Tribunal: STF
Processo: ARE 1584906
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-02-04
Data de publicação: 2026-02-04

Ementa:

Inteiro teor:
¿DECISÃO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL, URBANÍSTICO E ADMINISTRATIVO. ALEGADA AFRONTA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E À SÚMULA VINCULANTE N. 10. CONTRARIEDADE À RESERVA DE PLENÁRIO: INOCORRÊNCIA. CONCESSÃO DE ALVARÁ DE OBRA. EXIGÊNCIA DE ÍNDICE URBANÍSTICO NO PROJETO ARQUITETÔNICO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. CONTROVÉRSIA SOBRE LEGISLAÇÃO MUNICIPAL APLICÁVEL: NECESSIDADE DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO E DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL APLICÁVEL AO PROCESSO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO NÃO CONHECIDO.

Relatório
1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Pará: 
“APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C TUTELA DE URGÊNCIA. AGRAVO INTERNO CONTRA DECISÃO DE RECEBIMENTO DO RECURSO NO DUPLO EFEITO. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO EM RAZÃO DO JULGAMENTO DO APELO. NÃO CONHECIMENTO. PRELIMINARES DE NULIDADE DA DECISÃO POR INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DO JUÍZO, CERCEAMENTO DE DEFESA EM RAZÃO DA NECESSIDADE DE REALIZAÇÃO DE PROVA PERICIAL, EXTINÇÃO DO FEITO DEVIDO A EXISTÊNCIA DE LITISPENDÊNCIA E ILEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO REJEITADAS. MÉRITO. DIREITO URBANÍSTICO. CONCESSÃO DE ALVARÁ DE OBRA. EXIGÊNCIA DE ÍNDICES URBANISTICOS NO PROJETO ARQUITETÔNICO SEM O NECESSÁRIO AMPARO NA LEGISLAÇÃO. MALFERIMENTO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. DETERMINAÇÃO DE EXPEDIÇÃO DO DOCUMENTO. ATO ADMINISTRATIVO DE NATUREZA VINCULADA, CONSIDERANDO-SE QUE A EMPRESA INTERESSADA, ORA RECORRIDA, DEMONSTROU A SATISFAÇÃO DOS REQUISITOS OBJETIVOS. AGRAVO INTERNO NÃO CONHECIDO. APELO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. 1. DO AGRAVO INTERNO INTERPOSTO CONTRA DECISÃO DE RECEBIMENTO DE APELAÇÃO NO DUPLO EFEITO. 1.1. Com a superveniência do julgamento da apelação, é manifesta a perda de objeto do recurso em que se impugna decisão monocrática que concedeu de atribuição de efeito suspensivo ao recurso principal, pelo que não deve ser conhecido. 2. PRELIMINAR DE NULIDADE DA DECISÃO POR INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DO JUÍZO. 2.1. O Código de Organização Judiciária do Pará, Lei nº 5.008/11, em seu artigo 111, alíneas ‘a’ a ‘h’, disciplina a competência dos juízes da Fazenda Pública para julgar causas de interesses envolvendo a Administração Pública direta e indireta. 2.2. Por sua vez, a Resolução nº 19, de 22/06/2016, que dispõe sobre a competência da 5ª Vara do Juizado da Fazenda Pública, estabelece a competência da referida unidade para julgar ações civis pública, mandados de segurança coletivo, ações populares, aquelas promovidas por sindicatos e as referentes à responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente. 2.3. Como se observa, não há atribuição da unidade mencionada para processar feitos de ordem urbanística, como é a controvérsia do presente caso, de modo que não subiste a nulidade afirmada. 3. NULIDADE POR CERCEAMENTO DE DEFESA EM RAZÃO DA NECESSIDADE DE REALIZAÇÃO DE PROVA PERICIAL. 3.1. O destinatário final da prova é o juiz, a quem cabe avaliar a sua efetiva conveniência e necessidade, advindo daí a possibilidade de indeferimento das diligências inúteis ou meramente protelatórias, conforme estipulado pelo artigo 370 do CPC. 3.2. No caso vertente, como se verifica da análise da sentença, o juiz de origem entendeu que era caso de julgamento antecipado da lide, visto que a causa de pedir formulada na peça vestibular consistia em apurar a legalidade ou não da demora concernente à apreciação do pedido de licenciamento e de expedição de alvará de obra, bem como de imposições de alterações nos projetos apresentados pela recorrida, de maneira que se mostrava desnecessária a efetivação da prova requerida pelos recorrentes. 4. PRELIMINAR DE EXTINÇÃO DO FEITO EM RAZÃO DE LITISPENDÊNCIA. 4.1. Discorrem os recorrentes sobre a ocorrência de litispendência entre a lide originária e a ação de nº 0804891-78.2016.8.14.0301, sendo que nesta última os recorrentes formularam pedido de tutela provisória em desfavor da recorrida objetivando o reconhecimento da irregularidade na obra realizada em sua matriz objeto do processo administrativo nº 1.643/2010 e o consequente desfazimento da edificação, enquanto que a ação originária foi aforada pela ora recorrida com o fim de obrigar a Secretaria de Urbanismo (Seurb) expedir o alvará de obra do empreendimento anteriormente mencionado. 4.2. No caso vertente, apesar de haver similitude entre as demandas, nota-se que a causa de pedir e pedido de ambas diferem entre si. Portanto, não há que se falar em litispendência no caso, tampouco em extinção da ação originária na forma requerida pelos recorrentes. 5. MÉRITO. 5.1. Extrai-se das razões recursais e do caderno digital que a razão para a não concessão de alvará em favor da recorrida se deu diante de suposto não cumprimento dos índices de Ocupação (IO), de Ocupação Transversal (IOST) e de Permeabilização (IP), bem como de vagas de garagem e descarga. 5. 2. A respeito da questão sob exame, não se desconhece que o ato de concessão de licença para a construção de obra é revestido de natureza vinculada. Em outras palavras, basta o particular preencher os requisitos legais para que lhe seja concedido o direito de edificar. 5. 3. No âmbito do Município de Belém, a matéria é tratada pelo Código de Posturas, Lei nº 7.055/77 e pela Lei de Edificações, Lei Municipal nº 7.400/88. 5. 4. Vale destacar que ambos os diplomas legislativos não tratam especificamente dos índices urbanísticos apontados como violados pelos ora apelantes. Ao revés, referida matéria é tratada pela Lei Municipal nº 8.655/2008, que versa sobre o Plano Diretor de Belém, o qual estabelece os conceitos dos parâmetros indicados, contudo sem estipular os respectivos valores. 5. 5. Nesse diapasão, constata-se que o primeiro recorrente, Município de Belém, busca impor uma obrigação em relação a ora recorrida à míngua de previsão legal. Isso porque em nenhum momento foi indicada a legislação que fundamentasse os valores apontados como condizentes com o padrão urbanístico, bem como que a inobservância deles implicaria na não concessão do alvará de obra. Importa destacar que o princípio da legalidade previsto no artigo 5º, II da CR/88 se opõe a toda e qualquer forma de arbitrariedade, impondo ao gestor público a atuação em conformidade com a norma aplicável. 5. Assim, considerando-se que o ato de concessão de licença de execução de obra é de natureza vinculada e, somando-se ao fato do último projeto apresentado pela recorrida, datado de 14/08/2017, ter sanado as exigências requeridas, conclui-se que agiu com acerto o magistrado de origem ao compelir a Secretaria de Urbanismo de Belém (Seurb) expedir o documento objeto da ação originária. 6. Agravo interno não conhecido. Apelo conhecido e desprovido. À unanimidade” (fls. 1-3, e-doc. 189).

Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 205).

2. No recurso extraordinário, o Município de Belém/PA alegou ter o Tribunal de origem contrariado os arts. 97 e 182 da Constituição da República e desrespeitado a Súmula Vinculante n. 10, sob o argumento de que, “ao manter a procedência da demanda e determinar o fornecimento de Alvará de Construção ao referido empreendimento, a decisão negou vigência ao  artigo 60 da Lei Complementar Municipal nº 02/1999, ao Anexo IV da referida lei que prevê o Quadro de Modelos Urbanísticos, e ao artigo 2º da Lei Municipal nº 7055/1997, na medida em que isentou a empresa de cumprir os índices construtivos aplicáveis ao modelo urbanístico da área e ainda convalidou uma obra que fora iniciada e concluída sem a obtenção da licença prévia do Município” (fl. 14, e-doc. 208).

Assinalou que “afirmação da inexistência de norma afasta a eficácia das regras previstas nos referidos normativos, criando uma situação de privilégio para a empresa que pretende que seu empreendimento não se submeta as regras urbanísticas existentes” (fl. 15, e-doc. 208). 

Pediu provimento do recurso extraordinário, “para anular os acórdãos proferidos no julgamento da Apelação e dos Embargos de Declaração por não terem observado a cláusula de reserva de plenário, violando o artigo 97 da CF/1988, considerando que os acórdãos afastaram a vigência de norma municipal sem a observância do procedimento tipificado no referido artigo, devolvendo os autos ao Tribunal de Justiça para análise da questão relativa à norma municipal em observância do procedimento previsto na referida norma” (fl. 16, e-doc. 208).

Pediu “provimento do recurso para modificar o acórdão proferido, reconhecendo que houve violação ao artigo 182 da Constituição Federal ao se convalidar uma obra ilegal que não obteve prévia licença e não observou os índices normativos” (fl. 16, e-doc. 208).

3. A Vice-Presidência do Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário pela incidência das Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 216). 

4. No agravo interposto contra essa decisão, o agravante repete os argumentos do recurso extraordinário e insiste que “a violação que se pretende ver reconhecida não é reflexa, mas aos próprios ditames da norma constitucional, na medida em que o Tribunal local não pode afastar a vigência de norma sem observar o procedimento previsto na própria Constituição para isso, nem, tampouco, autorizar que uma empresa erga um empreendimento em total violação ao princípio da função social da cidade” (fl. 12, e-doc. 221).

Assevera inexistir ”violação reflexa ou necessidade de revolvimento de provas para reconhecimento da violação ao princípio da função social da cidade. Se existem normas urbanísticas vigentes e o Tribunal exime a empresa de cumpri-las está com tal conduta violando o referido princípio contido no artigo 182 da Constituição, na medida em que está desconsiderando o protagonismo do Município na realização dessas políticas públicas” (fl. 12, e-doc. 221).

Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.

5. Razão jurídica não assiste ao agravante.

6. Em relação à inobservância da cláusula da reserva de plenário, a Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Pará negou provimento à apelação interposta pelo Município agravante, para manter a sentença pela qual condenado à obrigação de fazer consistente na expedição de licença e alvará de obra, para execução de projeto relativo a reforma e ampliação do estabelecimento comercial, nestes termos:
“Dito isso, extrai-se das razões recursais e do caderno digital que a razão para a não concessão de alvará em favor da recorrida se deu diante de suposto não cumprimento dos índices de Ocupação (IO), de Ocupação Transversal (IOST) e de Permeabilização (IP), bem como de vagas de garagem e descarga. 
A respeito da questão sob exame, não se desconhece que o ato de concessão de licença para a construção de obra é revestido de natureza vinculada. Em outras palavras, basta o particular preencher os requisitos legais para que lhe seja concedido o direito de edificar.
(...) No âmbito do Município de Belém, a matéria é tratada pelo Código de Posturas, Lei nº 7.055/77 e pela Lei de Edificações, Lei Municipal nº 7.400/88, que ao tratarem da licença para construção, assim estabelecem:
‘Lei nº 7.055/77 
Art. 2.º - Dependem de concessão de alvará de licença: (...).
III - a execução de obras e urbanização de áreas particulares; 
Art. 21 - As normas para a execução de obras e urbanização de áreas particulares, bem como para expedição do alvará de licença, são as estabelecidas pelo Código de Obras e Edificações do Município de Belém. 
Lei nº 7.400/88
Art. 6º - Para a execução de toda e qualquer construção, reforma, ampliação ou demolição, na área urbana e de expansão urbana, será necessário o respectivo licenciamento da Prefeitura.
(...) Art. 8º - O licenciamento da obra será concedido mediante o encaminhamento à Prefeitura dos seguintes elementos: 
I - requerimento solicitando licenciamento da obra, nos termos de modelo apresentado pela Prefeitura Municipal; 
II - projeto de arquitetura ou consulta prévia, devidamente aprovado; 
III - documentos de aprovação dos projetos complementares, quando for o caso; 
IV - recibos de pagamento das taxas correspondentes;
V - comprovante de quitação do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU); 
VI - outros que vierem a ser solicitados’.
Vale destacar que ambos os diplomas legislativos não tratam especificamente dos índices urbanísticos apontados como violados pelos ora apelantes. Ao revés, referida matéria é tratada pela Lei Municipal nº 8.655/2008, que versa sobre o Plano Diretor de Belém, o qual estabelece os conceitos dos parâmetros indicados, contudo sem estipular os respectivos valores. Eis o que disciplinam os artigos 135, III, V, 138 e 140 da mencionada norma: (...).
Nesse diapasão, constata-se que o primeiro recorrente, Município de Belém, busca impor uma obrigação em relação a ora recorrida à míngua de previsão legal. Isso porque em nenhum momento foi indicada a legislação que fundamentasse os valores apontados como condizentes com o padrão urbanístico, bem como que a inobservância deles implicaria na não concessão do alvará de obra.
(...) Assim, considerando-se que o ato de concessão de licença de execução de obra é de natureza vinculada e, somando-se ao fato do último projeto apresentado pela recorrida, datado de 14/08/2017, ter sanado as exigências requeridas, conclui-se que agiu com acerto o magistrado de origem ao compelir a Secretaria de Urbanismo de Belém (Seurb) em expedir o documento objeto da ação originária” (fls. 12-14, e-doc. 189).

Não se demonstra contrariedade ao art. 97 da Constituição da República e à Súmula Vinculante n. 10, pois, no julgado recorrido, não se reconheceu a inconstitucionalidade, nem se afastou a incidência, com fundamento constitucional, do art. 60 da Lei Complementar municipal n. 2/1999 e do art. 2º da Lei municipal n. 7.055/1997. Apenas se interpretou a legislação processual vigente com fundamento na jurisprudência aplicável à espécie. Assim, por exemplo: 
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. ALEGADA AFRONTA AO PRINCÍPIO DA RESERVA DE PLENÁRIO (ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). INOCORRÊNCIA. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ARE n. 1.552.093-AgR-segundo, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 4.12.2025).

“Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Ação rescisória. Militar. Gratificação. Acumulação. Ausência de violação ao art. 97 da Constituição Federal. Legislação infraconstitucional. Súmula 279/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo interposto para impugnar acórdão que julgou improcedente a ação rescisória. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Não há que se falar em inobservância da cláusula de reserva de plenário, pois o Tribunal de origem não declarou a inconstitucionalidade de norma legal ou afastou sua aplicação sem observância do art. 97 da Constituição Federal, mas apenas interpretou norma infraconstitucional que disciplina a matéria. Precedentes. 5. Para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar os fatos e as provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual. Incidência da Súmula 279/STF. Precedente. IV. Dispositivo 6. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 7. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.548.500-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 26.8.2025).

“DIREITO TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL COMPULSÓRIA AO SERVIÇO SOCIAL DA INDÚSTRIA (SESI). BASE DE CÁLCULO. OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NÃO OCORRÊNCIA. INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA Nº 279/STF. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Imprescindível, à caracterização da afronta à cláusula da reserva de plenário, que a decisão esteja fundamentada na incompatibilidade entre a norma legal e a Constituição Federal, o que não se verifica in casu, razão pela qual não há falar em ofensa ao art. 97 da Carta Magna ou em contrariedade à Súmula Vinculante nº 10/STF. 2. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, está restrita ao âmbito infraconstitucional e à análise de fatos e provas. Compreensão diversa demandaria a reelaboração da moldura fática delineada e a interpretação da legislação infraconstitucional, procedimentos vedados em recurso extraordinário. Não há falar, portanto, em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Incidência da Súmula nº 279 e 280/STF. 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE n. 1.492.101-AgR, Relator o Ministro Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 28.2.2025).

Este Supremo Tribunal Federal assentou que “a violação à cláusula de reserva de plenário somente ocorre quando o órgão fracionário fundamenta sua decisão na incompatibilidade entre a norma legal indicada e a Constituição da República” (Rcl n. 66.583-AgR, Relator o Ministro Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 23.5.2025).

Na espécie, a Primeira Turma de Direito Público do Tribunal de origem fundamentou o acórdão recorrido na ausência de legislação específica que autorizasse a obrigação imposta à parte agravada pelo Município de Belém/PA, inexistindo análise sobre compatibilidade de norma legal com a Constituição da República. 

7. Como assinalado na decisão agravada, para rever o decidido nas instâncias ordinárias sobre a legislação aplicável à espécie e o cumprimento de requisitos pela parte agravada, seria necessário reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional local aplicável ao processo (Leis municipais n. 7.055/1977, n. 7.400/1988 e n. 8.655/2008). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incidem, na espécie vertente, as Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. DEMOLIÇÃO DE IMÓVEL EM SITUAÇÃO IRREGULAR. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA À RESERVA DE PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.323.631-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 7.10.2021).

“Direito Civil. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Regularização de obra sob pena de demolição. Construção em desacordo com as normas municipais. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença de procedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. IV. Dispositivo 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.548.295-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 4.7.2025).

Comprovados os óbices jurídicos impeditivos da admissibilidade do recurso, nada há a prover em relação às alegações do agravante.

8. Pelo exposto, não conheço deste recurso extraordinário com agravo (inc. III do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Anote-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional.

Publique-se.

Brasília, 4 de fevereiro de 2026.

Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora