Tribunal: STF
Processo: SL 1904
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-29
Data de publicação: 2026-04-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Indaiatuba contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, proferido na ADI nº 2004774-34.2026.8.26.0000, que referendou medida liminar que suspendeu a eficácia de diversos dispositivos da Lei Orgânica Municipal de Indaiatuba relativos a hipóteses de dispensa de licitação para a alienação, doação e permuta de bens municipais, bem como para a concessão e permissão de uso de bens públicos e cessão de máquinas e operadores da prefeitura.
Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade questionando os arts. 127, I, 1 e 2; II, 2, e §1º; 129, §§ 1º e 3º; e 130 da Lei Orgânica do Município de Indaiatuba. Sustentou que tais normas criaram hipóteses locais de dispensa de licitação incompatíveis com as normas gerais editadas pela União, em afronta ao art. 22, XXVII, da Constituição Federal, aos arts. 117 e 144 da Constituição do Estado de São Paulo, e aos princípios da moralidade e da impessoalidade administrativa.
Em juízo de cognição sumária, o Desembargador Relator da ADI deferiu a medida liminar, para suspender a eficácia dos dispositivos impugnados, até o julgamento definitivo da ação. A decisão alcançou: (i) as expressões “A concorrência poderá ser dispensada por lei, quando o uso se destinar à concessionária de serviço público, a entidades assistenciais, ou quando houver relevante interesse público, devidamente justificado”, constante do § 1º do art. 127, bem como da expressão “A licitação poderá ser dispensada, mediante lei, quando o uso se destinar a concessionária de serviço público, a entidades assistenciais ou quando houver interesse público relevante, devidamente, apontando violação justificado”, constante do § 1º do art. 129; (ii) os itens 1 e 2 do inc. I e item 2 do inc. II do art. 127; (iii) o § 3º do art. 129; e (iv) o art. 130. A liminar foi referendada pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. É contra essa decisão que se volta o presente pedido de contracautela.
O Município sustenta que a decisão causa grave lesão à ordem e à economia públicas. Alega que a suspensão de dispositivos vigentes há mais de trinta anos inaugura um vácuo normativo capaz de comprometer a atuação da Administração em áreas estratégicas e de paralisar a gestão do patrimônio público, afetando a execução de políticas públicas relevantes, especialmente aquelas voltadas à habitação social, à regularização fundiária, ao apoio a entidades assistenciais e à atração de investimentos. Argumenta, ainda, que a decisão alcança hipótese de mera autorização de uso, em caráter precário e absolutamente transitório, de máquinas e operadores da prefeitura, situação que, segundo sustenta, não se confunde com os institutos disciplinados pela Lei de Licitações e pode comprometer o desenvolvimento do “Programa Patrulha Agrícola”. Afirma que o art. 30, inc. I, da Constituição Federal assegura aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local, inserindo-se nesse âmbito a gestão do patrimônio municipal e a otimização de recursos ociosos. Aduz que a manutenção da medida cautelar inverte, na prática, a presunção de constitucionalidade das leis, gerando desordem administrativa. Ao final, requer a suspensão do acórdão impugnado.
O Procurador-Geral de Justiça, autor da ação na origem, apresentou manifestação na qual sustenta a não comprovação da grave lesão à ordem e à economia públicas. Alega que a decisão impugnada não impede a regular contratação nem a prática de atos de gestão do patrimônio público, limitando-se a exigir a observância das normas gerais de licitação, nos termos da Constituição Federal e da Lei nº 14.133/2021. Nessa linha, sustenta que a suspensão dos dispositivos questionados não gera “vácuo normativo” nem “paralisia administrativa”, mas apenas impõe o cumprimento da exigência republicana de submissão da Administração Pública aos princípios da moralidade e da impessoalidade. Assevera, por fim, que a manutenção da eficácia das normas municipais, que flexibilizam indevidamente a obrigatoriedade da licitação, é que representaria ofensa ao ordenamento jurídico e risco de dano irreparável ao interesse público.
A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 13):
“Suspensão de Liminar. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Tribunal de Justiça de São Paulo. Município de Indaiatuba/SP. Exame de constitucionalidade dos arts. 127, I, 1 e 2, II, 2, e §1º; 129, §§ 1º e 3º; e 130 da Lei Orgânica do Município de Indaiatuba/SP. Previsão de concessão de direito real de uso de bens públicos em desacordo com as normas gerais de licitação. Liminar deferida na origem para suspender a eficácia dos dispositivos impugnados. Carência de provas das alegações de risco à ordem e à economia públicas. Parecer por que o pedido seja indeferido.” 
É o relatório. Decido.
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:
“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 
Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.
A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:
“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva. O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:
“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 
No presente caso, o Município limita-se a aduzir que a determinação judicial acarreta suposta ingerência na esfera de competências dos entes federativos, além de alegar risco de desorganização administrativa, com reflexos na gestão do patrimônio municipal e na execução de políticas públicas locais. Contudo, não trouxe aos autos elementos probatórios que evidenciem, de forma inequívoca, o impacto efetivo e imediato sobre a ordem ou a economia públicas decorrente do cumprimento da decisão. A simples menção a dificuldades administrativas e a eventuais repercussões financeiras não supre o ônus da prova exigido para a concessão da contracautela, sobretudo quando a medida judicial se limita a exigir a observância das normas gerais de licitação, sem impor obrigações positivas, dispêndios imediatos ou restrições absolutas à atuação administrativa do ente municipal.
Com efeito, ante a natureza excepcional do pedido de contracautela, é ônus inafastável do requerente comprovar, de forma inequívoca, a efetiva potencialidade lesiva da decisão que se pretende suspender — o que não se presume. Alegações genéricas e abstratas, desacompanhadas de provas concretas, são insuficientes para justificar a suspensão de decisão judicial que, supostamente, ameaça valores protegidos pela legislação de regência. Nesse sentido:
"Suspensão de tutela provisória. Fornecimento de medicamento de alto custo. Medicamento Trikafta. Tratamento de Fibrose cística. Fármaco registrado na Anvisa. Responsabilidade solidária dos entes federados. RE 855.178-RG (Tema 793). Necessidade de demonstração inequívoca de lesão aos bens jurídicos protegidos pela legislação de regência. Inviabilidade de qualquer presunção nessa seara. Direito à saúde. Ausência de potencial lesivo. Suspensão denegada. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação com objetivo de salvaguardar o interesse público primário, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Consta dos documentos juntados que o medicamento foi registrado na Anvisa para o tratamento da enfermidade que acomete a interessada. 3. Constitui ônus indeclinável do autor, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, para esse efeito, a mera alegação superficial e genérica, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender provoca grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 4. Suspensão denegada." (STP 921, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 19.12.2022)
Demais disso, nos termos da jurisprudência desta Corte, a suspensão de segurança não substitui os instrumentos processuais próprios previstos na legislação para impugnação de decisões judiciais, sejam elas pela via ordinária ou extraordinária. Assim, o pedido de suspensão de segurança não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso, para se promover o exame do acerto ou do desacerto da decisão impugnada. Nesse sentido: STP 914-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 11.05.2023; STP 791, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 23.09.2021; e STP 157, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020.
Portanto, nessa seara específica, ao examinar apenas os aspectos relacionados à presença dos requisitos autorizadores previstos nas normas de regência, impõe-se a rejeição da medida de contracautela, diante da ausência de demonstração de lesão à ordem e à economia públicas.
Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, julgo improcedente o pedido.
Publique-se.
Brasília, 29 de abril de 2026.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente