Tribunal: STF
Processo: RMS 40736
Classe: RMS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-10
Data de publicação: 2026-03-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso ordinário em mandado de segurança, interposto contra decisão da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça no MS 30.633, cuja ementa é a seguinte:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. EXERCÍCIO DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTE QUALIFICADO DO STF. TEMA 839 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. 
1. A questão controvertida no mandado de segurança versa sobre a regularidade de portarias que revogaram a concessão de anistia. 
2. Nos termos do art. 17 da Lei 10.559/2002, que regulamenta o art. 8º do ADCT, a autoridade competente deve anular o ato de reconhecimento de anistiado político e os benefícios dele decorrentes, uma vez comprovada a falsidade dos motivos que ensejaram a prática do ato de concessão, assegurado o contraditório e a ampla defesa. 
3. No julgamento do RE 817.338/DF, sob o rito da repercussão geral — Tema 839, o STF fixou a tese de que não incide o prazo decadencial previsto na Lei 9.784/1999 para a Administração Pública, no exercício de seu poder de autotutela, rever os atos de concessão de anistia, quando presente situação flagrantemente inconstitucional, o que não ofende a segurança jurídica. A jurisprudência desta Corte Superior seguiu esse entendimento, alinhando-se à tese fixada pelo STF nesse precedente. 4. Agravo interno não provido”. (eDOC 67)

Nas razões recursais (eDOC 75), o recorrente relata que foi declarado anistiado político por meio da Portaria Ministerial nº 2.238 de 2005, percebendo, desde então, reparação econômica em prestação mensal, permanente e continuada.
No entanto, afirma que a autoridade impetrada, com amparo na Portaria 1.085, de 16.8.2024, determinou a abertura de processo administrativo de anulação da anistia outorgada ao recorrente, bem como a suspensão do pagamento com fundamento no Tema 839/RG.
Alega que, 

“(...) ao sustentar a violação ao princípio de dignidade da pessoa humana, apontando, inclusive no texto constitucional a violação trazida pela desacertada revisão, o impetrante aponta com exatidão justamente o erro realizado no procedimento de revisão, que deixou de considerar a ponderação ao direito de integridade do impetrada, já que ao lançar mão da anulação sem observar o tema 839 da repercussão geral, provando a eventual má-fé do impetrante, a impetrada passa a abandonar o único fundamento jurídico/jurisprudencial que lhe socorre. 
(...)
Em que pese a existência do Tema 839/STF que possibilitou a revisão das portarias dos anistiado da aeronáutica, ainda que ultrapassado o prazo de 5 anos, o referido tema não foi criado para anular todas as anistias da aeronáutica, sem qualquer critério ou como se não existisse mais o prazo decadencial do art. 54 da Lei 9.784/99. O art. 54 da Lei 9.784/99 existe e deve ser aplicado ao caso. 
(...)
Ademais, não teria como o recorrente provar no processo administrativo a perseguição política que sofreu na época, por motivos óbvios, mas não é pela impossibilidade de o mesmo provar a existência motivação política sofrida, que se pode concluir pela anulação da portaria de anistia, ao contrário, deveria a administração provar que houve má fé, é o que consigna o tema 839/STF”. 

Assim, entende que houve violação aos princípios da segurança jurídica, do ato jurídico perfeito, da proteção ao idoso e à dignidade da pessoa humana.
Requer, ao final, que o acórdão recorrido seja reconsiderado/reformado para que sejam suspensos os efeitos da portaria anulatória e sejam restabelecidos os proventos de anistia, “bem como o direito ao uso do hospital da Aeronáutica, para dar continuidade ao seu tratamento de saúde, devidamente comprovado”. (eDOC 75, p. 12) 
Em contrarrazões, a União aduz, em síntese, que as alegações do recorrente são vagas e não demonstram de forma concreta qualquer irregularidade específica que justifique a intervenção judicial. 
Assevera que conforme deliberado no tema 839 do STF, é juridicamente possível a revisão dos procedimentos de anistia concedidos a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria nº 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas, como ocorre na hipótese. Ao final, pugna pelo não provimento do recurso (eDOC 95).
É o relatório. Decido.
A pretensão recursal não merece êxito.
Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado com o objetivo de pleitear a declaração de nulidade de ato praticado pelo Ministro dos Direitos Humanos e da Cidadania, consubstanciado na anulação do ato declaratório da anistia política, por meio da Portaria nº 1085/2024 (eDOC 7).
A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça confirmou a decisão que denegou a segurança ao ora recorrente, com base nos seguintes fundamentos:

“Conforme anotado na decisão agravada, o art. 54 da Lei 9.784/1999 dispõe que o direito da Administração Pública de anular atos administrativos que produziram efeitos favoráveis aos seus destinatários decai em cinco anos, contados a partir da data em que foram praticados ou a partir da entrada em vigor do referido diploma legal, em 1º de fevereiro de 1999, salvo comprovada má-fé. 
Desta forma, as anistias concedidas a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria 1.104/GM-3/1964, sem motivação exclusivamente política, podem ser revistas pela Administração Pública mesmo depois de transcorrido o prazo decadencial da Lei 9.784/1999, por caracterizarem situação inconstitucional, violando o art. 8º do ADCT. 
Nos termos do art. 17 da Lei 10.559/2002, que regulamenta o art. 8º do ADCT, a autoridade competente deve anular o ato de reconhecimento de anistiado político e os benefícios dele decorrentes, uma vez comprovada a falsidade dos motivos que ensejaram a prática do ato de concessão, assegurado o contraditório e a ampla defesa. 
Com efeito, o reconhecimento da condição de anistiado político constitui ato vinculado, e sua prática pela Administração Pública apenas será legítima se atendidos os requisitos legais, quais sejam, aqueles fixados na citada Lei 10.559/2002. 
No julgamento do RE 817.338/DF, sob o rito da repercussão geral — Tema 839, o STF fixou a tese de que não incide o prazo decadencial previsto na Lei 9.784/1999 para a Administração Pública, no exercício de seu poder de autotutela, rever os atos de concessão de anistia, quando presente situação flagrantemente inconstitucional, o que não ofende a segurança jurídica. A jurisprudência desta Corte Superior seguiu esse entendimento, alinhando-se à tese fixada pelo STF no RE 817.338/DF. 
(...)
Dessa forma, a Portaria 1.104/GM-3/1964 não configura ato de exceção, tanto que o citado Tema 839/STF fixou a tese jurídica de que a Administração Pública tem o dever de rever os atos de anistia fundamentados nela quando se comprovar a ausência de motivação exclusivamente politica. 
Ressalte-se que o controle judicial do processo administrativo de revisão da anistia deve ser restrito ao exame da regularidade do procedimento e à legalidade do ato, à luz dos princípios do devido processo legal e das exigências da Lei 10.559/2002, vedado o reexame do mérito administrativo. 
Com efeito, a atuação do Poder Judiciário no controle do processo administrativo circunscreve-se à verificação de vícios capazes de ensejar sua nulidade, sendo-lhe defeso qualquer incursão no mérito administrativo.
(...)
Isso posto, nego provimento ao agravo interno.” (eDOC 68, grifo nosso)

Daí o presente recurso ordinário no qual recorrente sustenta, em síntese, a violação aos princípios constitucionais do ato jurídico perfeito, da segurança jurídica, do devido processo legal, da proteção ao idoso e à dignidade da pessoa humana.
Nestes termos, verifica-se que o acórdão recorrido não destoa da orientação firmada pelo STF no julgamento do Tema 839 da Repercussão Geral, cujo paradigma é o RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, no qual se assentou que a Administração Pública pode rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria 1.104/1964, quando comprovada a ausência de ato com motivação exclusivamente política, não incidindo a decadência por se tratar de ato manifestamente inconstitucional. Confira-se a ementa do referido julgado:
 
“Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese. 1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 4. Recursos extraordinários providos. 5. Fixou-se a seguinte tese: ‘No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.’ (RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 31.7.2020, grifo nosso).

Aplicando essa orientação, anotem-se:

“AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 817.338 (TEMA N. 839/RG). TESE. OBSERVÂNCIA. INOVAÇÃO RECURSAL. INADEQUAÇÃO. 1. O acórdão recorrido está em conformidade com a tese de repercussão geral firmada no RE 817.338 (Tema n. 839), segundo a qual pode a Administração Pública rever atos concessivos de anistia a cabos da Aeronáutica, considerada a Portaria n. 1.104/1964 do Ministro de Estado da Aeronáutica, quando não comprovado ato com motivação exclusivamente política, observados o devido processo legal e a irrepetibilidade de verbas pagas. 2. Mostra-se inadequado, em recurso ordinário em mandado de segurança, inovar o objeto da impetração, com a finalidade de incluir matéria não apreciada na origem. Precedentes. 3. Agravo interno desprovido”. (RMS 38.969 AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 19-04-2024)

“AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA DO DIREITO DA ADMINSTRAÇÃO DE REVER SEUS PRÓPRIOS ATOS. APLICAÇÃO DO TEMA 839-RG. 1. Agravo contra decisão que negou provimento a recurso ordinário interposto contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça que, em juízo de retratação (art. 1.040, II, do CPC), denegou o mandado de segurança. 2. Hipótese em que o Superior Tribunal de Justiça entendeu que a decisão reformada contrariava o decidido no RE 817.338/DF (Tema 839-RG), no qual o Supremo Tribunal Federal assentou a possibilidade de revisão da concessão de anistia, mesmo após o transcurso do prazo de 5 (cinco) anos previsto na Lei nº 9.784/1999. 3. Ausência de razões substanciais que demonstrem a violação das garantias procedimentais do contraditório e da ampla defesa. 4. Inviável a apreciação da existência ou ausência de natureza política no ato ensejador da anistia no âmbito de mandado de segurança, por demandar análise aprofundada de fatos e provas, com dilação probatória. 5. O processamento do feito no Superior Tribunal de Justiça está em conformidade com a legislação. 6. Agravo interno a que se nega provimento”. (RMS 39.094 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 20-06-2023)

Nesse contexto, relembre-se que o mandado de segurança, em razão de não admitir dilação probatória, exige a demonstração incontroversa dos fatos e provas, de forma pré-constituída, para a caracterização do direito líquido e certo.
In casu, não há demonstração da violação ao direito líquido e certo do impetrante na exordial, sendo certo que o mandado de segurança não se presta à dilação probatória.
Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes em casos análogos ao dos autos:

 “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS A DECISÃO. INCIDÊNCIA DO ART. 317, § 1º, DO RISTF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A decisão ora agravada fundou-se na necessidade de dilação probatória, o que é inviável na via do mandado de segurança, e na impossibilidade de juntada de documento destinado a comprovar o quanto alegado após a impetração. Todavia, o agravante deixou de impugnar tais fundamentos. 2. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não se conhece de agravo regimental que deixa de impugnar os fundamentos da decisão agravada. 3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (RMS 39768 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe 8.10.2024, grifo nosso)

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA. PORTARIA N. 1.104/1964. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 817.338/DF (TEMA 839). INDEVIDA INOVAÇÃO DAS TESES RECURSAIS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU DE AFRONTA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES.AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (RMS 39.210 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 24.8.2023 – grifo nosso);
“Agravo regimental no recurso ordinário em mandado de segurança. 2. Direito Constitucional. 3. Anistia política. Mandado de segurança impetrado com o objetivo de pleitear o reconhecimento do direito ao recebimento de indenização por valores retroativos. 4. Não comprovação do direito indicado na inicial. Falta de demonstração de direito líquido e certo.5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.” (RMS 37.735 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 2.5.2023 – grifo nosso).

Em relação à suposta ofensa ao devido processo legal, cumpre  salientar, que é inviável o reexame de matéria fática objeto de processo administrativo, em sede de mandado de segurança, tendo em vista que a atuação do Poder Judiciário deve limitar-se a verificar eventual ilegalidade no ato coator, a qual, segundo as informações da autoridade coatora não ocorreu, não havendo provas pré-constituídas nos autos que demonstrem, de forma cabal, a ilegalidade.
Vale salientar que, em sede de mandado de segurança, é imprescindível a demonstração, de plano, do direito líquido e certo violado, por meio da apresentação de prova pré-constituída de que seu exercício foi obstado por ato de abuso da autoridade administrativa indicada como coatora. Nesse sentido, confiram-se:

“Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. Anistia. Fundamentos não infirmados. Mera reiteração das teses recursais. Súmula nº 287/STF. Não provimento. 1. A mera reiteração das alegações anteriores, as quais já foram devidamente enfrentadas na decisão monocrática impugnada, inviabiliza o êxito do agravo interno, em razão do óbice da Súmula nº 287/STF. 2. Conforme assentado no acórdão do Superior Tribunal de Justiça (STJ), é incabível, no caso, o mandado de segurança, uma vez que não foi comprovada qualquer ilegalidade no processo de revisão da anistia. 3. O direito vindicado nos autos não se mostra líquido e certo, e sua análise demandaria dilação probatória incompatível com a via mandamental. 4. Agravo regimental não provido”. (RMS 40167 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 12-05-2025, grifo nosso)

“AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA. REVISÃO DA CONDIÇÃO DE ANISTIADO. ATO APONTADO COMO COATOR QUE NÃO FOI A CAUSA DA CASSAÇÃO DO BENEFÍCIO DO IMPETRANTE. EXISTÊNCIA DE DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. In casu, o Superior Tribunal de Justiça denegou o writ sob o fundamento de que ‘por se tratar de discussão apresentada em Mandado de Segurança, era ônus do impetrante comprovar, já na propositura da demanda, o direito líquido e certo, o que, no caso concreto, não ocorreu. Ao contrário do que foi por ele sugerido na petição inicial, o corte no pagamento do benefício mensal não possui relação alguma com o ato por ele apontado como coator (Portaria 1.572/2019), mas sim com o resultado de sua sucumbência na Ação Ordinária nº 0801723-20.2013.4.05.8300, fato esse subtraído do conhecimento deste juízo na petição inicial do writ’. 2. O agravante não trouxe aos autos conjunto probatório inequívoco que permitisse acolher suas alegações, sobretudo aquelas concernentes à alegada violação do devido processo legal. Consectariamente, no caso sub examine, divergir do entendimento do STJ demandaria a dilação probatória, o que é inviável em sede de mandado de segurança. 3. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO.” (RMS 39.102 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 21.8.2023; grifo nosso)

 Desse modo, verifica-se que a comprovação da pretensão do impetrante, ora recorrente, demanda dilação probatória, o que torna inviável o presente recurso em mandado de segurança.
Assim, deve ser mantido o acórdão recorrido que denegou a segurança, já que o recorrente insiste em alegações meramente genéricas com base em princípios, não havendo provas nos autos de eventual irregularidade no trâmite do processo administrativo revisional. 
Contudo, vale salientar que a ausência dos requisitos constitucionais para o acesso à via estreita do mandado de segurança não impede que a parte requeira o que entende lhe ser de direito pelas vias ordinárias,  âmbito em que será possível a ampla produção de provas.
Ante o exposto nego seguimento ao recurso ordinário (art. 21, § 1º, do RISTF).
Publique-se.
Brasília, 10 de março de 2026.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente