Tribunal: STF
Processo: ARE 1582646
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-01-13
Data de publicação: 2026-01-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: 
 
“Apelações. Ação Civil Pública. Improbidade Administrativa. Contratação irregular de empresas para prestação de serviços de impressão do jornal oficial do Município de Votorantim, de publicidade, e de gráfica em geral. Dispensa indevida de licitação, contratação direta de empresa impedida de contratar com a Administração Pública, falta de comprovação da prestação de todos os serviços pagos, e pagamentos em duplicidade dos mesmos serviços. Procedência parcial na origem, para condenar o ex-prefeito que, durante o seu mandato, fez as contratações e autorizou os pagamentos, além de condenar as empresas envolvidas. Aplicação das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21 no caso em apreço. Adoção do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema nº 1.199. Comprovação da responsabilidade subjetiva dolo - para a tipificação dos atos de improbidade administrativa. Adoção do art. 252 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Irretroatividade do novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021, com aplicação a novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Prescrição não verificada na hipótese dos autos. Multa civil que, de acordo com a nova redação dada pela Lei nº 14.230/21, deve estar limitada ao equivalente ao valor do dano que, na hipótese dos autos, deve corresponder ao pagamento sem comprovação do serviço realizado. Alteração de parâmetro que somente deve prevalecer desde que mais favorável aos réus, pelo princípio da proibição da reformatio in pejus. Sentença reformada em parte. Recursos parcialmente providos” (eDOC 78 – ID: 0245224ª, p. 4)
 
No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 37, § 4º, do texto constitucional. 
Nas razões recursais, sustenta-se a inexistência de ato de improbidade administrativa na espécie, além da violação ao princípio da razoabilidade e da proporcionalidade na aplicação das sanções. Aduz-se que não ficou demonstrado o prejuízo ao erário e o dolo específico de lesar o patrimônio público.
Alega-se que não há comprovação do ELEMENTO SUBJETIVO, bem como é vedado reconhecer o dolo genérico/presumido na conduta do Recorrente (eDOC 94 – ID: e82bb8f4, p. 10).
Argumenta-se que eventual ilegalidade ou irregularidade na contratação do serviço desacompanhada do elemento volitivo de causar Prejuízo à Administração não é suficiente para que seja aplicada a Pena de improbidade ao agente, pois a improbidade é mais do que a mera prática de uma conduta irregular (eDOC 94 – ID: e82bb8f4, p. 15).
Defende-se assim que, levando-se em consideração que não houve dano ao erário, que os serviços foram executados e que, eventualmente, houve irregularidade na prorrogação do contrato com a empresa Cucchi para impressão do Jornal Oficial do Município, de partida já se observa a absoluta ausência da hipótese de responsabilização do Recorrente (eDOC 94 – ID: e82bb8f4, p. 16).
É o relatório.
Decido. 
A irresignação não merece prosperar. 
O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que restou devidamente comprovada a prática de fraude no processo licitatório, posto que a empresa Cucchi Propaganda, Publicidade e Marketing Ltda. teria sido contratada para realizar a propaganda oficial do Município de Votorantim, sem identificação da gráfica responsável pela impressão do jornal, constatando-se posteriormente que o trabalho foi feito pela empresa Folha de Votorantim, que estava impedida de participar de licitação, com a pretensão do burlar o impedimento. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
 
“Como se sabe, a Lei Federal nº 14.230/21 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, instrumento essencial do Sistema Brasileiro de Combate à Corrupção. As alterações percorrem aspectos concernentes à legitimidade ativa, âmbito de aplicação da Lei, aspectos processuais e penalidades aplicadas. 
Após a edição da Lei nº 14.230/21, restou expressamente consignado o caráter sancionador da Lei de Improbidade Administrativa. É o que se extrai do art. 1º, §4º da LIA, segundo o qual aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. 
Destarte, a partir do mencionado diploma, parte expressiva da doutrina passou a sustentar a retroatividade das disposições mais benéficas introduzidas pela nova Lei, sem que isso implicasse necessário prejuízo à parcela da pretensão que objetivava o ressarcimento aos cofres públicos. É nesse sentido o posicionamento de Landolfo de Andrade.
(...)
Destarte, muito embora já tenha me posicionado em sentido contrário, passo a adotar o entendimento exarado pela Corte Constitucional, e admitir a aplicação das disposições contidas na Lei nº 14.230/21 aos fatos praticados em momento anterior à sua vigência, sem trânsito em julgado.
(...)
É importante ressalvar que nem todo ato de imoralidade enseja a improbidade (disposta no art. 37, §4º, da CF/88). Para que esta se verifique, necessária se faz a figura do dolo, enquanto elemento subjetivo norteador da conduta do agente, em detrimento do erário ou dos princípios norteadores da Administração Pública. Sem imoralidade qualificada pelo enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário, ou prática de ato atentatório aos princípios da Administração Pública, não se cogita de improbidade administrativa de repercussão na esfera civil e criminal, mas tão somente em ilícito administrativo, sujeito exclusivamente às regras deste microssistema.
(...)
Em sequência, insta observar que a Carta Magna atribuiu à legislação ordinária a regulamentação dos atos ímprobos e que, em cumprimento a este comando constitucional, em02.06.1992, editou-se a Lei nº 8.429/92, que elenca os atos considerados de improbidade administrativa, posteriormente modificada pela Lei nº 14.230 de 25 de outubro de 2021.
(...)
No caso concreto destes autos, o Ministério Público do Estado de São Paulo aduz que a empresa Cucchi Propaganda, Publicidade e Marketing Ltda. foi contratada para realizar a propaganda oficial do Município de Votorantim, sem identificação da gráfica responsável pela impressão do jornal, tendo sido posteriormente apurado que o trabalho era feito pela empresa Folha de Votorantim, que estava impedida de participar de processo licitatório, por ser devedora de tributos federais. A Cucchi venceu dois certames e praticou preço superfaturado. Houve direcionamento indevido das licitações e a empresa Cucchi teria servido de “laranja” da Folha de Votorantim, e assim, recebeu mais de um milhão de reais do Município, sendo que alguns serviços foram prestados sem licitação e com violação da cotação orçamentária. A Folha de Votorantim também recebeu por vários anos pagamentos realizados pelo Município, sem que houvesse procedimento licitatório ou pesquisa de preços. Jair Cassola era prefeito municipal à época das contratações e Domingos Savio Pinto e Carlos Cesar Pinheiro da Silva, presidiram as comissões de licitação que homologaram indevidamente o resultado em favor da empresa Cucchi. Sustentou o Parquet a prática de atos de improbidade administrativa que causaram prejuízos ao erário, mediante contratação de empresas por meio de licitação fraudulenta ou sem licitação, além de violarem os princípios da administração pública, na forma do artigo 10, inciso VIIII, e do artigo 11, caput da LIA.
O MM. Juiz sentenciante entendeu por bem julgar o pedido da ação parcialmente procedente quanto aos requeridos Jair Cassola, Folha de Votorantim Ltda e Cucchi Propaganda Publicidade e Marketing Ltda e improcedente quanto aos requeridos Domingos Sávio Pinto, falecido com sucessora habilitada nos autos, e Carlos César Pinheiro da Silva.
(...)
Assim é que a hipótese concreta destes autos subsome-se à conduta descrita no inciso VIII do artigo 10 da LIA, a saber, frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva; (redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021), em decorrência da indevida dispensa de licitação, da contratação de empresas do mesmo ramo para realização em tese de serviço idêntico, com alguns pagamentos em duplicidade, e estando uma delas impedida de contratar com o Poder Público, pela existência de dívidas de tributos federais.
Dessa forma, era mesmo o caso de julgar procedente em parte o pedido, pelo reconhecimento da prática de ato de improbidade pelos corréus Jair Cassola, Cuchi Propaganda Publicidade e Marketing Ltda. e Folha de Votorantim Ltda., dada a comprovação de responsabilidade subjetiva, a saber, a presença do elemento subjetivo dolo.
Nem mesmo vinga a tese de prescrição da Lei nº14.230/21. Conforme acima exposto, o Supremo Tribunal Federal, no tema nº 1.199 da repercussão geral, definiu que 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Nessa linha, à evidência, não verificada a ocorrência do decurso do prazo fatal do artigo 23 da Lei nº 8429/92, com a redação dada pela Lei nº14.230/21, publicada no DOU de 26.10.2021.
No tocante à multa civil aplicada, tenho deve ela observar a limitação do inciso II do artigo 12 da LIA, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, a saber, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano.
Não pode restar dúvida quanto ao trabalho desempenhado pelas empresas rés, em especial, em face das conclusões do laudo contábil pericial (fls. 4998/5030, 26º volume, e complementações às fls. 6853 e seguintes e 6920/6923).
Dito de outro modo, a farta prova produzida nos autos indica a efetiva execução dos serviços pelas empresas requeridas. Para além da mencionada prova, também foi produzida perícia judicial contábil nesse sentido. Nessa linha, nada obstante as considerações do Ministério Público Estadual e do perito, é certo que a irregularidade das contratações não afeta o direito da parte contratada de receber a contraprestação pelos serviços efetivamente prestados e comprovadamente necessários à correta conclusão do contrato. 
Destarte, o pagamento era devido pela prestação de serviços, por força do princípio da vedação ao enriquecimento sem causa, que informa a nossa legislação civil, e não por força dos termos do contrato, firmado à margem da legislação vigente. 
Assim é que, a par do reconhecimento da nulidade das contratações, seja por ausência de licitação, seja por nulidade da celebração de ajuste verbal, e ainda com pessoa jurídica impedida por lei de contratar com a administração pública, de rigor a exclusão da multa sobre o pagamento pelos serviços efetivamente prestados.
A respeito da matéria, a Lei de Licitação (Lei nº8.666/93) dispõe, em seu artigo 59, parágrafo único3, que a nulidade do contrato administrativo não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado e por outros prejuízos comprovados, até a data da declaração da invalidade. A mesma redação foi mantida pela nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Lei nº 14.133, de 1º de abril de2021, em seu artigo 149.
Nessa linha, porque era devido o pagamento dos serviços efetivamente realizados, pelo ente público contratante às empresas contratadas, a multa civil deve estar limitada ao efetivo prejuízo ao erário” (eDOC 78 – ID: 0245224a)
 
Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, a fim de aferir a subsunção dos fatos narrados às hipóteses de atos de improbidade previstos da Lei n 8.429/1992, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.
Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, com o objetivo de valorar as provas acostadas aos autos, apurar a presença do dolo nas condutas narradas, bem como a proporcionalidade e razoabilidade das sanções impostas, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.
Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 
 
“Direito administrativo e outras matérias de direito público. Embargos de declaração no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Legislação infraconstitucional. Súmula 279 do STF. Embargos rejeitados. I. Caso em exame 1. Trata-se de embargos de declaração opostos contra acórdão proferido no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. O embargante sustenta a existência de omissão, contradição, obscuridade e erro material no julgado, requerendo o saneamento dos supostos vícios e, indiretamente, a reforma da decisão. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se o acórdão embargado enfrentou todos os fundamentos da parte embargante. III. Razões de decidir 3. Conforme consignado no acórdão embargado, no que tange à alegação de que não foram abordados todos os fundamentos do recurso, é oportuno destacar que esta Corte reconheceu a repercussão geral da questão constitucional no julgamento do AI-QO-RG 791.292 (tema 339), de minha relatoria, DJe 13.8.2010. No julgamento desse tema, ficou estabelecido que a decisão deve ser devidamente fundamentada, embora não se exija a análise detalhada de cada alegação ou prova apresentada. 4. O Tribunal de origem, ao examinar a legislação aplicável à espécie e os elementos probatórios constantes nos autos, assentou que a desapropriação realizada pelo agravante se deu em flagrante desvio de finalidade, beneficiando indevidamente o Centro Educacional e Profissionalizante de Ouroeste S/C Ltda. e ocasionando enriquecimento ilícito de seu sócio proprietário, em prejuízo ao erário. Também restou comprovado que, mesmo após a desapropriação, a entidade particular continuou a usufruir do imóvel às expensas do Poder Público, situação que reforça a configuração do ato ímprobo. 5. A alegada violação constitucional não se apresenta de forma direta e frontal, mas apenas reflexa, pois a controvérsia se restringe à subsunção dos fatos à Lei de Improbidade Administrativa, norma infraconstitucional. Nesse cenário, não há falar em ofensa direta à Constituição, razão pela qual não se viabiliza o processamento do recurso extraordinário, nos termos da pacífica jurisprudência desta Suprema Corte.6. Quanto à alegação de desproporcionalidade das penalidades aplicadas, observo que o Tribunal de origem, ao fixá-las, pautou-se nos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, vinculando-as à gravidade dos atos ímprobos reconhecidos. Divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. (...). (ARE 1555918 AgR-ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 01.12.2025 – grifo nosso)
 
“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO DE SANTA CRUZ DO RIO PARDO-SP. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE RADIODIFUSÃO. ARTIGO 11, INCISO V, DA LEI 8.429/1992, COM A REDAÇÃO ATRIBUÍDA PELA LEI 14.230/2021. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. DOLO. RECONHECIMENTO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. LEI 8.429/1992. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE 1537378 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 23.04.2025 – grifo nosso)
 
“Direito administrativo e outras matérias de direito público. Embargos de declaração no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Legislação infraconstitucional. Súmula 279 do STF. Embargos rejeitados. I. Caso em exame 1. Trata-se de embargos de declaração opostos contra acórdão proferido no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. O embargante sustenta a existência de omissão, contradição, obscuridade e erro material no julgado, requerendo o saneamento dos supostos vícios e, indiretamente, a reforma da decisão. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se o acórdão embargado enfrentou todos os fundamentos da parte embargante. III. Razões de decidir 3. Conforme consignado no acórdão embargado, no que tange à alegação de que não foram abordados todos os fundamentos do recurso, é oportuno destacar que esta Corte reconheceu a repercussão geral da questão constitucional no julgamento do AI-QO-RG 791.292 (tema 339), de minha relatoria, DJe 13.8.2010. No julgamento desse tema, ficou estabelecido que a decisão deve ser devidamente fundamentada, embora não se exija a análise detalhada de cada alegação ou prova apresentada. 4. O Tribunal de origem, ao examinar a legislação aplicável à espécie e os elementos probatórios constantes nos autos, assentou que a desapropriação realizada pelo agravante se deu em flagrante desvio de finalidade, beneficiando indevidamente o Centro Educacional e Profissionalizante de Ouroeste S/C Ltda. e ocasionando enriquecimento ilícito de seu sócio proprietário, em prejuízo ao erário. Também restou comprovado que, mesmo após a desapropriação, a entidade particular continuou a usufruir do imóvel às expensas do Poder Público, situação que reforça a configuração do ato ímprobo. 5. A alegada violação constitucional não se apresenta de forma direta e frontal, mas apenas reflexa, pois a controvérsia se restringe à subsunção dos fatos à Lei de Improbidade Administrativa, norma infraconstitucional. Nesse cenário, não há falar em ofensa direta à Constituição, razão pela qual não se viabiliza o processamento do recurso extraordinário, nos termos da pacífica jurisprudência desta Suprema Corte. 6. Quanto à alegação de desproporcionalidade das penalidades aplicadas, observo que o Tribunal de origem, ao fixá-las, pautou-se nos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, vinculando-as à gravidade dos atos ímprobos reconhecidos. Divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.IV. Dispositivo e tese 7. Embargos rejeitados. (ARE 1555918 AgR-ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 01.12.2025 – Grifo nosso) 
 
“Sexto, sétimo, oitavo, nono e décimo agravos regimentais no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa. Cerceamento de defesa. Ausência de repercussão geral. Artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal. Afronta. Não ocorrência. Improbidade administrativa. Caracterização das condutas e sanções aplicadas. Razoabilidade e proporcionalidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. Agravos regimentais aos quais se nega provimento. 1. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal – Tema nº 660 do quadro de temas de repercussão geral do Supremo Tribunal Federal. 2. O STF, no exame do ARE nº 639.228/RJ, Rel. Min. Cezar Peluso, Tema nº 424, concluiu pela ausência de repercussão geral do tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa nos casos de indeferimento de produção de provas no âmbito de processo judicial, dado o caráter infraconstitucional da matéria. 3. Não procede a alegada violação do art. 93, inciso IX, da Constituição Federal, haja vista que a jurisdição foi prestada, no caso, mediante decisões suficientemente motivadas, não obstante contrárias à pretensão da parte recorrente. 4. O Tribunal de origem, entretanto, solucionou a lide à vista de exaustiva análise dos fatos e das provas dos autos, bem como das condutas imputadas aos ora recorrentes e, ainda, à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente, de insuscetível reapreciação pela via extraordinária. Assim, para se divergir desse entendimento, seria necessário se reexaminar o conjunto fático-probatório dos autos e se analisar a legislação infraconstitucional, o que é inviável em sede de recurso extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280/STF. (...)” (ARE 1312080 AgR-sexto, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 18.03.2022 – grifo nosso)
 
Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.
Publique-se.
Brasília, 13 de janeiro de 2026.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente