Tribunal: STF
Processo: RMS 40188
Classe: RMS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-02-01
Data de publicação: 2026-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
¿DECISÃO

1. Construtora Barbosa Mello S.A. interpôs recurso ordinário em mandado de segurança contra acórdão da Primeira Seção do Superior Tribunal Justiça, por meio da qual foi denegada segurança no MS 29.789 (eDoc 119).

O acórdão ficou assim resumido (eDoc 111) :

ADMINISTRATIVO. ATOS ADMINISTRATIVOS. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. NULIDADE. NECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. RETROATIVIDADE DA LEI DE DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. TEMA 1.199/STF. NECESSIDADE DE PREVISÃO EXPRESSA. SEGURANÇA DENEGADA. 
I – Esta Corte possui entendimento consolidado segundo o qual a impetração de mandado de segurança pressupõe a existência de direito líquido e certo, comprovado mediante prova pré-constituída. 
II – A prescrição da pretensão punitiva de irregularidade administrativa, em hipótese também passível de enquadramento como ilícito criminal, rege-se pelo comando normatizado nos arts. 1º, § 2º, da Lei n. 9.873/1999, e art. 109 do Código Penal. 
III - Desnecessária a efetiva persecução penal para que a pretensão punitiva da Administração seja regida pela norma penal. Precedentes. 
IV - A partir da prova documental pré-existente e das informações registradas nos autos, não há elementos para identificar a insuficiência de lastro probatório no processo conduzido pela Administração Federal, inviabilizando o reconhecimento de nulidade por esse argumento. 
V - Em observância à compreensão firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.199 acerca do “direito administrativo sancionador”, a penalidade administrativa deve se basear no princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas. 
VI – Segurança denegada.

A recorrente relata que impetrou mandado de segurança perante o Superior Tribunal de Justiça contra ato do Ministro de Estado da Controladoria-Geral da União, praticado no âmbito de processo administrativo de responsabilização instaurado para apuração de supostas irregularidades em procedimentos licitatórios relacionados a obras ferroviárias. 

Diz que, no writ, buscou a anulação da decisão administrativa que lhe aplicou a sanção de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública.

Sustentou, em síntese, que a condenação administrativa estaria eivada de ilegalidades, notadamente: i) pela ocorrência de prescrição da pretensão punitiva; ii) pela ausência de suporte probatório autônomo apto a justificar a sanção, uma vez que a decisão teria se baseado essencialmente em elementos provenientes de acordos de colaboração premiada e de leniência firmados por terceiros; iii) pela inobservância da retroatividade de normas sancionatórias mais favoráveis; e iv) por falhas relevantes na motivação e na dosimetria da penalidade aplicada.

Alega que a Administração deixou de considerar, para fins de dosimetria, a existência de programa de integridade implementado pela empresa, o que ensejaria a aplicação das atenuantes previstas na Lei n. 12.846/2013 e em sua regulamentação. Afirma, ainda, que o enquadramento jurídico adotado pela autoridade administrativa para fins de definição do prazo prescricional não guardaria correspondência com os fatos efetivamente imputados no processo.

Refere que o Superior Tribunal de Justiça, ao apreciar o mandado de segurança, denegou a ordem. Entendeu, em linhas gerais, que não se configuraria a alegada prescrição da pretensão punitiva, ao fundamento de que o prazo prescricional aplicável seria aquele correspondente a tipos penais mais gravosos, considerados, em tese, relacionados aos fatos apurados, o que afastaria o transcurso do lapso temporal necessário à extinção da pretensão sancionatória.

Considerou, ademais, que haveria nos autos elementos suficientes, para além das colaborações e dos acordos de leniência, a amparar a conclusão administrativa, bem como que não seria exigível a aplicação retroativa de legislação superveniente mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador, na ausência de previsão legal expressa. O acórdão recorrido manteve, assim, a validade do processo administrativo e da sanção imposta, afastando as ilegalidades apontadas pela impetrante.

Irresignada, informa que interpõe o presente recurso ordinário, no qual sustenta, em síntese, que o acórdão recorrido incorreu em equívocos relevantes ao chancelar a atuação administrativa. 

Afirma, inicialmente, que a definição do prazo prescricional desconsiderou o necessário vínculo de correlação entre o ilícito administrativo efetivamente imputado e o tipo penal correspondente, conforme exigido pela legislação de regência, o que teria conduzido a um afastamento artificial da prescrição. Sustenta que, uma vez reconhecida a imputação de fraude à licitação, e afastadas outras hipóteses mais gravosas, o lapso prescricional estaria consumado antes mesmo da instauração do processo administrativo.

Assevera, ainda, que o enquadramento no art. 4º da Lei nº 8.137/1990, adotado para fins de contagem do prazo prescricional, seria impróprio, por não guardar correspondência com as condutas apuradas no Processo Administrativo de Responsabilização e por envolver matéria típica de infrações concorrenciais, cuja apuração, segundo defende, competiria ao CADE.

Sustenta que a condenação administrativa se baseou indevidamente em declarações oriundas de colaborações premiadas e acordos de leniência, sem a existência de provas independentes aptas a corroborá-las, em afronta às garantias do devido processo legal sancionador.

Alega que o acórdão recorrido deixou de enfrentar adequadamente a tese relativa à retroatividade de normas supervenientes mais favoráveis, bem como a alegação de utilização, no processo sancionador, de elementos reputados imprestáveis por esta Suprema Corte, notadamente aqueles oriundos dos sistemas “Drousys” e “My Web Day B”, cuja invalidade sustenta ter sido reconhecida na reclamação n. 43.007. Aponta, nesse particular, omissão do Superior Tribunal de Justiça.

Renova, ainda, a tese de retroatividade de normas sancionatórias mais benéficas, invocando, para fins de dosimetria, a Lei nº 12.846/2013, no tocante ao programa de integridade, e, quanto à extensão dos efeitos sancionatórios, a Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais).

Ao final, requer:

a) O conhecimento do presente Recurso Ordinário, em seu juízo de admissibilidade, face a presença de todos os requisitos legais; 
b) O deferimento da antecipação dos efeitos da tutela recursal para o fim de suspender a eficácia da decisão proferida pela autoridade coatora nos autos do Processo Administrativo de Responsabilização nº 00190.104186/2020-37, até que definitivamente julgado o presente recurso; 
c) Preliminarmente, pugna-se pela reforma da decisão recorrida para efeito de reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva da Controladoria-Geral da União; 
d) No mérito, pugna-se pela reforma da decisão recorrida para que conceda a segurança no sentido de reconhecer a completa nulidade do Processo Administrativo de Responsabilização nº 00190.104186/2020-37; 
e) Subsidiariamente, requer-se reforma da decisão recorrida para que, reconhecendo-se a retroação de norma sancionadora mais benéfica, conceda a segurança no sentido de aplicar as atenuantes previstas na Lei nº 12.846/2013 ao presente caso, com a substituição da sanção de inidoneidade para licitar com a Administração Pública por sanção menos grave; 
f) Ainda subsidiariamente, requer-se a reforma da decisão recorrido para, reconhecendo a retroação de norma sancionadora mais benéfica, conceda a segurança no sentido de aplicar a Lei nº 13.303/2016 ao presente caso, para restringir a sanção de inidoneidade para licitar à entidade sancionadora, qual seja, a VALEC;

Em contraminuta, a União postula, inicialmente, o não conhecimento do recurso. No mérito, pelo pugna pelo seu desprovimento (eDoc. 144).

A Procuradoria-Geral da República opinou pelo desprovimento do recurso, em parecer assim ementado (eDoc 151):

RECURSO ORDINÁRIO CONSTITUCIONAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO PÚBLICO E ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. TESE DE NULIDADE. REJEIÇÃO. IMPRESCINDIBILIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. PLEITO DE RETROATIVIDADE DA LEI DE DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. TEMA 1.199/STF. NÃO ACOLHIMENTO. NECESSIDADE DE PREVISÃO EXPRESSA. IRRETROATIVIDADE DAS LEIS Nº 12.846/2013 E Nº 13.303/2016. IDONEIDADE DO ENTENDIMENTO ESPOSADO PELA CORTE DE ORIGEM NO ARESTO QUE DENEGOU A ORDEM. 
PARECER PELO CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO RECURSO.

É o relatório. Decido.

2. Na hipótese dos autos, a a Construtora Barbosa Mello S.A. impetrou mandado de segurança contra ato atribuído ao Ministro de Estado da Controladoria-Geral da União, consistente no indeferimento de pedido de reconsideração da decisão administrativa que lhe aplicou a penalidade de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública, nos termos do art. 87, IV, da Lei n. 8.666/1993 (eDoc 3).

A sanção decorreu do processo administrativo de responsabilização n. 00190.104186/2020-37 (eDoc 6).

O Superior Tribunal de Justiça denegou a segurança, mantendo o ato sancionatório (eDocs 111 e 114).

Irresignada, a impetrante interpôs o presente recurso ordinário em mandado de segurança (eDoc 119). Sustenta, em síntese: (i) a ocorrência de prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, ao argumento de que, consideradas as condutas imputadas e o tipo penal a elas correlato, o prazo prescricional já teria transcorrido antes da instauração do processo administrativo; (ii) a nulidade do processo administrativo, em razão da alegada ausência de lastro probatório autônomo suficiente, porquanto a condenação teria se apoiado predominantemente em declarações oriundas de acordos de colaboração premiada e de leniência; e (iii) a aplicação retroativa de norma sancionadora superveniente mais benéfica, especialmente para fins de reavaliação da penalidade imposta.

2.1 Da alegada prescrição da pretensão punitiva

O art. 1º da Lei n. 9.873/1999 p estabelece o prazo de 5 anos para a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, contado da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

O § 2º desse dispositivo dispõe, “quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal”. Nessas hipóteses, afasta-se o regime prescricional ordinário, devendo-se observar o prazo calculado a partir da pena máxima cominada ao delito em abstrato.

Tal regime não depende da efetiva instauração de persecução penal, uma vez que as esferas administrativa e criminal são independentes, sendo suficiente a correspondência objetiva entre a conduta apurada e o tipo penal potencialmente incidente.

 Ilustra esse entendimento os seguintes julgamentos:

EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REGÊNCIA: CPC/1973. AUDITOR FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E INDIGNIDADE NA FUNÇÃO PÚBLICA. PENA DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA CAPITULADA COMO CRIME: PRAZO PRESCRICIONAL PREVISTO NA LEI PENAL. PRECEDENTES. INDEPENDÊNCIA RELATIVA ENTRE AS INSTÂNCIAS PENAL E ADMINISTRATIVA. PROPORCIONALIDADE NA APLICAÇÃO DA PENA: ATO VINCULADO. PRECEDENTES. CONSTITUCIONALIDADE DA PENA DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA (ART. 134 DA LEI N. 8.112/1990). PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS NA VIA ESTREITA DO MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA DESPROVIDO.
(RMS 33.937, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 21.11.2016)

Vejam-se, ainda, as decisões monocráticas proferidas no MS 37.481, Rel. Min. Cármen Lúcia; e RMS 37.468, Rel. Min. Alexandre de Moraes.


No caso concreto, os fatos imputados à impetrante admitem enquadramento, em tese, em ilícitos penais cuja pena máxima supera 4 anos, o que atrai prazo prescricional superior ao quinquênio legal. À luz desse critério, não se verifica o transcurso integral do lapso prescricional entre a cessação das condutas investigadas e a instauração do processo administrativo, tampouco após a interrupção decorrente do ato formal de apuração.

Ressalte-se, ainda, que a controvérsia recursal sobre qual tipo penal seria “correlato” aos fatos, inclusive a alegação de inadequação do art. 4º da Lei n. 8.137/1990 (por exigir domínio de mercado) e de ausência de competência da CGU para apurar ilícitos concorrenciais, pressupõe juízo de subsunção típico-penal e reexame do conjunto fático-probatório delineado no processo administrativo, providências incompatíveis com a via estreita do mandado de segurança. 

Para fins do art. 1º, § 2º, da Lei n. 9.873/1999, basta que as condutas apuradas admitam, em tese, enquadramento penal com pena máxima apta a definir o prazo prescricional, sem que se exija, na via mandamental, o revolvimento detalhado de elementares típicas ou a delimitação exauriente de capitulação penal, matérias próprias de cognição probatória e ordinária.

2.2 Da apontada nulidade do processo administrativo

O mandado de segurança destina-se à tutela de direito líquido e certo, o qual deve estar demonstrado de plano, mediante prova pré-constituída. A via mandamental não comporta dilação probatória, tampouco se presta à reapreciação aprofundada do conjunto fático-probatório produzido na instância administrativa.

A invalidação de ato administrativo pressupõe a demonstração inequívoca de ilegalidade ou abuso de poder, acompanhada da comprovação de prejuízo concreto ao exercício do contraditório e da ampla defesa. A discordância quanto à valoração das provas ou às conclusões da autoridade administrativa, isoladamente considerada, não é suficiente para caracterizar nulidade sanável pela via do mandado de segurança.

Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes desta Corte:

AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. 
1. “A noção de direito líquido e certo ajusta-se, em seu específico sentido jurídico-processual, ao conceito de situação decorrente de fato incontestável e inequívoco, suscetível de imediata demonstração mediante prova literal pré-constituída” (MS 26.552 AgR-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 16.10.2009). 
2 A jurisprudência desta Corte é firme quanto à impossibilidade de dilação probatória em sede de mandado de segurança. Precedentes. 
3. Agravo regimental a que se nega provimento.
(MS 31.324 AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 13.3.2018)

AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. COMISSÃO PROCESSANTE COMPOSTA POR SERVIDOR EM ESTÁGIO PROBATÓRIO. ARTS. 149 E 150 DA LEI N. 8.112/1990. ALEGAÇÃO DE NULIDADE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO. REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. 
1. A alegação concernente à existência de nulidade, absoluta ou relativa, exige a demonstração concreta do prejuízo, em observância ao princípio do pas de nullité sans grief. Precedentes. 
2. O prejuízo não foi comprovado. 3. Agravo interno desprovido.
(RMS 38.004 AgR, Segunda Turma, minha relatoria, DJe 22.4.2022)

No caso, a Comissão de Processo Administrativo de Responsabilização (CPAR) indiciou a empresa e lhe oportunizou a apresentação de defesa escrita, imputando-lhe participação em esquema de fraude a licitações promovidas pela VALEC Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., no âmbito das obras da Ferrovia Norte-Sul e da Ferrovia de Integração Oeste-Leste.

O Relatório Final imputou à impetrante: 

i) a participação em acordo entre empresas do setor de construção pesada voltado à fraude de licitações da VALEC, mediante divisão prévia de lotes, combinação de preços e apresentação de propostas de cobertura, com o objetivo de simular a competitividade dos certames;

ii) a integração ao referido esquema desde a fase de consolidação e posterior ampliação do cartel, com participação em reuniões entre concorrentes e atuação em consórcios formados para a execução das obras das ferrovias Norte-Sul e de Integração Oeste-Leste;

iii) a suposta participação indireta em esquema de pagamento de vantagens indevidas a agentes públicos, por intermédio de pessoas jurídicas intermediárias, no contexto das contratações e da execução das obras investigadas.

Quanto à alegação de utilização de provas reputadas ilícitas em outros contextos (a exemplo de elementos oriundos de sistemas como “Drousys” e “MyWebDay”), observa-se que a recorrente não indicou, por meio de prova pré-constituída, quais peças específicas teriam sido trasladadas e utilizadas como fundamento determinante da decisão sancionatória no PAR n. 00190.104186/2020-37, tampouco estabeleceu nexo objetivo entre eventual vício de origem e o conteúdo probatório valorado no caso concreto.

Ademais, conforme reconhecido nos próprios autos, a responsabilização administrativa foi amparada por diversos elementos de corroboração documental e técnico-pericial, além de referências a procedimentos investigativos e medidas cautelares regularmente autorizadas, o que afasta, desde logo, a alegação de suporte probatório exclusivo em colaborações e leniências. Nessas circunstâncias, a controvérsia acerca da higidez, da cadeia de obtenção e do peso específico de cada elemento probatório demandaria exame aprofundado do acervo fático-probatório, providência incompatível com a via mandamental.


Com um último fundamento para a declaração de nulidade da decisão administrativa, afastada pelo STJ, a recorrente afirma que a penalidade aplicada teria se baseado exclusivamente em delação premiada e acordo de leniência, sem a existência de outros elementos de corroboração, o que, a seu ver, teria o condão de anular a sanção imposta.




Passo, a seguir, à análise dessa argumentação em relação a cada fato imputado à empresa recorrente.

2.2.1 Participação em acordo para fraudar licitações da VALEC (divisão de lotes, combinação de preços e propostas de cobertura)

No que se refere a essa imputação, a CPAR estruturou o lastro probatório em dois conjuntos: i) elementos oriundos de acordos de colaboração premiada e de leniência; e ii) outros elementos de natureza documental, técnica ou decorrentes de prova emprestada, apontados como corroborativos.

O Relatório Final registra que a imputação se apoia em confissões e narrativas convergentes de colaboradores e signatários de acordos, com destaque para termos de colaboração de prepostos da Construtora Norberto Odebrecht, excertos do Acordo de Leniência n. 02/2016 (CADE/CCCC) e colaborações de executivos da Andrade Gutierrez e da Camargo Corrêa, além de passagens do Anexo II do acordo de leniência do Grupo Odebrecht com a CGU e a AGU (eDoc 8, item 3).

Em sede de fundamentação, consignou-se que tais colaborações e leniências foram regularmente homologadas e acompanhadas de informações e documentos aptos a subsidiar a formação do acervo probatório, não se limitando a relatos desacompanhados de suporte externo.

No item 3 (“Instrução”), a CPAR arrola, como peças técnicas e documentais, dois laudos de perícia criminal federal e uma informação policial, a saber: o Laudo n. 268/2018/DITEC/PF, o Laudo n. 637/2018-INC/DITEC/PF e a Informação n. 987/2018/DELECOR/SR/PF/GO.

Ainda nesse item, registra-se a juntada de documentos referentes a inquéritos policiais e ações penais relacionados a fatos ocorridos no âmbito da VALEC, formalmente autuados em processo SEI apartado, com a indicação expressa dos respectivos procedimentos.

O Relatório Final também assinala que os indícios e provas apresentados foram obtidos no âmbito das operações “O Recebedor” e “Tabela Periódica”, ambas regularmente autorizadas pelo Poder Judiciário, inclusive com cumprimento de mandado de busca e apreensão na sede da Construtora Barbosa Mello, elemento de corroboração externo às colaborações.

No Parecer n. 346/2023/CONJUR/CGU/AGU (eDoc 24), elaborado por ocasião do pedido de reconsideração, reiteram-se referências a elementos probatórios distintos de colaborações e acordos de leniência, inclusive laudos técnicos e documentação que embasaram denúncias oferecidas pelo Ministério Público Federal.

2.2.2 Integração ao cartel desde a fase de consolidação e ampliação, com participação em reuniões e atuação em consórcios

Quanto a essa imputação, o Relatório Final aponta declarações de colaboradores e signatários de acordos de leniência que mencionam nominalmente a empresa, descrevem a participação de seus representantes em reuniões entre concorrentes e indicam a atuação da Construtora Barbosa Mello em consórcios vencedores de licitações (eDoc 8 - item 3, alíneas “b”, “c”, “d” e “h”).

A CPAR aponta, ainda, como elemento probatório, a realização de oitiva do então diretor da Construtora Barbosa Mello, com gravação em áudio e vídeo, formalmente arrolada como prova produzida no processo (item 3, alínea “j”), além de depoimentos colhidos em processos judiciais específicos, processos ns. 17620-74.2016.4.01.3500 e 20592-17.2016.4.01.3500, juntados ao SEI (item 3, alínea “l”).

Há, portanto, referência expressa a outros elementos probatórios, além de colaborações premiadas e acordos de leniência, em sentido contrário ao alegado pela impetrante.

O Parecer n. 346/2023/CONJUR/CGU/AGU também reproduz informações relativas às Concorrências n. 008/2004, n. 001/2007 e n. 005/2010, destacando dados objetivos extraídos da documentação dos autos, como habilitações, inabilitações e a vitória em consórcio, utilizados como elementos fáticos na análise administrativa.

2.2.3 Cooperação indireta em esquema de pagamento de vantagens indevidas a agentes públicos, por meio de pessoas jurídicas intermediárias

O Relatório Final explicita que a imputação relativa ao pagamento de vantagens indevidas a agentes públicos se fundamenta, primordialmente: i) em confissões e declarações prestadas por empresas integrantes do cartel, em especial Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa e Odebrecht; ii) em relatos segundo os quais tais empresas teriam efetuado pagamentos de propina a dirigentes da VALEC por meio de contratos fictícios firmados com as pessoas jurídicas HELI LOPES, EVOLUÇÃO e ELCCOM; e iii) na afirmação de que esses pagamentos ocorreram no período em que o Consórcio Andrade Gutierrez/Barbosa Mello/Serveng executava o Lote 04 da Ferrovia de Integração Oeste-Leste (FIOL).

Esses elementos são expostos nos itens 6, 8, 10 e 13 do Relatório Final, que reconhece expressamente a confissão da empresa líder do consórcio quanto ao pagamento de vantagens indevidas.

Além dessas declarações, a CPAR arrola como prova técnica e documental os Laudos de Perícia Criminal Federal n. 268/2018/DITEC/PF e n. 637/2018-INC/DITEC/PF, bem como a Informação n. 987/2018/DELECOR/SR/PF/GO (item 3, alíneas “e”, “f” e “g”).

O Relatório Final também aponta documentos oriundos de inquéritos policiais, ações penais e das operações “O Recebedor” e “Tabela Periódica”, inclusive com referência à realização de medidas cautelares, como busca e apreensão ( eDoc 8, itens 27 e 31 do documento).

Por fim, o Parecer n. 346/2023/CONJUR/CGU/AGU reitera a existência de documentação produzida no âmbito dessas investigações, mencionando-a como suporte às conclusões adotadas na esfera administrativa (eDoc 24, p. 13–41).
 
Afastada, portanto, a alegação de ilegalidade da sanção sob o argumento de inexistência de prova diversa de delações e leniências.

2.3 Da afirmada retroatividade da norma sancionadora mais benéfica

A recorrente alega, ainda, a necessidade de ser aplicada retroativamente normas sancionadoras mais benéficas que entraram em vigor posteriormente. 

Ocorre que no âmbito do direito administrativo sancionador, vigora como regra geral o princípio da irretroatividade das leis. Trata-se de diretriz diretamente vinculada à segurança jurídica e à estabilidade das relações jurídicas, especialmente relevantes quando se examinam atos administrativos praticados sob determinado regime normativo.

A retroatividade da lei penal mais favorável constitui exceção expressamente prevista no texto constitucional, fundada em peculiaridades próprias do direito penal e diretamente associada à tutela da liberdade individual. Essa lógica excepcional não se projeta automaticamente sobre o direito administrativo sancionador, que possui fundamentos, finalidades e regime jurídico próprios.

Assim, a aplicação retroativa de norma administrativa sancionadora mais benéfica somente é admissível quando houver previsão legal expressa. Na ausência de comando normativo nesse sentido, deve prevalecer o princípio do tempus regit actum.

Inexistindo, no caso, disposição legal que autorize a retroação das normas supervenientes invocadas, não há falar em revisão da penalidade aplicada.

Nesse sentido:

Ementa: Direito constitucional e administrativo sancionador. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Infração administrativa ambiental. Pedido de aplicação retroativa de norma mais benéfica. Art. 5º, inc. XL, da Constituição da República. Irretroatividade das normas administrativas sancionadoras. 
I. Caso em exame 
1. Agravo regimental interposto contra decisão mediante a qual foi negado seguimento a recurso extraordinário em que se pleiteava a aplicação retroativa da redução da penalidade prevista no Decreto estadual nº 47.838, de 2020 (Minas Gerais), por meio do qual se reduziu o valor da multa aplicável a infrações ambientais referentes ao funcionamento de estabelecimentos sem licença, no caso de empreendimentos de classe 4. 
II. Questão em discussão 
2. A questão em discussão consiste em determinar se é possível aplicar retroativamente norma administrativa sancionadora mais benéfica, com fundamento no art. 5º, inc. XL, da Constituição da República, que consagra a retroatividade da norma penal mais favorável ao réu. 
III. Razões de decidir 
3. A retroatividade da norma mais benéfica, prevista no art. 5º, inc. XL, da CRFB, é regra excepcional do Direito Penal, que não se estende automaticamente ao Direito Administrativo Sancionador. 
4. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que, na ausência de previsão legal expressa, aplica-se a regra geral da irretroatividade das normas civis e administrativas, conforme o princípio do tempus regit actum e o art. 5º, inc. XXXVI, da CRFB. 
5. No julgamento do ARE nº 843.989/PR (Tema RG nº 1.199), o STF assentou que a retroatividade da norma benéfica é inaplicável a sanções civis ou administrativas, por não estarem vinculadas à liberdade do indivíduo nem sujeitas à lógica do favor libertatis. 
6. O Decreto estadual nº 47.838, de 2020, expressamente vedou sua aplicação retroativa, o que afasta qualquer pretensão de aplicação automática da nova regra a fatos pretéritos. 
7. O acórdão recorrido do TJMG, ao indeferir o pedido de aplicação retroativa da norma estadual mais benéfica, baseou-se em precedente do Órgão Especial local e alinhou-se à jurisprudência desta Suprema Corte, afastando violação direta ao art. 5º, inc. XL, da CRFB. 
IV. Dispositivo 
8. Agravo regimental a que se nega provimento.
(ARE 1.543.662 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. André Mendonça, DJe 18.6.2025 - grifei)

AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 14.230/2021. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. IRRETROATIVIDADE. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE NORMATIVA. INCIDÊNCIA. 
1. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no ARE 843.989-RG, Tema 1199, reconheceu a repercussão geral da questão constitucional objeto daquele recurso, da seguinte forma: Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. 
[...]
3. A retroatividade das leis é hipóteses excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum. 
4. A norma mais benéfica prevista pela Lei nº 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. 
[...]
9. Agravo Interno a que se nega provimento.
(RE 1.527.409 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 25.2.2025 - grifei)

Por fim, a pretensão de afastar as conclusões da autoridade administrativa, que culminaram na aplicação de sanção à recorrente e foram mantidas pelo Superior Tribunal de Justiça ao denegar a segurança, demandaria o revolvimento e a revaloração de todo o conjunto probatório referido no Relatório Final, providência incompatível com a estreita via do mandado de segurança.

3. Ante o exposto, nego provimento ao recurso ordinário em mandado de segurança (RISTF, art. 21, § 1º) e declaro prejudicado o pedido de tutela de urgência.

4. Intime-se. Publique-se.


Brasília, 1º de fevereiro de 2026.


Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente