Tribunal: STF
Processo: ARE 1589440
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-11
Data de publicação: 2026-03-11

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Recurso extraordinário com agravo. Benefício assistencial. Bolsa família. Critérios de elegibilidade. Famílias unipessoais. Norma regulamentar. Ofensa reflexa à constituição. Reexame fático-probatório. Negativa de provimento. 
I. Caso em exame 
1. Agravo em recurso extraordinário interposto contra decisão pela qual se inadmitiu o recurso, em procedimento que, na origem, buscou o  restabelecimento do Bolsa Família. 
2. A parte recorrente discorre sobre os princípios do mínimo existencial e da isonomia, afirmando que a Lei nº 14.601, de 2023, que “instituiu o Programa Bolsa Família, conceitua família, sem distinções de gênero, cor ou quantidade de membros”.  
II. Questão em discussão 
3. A questão em discussão consiste em saber se a análise da violação aos preceitos constitucionais indicados, decorrente da aplicação de normas regulamentares sobre critérios de elegibilidade do Programa Bolsa Família, demandaria a reinterpretação de legislação infraconstitucional, tornando a ofensa à Constituição meramente indireta ou reflexa, e se o seu exame prescindiria de reexame de fatos e provas. 
III. Razões de decidir 
4. O recurso extraordinário não merece prosperar, uma vez que a suposta ofensa aos dispositivos constitucionais invocados (arts. 1º, inc. III, 3º, incs. I, III e IV, 5º, 6º, caput, e 134 da Constituição da República) dependeria da prévia análise da legislação infraconstitucional (Lei nº 14.601, de 2023, Decreto nº 11.566, de 2023, e Portarias GM/MDS nº 897 e nº 911, ambas de 2023), configurando violação constitucional indireta ou reflexa.
5. A verificação dos fundamentos da decisão recorrida demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado em sede de recurso extraordinário, conforme enunciado nº 279 da Súmula do STF. 
6. A apresentação de recurso manifestamente inadmissível ou improcedente pode acarretar a aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil, bem assim a insistência em recursos protelatórios pode levar à incidência do art. 1.026, §§ 2º a 4º, do Código de Processo Civil.
 IV. Dispositivo 
7. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.

DECISÃO

1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão da 2ª Turma Recursal da Seção Judiciária de São Paulo, assim ementado:

“DECLARAÇÃO DE VOTO DIVERGENTE – VOTO VENCEDOR - PROVIMENTO PARA AFASTAR A ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E DECRETAR A IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.” (e-doc. 10).

2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 14). 

3. No recurso extraordinário, a recorrente aponta violados os arts. 1º, inc. III, 3º, incs. I, III e IV, 5º, 6º, caput, e 134 da Constituição da República.

3.1. Discorre sobre o mínimo existencial, afirmando que a “proibição da insuficiência ou deficiência (Untermassverbot) é um princípio que impede que o Estado seja inativo ou insuficiente na proteção de direitos fundamentais”. 

3.2. Sustenta que a priorização de famílias pluripessoais contraria o princípio da isonomia e que a “Lei nº 14.601, de 19 de junho de 2023, que instituiu o Programa Bolsa Família, conceitua família, sem distinções de gênero, cor ou quantidade de membros”. 

3.3. Requer o provimento do apelo extremo, a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados procedentes os pedidos, como o restabelecimento do benefício pleiteado (e-doc. 16).

É o relatório.

Decido.

3. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo a integralidade da ementa constante do acórdão recorrido:

“1. Assistência Social. Programa Bolsa Família - PBF. Recurso da autora em face da sentença, que julgou extinto sem exame do mérito, por ilegitimidade passiva para a causa da União para responder pelo pedido de restabelecimento desse benefício desde a cessação tida por indevida, ocorrida em maio de 2023. Procedência parcial das razões recursais para afastar a extinção do processo sem exame do mérito e, na resolução deste, julgar improcedente o pedido. 
2. Questão preliminar. Legitimidade passiva para a causa da União reconhecida. A União detém legitimidade passiva para a causa. A liberação, o bloqueio e o desbloqueio do PBF, entro outros atos, competem exclusivamente à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), órgão do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (artigo 17, I, “a” e “b” da Portaria do Ministro de Estado do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome nº 897, de 07/07/2023). De resto, conforme fundamentação que segue, o bloqueio do ingresso da autora no PBF decorre da aplicação desse ato normativo. Além disso, a autora questiona, incidentalmente, como questão prejudicial ao julgamento do mérito, a legalidade e constitucionalidade desse ato normativo editado pela União, de cuja não aplicação o município não dispõe de nenhuma competência e poder de decisão.
3. Julgamento, desde já, do mérito da demanda pela Turma Recursal. Processo que está pronto para imediato julgamento (artigo 1.013, § 3º , I, do Código de Processo Civil – CPC). O bloqueio do benefício foi realizado validamente e a autora está impedida de ingressar no PBF. A autora teve o benefício cancelado em maio de 2023, por ser a família unipessoal e constar do Sistema de Cadastro Único - CadÚnico auferir a autora renda mensal superior aos limites de elegibilidade do PBF das famílias em situação de pobreza (renda mensal entre R$ 105,01 e 210,00) e extrema pobreza (renda mensal inferior a R$ 105), segundo a norma extraível do texto legal vigente em fevereiro de 2023 (artigo 4º, § 1º, incisos I e II, da Lei 14.284/2021). Houve atualização cadastral em 20/06/2023, quando foi atualizada a renda mensal para R$ 120,00. Mas com a edição da Port aria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, que alterou o art. 6º da Portaria nº 897, de 7 de julho de 2023, ingresso de novas família unipessoais no PBF depende de a taxa de famílias unipessoais em relação ao total de famílias beneficiárias no município ser inferior a 16%, situação que não se verifica atualmente no domicílio da autora. De acordo com a norma, enquanto a referida taxa se mantiver igual ou superior 16%, ficarão impedidas de ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no município. 
4. A autora, integrante de família unipessoal, permanece impedida de ingressar no PBF. O acordo firmado nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 5024187- 38.2024.4.04.7100/RS e a Portaria MDS nº 1.003, de 16 de julho de 2024, DOU de 17/07/2024, não permitem classificar a autora nas exceções que autorizam o ingresso no PBF. 
5. A Portaria MDS nº 1.003, de 16 de julho de 2024, DOU de 17/07/2024 define como limite máximo de atendimento de famílias unipessoais no PBF a taxa de 16% (dezesseis por cento) do total de famílias beneficiárias atendidas pelo Programa no município. Na hipótese de esse limite municipal ser alcançado, e enquanto se mantiver igual ou superior ao referido percentual de 16%, não poderão ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no respectivo município, exceto as que, conforme informações constantes do Cadastro Único: I- famílias com integrantes em situação de trabalho infantil; II - famílias com integrantes libertos de situação análoga à de trabalho escravo; III - famílias quilombolas; IV - famílias indígenas; V - famílias com catadores de material reciclável; VI - famílias com pessoas em situação de rua; VII - famílias em risco de insegurança alimentar; VIII - famílias em situação de violação de direitos; ou IX – famílias que realizaram ou venham a realizar a sua atualização ou inscrição cadastral mediante entrevista em domicílio, a partir de 31 de julho de 2023. (Redação dada pela Portaria MDS nº 1.003, de 16 de julho de 2024, DOU de 17/07/2024). 
6. O percentual de 16% foi ultrapassado e a família da autora não se classifica em nenhuma dessas exceções. No caso concreto, o ingresso de novas família unipessoais no PBF depende de a taxa de famílias unipessoais em relação ao total de famílias beneficiárias no município ser inferior a 16%, situação que não se verifica atualmente no domicílio da parte autora. Quanto às referidas exceções a esta regra, embora a parte autora tenha realizado a sua atualização cadastral, não o fez por meio de entrevista em domicílio e sim em repartição pública. A norma exige entrevista em domicílio para o serviço de assistência social analisar as reais condições de vida da família, a fim de garantir a focalização da política pública. Não basta mera declaração do pretenso beneficiário do PBF em repartição pública com atualização cadastral.
7. As limitações impostas na Portaria MDS 897/2003 e suas alterações (Portaria MDS nº 905, de 27 de julho de 2023, DOU de 28/07/2023; Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, e Portaria MDS nº 1.003, de 16 de julho de 2024, DOU de 17/07/2024) não são ilegais. Elas decorrem de estudos destinados a garantir que as políticas púbicas para reduzir as taxas de pobreza no Brasil tenham foco nos mais necessitados, consideradas as limitações orçamentárias, pois os recursos não são infinitos. Essa limitação decorre de limitações constitucionais orçamentárias e de responsabilidade fiscal e legais. A Lei 14.601/2023 estabelece no artigo 11 que “As despesas do Programa Bolsa Família serão custeadas pelos seguintes recursos, a serem aplicados na forma prevista na legislação específica e em conformidade com as dotações e as disponibilidades orçamentárias e financeiras: I - dotações orçamentárias da União alocadas ao Programa Auxílio Brasil; II - dotações orçamentárias da União alocadas ao Programa Bolsa Família; e III - outros recursos financeiros de fontes nacionais e internacionais destinados à implementação do Programa Bolsa Família”. Por sua vez, o § 1º desse artigo dispõe que “O Poder Executivo federal compatibilizará a quantidade de beneficiários e de benefícios financeiros de que trata o § 1º do art. 7º desta Lei com as dotações orçamentárias disponíveis”. 
8. Por força de lei, o Poder Executivo federal tem o dever-poder de compatibilizar a quantidade de beneficiários e de benefícios financeiros que constituem o Programa Bolsa Família com as dotações orçamentárias. Os recursos públicos não são infinitos. O Brasil vive momento delicado na política fiscal, o qual gera graves e fundadas preocupações sobre a sustentabilidade da dívida pública. 
9. A aplicação da regra que determina a compatibilização da quantidade de beneficiário com as dotações orçamentárias não pode ser afastada pelo Poder Judiciário, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade. A Constituição do Brasil proíbe a criação, majoração ou extensão de benefício de assistência social sem a correspondente fonte de custeio total, segundo a regra extraível do texto do § 5º do artigo 195: “Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total”. 
10. As alegações que têm sido veiculadas de inconstitucionalidade, com base na alegação de “proibição do retrocesso”, não pode ser acolhida pelo Poder Judiciário para interferir em política pública complexa e delicada como o Programa Bolsa Família. Retrocesso que não foi comprovado com base em dados empíricos concretos e em estudos sérios, realizados por órgãos isentos. 
11. Essa argumentação acerca da “proibição do retrocesso” é muito abstrata, retórica e teórica, com o devido e máximo respeito, totalmente descolada de dados da realidade e confrontando apenas valores dogmáticos e morais absolutos e abstratos, baseada em visão particular do intérprete da escolha que seria a moralmente correta e justa pela complexa legislação que veicula as políticas públicas de redução da pobreza no Brasil. 
12. A argumentação meramente dogmática, retórica e abstrata é insuficiente e incabível para resolver assunto desta envergadura e magnitude, que pode implodir todo o sistema de assistência social no País, caso o Poder Judiciário seja utilizado para interferir na execução do Programa Bolsa Família, cuja formulação e execução competem aos Poderes Executivo e Legislativo, observadas as restrições orçamentárias. 
13. Corre-se o risco de gerar no PBF o mesmo grave desvio que já ocorre no benefício assistencial de prestação mensal continuada para pessoas com deficiência e idosos, que sofre com a judicialização em massa e evidente perda de foco da política pública, em razão dos custos superarem a variação da inflação com ingresso de novos beneficiários no BPC sem nenhum limite ou restrição orçamentários. A judicialização do BPC tem gerado anualmente o crescimento real das despesas com esta política pública em número de beneficiário e de despesas que superam a variação dos índices oficiais de inflação.
 14. Os fundamentos abstratos e teóricos que têm sido veiculados sobre o mínimo existencial e a reserva do possível não têm o efeito prático e mágico de gerar dinheiro no caixa do orçamento do PBF e, se acolhidos, poderiam servir para o Poder Judiciário implodir este programa, prejudicando o equilíbrio fiscal já muito fragilizado no País. Há sérios e fundados riscos de a insustentabilidade da dívida pública gerar grave crise fiscal e econômica (o que já ocorre na realidade, com a elevação da curva de juros futuros e da cotação do dólar a níveis recordes, presente a crise de desconfiança com a sustentabilidade da dívida pública, que tem levado os que emprestam dinheiro à União, comprando títulos públicos, a exigir maior prêmio de risco e a comprar dólares para se proteger dos nefastos efeitos da inflação, causada por déficits fiscais geradores de expansão monetária. O fato é que inexistem dados concretos extraídos da realidade, com base em estudos empíricos elaborados por instituições sérias, a comprovar risco real de retrocesso social em observar as limitações orçamentárias nos programas sociais, como foi estabelecido expressamente na Lei 14.601/2023, artigo 11, § 1º, ao dispor que “O Poder Executivo federal compatibilizará a quantidade de beneficiários e de benefícios financeiros de que trata o § 1º do art. 7º desta Lei com as dotações orçamentárias disponíveis”. 
15. Inexistem dados empíricos a revelar que, sob qualquer aspecto (fiscal, atuarial, monetário, político, cultural, educacional, econômico, trabalhista, tributário, saúde, segurança, seguridade social etc.), o Brasil ficaria em situação muito melhor sem a aplicação dos limites orçamentários no Programa Bolsa Família. Esta questão não pode ser resolvida de modo superficial, em uma penada, em processo individual como este em curso no Juizado Especial Federal, com base em valores abstratos, de modo meramente retórico e teórico. Estes valores abstratos não farão surgir dinheiro no orçamento do programa. 
16. Ao se procurar na Constituição as expressões “proibição do retrocesso”, nada se encontra. O Poder Constituinte Originário já resolveu a questão: em vez da “proibição do retrocesso”, estabeleceu os conceitos de direito adquirido e ato jurídico perfeito, não violados na espécie, o que é suficiente para resolver a questão, pois não há direito à manutenção do benefício no PBF fora das dotações orçamentárias e das regras legais e infralegais que disciplinam o acesso a tal programa com o objetivo de conciliar os recursos orçamentários limitados com a focalização da política pública de redução da pobreza no Brasil. 
17. A declaração de inconstitucionalidade, fundamentada na tese de “proibição do retrocesso”, sem uma comprovação cabal de sua ocorrência com base em dados concretos e estudos sérios, inclusive e principalmente sob as óticas orçamentária e fiscal, seria antidemocrática, por não respeitar a vontade da maioria da sociedade, representada pelo texto legal estabelecido pelo Parlamento. A discussão política sobre o mérito moral das propostas deve ser travada no Congresso Nacional, com a participação do Poder Executivo Federal no desenho institucional da política pública de redução da pobreza, e não no Poder Judiciário.
18. Princípios morais abstratos vagos, em que cabe qualquer coisa a depender da vontade do juiz, como o da “proibição do retrocesso” não têm mais valor que a decisão política da maioria do Poder Legislativo. De resto, maiorias parlamentares ocasionais que instituíssem regimes jurídicos concedendo direitos com custos fixos que se tornassem insustentáveis poderiam travar por décadas ou gerações a possibilidade de qualquer mudança da legislação. A “proibição do retrocesso”, não estabelecida em nossa Constituição, teria muito mais valor do que a vontade de oitenta, cem milhões de eleitores que votassem em legisladores para modificarem a legislação, a fim de conformar os custos dos direitos às possibilidades orçamentárias do País, de modo a restabelecer a responsabilidade fiscal e a equilibrar os direitos sociais às reais capacidades fiscais do País. 
19. O Poder Legislativo, preocupado com a intervenção judicial em questões econômicas e orçamentárias complexas como esta, nas quais o Poder Judiciário não dispõe de nenhuma capacidade institucional tampouco de legitimidade política para resolvê-las fundado na mera análise de valores morais ou princípios constitucionais abstratos assim como processos individuais e superficiais como este não são, especialmente em sede de Juizado Especial, instrumentos adequados para medir as consequências fiscais, orçamentárias e inflacionárias de medidas como a ora postulada, estabeleceu claramente, por meio da Lei 13.655/2018, que incluiu regras de interpretação na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942), que, nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão (artigo 20). Não basta escolher um ou dois valores morais ou princípios abstratos da Constituição e dizer que deles, extraída sua essência por juízes, com base em valores morais aos quais podem atribuir o valor que quiserem, discricionariamente, decorre direito fundamental de manter o regime jurídico “a” ou “b”, em razão da “proibição do retrocesso”, sem que tenha havido violação concreta a direito adquirido. É necessário que se produza prova empírica, sob a ótica fiscal, orçamentária e econômica, da adequação e da eficácia da medida proposta para regular determinada política pública, além de prever todas as suas consequências práticas concretas para o País, prova ausente na espécie, fundamento este suficiente, por si só, para julgar improcedente o pedido de controlar, por meio do Poder Judiciário, a constitucionalidade da política pública instituída no Programa Bolsa Família com base em valores morais e jurídicos abstratos e teóricos, na forma da velha dogmática jurídica. 
20. Recurso inominado interposto pela autora parcialmente provido para afastar a extinção do processo sem exame do mérito e, na resolução deste, julgar improcedentes os pedidos. Determinada a restituição dos valores percebidos por força da tutela provisória concedida na origem (313571079), que fica expressamente cassada, pois a sentença extinguiu o processo sem nada deliberar a esse respeito.” (e-doc. 10).

5. Da leitura do acima transcristo, percebe-se que o Colegiado de origem decidiu a controvérsia com amparo na Lei nº 14.601, de 2023, no Decreto nº 11.566, de 2023, além das Portarias GM/MDS nº 897 e nº 911, de 2023. Dessa forma, o exame das alegadas ofensas ao Texto Constitucional envolvem a reanálise da interpretação dada a tais normas pelo Juízo a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria indireta, o que inviabiliza o recurso extraordinário. 

6. No mais, é inquestionável o fato de que, para aferir sobre os embasamentos elencados pelo Colegiado Recursal e a respectiva decisão quanto à temática do presente caso, seria necessário o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos, providência inviável em sede extraordinária, tendo em vista o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 

7. Nesse sentido, concluiu o Plenário do STF, conforme o seguinte precedente:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. BOLSA FAMÍLIA. FAMÍLIA UNIPESSOAL. ÍNDICE MÁXIMO. PODER REGULAMENTAR. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 279/STF. 
I. CASO EM EXAME 
1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença de improcedência do pedido. 
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 
2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. 
III. RAZÃO DE DECIDIR 
3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 
4. Para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar os fatos e as provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula 279/STF). 
IV. DISPOSITIVO 
5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita.
6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.”
(ARE nº 1.560.998-AgR/RJ, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Plenário, j. 1º/09/2025, p. 09/09/2025).

8. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289- AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841- EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 

9. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 

10. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.

Publique-se.

Brasília, 11 de março de 2026.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator