Tribunal: STF
Processo: ARE 1578767
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-01-13
Data de publicação: 2026-01-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Município de Cocalzinho de Goias, em face do acórdão do Tribunal de Justiça estadual, assim ementado:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CARGOS EM COMISSÃO. ATRIBUIÇÕES NÃO ESPECIFICADAS. PALAVRAS E EXPRESSÕES GENÉRICAS. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. I. CASO EM EXAME 1.1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta contra lei municipal que cria cargos em comissão, sem especificar de forma clara e objetiva as atribuições desses cargos. II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO 2.1. A questão em discussão consiste em saber se é constitucional a criação de cargos em comissão com atribuições descritas por palavras e expressões genéricas, sem a devida especificação de funções, conforme exigência constitucional. III. RAZÕES DE DECIDIR 3.1. A Constituição Federal, em seu art. 37, V, determina que cargos em comissão devem ter atribuições de direção, chefia e assessoramento, as quais devem ser previstas na própria lei que os instituir. 3.2. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema nº 1.010 (leading case RE nº 1.041.210 RG/SP), firmou o entendimento de que as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os instituir, sob pena de inconstitucionalidade. 3.3. A utilização de expressões genéricas para descrever as atribuições dos cargos em comissão, sem especificar as funções, sem a definição da efetiva atuação do servidor comissionado, quais funções ele deve cumprir, a quem comandará e qual o alcance de seus atos, compromete a clareza necessária para que se identifique o caráter de chefia, direção ou assessoramento, o que resulta em inconstitucionalidade material dos dispositivos legais que preveem tais cargos. 3.4. Considerando a natureza alimentar dos vencimentos dos servidores comissionados, bem como a presunção de boa-fé no exercício de suas funções, é necessária a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade para que produza efeitos a partir do trânsito em julgado, nos termos dos precedentes do STF. IV. DISPOSITIVO E TESE Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, com modulação dos efeitos da decisão para que a declaração de inconstitucionalidade produza efeitos ex nunc, a partir do trânsito em julgado deste acórdão. Tese de julgamento: "A criação de cargos em comissão com atribuições descritas de forma genérica e vaga é materialmente inconstitucional, devendo os dispositivos legais que os instituem serem considerados inconstitucionais, com modulação dos efeitos da decisão para preservar a presunção de boa-fé dos servidores e a natureza alimentar de seus vencimentos.” (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 5180555-61.2024.8.09.0000, Órgão Especial, Rel. Des. Fábio Cristóvão de Campos Faria, j. 25.9.2024)

Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 1º, caput, 29, 30, 37, caput e 169, §1º, da Constituição da República. Argumenta-se que “a imediata supressão dos cargos declarados inconstitucionais resultará em grave prejuízo ao pleno funcionamento da administração municipal, acarretando grave e concreta lesão à ordem administrativa, à economia pública e a prestação de serviço s público s essenciais, como educação e saúde”. Por fim, requer a “modulação temporal dos efeitos da decisão recorrida, de forma a conceder prazo razoável para a administração pública municipal readequar seu quadro funcional[...]”.
É o relatório.
Decido.
O recurso comporta parcial provimento.
Da análise dos autos, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a demanda conforme os seguintes argumentos (id: 1d6beb78):

“[...]
2.1. Da Lei complementar municipal nº 50/2017. 
A) Do critério ‘atribuições’. 
Alega o autor que “pela leitura do art. 19 e § 1º [LCM 50/2017], do qual se infere que o legislador municipal fixou, de modo genérico, as atribuições dos cargos de provimento em comissão” (negritei). Segue o dispositivo retrocitado: 
Art. 19 - Ficam criados os cargos de provimento em comissão, nos níveis de Assessoramento Intermediário e Chefia Intermediária, a serem preenchidos preferencialmente por pessoas com nível de escolaridade fundamental, especificados no ANEXO l, da presente Lei, de acordo com as suas necessidades de mão-de-obra específica para prestação de serviço público.
§ 1º - São atribuições gerais dos ocupantes dos cargos previstos no caput deste artigo:
I - exercer atividades de assessoramento e apoio ao superior hierárquico imediato, em assuntos atinentes à área de atuação da unidade em que estiver lotado:
II - participar, subsidiar e assessorar a discussão, o desenvolvimento e o acompanhamento de programas e ações a cargo do superior hierárquico imediato;
III- desempenhar outras atividades de assessoramento afins, determinadas pelo superior hierárquico imediato;
IV- outras funções excepcionais, inclusive a designação para atuarem em projetos especiais da Administração Municipal, por ato do chefe do Poder Executivo Municipal. (destaquei)
Conforme se extrai do trecho transcrito acima, o legislador local, invés de descrever as atribuições dos cargos em comissão, tal como o fez ao longo dos artigos 4º a 17 da LCM 50/2017, em que definiu o âmbito de atuação de cada Secretaria e de outros órgãos da Prefeitura, apenas abriu parêntese dentro “das disposições finais” (Título III da norma) e se valeu de palavras e expressões genéricas, do tipo: ‘assessoramento’ ou ‘assessorar’, ‘apoio’, ‘participar’, ‘subsidiar’, ‘desempenhar outras atividades’ e ‘outras funções excepcionais’.
Ora, o ato de assessorar, apoiar, participar e subsidiar o superior hierárquico é condição inerente ao cargo em comissão, o que, contudo, não explica qual a efetiva atuação do servidor comissionado, quais funções ele deve cumprir, a quem comandará e qual o alcance de seus atos.
Além disso, desempenhar outras atividades de assessoramento afins ou exercer outras funções excepcionais é por demais vago, na medida em que não define que situações seriam essas, razão, inclusive, de existir desta demanda.
A título de esclarecimento apenas, saliento que os cargos em comissão de Chefe de Gabinete e Controlador-Geral, previstos na guia “Assessoramento Superior” do Anexo I, não foram incluídos no objeto desta lide, exatamente porque as suas atribuições foram muito bem definidas nos artigos 12 e 14/16 da LCM 50/2017.
2.2. Das Leis complementares municipais posteriores (nº s 60 e 67/2019, 71/2021 e 78/2022).
Quanto as demais normativas objeto da lide, examino-as conjuntamente, posto que elas, da mesma forma, inclusive com redação idêntica, apenas acresceram cargos em comissão ao Anexo I da LC 50/2017, sem sequer mencionar o nome deles no corpo da norma, quiçá suas atribuições, vejamos como elas restaram redigidas:
Art. 1º - O Quadro constante no Anexo I da Lei Complementar nº 050, de 22 de dezembro de 2017, que dispõe sobre a Organização Administrativa do Município de Cocalzinho de Goiás, passa a vigorar com as modificações desta Lei. 
Art. 2º - As despesas decorrentes da presente Lei correrão por conta da dotação própria do orçamento vigente. 
Art. 3º - Esta Lei entrará em vigor na data da sua publicação, revogada as disposições em contrário.
GABINETE DO PREFEITO...
De consequência, não restam dúvida de que as LCs 60 e 67/2019, 71/2021 e 78/2022, assim como a LC 50/2017, possuem igual vício de inconstitucionalidade quanto à falta de descrição das atribuições dos cargos em comissão por elas criados.
Deste modo, restam materialmente declarados inconstitucionais os cargos em comissão: (a) todos os Superintendentes compreendidos na estrutura “Direção Intermediária”; (b) todos os Diretores da “Chefia Superior”; (c) o Assessor de Secretaria, o Assessor de Comunicação e o Ouvidor Municipal do “Assessoramento Intermediário” e (d) todos Supervisores da “Chefia Intermediária”, previstos no Anexo I da Lei complementar municipal nº 50/2017; (e) Assessor Técnico I e II do grupo “Assessoramento Intermediário” e (f) Assessor Técnico III, o Chefe de JSM (Junta de Serviço Militar) e o Chefe de UMC (Unidade Municipal de Cadastro) da “Chefia Intermediária”, inseridos no Anexo I da Lei complementar municipal nº 60/2019; (g) Assessor de Serviços Educacionais e Assessor de Educação Inclusiva, incluídos na estrutura “Assessoramento Intermediário”, acrescidos no Anexo I da Lei complementar municipal nº 67/2019; (h) todos os Coordenadores da estrutura “Direção Setorial”, descritos no Anexo I da Lei complementar municipal nº 71/2021 e (i) todos os cargos de Superintendente, Coordenador, Diretor e Supervisor implementados no Anexo I da Lei complementar municipal nº 78/2022.
3. Da modulação dos efeitos.
Por fim, resta modular os efeitos deste decisum, nos moldes do artigo 27 da Lei nº 9.868/1992, de modo que as pessoas que foram nomeadas para os cargos em comissão objeto desta demanda não sejam prejudicados quanto aos vencimentos e subsídios recebidos pelos serviços prestados até o presente momento à municipalidade de Cocalzinho de Goiás-GO.
Em outras palavras, a inconstitucionalidade ora declarada nos capítulos anteriores, ao acarretar a extinção dos cargos em comissão objeto da lide e, de consequência, a exoneração em massa dos servidores atuais que neles se encontram, em tese, pressupõe a devolução das importâncias percebidas por eles desde o ingresso nas respectivas funções de confiança.
Contudo, não se mostra razoável, muito menos justo, exigir dessas pessoas, que foram nomeadas aos cargos extintos (inconstitucionais), a restituição de suas remunerações se, durante esse período de “validade” da norma irregular, o ente federado contratante usufruiu dos serviços por elas prestados.
Aliás, o STF já sedimentou o entendimento de que não se pode exigir a devolução dos valores recebidos pelos beneficiários da norma declarada inconstitucional até a data da publicação do acórdão que torna a lei, autorizadora de tais vencimentos, inconstitucional, vejamos:
[...]
Por conseguinte, sobretudo pela natureza alimentar das vantagens pecuniárias inerentes aos cargos criados pela lei inconstitucional e a presunção de boa-fé dos servidores que as perceberam, a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade deve se dar de forma prospectiva (ex nunc), a partir da data do trânsito em julgado deste acórdão, a propósito:
[...]
Ante o exposto, acolho o parecer ministerial e julgo procedente os pedidos iniciais para declarar a inconstitucionalidade material do artigo 19, caput e § 1°, e do Anexo I, ambos da Lei Complementar n° 50/2017, e as alterações posteriores das Leis Complementares n° 60 e 67/2019, 71/2021 e 78/2022, todas do Município de Cocalzinho de Goiás-GO, com efeito ex nunc, a partir da data do trânsito em julgado deste acórdão.” 
Nota-se, portanto, que o acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido de que a criação de cargos em comissão somente se justifica quando atendidos os pressupostos constitucionais para sua instituição, entre esses a descrição precisa das atribuições dos referidos cargos. Nesse sentido, foi fixada a Tese 1010 da repercussão geral, verbis:

“I - A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; 
II - Tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; 
III - O número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; 
IV - As atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.” (Tese 1010 da repercussão geral). 

No mesmo sentido:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA: CABIMENTO. CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DE REQUISITOS CONSTITUCIONAIS: TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL. INCOMPATIBILIDADE ENTRE O NÚMERO DE SERVIDORES EFETIVOS E EM CARGOS EM COMISSÃO: CONTRARIEDADE AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. DETERMINAÇÕES SOBRE A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO: POSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (RE 1428161 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe-03-11-2023)
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO ÂMBITO ESTADUAL. CRIAÇÃO DE CARGO COMISSIONADO SEM CARÁTER DE ASSESSORAMENTO, CHEFIA OU DIREÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 1010. 1. A conclusão do Tribunal de origem se alinha à jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 1.041.210-RG (Tema 1010). 2. Para dissentir do entendimento do Tribunal de origem quanto à natureza jurídica dos cargos e à ausência de função típica de direção, chefia ou assessoramento, faz-se necessário analisar a legislação local pertinente e reexaminar os fatos e provas constantes dos autos, providências que não têm lugar neste momento processual, nos termos das Súmulas 279 e 280/STF. 3. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 4. Agravo a que se nega provimento.” (RE 1410250 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe 10-04-2023)
“AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO FORMALIZADA PERANTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ART. 77, VIII, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. MORA LEGISLATIVA NO ESTABELECIMENTO DOS CASOS, CONDIÇÕES E PERCENTUAIS MÍNIMOS DE CARGOS COMISSIONADOS A SEREM OCUPADOS POR SERVIDORES DE CARREIRA. 1. É norma de reprodução obrigatória a que se contém no art. 37, V, da Constituição Federal: “as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento”. 2. O número de cargos comissionados criados deve ser proporcional à necessidade por suprir e à quantidade de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo (RE 1.041.210, Tema n. 1.010/RG). 3. Não se revela desproporcional decisão judicial que estabelece prazo de 180 dias para a edição de norma pelo Município, sob pena de se efetivar o percentual de 50% (cinquenta por cento) como limite para ocupação de cargos em comissão por servidores não efetivos. 4. Agravo interno desprovido.” (RE 1378480 AgR, Relator(a): NUNES MARQUES, Segunda Turma, DJe 26-04-2023)

No entanto, consoante a firme jurisprudência deste Supremo Tribunal, no processo de controle concentrado de constitucionalidade o pedido de modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade pode ser formulado a qualquer momento, desde que antes do trânsito em julgado da decisão, como se percebe no caso em análise. Nessa linha, cito: 

“(...) 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou pelo cabimento dos embargos de declaração para se pleitear a modulação dos efeitos das decisões proferidas em sede de controle concentrado de constitucionalidade (nesse sentido: ADI nº 3.601/DF-ED, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 15/12/10; ADI nº 1.301/RN-ED, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 19/9/18; e ADI nº 3.775/RS-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 13/8/20)”. (ADI 6180 ED, Relator o Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 17/10/2023)

Destarte, como exceção à regra da nulidade da lei inconstitucional, o art. 27 da Lei n. 9.868/99 prevê a possibilidade de manejo da técnica da modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, a fim de que sejam dados efeitos prospectivos à decisão, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social. 
Na espécie, o acórdão embargado declarou inconstitucional Lei Complementar do Município de Cocalzinho de Goiás, que criou cargos em comissão no âmbito da administração daquela localidade, sob o fundamento de que a aludida norma não descreveu as atribuições dos cargos, valendo-se de “expressões genéricas” que não definem especificamente as atividades a serem exercidas pelos seus ocupantes.
No tocante à modulação de efeitos, o Tribunal de origem limitou-se a estabelecer efeitos ex nunc ao julgado a partir do trânsito em julgado do acórdão, em consideração à boa-fé daqueles que ocuparam tais cargos, evitando-se a exigência de devolução das respectivas remunerações percebidas até então.
Contudo, em situações semelhantes, nas quais declarada a inconstitucionalidade da criação de cargos em comissão com fulcro no Tema 1010/RG, esta Corte já decidiu por modular os efeitos da decisão, estabelecendo prazo razoável para que a Administração promova a necessária reestruturação das carreiras afetadas, o que não foi realizado na presente demanda. Essa medida visa evitar o cenário de insegurança jurídica, a descontinuidade do serviço público, bem como proteger a confiança legítima daqueles que exerceram, de fato, atividades em benefício da Administração Pública. Nesse sentido: 

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 30 E ANEXO VII, DA LEI 15.122 DO ESTADO DE GOIÁS. QUADRO SUPLEMENTAR DE CARGOS NO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. CARGOS EM COMISSÃO. PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. VIOLAÇÃO. TEMA 1.010 REPERCUSSÃO GERAL. REQUISITOS JURISPRUDENCIAIS. AUSENTES. INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. 1. A Constituição reservou à Administração um regime jurídico minucioso na conformação do interesse público a fim de resguardar a isonomia e eficiência na formação do seus quadros, do qual decorre a excepcionalidade da categoria “cargo em comissão”. 2. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal cuidou de densificar os critérios quem norteiam o controle de constitucionalidade das leis que criam cargos comissionados, os quais não restam configurados no caso concreto. Precedentes. Tema 1.010 de Repercussão Geral. 3. Inconstitucionalidade material por ausência da descrição em lei das atribuições dos cargos de de Assessor Jurídico, Assessor de Imprensa e Auxiliar Geral e Especializado. 4. Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade por razões de segurança jurídica e de excepcional interesse social. Entendeu a maioria que fica mantido o provimento dos cargos em comissão atualmente ocupados, desde que observados os seguintes requisitos: a) a modulação alcança apenas aqueles que ocupavam os cargos em comissão no TCE/GO antes da edição da Lei 15.122/2005 (04.02.2005); b) ocupantes que já preencheram os requisitos para aposentadoria são obrigados a se aposentar; c) com a vacância, os cargos devem ser automaticamente extintos; e d) não é possível criar outro regime de transição ou recriar os cargos da lei declarada inconstitucional. 5. Pedido na ação direta de inconstitucionalidade julgado procedente.” (ADI 6918, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe 11-11-2025)
“Suspensão de liminar. Ação direta de inconstitucionalidade. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Lei nº 1.327/2018 do Município de Ilhabela. Professores. Funções de confiança. Diretor de Unidade Escolar e Coordenador pedagógico. Tema nº 1.010 da Repercussão Geral. Juízo de procedência na origem. Prazo de modulação de 120 dias. Grave lesão à ordem pública evidenciada. Desestruturação administrativa. Risco à adequada prestação de serviço público fundamental. Referendo. 1. O Município de Ilhabela/SP alega estar configurado grave risco à ordem pública decorrente da decisão do Tribunal de Justiça paulista que declarou a inconstitucionalidade de cargos e funções existentes nas carreiras do magistério público municipal, fixando, no entanto, prazo exíguo para o cumprimento da decisão (120 dias). 2. Acha-se consolidada nesta Corte interpretação ampliativa do conteúdo normativo do art. 4º, § 1º, da Lei nº 8.437/1992, no sentido de admitir o cabimento das ações suspensivas inclusive contra medidas cautelares ou decisões de mérito proferidas pelos Tribunais de Justiça estadual em sede de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes. 3. As consequências jurídicas e administrativas resultantes da supressão de cargos e funções das carreiras do magistério público municipal justifica a necessidade de modulação dos efeitos da decisão, de modo a assegurar ao ente público prazo razoável à implementação das medidas e providências cabíveis nos planos legislativo, administrativo e orçamentário. Precedentes. 4. Medida liminar referendada.” (SL 1613 MC-Ref, Relator(a): ROSA WEBER (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 28-03-2023)

Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dou parcial provimento ao recurso extraordinário de modo a assegurar ao ente público o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados do trânsito em julgado deste processo, para a revisão dos organogramas, bem como das atribuições dos cargos comissionados e efetivos, com a adoção e a efetiva implementação das medidas e providências cabíveis, abrangendo as necessárias adequações nos âmbitos legislativo, administrativo e orçamentário, tudo conforme a Tese nº 1.010 da Repercussão Geral do STF.
Publique-se.
Brasília, 13 de janeiro de 2026.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente