Tribunal: STF
Processo: RE 1588375
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-13
Data de publicação: 2026-02-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL.  CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO E FUNÇÃO DE CONFIANÇA NA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO. CONTROLADOR INTERNO. TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.

Relatório
1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Santa Catarina:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXERCÍCIO DA CONTROLADORIA INTERNA DO MUNICÍPIO DE ARMAZÉM POR OCUPANTE DE CARGO COMISSIONADO. INCONSTITUCIONALIDADE MANIFESTA. ALTERNATIVA DE EXERCÍCIO POR SERVIDOR EFETIVO MEDIANTE FUNÇÃO GRATIFICADA. POSSIBILIDADE. PARCIAL PROCEDÊNCIA DO PEDIDO EXORDIAL” (fl. 12, e-doc. 29).

Não foram opostos embargos de declaração.

2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput e os incs. II e V do art. 37 da Constituição da República e o Tema 1.010 da repercussão geral.

Relata que “a lei municipal objeto de análise perante controle concentrado de constitucionalidade criou o cargo de servidor comissionado e de servidor efetivo no exercício de função de confiança, no âmbito da Controladoria Interna, com atribuições de fiscalização de gestão, que deveriam recair exclusivamente ao controlador interno – cargo cujo acesso deve observar a prévia aprovação em concurso público” (fl. 10, e-doc. 31).

Argumenta que, “dada a essencialidade do controle administrativo, a necessária autonomia da função e a natureza fiscalizatória dos atos do gestor público, garantindo a idoneidade, transparência e lisura dos atos administrativos, faz com que se trate de atividade essencial para o cumprimento dos princípios norteadores da Administração Pública, e que, por esse motivo, não pode ser atribuída a servidor nomeado por vínculo de confiança” (fl. 10, e-doc. 31).

Sustenta que, “em razão da sua natureza, por ser o responsável pelo controle interno da municipalidade, e ante a necessidade de desenvolver atividades técnicas de maneira isenta, o cargo não se compatibiliza com o provimento em comissão ou gratificação de função” (fl. 10, e-doc. 31).

Afirma que, para “o Controle Interno da administração [ser] eficaz, é necessário que ele funcione constantemente, conforme o planejado, e que seja conduzido por um servidor de carreira do órgão, com a consequente estabilidade no cargo, e não por ocupantes de cargos/funções de livre nomeação e exoneração” (fl. 12, e-doc. 31).

Defende que “o mesmo raciocínio de incompatibilidade se aplica à previsão legal que permite o exercício do posto de controlador interno a servidor efetivo em gratificação de função. Isso porque conforme repisa-se da ação inicial, enquanto o ocupante de cargo comissionado pode vir a ter a sua imparcialidade comprometida por temer eventual exoneração, da mesma forma, o servidor efetivo em função de confiança receia a perda do acréscimo pecuniário percebido em razão do exercício da função” (fl. 9, e-doc. 59).

Pede o provimento do recurso extraordinário “a fim de que seja reformado o acórdão recorrido, declarando-se a inconstitucionalidade da função de confiança para o desempenho das atividades de Controladoria Interna, prevista no art. 5º da Lei n. 1.141, de 09 de dezembro de 2003, e dos Anexos VI e VII da Lei n. 1.542, de 22 de fevereiro de 2013, com redação dada pela Lei n. 1.607/2014, todas do Município de Armazém/SC” (fls. 13-14, e-doc. 31).

3. Em juízo negativo de retratação do Tema 635 da repercussão geral, o Tribunal de origem manteve o acórdão recorrido, com a seguinte ementa:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FUNÇÃO GRATIFICADA. CONTROLE INTERNO. RETORNO PARA JUÍZO DE ADEQUAÇÃO. HIPÓTESE DOS AUTOS QUE NÃO SE AMOLDA AO TEMA INVOCADO. SITUAÇÕES DISTINTAS. JULGAMENTO MANTIDO” (fl. 9, e-doc. 35).

Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.

4. Razão jurídica não assiste ao recorrente.

5. Cuida-se, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça contra o art. 5º da Lei municipal n. 1.141/2023, que dispõe sobre a organização do Sistema de Controle Interno da Administração do Município de Armazém/SC, nos seguintes termos:
“LEI Nº 1.141, DE 09 DE DEZEMBRO DE 2003. 
DISPÕE SOBRE A ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL, CONFORME DETERMINA O ARTIGO 31 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
(...)
Art. 5º Fica criado, no Quadro de Cargos em Comissão e funções gratificadas, a cargo de Assessor de Controle Interno, com valor de R$ 1.316,52, DAS-7, lotado no Gabinete do Prefeito, ou para atender o princípio de economicidade fica o chefe do Poder Executivo autorizado conceder uma gratificação de 30% sobre a remuneração do servidor designado para desempenhar as funções de responsável pelo controle interno” (fls. 1-2, e-doc. 5).

6. Na espécie, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, ao julgar parcialmente inconstitucional o art. 5º da Lei n. 1.141/2023, com redução de texto, afastou a criação de cargo comissionado para o desempenho das funções de assessor de controle interno e manteve a criação de função de confiança para o mesmo cargo, com os seguintes fundamentos:
“O Ministério Público de Santa Catarina, por seu Procurador de Justiça Coordenador do CECCON e Promotor de Justiça da comarca, ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do art. 5º da Lei n. 1.141, de 09 de dezembro de 2003, e dos Anexos VI e VII da Lei n. 1.542, de 22 de fevereiro de 2013, com redação dada pela Lei n. 1.607/2014, todas do Município de Armazém, sendo que referidos dispositivos são impugnados nas partes em que instituem o cargo comissionado e a função de confiança de 'Assessor de Controle Interno' (1 cargo). (...)
Pedi vista dos autos tendo em conta que o  preceptivo sob exame alude à criação de cargo de provimento em comissão, mas também à função gratificada de servidor efetivo designado para atuar como Controlador Interno. 
E, consoante assentado por este Órgão Especial, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 8000401-24.2017.8.24.0000, de relatoria do eminente Desembargador Hélio do Valle Pereira, o Tema 1010 da Suprema Corte concerne, unicamente, à criação de ‘cargos’ de provimento em comissão, não tendo aplicabilidade, portanto, para as funções típicas do serviço público, exercidas por servidores efetivos e estáveis, pelo que inincidente, no caso concreto, o reportado Tema.
Com efeito, este Órgão Especial, no feito acima invocado, em sede de juízo de retratação, manifestou-se negativamente porque admitiu como viável, quanto à Controladoria Interna, que as correspondentes atribuições fossem exercidas por servidores efetivos no exercício de funções gratificadas. (...)
Logo, no caso dos autos, a norma impugnada incide em inconstitucionalidade ao criar o cargo comissionado de Assessor de Controle Interno, mas o mesmo não ocorre quando ela faculta ao Chefe do Poder Executivo, alternativamente, ‘conceder uma gratificação de 30% sobre a remuneração do servidor designado para desempenhar as funções de responsável pelo controle interno’ (art. 5º da Lei n. 1.141/2003). 
Segui, portanto, o entendimento relatorial quanto a declarar a inconstitucionalidade do cargo comissionado de Assessor de Controle Interno, mas dele dissenti no tocante à destinação de função gratificada para o desempenho da Controladoria Interna, por servidor efetivo, porque constitucional. 
Assim, impende declarar inconstitucional o seguinte excerto do art. 5º da Lei n. 1.143/2023, de Armazém: ‘Fica criado, no Quadro de Cargos em Comissão e funções gratificadas, a cargo de Assessor de Controle Interno, com valor de R$ 1.316,52, DAS-7, lotado no Gabinete do Prefeito, ou’, mantendo-se hígida a redação da norma em relação à gratificação. Consequentemente, tem-se por inconstitucional a alusão feita a ‘cargo comissionado’ na Controladoria Interna, nos termos dos anexos (VI e VII) da Lei n. 1.542/2013, com alterações posteriores. FRENTE AO EXPOSTO, voto por declarar o 5º da Lei n. 1.143/2023, de Armazém, parcialmente inconstitucional, com redução de texto, nos termos da fundamentação (resumida na parte negritada do parágrafo anterior), afastados eventuais efeitos repristinatórios” (fls. 1-3, e-doc. 29).
 
7. No julgamento do Recurso Extraordinário
n. 1.041.210-RG, Tema 1.010, Relator o Ministro Dias Toffoli, este Supremo Tribunal fixou a seguinte tese:   “I – A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; II – Tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; III – O número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; IV – As atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir”. Esta a ementa desse julgado:
“Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema.
1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário” (DJe 22.5.2019).

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o cargo de controlador interno tem atribuições de direção, chefia ou assessoramento, objetiva fiscalizar a legalidade dos atos da Administração Pública municipal e pressupõe necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado. 
Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:
“AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO NA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO: CONTROLADOR INTERNO. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 1.041.210-RG, PARADIGMA DO TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL: DESCUMPRIMENTO CONFIGURADO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (Rcl n. 75.430-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 20.3.2025).

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 167/2022 DO MUNICÍPIO DE MARACAJU/MS, QUE PREVIU A CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO PARA O 
EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE CONTROLADOR-GERAL. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TEMA 1010 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Complementar 167/2022, de 4 de fevereiro de 2022, que alterou a Lei Complementar 103/2014, ambas do Município de Maracaju/MS, que previu a criação de cargo em comissão para o exercício da função de Controlador-Geral. 2. O Tribunal de
origem julgou procedente a representação para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 167/2022, do Município Maracaju/MS, que cria o cargo em comissão de Controlador-Geral, por ofensa à regra do concurso público, ao entendimento de que essa função não se destina a atribuições de chefia, direção e assessoramento. 3. No julgamento do RE 1.041.210/SP-RG (Tem 1010, Rel. Min. DIAS TOFFOLI), assentou-se que os cargos em comissão destinam-se ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, e pressupõem necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado. 4. Não há, no caso concreto, qualquer violação ao art. 37, II, da CF/1988 (concurso público) ou ao art. 37, V, da CF/1988 (cargos em comissão), pois a própria Constituição Federal confere ao Chefe do Poder Executivo a prerrogativa para nomear seu auxiliares, entre os quais se insere o Controlador-Geral. Tal cargo abrange típicas funções de assessoria e direção, sendo, portanto, possível o seu provimento por meio de cargo em comissão. 5. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.480.667-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 17.7.2024).

Não é o caso, entretanto, de novo juízo de retratação, pois, apesar de ter declarado inconstitucional a criação de cargo comissionado para o desempenho das funções de assessor de controle interno, o Tribunal de origem manteve a possibilidade de exercício por função de confiança, reconhecendo a necessária relação de confiança, em harmonia com o entendimento firmado por este Supremo Tribunal. Ademais, apenas o  Ministério Público de Santa Catarina recorreu dessa decisão. 

Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.

8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional.

Publique-se.

Brasília, 13 de fevereiro de 2026.

Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora