Tribunal: STF
Processo: ARE 1600330
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-21
Data de publicação: 2026-05-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

Vistos.
Cuida-se de agravo interposto pelo Município de Cubatão e pelo Prefeito do Município de Cubatão contra decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. SERVIDORES MUNICIPAIS. AUMENTO SALARIAL VINCULADO A VERBA ANTERIORMENTE DECLARADA INCONSTITUCIONAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. I. CASO EM EXAME l. Ação direta de inconstitucionalidade objetivando a declaração de inconstitucionalidade do artigo 3º da Lei nº 4.355/2025 do Município de Cubatão, que prevê a incidência de aumento remuneratório sobre verba anteriormente declarada inconstitucional por este Tribunal (gratificação de nível universitário). II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se o artigo 3º da Lei nº 4.355/2025, ao conceder aumento sobre parcela remuneratória julgada inconstitucional em ADIs anteriores, viola os princípios constitucionais da igualdade, moralidade, razoabilidade e do interesse público. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O dispositivo impugnado objetiva reconstituir vantagem pecuniária declarada inconstitucional por esta Corte de Justiça em ADIs anteriores. 4. A concessão de aumento, ainda que indireto, sobre a verba de redução remuneratória, que faz remissão à "gratificação de nível universitário", viola os princípios regentes da Administração e desrespeita as condições impostas pelo legislador constitucional para a instituição de vantagens pelo Poder Público, quais sejam, presença do interesse público e das exigências do serviço. 5. A criação de vantagem remuneratória sem substrato funcional fere os princípios da moralidade administrativa e da isonomia. IV. DISPOSITIVO 6. Ação direta julgada procedente, com ressalva quanto à irrepetibilidade dos valores percebidos de boa-fé antes da concessão da medida cautelar. Dispositivos relevantes citados: CE/SP, arts. 111, 128 e 144. Jurisprudência relevante citada: TJSP, ADI nº 2158859-80.2023.8.26.0000, Rel. Des. Silvia Rocha, j. 13.03.2024; TJSP.” (e-doc. 10)

Opostos embargos de declaração (e-doc. 12), foram estes acolhidos, em julgado assim ementado:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ERRO MATERIAL. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de embargos declaratórios opostos em face de acórdão que declarou a inconstitucionalidade do artigo 3º da Lei nº 4.355/2025, do Município de Cubatão. II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se houve erro material no acórdão embargado. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Constatada a ocorrência de erro material do dispositivo do acórdão, os presentes embargos devem ser acolhidos para sanar o vício em questão. 4. Dispositivo do acórdão retificado para restringir a declaração de inconstitucionalidade apenas ao inciso II, do artigo 3º, da Lei nº 4.355/2025, do Município de Cubatão. IV. DISPOSITIVO 5. Embargos de declaração acolhidos.” (e-doc. 14)

No recurso extraordinário (e-doc. 26), são invocados, como parâmetros de controle, os arts. 2º, 18 e 29 da Constituição de 1988, sustentando os recorrentes que a norma questionada “não cria nova vantagem, mas apenas regula os efeitos financeiros da decisão judicial anterior”, em observância ao “dever de continuidade do serviço público e à boa-fé objetiva” a que se submete a Administração.
Defendem, ademais, não haver violação à isonomia, porquanto a diferenciação inserta na lei municipal refere-se aos “servidores que tiveram redução remuneratória por força de decisão judicial anterior”, tratando “de forma diferenciada servidores que se encontram em situação jurídica distinta, em razão de decisão judicial anterior”.
Argumentam os recorrentes, ainda, que a lei impugnada “não representa privilégio, mas sim ajuste proporcional e pontual diante de situação excepcional criada por decisão judicial”, de modo que “a moralidade administrativa, como princípio constitucional, deve ser interpretada à luz da finalidade pública e da boa-fé objetiva”.
Ao final, pugnam os recorrentes pelo processamento e julgamento do recurso extraordinário para que se reconheça que o inciso II do artigo 3º da Lei Municipal nº 4.355/2025 “não configura inovação legislativa autônoma, mas instrumento de cumprimento de decisão judicial anterior”, promovendo-se a reforma do acórdão recorrido para declarar a “constitucionalidade do dispositivo impugnado, preservando-se a coerência da política remuneratória municipal e o respeito à autoridade das decisões judiciais”.
Apresentadas as contrarrazões pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo (e-doc. 29), o recurso foi inadmitido na origem com  fundamento na insuficiência da demonstração de repercussão geral e na incidência dos enunciados das Súmulas nº 282, 284 e 356 do Supremo Tribunal Federal, o que deu ensejo ao presente agravo (e-doc. 34), seguido pela apresentação da respectiva contraminuta (e-doc. 36).
É o relatório. Decido.
Preenchidos os pressupostos de admissibilidade e de provimento do agravo, passo à análise do recurso extraordinário interposto.
Na origem, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo foi instado a averiguar a constitucionalidade do inciso II do art. 3º da Lei nº 4.355 do Município de Cubatão, de 24 de janeiro de 2025.
Transcrevo, por oportuno, o inteiro teor da lei em questão:

“Lei nº 4.355 do Município de Cubatão, de 24 de janeiro de 2025
Art. 1º. Fica concedido aumento no percentual de 23,11% sobre o padrão de vencimento dos servidores públicos municipais de Cubatão, que estejam ocupando cargos ou funções que exijam nível superior de formação acadêmica, alterando-se a tabela VI de padrão de vencimento, fixada pela Lei nº 1.986, de 25 de outubro de 1991 e anexo III da Lei nº 4.012, de 5 de julho de 2019.
§ 1º. O aumento de que trata o caput deste artigo incide sobre a classe/padrão inicial de cada nível, aplicando-se proporcionalmente às demais classe /padrão.
§ 2º. O aumento de que trata o caput deste artigo aplica-se também aos entes da Administração Pública indireta do Município de Cubatão, nos valores e percentuais dos respectivos níveis.
Art. 2º. Aplica-se o disposto nesta Lei aos proventos de aposentadoria e às pensões com direito à paridade.
Art. 3º. O aumento de que trata esta Lei: 
I - Aplica-se exclusivamente aos cargos ou funções de nível superior, inclusive funções gratificadas; sendo vedada a extensão do benefício a servidores que não atendam às exigências de formação acadêmica descritas no caput do art. 1º, assim como, profissionais do magistério abarcados pela Lei Complementar nº 22/2004 e cargos em comissão; 
II - Os servidores públicos municipais que sofrem redução remuneratória (código 572), por força da ADI nº 2203210-51.2017.8.26.0000, terão a incidência do mesmo percentual ora concedido em aumento sobre a mencionada verba de redução remuneratória; e
III - Deve respeitar os limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000), de modo a garantir a sustentabilidade financeira do Município.
Art. 4º. Para os fins desta Lei, consideram-se cargos ou funções de nível superior aqueles cuja investidura exija diploma de graduação reconhecido pelo Ministério da Educação (MEC) e registro no órgão de classe, quando aplicável. 
Art. 5º. O aumento de que trata esta Lei não se aplica aos cargos de agentes políticos, secretários municipais, superintendentes de autarquia, procurador geral, controlador geral, secretários adjuntos, subprocurador geral, subcontrolador geral, chefe de gabinete e coordenador de projetos. 
Art. 6º. As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão à conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário. 
Art. 7º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos a partir de 1º de fevereiro de 2025, revogando-se as disposições em contrário.”

O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade do dispositivo questionado, com o argumento de que, ao se pretender reconstituir vantagem pecuniária já declarada inconstitucional no âmbito do controle abstrato estadual, a norma violaria os princípios regentes da Administração Pública, notadamente a moralidade administrativa, e desrespeitaria as condições impostas constitucionalmente para a instituição de vantagens pelo Poder Público, além de macular a isonomia.
Transcrevo, por oportuno, o que consta do voto condutor do acórdão recorrido:

“[A] pretensão formulada na petição inicial se destina ao reconhecimento de inconstitucionalidade do dispositivo que promove o aumento da verba denominada ‘gratificação de nível universitário’, que já havia sido declarada inconstitucional por este Colendo Órgão Especial, quando da apreciação das ADIs nº 2111900-95.2016.8.26.0000 e nº 2203210-51.2017.8.26.0000, cujas ementas se transcreve a seguir:
‘AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Art. 6º, caput e §§1º a 4º da Lei nº 2.037, de 15.04.92, de Cubatão, dispondo sobre "a concessão de gratificação por nível universitário de 30% (trinta por cento), aos servidores que possuam esse título e exerçam cargo ou função que exija essa qualificação". Inconstitucionalidade material. Benefício genérico, pago mediante mera apresentação de título universitário, em favor de servidores titulares de funções e cargos cujo provimento já demanda nível superior de escolaridade. Descabimento. Vantagem não atende ao interesse público ou às exigências do serviço. Ofensa a princípios constitucionais, mormente os da moralidade, razoabilidade, interesse público e eficiência. Configurada violação aos arts. 111 e 128 da Constituição Estadual. Precedentes. Modulação. Descabimento. Efeitos. Invalidação da norma ex tunc, ressalvada a não repetição dos valores percebidos de boa-fé até a data do presente julgamento. Ação procedente, com observação.’ (ADI nº 2111900-95.2016.8.26.0000, rel. Des. Evaristo dos Santos, j. em 9.11.2016);
‘AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Artigo 3º e §§1º, 2º e 3º da Lei Complementar nº 85, de 21 de dezembro de 2016, do Município de Cubatão — Servidor público — Remuneração — Vantagem pecuniária — Ofensa aos princípios da moralidade, razoabilidade, finalidade e interesse público — Vantagem instituída genericamente, em substituição, para todos os servidores que possuíam a "gratificação por nível universitário", declarada inconstitucional por este Colendo Órgão Especial (ADI nº 2111900-95.2016.8.26.0000) — Não atendimento ao interesse público e às exigências do serviço — Vedação constitucional - Violação aos artigos 111 e 128, da Constituição Estadual. Irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé, diante da natureza alimentar. Pedido procedente, com ressalva.’ (ADI nº 2111900-95.2016.8.26.0000, rel. Des. Evaristo dos Santos, j. em 9.11.2016).
Pois bem.
A Constituição Federal de 1988 conferiu aos Municípios autonomia e capacidade de auto-organização e gestão, além de competência material e legislativa, nos termos dos artigos 1º, 18, 29, 30 e 34, inciso VII, alínea "c".
Entretanto, autonomia política e administrativa, que lhes confere poder para organizar sua própria estrutura, não pode contrariar as normas constitucionais. Em outras palavras, ainda que o Município seja competente para legislar e organizar o funcionalismo local, deverá observar os requisitos estabelecidos no artigo 37, da Constituição, reproduzidos em sua essência no artigo 111, da Constituição Paulista. 
No caso em análise, conquanto se observe a autonomia municipal, não é dado aos Municípios alterar a natureza intrínseca das gratificações concedidas aos servidores, especialmente quando esse benefício não possui os atributos constitucionalmente definidos. 
Diante da declaração de inconstitucionalidade por este Colegiado ao apreciar as referidas ADIs, não remanesce qualquer controvérsia a respeito da incompatibilidade entre a “gratificação por nível universitário”, instituída pela Lei Municipal nº 2.037/92.
Bem por isso, a incidência de aumento, ainda que indireto, "sobre a mencionada verba de redução remuneratória", que faz referência à aludida "gratificação de nível universitário", viola os princípios regentes da Administração e desrespeita as condições impostas pelo legislador constitucional para a instituição de vantagens pelo Poder Público, quais sejam, presença do interesse público e das exigências do serviço (artigos 111 e 128 da Constituição do Estado).
[...]
Portanto, se os servidores não faziam jus a uma referida gratificação, por óbvio, também não podem receber um aumento remuneratório que incida sobre essa mesma vantagem. 
Por ter sido declarada inconstitucional, a vedação ao recebimento de uma referida gratificação, também obsta que o aumento atribuído aquela verba incida nos vencimentos dos servidores impedidos de recebê-la. 
Da forma como estabelecida pelo legislador cubatense, não há como deixar de reconhecer a inconstitucionalidade do artigo 3º, da Lei nº 4.355, de 24 de janeiro de 2025, do Município de Cubatão. 
[...]
Por fim, ressalva-se a irrepetibilidade de quantias auferidas pelos servidores com base no dispositivo declarado inconstitucional no período anterior à concessão da medida cautelar nestes autos, por se tratar de verba de caráter alimentar e presumivelmente recebida em boa-fé. 
Como se vê, mais não é preciso dizer. 
Isto posto, nos termos acima referidos e com ressalva, julga-se procedente a presente ação direta para declarar a inconstitucionalidade do artigo 3º, da Lei nº 4.355, de 24 de janeiro de 2025, do Município de Cubatão.” (e-doc. 10, fls. 9 a 12, 14 e 18, grifos no original)

Como se extrai da fundamentação do acórdão recorrido, o Tribunal estadual utilizou como parâmetros normativos de controle de constitucionalidade os arts. 111 e 128 da Constituição do Estado de São Paulo, bem como os arts. 5º, caput; e 37, caput, da Constituição da República, normas eminentemente de reprodução obrigatória, de modo que, inexistindo óbice ao seu conhecimento, passo ao mérito do recurso.
Na origem, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo constatou ter havido burla a decisões pretéritas proferidas no âmbito de ações diretas de inconstitucionalidade estaduais, na qual se houvera declarado a incompatibilidade constitucional de normas instituidoras de “gratificação por nível universitário”, de previsão genérica, devida a servidores titulares de funções e de cargos cujo provimento já demandava nível superior de escolaridade, o que configurava violação, dentre outros, aos princípios da moralidade e da eficiência (art. 37, caput, da Constituição da República) (v.g. ADI nº 2111900-95.2016.8.26.0000, Rel. Des. Evaristo dos Santos, j. em 9/11/16; e ADI nº 2111900-95.2016.8.26.0000, Rel. Des. Evaristo dos Santos, j. em 9/11/16).
Após o referido pronunciamento, evidenciou-se que a municipalidade em questão pretendeu reintroduzir a vantagem já declarada inconstitucional por meio da concessão de um aumento indireto, incidente, justamente, sobre a verba de redução remuneratória, conforme se extrai do teor do inciso II do art. 3º da Lei nº 4.355 do Município de Cubatão, de 24 de janeiro de 2025, que determina a incidência do “mesmo percentual” referente à “gratificação de nível universitário” aos “servidores públicos municipais que sofrem redução remuneratória”por força da decisão judicial proferida anteriormente.
Diante desse novo quadro, o Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade do referido dispositivo, sob os mesmos fundamentos já utilizados na análise anterior, concernentes à violação aos princípios regentes da Administração Pública e, nesse particular, também à isonomia, porquanto se instituiu tratamento diverso entre os servidores públicos municipais sem qualquer critério de discrímen legítimo.
Bem analisada a controvérsia, constata-se que o acórdão recorrido harmoniza-se à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Com efeito, o entendimento da Suprema Corte firmou-se no sentido de que são inconstitucionais as normas que instituem gratificações de forma demasiadamente genérica, sem critérios estritamente objetivos e razoáveis para a sua concessão, por violação ao princípio constitucional da moralidade (art. 37, caput, da Constituição da República).
Nesse sentido, as ementas dos seguintes julgados:

“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 242/2002 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. PAGAMENTO DE ADICIONAL ESPECIAL DE REMUNERAÇÃO AOS SERVIDORES QUE TIVEREM OCUPADO O CARGO DE COMANDANTE GERAL DA POLÍCIA MILITAR, DO CORPO DE BOMBEIROS MILITARES OU O CARGO DE DIRETOR CHEFE DA POLÍCIA CIVIL. VANTAGEM CORRESPONDETE A DUAS VEZES E MEIO A REMUNERAÇÃO DO SERVIDOR. CONTINUIDADE DA PERCEPÇÃO DA VANTAGEM APÓS O EXERCÍCIO DA FUNÇÃO E DURANTE A INATIVIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS REPUBLICANO E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA (ART. 1º E 37, CAPUT, DA CF). INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A ausência de critérios mínimos e razoáveis para concessão do benefício, especialmente a incorporação da vantagem, decorrente da continuidade do pagamento após o exercício da função, caracteriza concessão graciosa de vantagem remuneratória e, consequentemente, privilégio injustificado, que, além de não atender ao interesse público, é inconciliável com o ideal republicano e a moralidade (arts. 1º e 37 caput, ambos da CF). 2. No caso, a norma impugnada assegura a vitaliciedade do recebimento de abastada quantia, mediante a sua incorporação nas seguintes hipóteses: (a) aos proventos dos servidores que passarem para a inatividade após o término do exercício do cargo (art. 1º, § 1º); (b) à remuneração daqueles que permanecerem em atividade (art. 2º); (c) aos proventos dos inativos que optarem pela alteração do regramento em que seu deu a respectiva aposentadoria (art. 1º, § 3º). 3. A incorporação de vantagens funcionais decorrentes do exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, quando prevista em lei, deve atender a objetivos válidos de valorização e profissionalização do serviço público, de modo a incentivar e premiar a assunção de maiores responsabilidades pelo servidor e com a preocupação de evitar um grave decesso remuneratório ao fim do exercício do cargo ou função, o que não se verifica na norma impugnada. 4. A Jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é firme quanto à inconstitucionalidade de leis estaduais e locais que concedem benefícios em caráter gracioso e vitalício a agentes públicos, com fundamento nos princípios republicano e da moralidade administrativa. Precedentes. 5. Ação Direta julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 242/2002 do Estado do Espírito Santo.” (ADI nº 2821/ES, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 26/2/20, grifos nossos)

“Recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo e Constitucional. 3. Representação de inconstitucionalidade. Impugnação dos arts. 72 e 73, da Lei Complementar nº 77/2013, do Município de General Maynard/SE, que preveem o acréscimo remuneratório, a critério do Prefeito, do percentual de até 200% para a Verba de Representação de Gabinete – VRG, e de até 100% para Gratificação de Desempenho – GD, calculado sobre o valor do respectivo cargo ou função. 4. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que caminha no sentido de que a retribuição pecuniária dos servidores públicos se sujeita à reserva absoluta de lei, do que se infere a competência do legislador para estabelecer critérios e parâmetros mínimos para o cálculo e aferição das gratificações. 5. Ausência, nos dispositivos impugnados, da definição de critérios objetivos para a escolha dos agentes públicos beneficiados pelo acréscimo, assim como para os percentuais a serem fixados. Excesso de discricionariedade conferida ao Chefe do Poder Executivo local que implica em violação aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade. 6. Dado provimento ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão do Tribunal de origem e declarar a inconstitucionalidade dos arts. 72 e 73 da Lei Complementar nº 77/2013, do Município de General Maynard/SE.” (ARE nº 1.426.900/SE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/9/24, grifos nossos)

“Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário com agravo. Remuneração de servidores públicos. Reserva de lei. Cesta de Natal. Inconstitucionalidade. I. Caso em exame 1. Recurso extraordinário contra acórdão que declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que instituiu a cesta de Natal para servidores públicos, por ausência de parâmetros legais para a fixação do valor do benefício. 2. A lei impugnada delegou ao Poder Executivo e à Mesa Diretora da Câmara Municipal a fixação do valor da cesta de Natal por meio de decreto e resolução, respectivamente. 3. O Tribunal de origem entendeu que a lei violou a reserva de lei para a fixação de vantagens pecuniárias a servidores públicos, bem como os princípios da moralidade e da razoabilidade. II. Questão em discussão 4. A questão em discussão consiste em saber se a lei municipal que instituiu a cesta de Natal para servidores públicos, sem definir critérios objetivos para a fixação do seu valor, é constitucional. III. Razões de decidir 5. A jurisprudência do STF afirma que a retribuição pecuniária de servidores públicos está sujeita à reserva absoluta de lei, sendo necessário que o legislador estabeleça critérios mínimos para o cálculo e aferição de gratificações. 6. A lei impugnada, ao delegar ao Poder Executivo e à Mesa Diretora a fixação do valor da cesta de Natal sem parâmetros legais, viola a reserva de lei e os princípios da moralidade e da razoabilidade. 7. A decisão recorrida está em consonância com a jurisprudência do STF sobre a matéria. 8. O recurso não merece prosperar. IV. Dispositivo e tese 9. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento.” (ARE nº 1.539.801/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 19/8/25, grifos nossos)

No mesmo sentido: ARE nº 1.536.048/SE (Rel. Min. Cármen Lúcia, decisão monocrática, DJe de 6/3/25); ARE nº 1.368.155 (Rel. Min. Edson Fachin, decisão monocrática, DJe de 17/3/22); e ARE nº 1.315.639/SP (Rel. Min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, DJe de 6/12/21).
No presente caso, a reintrodução do pagamento da “gratificação por nível universitário”, de previsão genérica, devida a servidores titulares de funções e de cargos cujo provimento já demandava nível superior de escolaridade, já declarada anteriormente inconstitucional no âmbito da fiscalização abstrata de constitucionalidade estadual, constitui violação ao princípio da moralidade administrativa, insculpido no art. 37, cabeça, da Constituição da República, razão pela qual deve ser reconhecida a inconstitucionalidade do inciso II do art. 3º da Lei nº 4.355 do Município de Cubatão, de 24 de janeiro de 2025, mantendo-se, na íntegra, o acórdão do Tribunal de origem, por não divergir da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal.
Ante o exposto, na esteira da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, conheço e dou provimento ao agravo para negar seguimento ao recurso extraordinário.
Publique-se.
Brasília, 21 de maio de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente