Tribunal: STF
Processo: ARE 1506238
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-02-09
Data de publicação: 2026-02-09

Ementa:

Inteiro teor:
¿DECISÃO
O Diretório Regional do Partido dos Trabalhadores de Mato Grosso do Sul interpõe agravo (eDoc 23), previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil, contra a decisão (eDoc 17) que, à anotação de inexistência de repercussão geral e incidência dos enunciados 279 e 280 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, inadmitiu o extraordinário (eDoc 6) manejado em face de acórdão (eDoc 3) assim ementado:
AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL N. 3.717, DE 24 DE NOVEMBRO DE 2020, QUE DISPÕE SOBRE A SUSPENSÃO DE INTEGRAR CADASTRO DE PROGRAMA HABITACIONAL NAS HIPÓTESES DE INVASÃO, TURBAÇÃO OU ESBULHO DE ÁREAS PÚBLICAS MUNICIPAIS - PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA SUSCITADA EM CONTESTAÇÃO - REPRESENTAÇÃO PARTIDÁRIA DO PARTIDO DOS TRABALHADORES PERANTE À CÂMARA MUNICIPAL - ARTIGO 123 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL QUE SOBRELEVA-SE AO ARTIGO 516 DO RITJMS - REPRESENTAÇÃO DO PARTIDO PERANTE À ASSEMBLEIA LEGISLATIVA SUFICIENTE - PRELIMINAR REJEITADA - MÉRITO - ARTIGOS 21, XX E 23, IX DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - CONSTITUCIONALIDADE DA LEI -AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, AO DIREITO DE MORADIA OU AO DEVIDO PROCESSO LEGAL - JULGAMENTO DE IMPROCEDÊNCIA. 
1. O artigo 21, XX da Constituição Federal dispõe que compete à União legislar sobre diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento e transporte urbano, enquanto que o artigo 23, IX estabelece ser competência desta, junto ao Estado, Distrito Federal e Municípios a implementação de programas relacionadas à construção de moradias e à melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico. 
2. A Lei Municipal n.º 3.717/2020 busca, através de restrição, coibir atos lesivos ao patrimônio público (Art. 1º. Aqueles que praticarem ou estimularem qualquer ato de invasão, turbação ou esbulho de áreas públicas municipais, ficam suspensos de integrar cadastro de programas habitacionais pelo período de 48 (quarenta e oito) meses contados do ato, visando evitar a prática de comportamentos ilícitos, eis que o esbulho possessório, além de qualificar-se como ilícito civil, pode configurar situação revestida de tipicidade penal estabelecida no art. 161, §1º, II do CP. 
3. Como apontado pelo Município e também pela Procuradoria-Geral de Justiça, "seria um contrassenso admitir que pessoas que se utilizam de meios oblíquos ao legal obtenham o mesmo tratamento daqueles que, de forma 'ordeira', esperam seu credenciamento e contemplação a uma moradia", caminhando a jurisprudência no mesmo sentido, por entender que não viola o princípio da dignidade humana ou o direito à moradia, ou ainda o devido processo legal, à medida que visa salvaguardar a isonomia e igualdade material, porquanto nada deve legitimar a ruptura da ordem jurídica. 
4. Conforme pontuou o STF em ADI ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores, o Supremo Tribunal Federal não pode validar comportamentos ilícitos. Não deve chancelar, jurisdicionalmente, agressões institucionais ao direito de propriedade e à posse de terceiros. Não pode considerar, nem deve reconhecer, por isso mesmo, invasões ilegais da propriedade alheia ou atos de esbulho possessório como instrumentos de legitimação da expropriação estatal de bens particulares, cuja submissão, a qualquer programa de reforma agrária, supõe, para regularmente efetivar-se, o estrito cumprimento das formas e dos requisitos previstos nas leis e na Constituição da República." (ADI 2213 MC. STF. Tribunal Pleno. Relator Ministro Celso de Mello. J. 04/04/2002. DJ. 23/04/2004). 
5. Ação julgada improcedente, com o parecer, porquanto constitucional a Lei n.º 3.717/2020, do Município de Três Lagoas.
Em suas razões, o agravante alega, em síntese, inexistirem óbices à abertura da instância extraordinária, forte na violação do art. 6º da Constituição Federal. Alega, em síntese, competir apenas ao legislador federal fixar as diretrizes da política nacional de habitação, daí decorrendo a exclusiva atribuição da União para dispor sobre desenvolvimento urbano.
A Procuradoria-Geral da República opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso (eDoc 31) em parecer assim resumido: 
AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. DISPOSITIVOS DE LEI MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 280/STF. OFENSA REFLEXA. TEMA 660/STF. RESTRIÇÕES RAZOÁVEIS E MOTIVADAS AO DIREITO À MORADIA. POSSIBILIDADE. PARECER PELO CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO RECURSO. 
O recorrente, em petição (eDoc 33), também formula pedido incidental de tutela de urgência recursal, com fundamento no art. 1.029, § 5º, e art. 995, parágrafo único, ambos do Código de Processo Civil, em razão de fato novo superveniente consistente nas notificações recebidas pelas famílias da Ocupação São João para cumprimento da Lei Municipal n. 3.717/2020. Sustenta, no ponto, as seguintes razões:
No dia 26/06/2025, diversas famílias da Ocupação São João (com aproximadamente 100 famílias e em torno de 250 pessoas), começaram a receber notificações expedidas pelo Município de Três Lagoas/MS, determinando, no prazo exíguo de 15 dias, a apresentação de defesa sob pena de exclusão do cadastro habitacional, em cumprimento à Lei Municipal nº 3.717/2020 e ao acórdão recorrido. 
Requer ao final, “a concessão de tutela de urgência recursal incidental, inclusive inaudita altera pars (...) para determinar a imediata suspensão da eficácia da Lei Municipal nº 3.717/2020 de Três Lagoas/MS, bem como do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul nos autos da ação originária, e de todo e qualquer ato administrativo ou judicial deles decorrente, até o julgamento final do presente recurso”.
Em uma terceira petição (eDoc 39), o recorrente deduz pedido de redistribuição do feito por prevenção, uma vez que há “identidade de matéria entre este recurso e a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7.715/MT, não é uma tese nova, mas uma conclusão lógica que emana do próprio acórdão recorrido e dos fundamentos já deduzidos no Recurso Extraordinário”.
Aduz, ainda, que:
Esses exatos pontos formam a causa de pedir deste recurso. E a tese jurídica central que fundamentou o julgamento da ADI 7.715 foi precisamente a primeira: o reconhecimento de que os entes subnacionais não podem criar sanções que funcionem como um "Direito Penal administrativo" local. A ratio decidendi daquele julgado do Plenário aplica-se, portanto, como uma luva ao presente caso.
A identidade da questão jurídica atrai a aplicação do art. 69 do RISTF. Corrobora essa tese o precedente firmado no ARE 1.474.3542 , no qual esta Corte reconheceu a conexão entre um ARE e uma AIJE com base na similaridade do "pedido e da causa de pedir". Se a similaridade justifica a redistribuição, a identidade da causa de pedir, como no presente caso, a impõe.
É o relatório. Decido.
    1. Da não redistribuição do feito por ausência de prevenção
Em 12.8.2024, foi determinada a mim, por distribuição comum, a relatoria deste feito (eDoc 27).
O art. 69 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal assim dispõe:
Art. 69. A distribuição da ação ou do recurso gera a prevenção do Relator para todos os processos a eles vinculados por conexão ou continência. 
Por sua vez, segundo o art. 55 do Código de Processo Civil, reutam-se conexas 2 (duas) ou mais ações quando lhes for comum o pedido ou a causa de pedir.
Ocorre que o § 1º do art. 55 do CPC determina que os processos de ações conexas serão reunidos para decisão conjunta, salvo se um deles já houver sido sentenciado.
No caso dos autos, consta do sítio eletrônico desta Suprema Corte que a decisão proferida na ADI 7.715/MT, de relatoria do Ministro Flávio Dino, transitara em julgado em 13.5.2025.
Dessa forma, conforme o aludido comando processual civil, mostra-se ausente a prevenção.
2. Do mérito
O agravo em recurso extraordinário está tempestivo e impugna adequadamente todos os fundamentos da inadmissibilidade do recurso extraordinário a que ele se refere. Assim, dou provimento ao agravo e passo ao exame do apelo excepcional.
A controvérsia cinge-se a saber se é, ou não, constitucional a Lei n. 3.717/20, do Município de Três Lagoas/MS, a qual contém as seguintes disposições:
DISPÕE SOBRE A SUSPENSÃO DE INTEGRAR CADASTRO DE PROGRAMA HABITACIONAL NAS HIPÓTESES DE INVASÃO, TURBAÇÃO OU ESBULHO DE ÁREAS PÚBLICAS MUNICIPAIS, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. 
Art. 1º Aqueles que praticarem ou estimularem qualquer ato de invasão, turbação ou esbulho de áreas públicas municipais, ficam suspensos de integrar cadastro de programas habitacionais pelo período de 48 (quarenta e oito) meses contados do ato. 
Parágrafo único. A suspensão se aplica também àqueles que de qualquer forma opuserem resistência às medidas de reintegração de posse. 
Art. 2º Aos já cadastrados para participar de programas habitacionais que praticarem as condutas descritas no artigo 1º e seu parágrafo único, a suspensão incidirá na preferência de receber moradia. 
Art. 3º O Poder Executivo poderá regulamentar, no que couber, as disposições necessárias para a viabilização e aplicação da presente Lei. 
Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 
A Constituição Federal, em seu art. 22, incisos I e XXVII, assim dispõe:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
I - direito ... penal ...; 
[…]
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III.
Reputo que a norma municipal, ao disciplinar sanção (suspensão de integrar cadastro de programa habitacional) na hipótese de invasão, turbação ou esbulho de áreas públicas (crime do art. 161, § 1º, II, do CP – esbulho possessório) e também de resistência (crime do art. 329 do CP), invade seara reservada ao direito penal e de competência legislativa privativa da União.
O próprio Código Penal já disciplina os efeitos genéricos e específicos da condenação penal (arts. 91, 91-A e 92).
Por outro lado, a lei municipal n. 3.717/20 também encontra vício de inconstitucionalidade formal ao invadir a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação (art. 22, XXVII, da CF).
O art. 37, XXI, da CF é expresso no sentido de que obras, serviços, compras e alienações sejam contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes.

A norma municipal ao dispor que “Aos já cadastrados para participar de programas habitacionais que praticarem as condutas descritas no artigo 1º e seu parágrafo único, a suspensão incidirá na preferência de receber moradia” invade a competência da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação (art. 22, XXVII, da CF).
A Lei n. 14.133/21 (lei de licitações e contratos) estabelece rol, em seu art. 14, de óbices ao direito de participar de licitações e contratações com a administração pública, configurando usurpação da competência privativa da União a edição, pelos demais entes federativos, de diploma legal no qual estipuladas restrições para além das impostas na norma geral federal. Eis precedente do Supremo Tribunal Federal neste sentido:
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PROIBIÇÃO DE CONTRATAR – EMPRESA – QUADRO – CRIME OU CONTRAVENÇÃO – ATOS DISCRIMINATÓRIOS – CONDENADO. 
Surge inconstitucional vedação, à Administração Pública, de contratação de empresa cujo quadro seja integrado por pessoa condenada ante a prática de crime ou contravenção envolvendo atos discriminatórios, considerada a inobservância ao princípio da intransmissibilidade da pena e ao artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal. 
(ADI 3092, relator ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno) 
Em contexto fronteiriço e na mesma linha de entendimento desta manifestação, destaco a ADI 7.715/MT, relator ministro Flávio Dino, julgada por unanimidade pelo Plenário desta Suprema Corte, da qual extraio a seguinte ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL, DIREITO PENAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 12.430/2024 DO ESTADO DE MATO GROSSO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. ART. 22, I E XXVII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PROCEDÊNCIA. 
I. CASO EM EXAME 
1. Inconstitucionalidade, à luz do art. 22, I e XXVII, da Constituição da República, da Lei do Estado de Mato Grosso nº 12.430/2024, que “disciplina a aplicação de sanções a ocupantes de propriedades privadas rurais e urbanas comprovadamente enquadrados conforme o disposto na Lei Federal n° 4.947, de 6 de abril de 1966, e nos arts. 150 e 161, § 1º, II, do Código Penal”, no âmbito daquela unidade da federação. 
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 
2. A questão em discussão consiste em saber se há, na espécie, usurpação da competência privativa da União para legislar sobre a matéria. 
III. RAZÕES DE DECIDIR 
3. A legislação estadual, ao ampliar o rol sancionatório contido no Código Penal, ingressa indevidamente na seara reservada ao direito penal, cuja competência para legislar é privativa da União (art. 22, I, da Lei Magna). 
4. A proibição de “contratar com o Poder Público Estadual” desatende ao comando do art. 37, XXI, do texto constitucional e configura usurpação da competência privativa da União para dispor sobre normas gerais de licitação e contratação públicas (art. 22, XXVII, da Lei Maior).
IV. DISPOSITIVO 
5. É formalmente inconstitucional, por afronta ao art. 22, I e XXVII, da Constituição da República, a Lei do Estado de Mato Grosso nº 12.430/2024. 
6. Procedência do pedido. 

Dessa forma, resta usurpada a competência privativa da União, nos moldes do art. 22, I e XXVII, da Constituição Federal.
3. Do pedido incidental de tutela de urgência recursal
Nos termos do art. 300 do CPC, atutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
No caso autos, a probabilidade do direito encontra presente diante do provimento do presente recurso.
Já o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo pode ser constatado dos seguintes trechos extraídos da petição de tutela provisória (eDoc 33):
O perigo na demora é agravado pelo fato de que, a cada dia de vigência da lei e do acórdão recorrido, resulta na efetivação das notificações, multiplica-se o risco de dano irreparável, pois famílias inteiras podem ser lançadas à pobreza extrema e ao desabrigo, sem qualquer perspectiva de reinserção em políticas públicas habitacionais pelos próximos 48 meses no pior cenário. O Estado, ao invés de proteger, passa a ser agente do agravamento da exclusão social, tornando urgente e imprescindível a concessão da tutela de urgência para evitar a consolidação de danos que, uma vez consumados, serão de impossível reparação. 
[…]
Conforme comprovam as diversas notificações já recebidas na data de hoje, 26/06/2025, pelas famílias da Ocupação São João (documentos que ora se anexam), o Município de Três Lagoas/MS deflagrou procedimentos administrativos para dar cumprimento à inconstitucional Lei Municipal nº 3.717/2020 e ao acórdão guerreado. Embora a lei preveja, em tese, a possibilidade de apresentação de defesa no exíguo prazo de 15 dias, o resultado prático e inevitável do procedimento é a suspensão do cadastro habitacional das famílias notificadas, o que acarreta, de forma automática e sumária, o impedimento de acesso a qualquer programa habitacional municipal, estadual ou federal pelo período de até 48 meses. 
Tal consequência, além de desproporcional e incompatível com a proteção constitucional à moradia, configura verdadeiro cerceamento de defesa. Isso porque a própria estrutura da lei e do procedimento administrativo conduz, de forma inexorável, à exclusão social das famílias vulneráveis, sem qualquer alternativa digna ou possibilidade real de reversão do quadro. 
[…]
O desabrigo ao direito à moradia é iminente das famílias da Ocupação São João e é consequência direta da aplicação do acórdão recorrido e da Lei Municipal nº 3.717/2020. A efetivação das notificações e sem qualquer alternativa habitacional, impõe às famílias a perda imediata do direito à moradia disponível na CF/88, lançando-as à rua e diga-se de passagem em pleno período de frio intenso. 
Tal cenário não é hipotético, mas real e concreto, agravado pelas condições climáticas adversas que potencializam o sofrimento e o risco à integridade física e psíquica de crianças, idosos e demais membros das famílias vulneráveis. 
[…]
A urgência da tutela de urgência, portanto, se justifica não apenas pela iminência do despejo, mas pela certeza de que, caso mantida a eficácia do acórdão e da lei impugnada, o resultado será o desabrigo de direitos forçando famílias inteiras, em contexto de vulnerabilidade extrema e condições climáticas severas, tornando o dano irreparável e a prestação jurisdicional inócua. 
[…]
A aplicação da Lei Municipal nº 3.717/2020 e cumprimento do acórdão recorrido, no tocante a suspensão do cadastro habitacional por até 48 meses e autorizar despejos forçados, especialmente em períodos de baixas temperaturas, viola frontalmente a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF/88) e perpetua o ciclo de exclusão e marginalização social, configurando flagrante retrocesso social. 
[…]
Diante desse quadro, o periculum in mora é evidente: a cada dia de vigência da lei e de efetivação das notificações, multiplica-se o risco de dano irreparável, pois famílias inteiras podem ser lançadas à pobreza extrema e ao desabrigo, sem qualquer perspectiva de reinserção em políticas públicas habitacionais. O Estado, ao invés de proteger, passa a ser agente do agravamento da exclusão social, tornando urgente e imprescindível a concessão da tutela de urgência para evitar a consolidação de danos que, uma vez consumados, serão de impossível reparação. 
Assim, diante da presença do requisitos da tutela de urgência, mostra-se imprescindível a concessão da proteção, para suspender imediatamente os efeitos do acórdão recorrido e da Lei Municipal n. 3.717/2020 e resguardar a integridade dos direitos fundamentais ameaçados. 
4. Dispositivo.
Em face do exposto:
a) dou provimento ao agravo em recurso extraordinário, e também ao recurso extraordinário, a que ele se refere,para, reformando o acórdão recorrido, declarar a inconstitucionalidade formal da Lei n. 3.717/20, do Município de Três Lagoas/MS; 
b) Concedo a tutela de urgência recursal incidental para determinar a imediata suspensão da eficácia da Lei Municipal n. 3.717/2020 de Três Lagoas/MS, bem como do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul nos autos da ação originária, e de todo e qualquer ato administrativo ou judicial deles decorrente, até o julgamento final do presente recurso;
c) Incabível a majoração da verba honorária prevista no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, dada a ausência de sua prévia fixação na origem. 

Publique-se.

Brasília, 9 de fevereiro de 2026.

Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente