipal nº 13.477/02 . Constitucionalidade. Base de cálculo. Proporcionalidade com o custo da atividade estatal de fiscalização. Precedentes. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 906257 AgR, Relator(a): Gilmar Mendes, 2ª Turma, DJe 08-04-2016)
“DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE LICENÇA PARA LOCALIZAÇÃO DE ESTABELECIMENTO. CONSTITUCIONALIDADE. BASE DE CÁLCULO. PROPORCIONALIDADE COM O CUSTO DA ATIVIDADE ESTATAL DE FISCALIZAÇÃO. PRECEDENTES. 1. Nos termos da jurisprudência da Corte, a taxa de renovação de licença de funcionamento é constitucional, desde que haja o efetivo exercício do poder de polícia, o qual é demonstrado pela mera existência de órgão administrativo que possua estrutura e competência para a realização da atividade de fiscalização. 2. A base de cálculo da taxa de fiscalização e funcionamento fundada na área de fiscalização é constitucional, na medida em que traduz o custo da atividade estatal de fiscalização. Quando a Constituição se refere às taxas, o faz no sentido de que o tributo não incida sobre a prestação, mas em razão da prestação de serviço pelo Estado. A área ocupada pelo estabelecimento comercial revela-se apta a refletir o custo aproximado da atividade estatal de fiscalização. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 856185 AgR, Relator(a): Roberto Barroso, 1ª Turma, DJe 24-09-2015)

A revisão das premissas adotadas pelo Tribunal de origem demandaria o exame da moldura fática delineada e da legislação infraconstitucional local aplicada, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, a inviabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação das Súmulas nº 279 e 280 do STF: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:

“Direito Tributário. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Taxa. Funcionamento. Acórdão da origem que decidiu pela incidência da exação a partir do acervo probatório e da legislação infraconstitucional. Alegação de exercício de atividade de baixo risco. Súmula 279/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença de improcedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula 279/STF). IV. Dispositivo 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 6. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.511.907-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Presidente, DJe 30.10.2024)

Na mesma orientação, as seguintes decisões monocráticas: ARE 1.583.357, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe. 28.01.2026;  RE 1.585.347, Rel. Min. Edson Fachin, Presidente, DJe 03.02.2026; e RE 1.538.439, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 14.03.2025.
Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.
Publique-se.

Brasília, 16 de março de 2026.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente