Tribunal: STF
Processo: RE 1601240
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-26
Data de publicação: 2026-05-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da Primeira Região, assim ementado (Doc. 16, fl. 3):

“PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. PRESCRIÇÃO. IMUNIDADE. ART. 195, § 7º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. ART. 55 DA LEI Nº 8.212/1991. INAPLICABILIDADE. NECESSIDADE DE LEI COMPLEMENTAR. RESTITUIÇÃO.
1. O Pleno do egrégio Supremo Tribunal Federal, em julgamento com aplicação do art. 543-B do Código de Processo Civil de 1973 (repercussão geral) (RE 566621/RS, Rel. Min. Ellen Gracie, trânsito em julgado em 17/11/2011, publicado em 27/02/2012), declarou a inconstitucionalidade do art. 4º, segunda parte, da Lei Complementar nº 118/2005, decidindo pela aplicação da prescrição quinquenal para as ações de repetição de indébito ajuizadas a partir de 09/06/2005, hipótese dos autos.
2. Em exame de admissibilidade nos autos do RE 566.622/RS foi declarada a repercussão geral, sobre o tema em análise, nos seguintes termos: “Admito a repercussão, a fim de que o pronunciamento do Supremo sobre a higidez, ou não, do artigo 55 da Lei nº 8.212/91 ganhe contornos vinculantes”.
3. No julgamento do referido recurso, em 23/02/2017, reconheceu-se que: “Os requisitos para o gozo de imunidade hão de estar previstos em lei complementar”. Ao afirmar que somente lei complementar pode estabelecer condições para proveito da imunidade contida no § 7º do art. 195 da Constituição Federal, o egrégio Supremo Tribunal Federal afastou a aplicação das leis ordinárias que limitam o aproveitamento do benefício constitucional, como é o caso da Lei nº 8.212/1991 e da Lei nº 12.101/2009.
4. No mesmo sentido é o entendimento desta egrégia Corte: “Ao julgar o RE 566622, o STF, em nova análise do § 7º do art. 195 da CF/1988, acolheu a tese de que os requisitos para o gozo de imunidade hão de estar previstos em lei complementar. [...] Para enquadramento na condição de beneficiária da imunidade à contribuição de financiamento da seguridade social, a entidade deve demonstrar o atendimento aos requisitos constantes do art. 14 do CTN, na medida em que não há no ordenamento jurídico lei complementar especificamente editada para regulamentar a limitação tributária do art. 195, § 7º” (AP 00074833320074013311, Desembargadora Federal Maria do Carmo Cardoso, Oitava Turma, e-DJF1 de 23/03/2018).
5. Assim deve ser observado o direito à restituição dos valores indevidamente recolhidos nos 05 (cinco) anos anteriores à propositura da ação.
6. Aplicação da Taxa Selic a partir de 01/01/1996, excluindo-se qualquer índice de correção monetária ou juros de mora (art. 39, § 4º, da Lei nº 9.250/1995).
7. Apelação provida.”

Opostos Embargos de Declaração (Doc. 20), foram rejeitados (Doc. 22).
No Recurso Extraordinário (Doc. 28), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a UNIÃO alega, inicialmente, violação ao art. 93, IX, da CF/1988, sustentando que o acórdão recorrido deixou de se pronunciar sobre todas as questões suscitadas nos embargos de declaração (Doc. 28, fl. 3).
Aponta, por outro lado, afronta ao art. 195, § 7º, da CF/1988, aduzindo que “o r. acórdão afastou a aplicação do art. 29 da Lei 12.101/2009 (antigo art. 55 da Lei 8.212/91) que estabelece requisitos a serem cumpridos para o gozo da imunidade prevista no art. 195, § 7º, da CF/88, compreendendo que a matéria somente poderia ser tratada por lei complementar, de modo que bastaria a observância aos termos do art. 14 do CTN” (Doc. 28, fls. 4-5).
Afirma que “a imunidade prevista no art. 195, § 7°, da CF/88 só poderia ser usufruída com o advento de legislação infraconstitucional integradora (norma de eficácia limitada). E esta regulamentação veio com a Lei 8.212/91, que em seu art. 55, fixou os requisitos a serem preenchidos pelas entidades beneficentes de assistência social para o gozo do benefício. Atualmente, tais regras estão previstas pela Lei 12.101/2009” (Doc. 28, fl. 5).
Aduz que “o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 2.028/DF, entendeu que a norma integradora mencionada na parte final do dispositivo é lei ordinária, não obstante tratar-se de regra de imunidade que, em princípio exigiria regulamentação via lei complementar” (Doc. 28, fl. 6).
Argumenta que “somente se a entidade for certificada como beneficente de assistência social, fará, então, jus à imunidade prevista no art. 195, §7°, da Constituição, e desde que atendidos os requisitos previstos no transcrito art. 29 da Lei 12.101/09” (Doc. 28, fl. 7).
Em seguida, determinou-se, na origem, o retorno dos autos ao órgão julgador para eventual juízo de retratação ao decidido por esta CORTE nos Embargos de Declaração opostos no RE 566.622-RG, Tema 32 (Doc. 37), ocasião em que o acórdão recorrido foi mantido (Doc. 44).
Opostos Embargos de Declaração (Doc. 47), foram rejeitados (Doc. 50). Interposto novo RE (Doc. 56), foi admitido apenas o primeiro (Doc. 61).
É o relatório. Decido.

Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise de mérito do apelo extraordinário.
Assiste razão em parte à recorrente.
Inicialmente, em relação à suscitada ofensa ao art. 93, IX, da Carta Magna, o Juízo de origem não destoou do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339). 
Nessa oportunidade, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL assentou que o inciso IX do art. 93 da Constituição Federal de 1988 “exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão”. 
No caso em apreço, a fundamentação do acórdão recorrido alinha-se às diretrizes desse precedente.
Quanto ao mais, a pretensão recursal merece ser acolhida. 
O Plenário desta SUPREMA CORTE, no julgamento conjunto das ADIs 2.028, 2.036, 2.228 e 2.621, decidiu que “[a]spectos meramente procedimentais referentes à certificação, fiscalização e controle administrativo continuam passíveis de definição em lei ordinária. 
A lei complementar é forma somente exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF/1988, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem observadas por elas”. Confira-se a ementa do jugado:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONVERSÃO EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONHECIMENTO. IMUNIDADE. CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS. ARTS. 146, II, e 195, § 7º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REGULAMENTAÇÃO. LEI 8.212/91 (ART. 55). DECRETO 2.536/98 (ARTS. 2º, IV, 3º, VI, §§ 1º e 4º e PARÁGRAFO ÚNICO). DECRETO 752/93 (ARTS. 1º, IV, 2º, IV e §§ 1º e 3º, e 7º, § 4º). ENTIDADES BENEFICENTES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. DISTINÇÃO. MODO DE ATUAÇÃO DAS ENTIDADES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. TRATAMENTO POR LEI COMPLEMENTAR. ASPECTOS MERAMENTE PROCEDIMENTAIS. REGRAMENTO POR LEI ORDINÁRIA. Nos exatos termos do voto proferido pelo eminente e saudoso Ministro Teori Zavascki, ao inaugurar a divergência: 1. “[...] fica evidenciado que (a) entidade beneficente de assistência social (art. 195, § 7º) não é conceito equiparável a entidade de assistência social sem fins lucrativos (art. 150, VI); (b) a Constituição Federal não reúne elementos discursivos para dar concretização segura ao que se possa entender por modo beneficente de prestar assistência social; (c) a definição desta condição modal é indispensável para garantir que a imunidade do art. 195, § 7º, da CF cumpra a finalidade que lhe é designada pelo texto constitucional; e (d) esta tarefa foi outorgada ao legislador infraconstitucional, que tem autoridade para defini-la, desde que respeitados os demais termos do texto constitucional.”. 2. “Aspectos meramente procedimentais referentes à certificação, fiscalização e controle administrativo continuam passíveis de definição em lei ordinária. A lei complementar é forma somente exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem observadas por elas.”. 3. Procedência da ação “nos limites postos no voto do Ministro Relator”.
Arguição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente da conversão da ação direta de inconstitucionalidade, integralmente procedente.” (ADI 2.028, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Rel. p/ Acórdão: Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe 8/5/2017)

Tal entendimento foi reiterado no julgamento da ADI 1.802. Confira-se a ementa do julgado:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Pertinência temática verificada. Alteração legislativa. Ausência de perda parcial do objeto. Imunidade. Artigo 150, VI, c, da CF. Artigos 12, 13 e 14 da Lei nº 9.532/97. Requisitos da imunidade. Reserva de lei complementar. Artigo 146, II, da CF. Limitações constitucionais ao poder de tributar. Inconstitucionalidades formal e material. Ação direta parcialmente procedente. Confirmação da medida cautelar.
1. Com o advento da Constituição de 1988, o constituinte dedicou uma seção específica às “limitações do poder de tributar” (art. 146, II, CF) e nela fez constar a imunidade das instituições de assistência social. Mesmo com a referência expressa ao termo “lei”, não há mais como sustentar que inexiste reserva de lei complementar. No que se refere aos impostos, o maior rigor do quórum qualificado para a aprovação dessa importante regulamentação se justifica para se dar maior estabilidade à disciplina do tema e dificultar sua modificação, estabelecendo regras nacionalmente uniformes e rígidas.
2. A necessidade de lei complementar para disciplinar as limitações ao poder de tributar não impede que o constituinte selecione matérias passíveis de alteração de forma menos rígida, permitindo uma adaptação mais fácil do sistema às modificações fáticas e contextuais, com o propósito de velar melhor pelas finalidades constitucionais. Nos precedentes da Corte, prevalece a preocupação em respaldar normas de lei ordinária direcionadas a evitar que falsas instituições de assistência e educação sejam favorecidas pela imunidade. É necessário reconhecer um espaço de atuação para o legislador ordinário no trato da matéria.
3. A orientação prevalecente no recente julgamento das ADIs nº 2.028/DF, 2.036/DF, 2.228/DF e 2.621/DF é no sentido de que os artigos de lei ordinária que dispõem sobre o modo beneficente (no caso de assistência e educação) de atuação das entidades acobertadas pela imunidade, especialmente aqueles que criaram contrapartidas a serem observadas pelas entidades, padecem de vício formal, por invadir competência reservada a lei complementar. Os aspectos procedimentais necessários à verificação do atendimento das finalidades constitucionais da regra de imunidade, tais como as referentes à certificação, à fiscalização e ao controle administrativo, continuam passíveis de definição por lei ordinária.
4. São inconstitucionais, por invadir campo reservado a lei complementar de que trata o art. 146, II, da CF: (i) a alínea f do § 2º do art. 12, por criar uma contrapartida que interfere diretamente na atuação da entidade; o art. 13, caput, e o art. 14, ao prever a pena se suspensão do gozo da imunidade nas hipóteses que enumera.
5. Padece de inconstitucionalidade formal e material o § 1º do art. 12 da Lei nº 9.532/97, com a subtração da imunidade de acréscimos patrimoniais abrangidos pela vedação constitucional de tributar.
6. Medida cautelar confirmada. Ação direta julgada parcialmente procedente, com a declaração i) da inconstitucionalidade formal da alínea f do § 2º do art. 12; do caput art. 13; e do art. 14; bem como ii) da inconstitucionalidade formal e material do art. 12, § 1º, todos da Lei nº 9.532/91, sendo a ação declarada improcedente quanto aos demais dispositivos legais.” 
(ADI 1.802, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe 3/5/2018)

Adite-se que esta CORTE, ao julgar os embargos de declaração no RE 566.622-RG, apreciado sob a sistemática da repercussão geral, acolheu-os parcialmente para: (i) assentar a constitucionalidade do art. 55, II, da Lei nº 8.212/1991, que tratava da obrigatoriedade do CEBAS; e (ii) conferir à tese de julgamento formulação idêntica ao trecho da ADI acima destacado, qual seja: “[a] lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas”. 
Veja-se a ementa do julgado:

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO SOB O RITO DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA Nº 32. EXAME CONJUNTO COM AS ADI’S 2.028, 2.036, 2.228 E 2.621. ENTIDADES BENEFICENTES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. IMUNIDADE. CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS. ARTS. 146, II, E 195, § 7º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CARACTERIZAÇÃO DA IMUNIDADE RESERVADA À LEI COMPLEMENTAR. ASPECTOS PROCEDIMENTAIS DISPONÍVEIS À LEI ORDINÁRIA. OMISSÃO. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 55, II, DA LEI Nº 8.212/1991. ACOLHIMENTO PARCIAL.
1. Aspectos procedimentais referentes à certificação, fiscalização e controle administrativo são passíveis de definição em lei ordinária, somente exigível a lei complementar para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas no art. 195, § 7º, da Lei Maior, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas.
2. É constitucional o art. 55, II, da Lei nº 8.212/1991, na redação original e nas redações que lhe foram dadas pelo art. 5º da Lei 9.429/1996 e pelo art. 3º da Medida Provisória nº 2.187-13/2001.
3. Reformulada a tese relativa ao tema nº 32 da repercussão geral, nos seguintes termos: “A lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas.”
4. Embargos de declaração acolhidos em parte, com efeito modificativo.” (RE 566.622 ED,  Rel. Min. MARCO AURÉLIO; Rel. p/ acórdão Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe 11/5/2020)

Assim, embora os requisitos materiais para fruição da imunidade tributária devam ser fixados em lei complementar, aspectos procedimentais relativos à certificação, fiscalização e controle administrativo podem ser definidos mediante lei ordinária.
O acórdão recorrido divergiu desse entendimento, devendo, portanto, ser reformado.
Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para restabelecer a sentença.
Publique-se.
Brasília, 26 de maio de 2026.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Documento assinado digitalmente