Tribunal: STF
Processo: MS 40890
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-18
Data de publicação: 2026-05-18

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado, em 2008, originalmente perante a Justiça Federal, contra ato atribuído à Gerente Executiva do Instituto Nacional do Seguro Social, consubstanciado em Portaria que alterou a aposentadoria da impetrante de integral para proporcional, a partir de 9/2/2008.

Em síntese, a impetrante alegou a decadência do direito da Administração de rever seus atos, em especial a expedição de certidão de tempo e de serviço de estágio para fim de aposentadoria e a averbação do referido documento no prontuário da servidora pública. Sustentou ser ilícita a revisão de seu aposentadoria - concedida em 27/7/2003 - após o decurso de mais de dez anos e com ofensa ao art. 54 da Lei federal n. 9.784/99 (doc. 1, p. 67).

Em 2009, a ordem foi concedida parcialmente, em primeira instância, para determinar à autoridade impetrada o imediato restabelecimento da aposentadoria da impetrante, na sua integralidade, tal qual concedida em 27/7/2003 (doc. 1, p. 14). Em 2015, o Tribunal Regional da 3ª Região negou seguimento ao reexame necessário em decisão monocrática (doc. 1, p. 304). O INSS interpôs agravo contra a decisão, ao qual a Décima Primeira Turma do TRF3 negou provimento, conforme acórdão datado de 1/12/2015 (doc. 1, p. 330).

Em 2016, o INSS opôs embargos de declaração contra o acórdão, arguindo omissão quanto: (a) à ilegitimidade passiva ou ao litisconsórcio necessário com o TCU; (b) à inocorrência de decadência em face da natureza complexa do ato de aposentadoria; e (c) ao descabimento da determinação de devolução de valores. Requereu, ainda, o prequestionamento da matéria (doc. 1, p. 340). A 11ª Turma do TRF3, por unanimidade, rejeitou os embargos (doc. 1, p. 369).

Em sequência, o INSS interpôs simultaneamente recurso especial e recurso extraordinário. Apenas o recurso especial foi admitido pela Vice-Presidência (doc. 1, p. 414-417).

Os autos foram remetidos ao Superior Tribunal de Justiça. Em 30/09/2020, a Relatora, Ministra Regina Helena Costa, determinou a devolução dos autos ao TRF3 para que se observasse o procedimento dos arts. 1.040 e 1.041 do CPC em relação ao Tema 445/STF (doc. 1, p. 434).

A Vice-Presidência do Tribunal Regional Federal, reapreciando o recurso, não o admitiu com fundamento na Súmula n. 83 do Superior Tribunal de Justiça (doc. 1, p. 452).

Contra a decisão, o INSS interpôs agravo. O STJ conheceu do agravo e determinou sua conversão em recurso especial (doc. 1, p. 515). Em sequência, conheceu em parte do recurso e deu-lhe provimento para declarar extinto o mandado de segurança, sem julgamento de mérito (doc. 1, p. 528). A decisão assentou que a autoridade administrativa carecia de legitimidade para figurar no polo passivo, pois se limitou a cumprir determinação do respectivo Tribunal de Contas.

Interposto agravo pela impetrante, a Primeira Turma do STJ negou provimento ao recurso, nos termos da seguinte ementa:

PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. REVISÃO DE APOSENTADORIA. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ILEGITIMIDADE AD CAUSAM DA AUTORIDADE QUE APENAS CUMPRE A DETERMINAÇÃO DA CORTE DE CONTAS. PRECEDENTES. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I – Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II – O acórdão recorrido contraria a orientação desta Corte e do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual a autoridade administrativa carece de legitimidade para figurar no polo passivo de mandado de segurança quando se limita a cumprir determinação do respectivo tribunal de contas. III – Não é possível, em sede de recurso especial, extrapolar o pedido contido na peça recursal. Reconhecida a legitimidade passiva, concorrente ou exclusiva, do TCU, incumbe a devolução do feito à instância ordinária para prosseguir na apreciação do Mandado de Segurança. IV – Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. V – Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. VI – Agravo Interno improvido. (doc. 1, p. 575)

O feito foi, então, remetido ao juízo federal de origem, que determinou a inclusão do TCU no polo passivo do mandado de segurança e a intimação da União (doc. 1, p. 614).

O TCU prestou informações em forma de opinativo com a seguinte ementa:

EMENTA: Prestação de informações em razão da notificação/intimação do Juízo da 1ª Vara Federal de Piracicaba/SP, na qual é notificado o Tribunal de Contas da União acerca do Mandado de Segurança 0005099-54.2008.4.03.6109, com pedido de liminar (já deferido), impetrado por Sibeli Outeiro Pinto Santoro Joia inicialmente contra o gerente executivo do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), objetivando seja mantido como tempo para aposentação o período em que foi estagiária do antigo Projeto Rondon. Determinação do Superior Tribunal de Justiça, proferida em Agravo Interno no Recurso Especial 1.964.169-SP, de citação do Tribunal de Contas da União, tendo em vista que o INSS está dando cumprimento ao Acórdão n. 38/2007-TCU-1ª Câmara, por meio do qual o Tribunal de Contas da União considerou ilegal seu ato de concessão de aposentadoria. 1. Preliminar: Preliminar: incompetência absoluta do juízo federal monocrático para apreciar mandados de segurança contra atos do Tribunal de Contas da União, a teor do que dispõe o art. 102, I, alínea "d", da Constituição Federal. Competência do Supremo Tribunal Federal para o julgamento do feito. Súmula STF 248. Remessa dos autos ao STF. 2. Decadência: não ocorrência: a) atos de aposentadoria, reforma e pensão possuem natureza complexa e somente se aperfeiçoam com o registro pelas Corte de Contas; b) dada a referida natureza complexa, não incide prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 quando o TCU exercita a competência constitucional de registro de atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão; e c) esse prazo apenas começa a fluir após o registro pela Corte de Contas, ou seja, há a necessidade de observância do prazo quinquenal para a denominada revisão de ofício dos atos já·registrados. Precedentes do STF. 3. Inovação feita pelo STF, por meio do RE 636.553, com a criação da figura do registro tácito e automático dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, e reafirmação da natureza complexa do registro do ato de concessão de aposentadoria e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 a essa apreciação pelas Cortes de Contas. Decisão, ainda, no sentido de que, após cinco anos contados da entrada do ato de concessão no TCU, esse ato restará automaticamente estabilizado. Afirmação de que, “abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.873/1999” (voto do Ministro-Relator no RE 636.553 ED). 4. Apreciação do presente ato de concessão antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito estabelecido no RE 636.553. Análise, ainda que sob os estritos e inovadores parâmetros do citado julgamento no RE 636.553, de que inexistiu qualquer ofensa à decadência na apreciação do ato de concessão pelo TCU. O ato de aposentadoria da impetrante deu entrada no TCU em 28/8/2006 e foi apreciado em 30/10/2007, por meio do Acórdão 38/2007-TCU-1ª- Câmara, ou seja, antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito estabelecido no RE 636.553. 5. Observância ao princípio do devido processo legal. Efetivo julgamento pelo TCU do ato de aposentadoria da impetrante dentro do prazo de cinco anos contados da entrada do processo na Corte, em perfeita consonância com o entendimento do STF acerca do tema. Envio do ato para análise do TCU em 28/8/2006 e julgamento pela Corte em 30/10/2007. 6. Legalidade e legitimidade do Acórdão 38/2007-TCU-1ª Câmara, o qual está devidamente fundamentado nas normas legais e na jurisprudência mais atualizada. O ato de aposentadoria da impetrante foi considerado ilegal por ser indevida a averbação do período prestado como estagiário para fins de aposentadoria 7. Parecer pelo indeferimento da medida liminar requerida, ante a ausência de pressupostos, e, no mérito, pela denegação da segurança. (doc. 1, p. 633)

O juízo federal reconheceu a incompetência para conhecer e julgar o writ, determinando a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Federal (doc. 1, p. 648).

É o relatório. Decido.

De início, reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar este writ, na forma disposta no art. 102, I, “d”, da Constituição Federal, pois a impetração se dirige, de fato, contra ato produzido pelo Tribunal de Contas da União. A portaria e a comunicação emitidas pela Gerência Executiva do INSS veiculam mera implementação do teor do acórdão prolatado pelo TCU (doc. 1, p. 88-89). Nesse sentido, vide MS 40.168/DF, da minha relatoria, DJe 14/3/2025.

Quanto ao mérito, a partir das informações juntadas aos autos, verifica-se que o processo relativo à aposentadoria teria sido encaminhado ao Tribunal de Contas em 28/8/2006 (doc. 1, p. 639). O órgão apreciou o registro da pensão ainda dentro do prazo de cinco anos contados daquela data, proferindo o Acórdão impugnado, que julgou ilegal o ato, em 30/10/2007 (acórdão n. 38/2007-TCU-1ª Câmara).

A partir desse cenário, constato que o acórdão impugnado está em consonância com o entendimento firmado por esta Suprema Corte no julgamento do Tema 445 de Repercussão Geral (RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 26/5/2020). 

Naquela ocasião, o Supremo Tribunal Federal fixou o entendimento de que o TCU tem o prazo de cinco anos, a contar do ingresso do processo no órgão, para proceder ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. Confira-se: 

Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: ‘Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas’. 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso. (RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno,DJe 26/5/2020; grifei)

A orientação fixada pelo Supremo Tribunal Federal foi a de que o prazo de cinco anos é razoável para que os Tribunais de Contas procedam à análise da legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão. Findo esse prazo sem manifestação do órgão, os atos são considerados registrados definitiva e tacitamente. 

Conforme consta no voto do Relator, Min. Gilmar Mendes, “abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.784/1999”, cabendo a garantia, entretanto, do contraditório e da ampla defesa para o interessado (RE 636553 ED/RS, Tribunal Pleno, DJe de 4/2/2021; p. 10 do voto). 

Registro, nesse sentido, recente julgado da minha relatoria:

Ementa: Direito administrativo. Agravo regimental em mandado de segurança. Acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU). Revisão de ofício de concessão de aposentadoria. Observância do tema 445 de repercussão geral. Decadência da impetração. Termo inicial contado da publicação do acórdão no diário oficial da união. Agravo regimental a que se nega provimento. 
I. Caso em exame 1. Trata-se de mandado de segurança impetrado contra acórdão do Tribunal de Contas da União, proferido em 2019, que considerou ilegal o ato inicial de aposentadoria da impetrante, negando-lhe o respectivo registro, em virtude de averbação de tempo de serviço rural sem a comprovação do recolhimento da respectiva contribuição previdenciária. 
II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se houve decadência da impetração no caso vertente; e (ii) saber se a revisão de ofício pelo TCU de ato inicial de concessão de aposentadoria observou o prazo previsto na Lei Federal n. 9.784/99, à luz do Tema 445 de Repercussão Geral. 
III. Razões de decidir 3. O termo inicial para contagem do prazo decadencial para impetração de mandado de segurança contra acórdão do Tribunal de Contas da União consiste, como regra, na publicação do ato no Diário Oficial, o que se deu, no caso vertente, em 2/5/2019, tendo a impetrante participado do processo administrativo. 
4. Nos termos do entendimento fixado no Tema 445 de Repercussão Geral, o TCU tem o prazo de cinco anos, a contar do ingresso do processo no órgão, para proceder ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. Após o registro tácito, abre-se a possibilidade de revisão do ato, nos termos do art. 54 da Lei Federal n. 9.784/99, cabendo, entretanto, a garantia do contraditório e da ampla defesa para o interessado (RE 636553 ED/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 4/2/2021). 
5. No presente caso, a revisão de ofício do registro tácito da aposentadoria da impetrante se deu ainda dentro do prazo de cinco anos previsto no art. 54 da Lei Federal n. 9.784/1999, por meio do Acórdão n. 2751/2019-TCU-2ª Câmara, datado de 16/4/2019. 
IV. Dispositivo 6. Agravo regimental a que se nega provimento. _________ Jurisprudência relevante citada: RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 26/5/2020; MS 39.624/DF, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe 2/5/2024. (MS 40.040 AgR, da minha relatoria Primeira Turma, DJe 28/2/2025)

No presente caso, como exposto, a análise do registro da pensão ocorreu ainda dentro do prazo de cinco anos contados da chegada do processo no TCU.

Portanto, não se constata lesão a direito líquido e certo.

Nesse sentido, transcrevo trecho da decisão proferida no MS 39.276/DF, em caso análogo ao presente:

Ou seja, tem-se um prazo de cinco anos, contado da entrada do ato na Corte de Contas, após o qual se operaria o registro tácito e outro prazo de cinco anos para que se adote qualquer medida voltada à apreciação da revisão de ofício. (MS 39276/DF, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 17/10/2023; p. 9 do voto)

Na mesma linha, vide MS 39.624/DF, da minha relatoria, DJe 2/5/2024.

O lapso temporal invocado pela impetrante remonta, em realidade, à expedição de certidão de tempo de serviço e à averbação do período de estágio em seu prontuário funcional, ocorridas anos antes. Ocorre que tais atos preparatórios não asseguraram, por si sós, qualquer direito incorporado à aposentadoria: limitaram-se a integrar o suporte fático sobre o qual a concessão foi ulteriormente deferida. O ato administrativo passível de revisão pelo TCU — e que, nos termos do Tema 445, determina o termo a quo do prazo quinquenal — é o ato de concessão da aposentadoria, não os procedimentos instrumentais que o antecederam. Não há, portanto, falar em decadência.

A averbação do tempo de estagiária não encontraria amparo constitucional mesmo à época da concessão inicial. A Emenda Constitucional n. 20/1998 vedou expressamente a contagem de tempo de contribuição fictício, ao dispor, no art. 40, § 10, da Constituição Federal, que a lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício. A averbação de período de estágio sem contribuição efetiva ao regime próprio de previdência configura, precisamente, a hipótese vedada pelo dispositivo, de modo que o ato de concessão da aposentadoria, ao incorporar esse período, nasceu em desconformidade com a ordem constitucional vigente. 

Nesse contexto, o Acórdão n. 38/2007-TCU-1ª Câmara, ao negar registro ao ato de aposentadoria, atuou em estrita observância à competência constitucional do Tribunal de Contas e aos parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 445.

Posto isso, denego a segurança, nos termos do art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.

Publique-se.

Brasília, 18 de maio de 2026.

Ministro Cristiano Zanin
Relator