Tribunal: STF
Processo: ARE 1559851
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-12
Data de publicação: 2026-02-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

1. Gisele Lapp Dutra formalizou agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário, fundamentada na incidência do óbice do enunciado n. 282 da Súmula/STF. Nas razões do agravo, articula a inaplicabilidade daquele verbete, o devido prequestionamento da matéria constitucional e reitera os argumentos expendidos no apelo extremo.

Passo a analisar o extraordinário. E, ao examiná-lo, verifico que foi formalizado contra acórdão proferido pela Turma de Uniformização da Fazenda Pública do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, assim resumido:

EMENTA: INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. TURMAS RECURSAIS DA FAZENDA PÚBLICA REUNIDAS. DIREITO PREVIDENCIÁRIO E TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO DE OSÓRIO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. INCORPORAÇÃO DE ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. CONTRIBUIÇÕES ANTERIORES À EC 103/2019. INEXISTÊNCIA DE DIREITO À RESTITUIÇÃO.

No apelo excepcional, alega violação aos arts. 40, caput, §§ 2º e 4º; 195, § 4º; e 201, § 11, da Constituição Federal. Aduz que o acórdão recorrido contraria frontalmente o entendimento do STF, que já pacificou a questão no Tema 163 da Repercussão Geral, fixando a tese de que não incide contribuição previdenciária sobre verbas transitórias, não incorporáveis aos proventos de aposentadoria. Assevera que o art. 40, caput, estabelece que o regime previdenciário dos servidores públicos deve observar os princípios da contributividade e do equilíbrio atuarial, garantindo que apenas as parcelas incorporáveis aos proventos de aposentadoria possam compor a base de cálculo das contribuições previdenciárias. Postula a reforma do acórdão recorrido para afastar a incidência de contribuição previdenciária sobre o adicional de insalubridade recebido pelos servidores requerentes.

É o relatório do essencial. Decido.

2. O Colegiado de origem, por maioria, concluiu indevida a restituição das contribuições previdenciárias descontadas anteriormente à EC n. 103/2019 sobre o adicional de insalubridade, vez que à época a legislação municipal previa a possibilidade de incorporabilidade, sendo lícita a incidência tributária, ainda que na prática não houvesse a referida incorporação. Colho do acórdão o seguinte trecho elucidativo (eDoc. 73):

Trata-se de pedido de Uniformização de Jurisprudência proposto por GISELE LAPP DUTRA FERRI e OUTRAS em face do acórdão proferido acórdão prolatado pela Terceira Turma Recursal da Fazenda Pública que deu provimento ao Recurso Inominado nº 71010123933, de relatoria da Drª. Lílian Cristiane Siman, que deu provimento ao recurso inominado interposto pelo MUNICÍPIO DE OSÓRIO, nos seguintes termos: 
Ementa: RECURSO INOMINADO. TERCEIRA TURMA RECURSAL DA FAZENDA PÚBLICA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL DE OSÓRIO. DESCONTO PREVIDENCIÁRIO SOBRE O ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. POSSIBILIDADE. VERBA POTENCIALMENTE INCORPORÁVEL. TEMAS Nºs 687 DO STJ E 163 DO STF. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA REFORMADA PARA JULGAR IMPROCEDENTE A AÇÃO. RECURSO PROVIDO. POR MAIORIA. (Recurso Cível, Nº 71010123933, Terceira Turma Recursal da Fazenda Pública, Turmas Recursais, Relator: Lílian Cristiane Siman, Julgado em: 05-04-2023).
No julgamento acima, composto pela Relatora, Drª Lílian Cristiane Siman, e pelos vogais Dr. Alan Tadeu Soares Delabary Junior e Drª Laura de Borba Maciel Fleck, foi dado provimento ao recurso do Município, por maioria, vencido o Dr. Alan Tadeu Soares Delabary Junior, para reformar a sentença e julgar improcedente o pedido de restituição dos descontos previdenciários incidentes sobre o adicional de insalubridade, prevalecendo o fundamento de que o adicional é potencialmente incorporável aos proventos de aposentadoria do servidor.
Inconformada, a parte recorrida suscitou a instauração do presente Incidente de Uniformização sobre a questão posta em julgamento, alegando que o posicionamento adotado pela Terceira Turma Recursal Fazendária diverge do entendimento aplicado pela Primeira Turma Recursal, a exemplo do julgamento do recurso nº 7101046079, em caso idêntico, em que o adicional de insalubridade foi considerado verba não incorporável. Ponderou que a Lei Municipal n° 3.618/04 excluiu a incidência do adicional de insalubridade do conceito de contribuição, exceto quando já incorporado ao vencimento. Sustentou que o art. 219 da Lei Municipal n. 2.531/91 autorizava somente a incorporação do adicional aos servidores que perceberam o adicional por cinco anos consecutivos ou dez intercalados. Assim, descabe a incidência da contribuição previdenciária dos servidores que não completaram os requisitos temporais para a incorporação da verba. Ainda, salientou que a incorporação do adicional passou a ser totalmente vedada pela EC n° 103/2019. Invocou o enunciado da súmula 12 destas Turmas Recursais da Fazenda Públicas Reunidas e a atese assentada no julgamento do Tema 163 do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que não deve incidir contribuição previdenciária sobre verba não incorporável aos proventos.
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A parte demandante ingressou com a demanda judicial questionando os descontos que vem sendo efetuado a título de contribuição previdenciária sobre determinadas verbas, que segundo se argumenta não mais incorporáveis, mas que permitiam incoração até a vigência da EC 103/2019. 
Consigno que acompanhando a jurisprudência consolidada, entendo que apenas incide contribuição previdenciária sobre as verbas passíveis de serem incorporadas aos proventos do servidor.
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E qual foi a ratio decidendi da decisão do Recurso Extraodinário 593.068 – Tema 163? Ora, o Supremo Tribunal Federal estava analisado a constitucionalidade da legislação federal aplicável aos servidores públicos da União, e abrangendo apenas aqueles que podem incorporar verbas. A Suprema Corte consignou a relevância dos princípios da contributividade e solidariedade, que devem ser compatibilizados, de forma a concluir que apenas pode incidir contribuição previdenciária sobre verbas passíveis de incorporação. O segurado deve extrair da contribuição lançada algum benefício, efetivo ou potencial. Apesar da interpretação da lei federal, os mesmos primados devem ser reproduzidos às normas emanadas por outros entes da federação. 
Porém, em nenhum momento no julgado analisado houve enfrentamento de hipótese da alteração da base de cálculo das contribuições por força da introdução de modificação constitucional. 
A conclusão lógica é que os motivos determinantes extraíveis do julgado, desse modo, não são idênticos, sendo necessária a realização da distinção pelos órgãos julgadores, o que em tese, permitiria a ampliação ou restrição do precedente. Aqui, a Relatora propõe a ampliação, enquanto estou a defender sua restrição.
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Assim, se na data de cada desconto previdenciário que antecedeu a modificação constitucional havia a possibilidade de incorporação da respectiva vantagem ou gratificação, existia a potencialidade de benefício ao servidor. Para ampliação interpretativa do precedente seria necessária fundamentação a justificar a compreensão invocada, com explicação fática e jurídica correspondente. O simples replicar, mecânico e automático, sem crítica, não encontra eco nos motivos determinantes conferidos pela Suprema Corte, e, ao revés, ataca o argumento da potencialidade, que está explícito no julgado paradigma. 
A Reforma Constitucional de 2019 teve motivação essencialmente econômica e financeira, e na proposta inicial buscava a instituição, inclusive de um regime capitalizado, mas destinado apenas aos novos servidores. A capitalização, em noção absolutamente individual do segurado não foi aprovada e o Poder Judiciário não pode interpretar as normas constitucionais e infraconstitucionais como se tivesse sido adotado, ainda mais para atingir relações estatutárias prévias e que em nenhuma hipótese poderiam ser alcançadas. 
A potencialidade do benefício deve ser intrepretada de forma conjugada aos primados da solidariedade, da “solidariedade no grupo” e da referibilidade.
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Com isso quero destacar que eventuais sentimentos de injustiça devem ser corrigidos pela via da tentativa de reconhecimento do direito de incorporação, e não pela busca de repetição de parcelas de período imprescrito.
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No caso, assim, enquanto era possível a incorporação, era lícita a contribuição. 
Por outro lado, a partir da vigência da EC 103/2019 deve ser vedada a cobrança. A verba tem caráter transitório e não pode mais ser incorporada, pelo que não há viabilidade de cobrança da contribuição. 
Desse modo, voto pela uniformização da jurisprudência das Turmas Recursais Fazendárias, representada pela edição da respectiva súmula jurisprudencial, nos termos Regimento Interno, sugerindo o seguinte enunciado: 
“No âmbito do Município de Osório, não é devida a restituição das contribuições previdenciárias descontadas anteriormente à EC 103/2019 sobre adicional de insalubridade, que tinham previsão de incorporabilidade, conforme legislação municipal, destacando-se também o caráter contributivo e solidário do regime previdenciário, assim como diante da inviabilidade da modificação do fato gerador pretérito, perfeito e acabado. Após a EC 103/2019, o Município não pode mais efetuar o desconto das contribuições previdenciárias sobre o adicional de insalubridade, ressalvada manifestação expressa do servidor.” (grifei)

A respeito da matéria, o Supremo, no âmbito da repercussão geral, ao apreciar o RE 593.068, paradigma do Tema 163/RG, firmou tese no sentido da não incidência de contribuição previdenciária sobre verba não incorporável aos proventos de aposentadoria do servidor público, tais como terço de férias, serviços extraordinários, adicional noturno e adicional de insalubridade. Confira-se:

Direito previdenciário. Recurso Extraordinário com repercussão geral. Regime próprio dos Servidores públicos. Não incidência de contribuições previdenciárias sobre parcelas não incorporáveis à aposentadoria. 
1. O regime previdenciário próprio, aplicável aos servidores públicos, rege-se pelas normas expressas do art. 40 da Constituição, e por dois vetores sistêmicos: (a) o caráter contributivo; e (b) o princípio da solidariedade. 
2. A leitura dos §§ 3º e 12 do art. 40, c/c o § 11 do art. 201 da CF, deixa claro que somente devem figurar como base de cálculo da contribuição previdenciária as remunerações/ganhos habituais que tenham “repercussão em benefícios”. Como consequência, ficam excluídas as verbas que não se incorporam à aposentadoria. 
3. Ademais, a dimensão contributiva do sistema é incompatível com a cobrança de contribuição previdenciária sem que se confira ao segurado qualquer benefício, efetivo ou potencial. 
4. Por fim, não é possível invocar o princípio da solidariedade para inovar no tocante à regra que estabelece a base econômica do tributo. 
5. À luz das premissas estabelecidas, é fixada em repercussão geral a seguinte tese: “Não incide contribuição previdenciária sobre verba não incorporável aos proventos de aposentadoria do servidor público, tais como ‘terço de férias’, ‘serviços extraordinários’, ‘adicional noturno’ e ‘adicional de insalubridade.” 
6. Provimento parcial do recurso extraordinário, para determinar a restituição das parcelas não prescritas.
(RE 593.068, Tribunal Pleno, ministro Luís Roberto Barroso, DJe de 22 de março de 2019, Tema n. 163/RG)

Para melhor elucidar a questão, destaco excerto do voto condutor, proferido pelo ministro Luís Roberto Barroso que, na apreciação do paradigma, salienta que o caráter contributivo do regime próprio de previdência impede a cobrança de contribuição previdenciária sem que se confira ao segurado qualquer contraprestação, efetiva ou potencial, bem como que a incidência de contribuição previdenciária sobre verbas não incorporáveis aos proventos do servidor representa negação à mínima exigência de referibilidade prevista nos §§ 2º e 3º do art. 40 e § 11 do art. 201 da Carta da República. Veja-se:

Veja-se, então, que tanto para o regime geral quanto para o regime próprio a base de cálculo da contribuição previdenciária é o salário ou a remuneração do empregado ou do servidor, aos quais devem ser incorporados os chamados “ganhos habituais”. Tal incorporação se dá tanto para fins de incidência do tributo como para cálculo dos benefícios. A consequência inexorável, portanto, é que o que não constitua ganho incorporável aos proventos da aposentadoria não sofre a incidência da contribuição previdenciária. O tratamento constitucional da questão, portanto, é expresso, não demandando sequer integração interpretativa mais complexa.
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Por outro lado, a Emenda Constitucional nº 20/1998 previu que os proventos de aposentadoria serão calculados com base na remuneração do servidor e não poderão excedê-los (art. 40, §§ 2º e 3º, CF/88). Ademais, diante da aplicação subsidiária das normas do regime geral de previdência social (art. 40, § 12, CF/88), o regime próprio também se sujeita ao art. 195, § 5º, da CF/88, segundo o qual “nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.” É importante observar que, a despeito da Emenda Constitucional nº 41/2003 ter reforçado o caráter solidário do regime, foi mantida a natureza contributiva. 
Algumas conclusões podem ser obtidas desses parâmetros normativos. Embora o duplo caráter do regime próprio de previdência confira ao legislador razoável margem de livre apreciação para a sua concreta configuração, o dever de harmonizar as suas dimensões solidária e contributiva impõe o afastamento de soluções radicais. Assim, o caráter solidário do sistema afasta a existência de uma simetria perfeita entre contribuição e benefício (como em um sinalagma), enquanto a natureza contributiva impede a cobrança de contribuição previdenciária sem que se confira ao segurado qualquer contraprestação, efetiva ou potencial.
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Note-se que essa lógica se aplica tanto ao regime geral de previdência social quanto ao regime próprio. Todavia, os §§ 2º e 3º do art. 40 da CF/88 enfatizam a pertinência desta assertiva no âmbito do regime próprio. De fato, ao estabelecerem que os proventos de aposentadoria serão calculados com base na remuneração do servidor, e que não poderão excedê-los, os dispositivos reforçam a mínima referibilidade que deve existir entre remuneração de contribuição e proventos de aposentadoria. Portanto, a incidência de contribuição previdenciária sobre verbas não incorporáveis aos proventos do servidor representa negação a esta exigência de referibilidade, em violação aos §§ 2º e 3º do art. 40 e § 11 do art. 201 da CF/88. 

A propósito, transcrevo, ainda, trecho do voto divergente proferido na origem, pela juíza Quelen Van Caneghan, que alerta sobre o fato de que, apesar de alguns servidores do Município de Osório terem conseguido o direito à incorporação, não se pode ignorar que se tratam de casos em que estes já haviam alcançado os requisitos para incorporação antes da EC 103/19,  sendo evidente a distinção com relação aos casos em que os requisitos não foram alcançados e as parcelas pretéritas caíram em espécie de limbo remuneratório. Verifique-se:

De outra banda, não se desconhece de precedentes que tenham assegurado a servidores de Osório o direito à incorporação - porém, não se pode ignorar que se tratam de casos em que estes já haviam alcançado os requisitos para incorporação antes da EC 103/19, cuidando-se, pois, da tutela do direito adquirido, sendo evidente a distinção com relação aos casos em que os requisitos não foram alcançados e as parcelas pretéritas caíram em espécie de limbo remuneratório. 
A Previdência Social, na esteira do que dispõe o artigo 40 da Constituição Federal, vem disciplinada por dois vetores sistêmicos, relacionados ao caráter contributivo e ao princípio da solidariedade. Quanto àquele primeiro aspecto, é pacífico o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a dimensão contributiva não se coaduna à cobrança de cotas previdenciárias, sem que haja ao segurado qualquer garantia de contraprestação, de forma efetiva ou em potencial, aqui compreendido tanto o Regime Geral de Previdência Social, quanto o Próprio. 
À luz disso, quando do julgamento do Tema de Repercussão Geral 163, o Tribunal de Vértice firmou a tese de que: 
“Não incide contribuição previdenciária sobre verba não incorporável aos proventos de aposentadoria do servidor público, tais como terço de férias, serviços extraordinários, adicional noturno e adicional de insalubridade.” 
Em outras palavras: não há compatibilidade entre descontos realizados sobre verbas não passíveis de incorporações com a Constituição Federal, eis que, pela expressão “ganhos habituais” contida no art. 201, §11º, infere-se a conclusão lógica de que, aquilo que não constitui algum ganho incorporável aos proventos de aposentadoria, não pode servir de base econômica da previdência, por violação à dimensão contributiva.
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Partindo dessa premissa, tem-se que, independentemente de, ao tempo dos descontos anteriormente realizados, existir previsão legal para a incorporação do adicional de insalubridade, a partir da Emenda Constitucional n. 103/19 houve a vedação da prática, na forma da redação dada ao §9º do art. 39 da CF/88, in verbis: (...)
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Como se vê, não tendo a parte autora atingido os requisitos de aposentadoria quando da aludida Emenda, resta patente que foi alvo da transposição de regime em liça, não podendo mais auferir qualquer vantagem previdenciária a partir das contribuições realizadas sobre o adicional de insalubridade. 
Logo, há infringência ao sistema contributivo do RPPS local, ainda que, de forma contemporânea aos abatimentos, houvesse previsão legal a tanto.
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Acrescento que, embora a parte autora esteja submetida ao regime de médias, tal nada tem a influir no deslinde do feito, porquanto o cálculo deve levar em conta as rubricas que efetivamente compõem a base de cálculo da contribuição previdenciária. Ou seja, a renda mensal inicial (RMI) por média diz respeito à forma de cálculo, enquanto que a incidência sobre as parcelas controvertidas é matéria afeta à base de cálculo. 
Em outras palavras, base de cálculo é aquilo que compõe o salário-de-contribuição, observadas as disposições constitucionais e legais sobre a matéria, observado o princípio da simetria. Logo, essa base não pode ser composta a partir de rubricas que, à luz do texto constitucionais, não induzem obrigatoriedade de descontos. Forma de cálculo é o método de alcançar o valor do benefício efetivamente devido, após as contribuições, ou seja, a média.
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Assim, proponho o acolhimento do incidente, mas com o seguinte enunciado:
 “No âmbito de Osório, faz jus o servidor público à restituição retroativa das contribuições previdenciárias vertidas sobre o adicional de insalubridade, em razão dos efeitos advindos da EC 103/19 e da nova dicção do art. 39, §9º, da CF/88, porquanto deixou de ser incorporável e não influirá diretamente em eventual aposentadoria, respeitada a prescrição quinquenal daquelas vencidas, observado, também, o teor do enunciado do Tema 163 do STF,  salvo se, antes da aludida emenda, tenha alcançado os requisitos temporais para a incorporação." (grifei).

Nessa linha:

(...) O REGIME CONTRIBUTIVO É, POR ESSÊNCIA, UM REGIME DE CARÁTER EMINENTEMENTE RETRIBUTIVO. A QUESTÃO DO EQUILÍBRIO ATUARIAL (CF, ART. 195, § 5º). CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE PENSÕES E PROVENTOS: AUSÊNCIA DE CAUSA SUFICIENTE. 
- Sem causa suficiente, não se justifica a instituição (ou a majoração) da contribuição de seguridade social, pois, no regime de previdência de caráter contributivo, deve haver, necessariamente, correlação entre custo e benefício. 
A existência de estrita vinculação causal entre contribuição e benefício põe em evidência a correção da fórmula segundo a qual não pode haver contribuição sem benefício, nem benefício sem contribuição. Doutrina. Precedente do STF. (...)
(ADC 8, Tribunal Pleno, ministro Celso de Mello, DJe de 4 de abril de 2003, grifei)

AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INCIDÊNCIA DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA SOBRE PARCELAS NÃO INCORPORÁVEIS AOS PROVENTOS DE APOSENTADORIA DE SERVIDOR PÚBLICO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM O ENTENDIMENTO FIRMADO PELO PLENÁRIO DO SUPREMO NO JULGAMENTO DO RE 593.068 (TEMA N. 163/RG). DISTINÇÃO TEMPORAL. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 41/2003. INEXISTÊNCIA. 
1. O acórdão recorrido está em conformidade com a tese firmada no Tema n. 163 da repercussão geral, segundo a qual não incide contribuição previdenciária sobre verba não incorporável aos proventos de aposentadoria de servidor público tais como terço de férias, serviços extraordinários, adicional noturno e adicional de insalubridade. 
2. Não estabelecido, na tese de julgamento do Tema n. 163/RG, nenhum critério de distinção temporal que excepcione a regra criada, inexiste incompatibilidade em relação aos servidores cujo ingresso no serviço público tenha ocorrido após a Emenda Constitucional n. 41/2003. 
3. Agravo interno desprovido.
(RE 1.312.280 AgR, Segunda Turma, minha Relatoria, DJe de 3 de fevereiro 2022)

O acórdão recorrido está em desconformidade com a ótica firmada pelo Supremo acerca do debate.

3. Em face do exposto, dou provimento ao agravo para, desde logo, prover o recurso extraordinário determinando a não incidência de contribuição previdenciária sobre o adicional de insalubridade não incorporado à aposentadoria da recorrente, conforme o Tema n. 163/RG, respeitada a prescrição quinquenal e invertidos os ônus de sucumbência.

4. Defiro o pedido de gratuidade de justiça requerido, e esclareço, por oportuno, que sua concessão não tem efeito retroativo, tampouco afasta a responsabilidade da beneficiária pelas despesas processuais e pelos honorários decorrentes de sua sucumbência, ficando essas obrigações apenas subordinadas a condição suspensiva (art. 98 do CPC).

5. Os honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência anteriormente fixada e representam um acréscimo ao ônus já estabelecido, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior, como na espécie, sua incidência é indevida.

6. Por fim, advirto as partes que a interposição de recursos protelatórios, bem como manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ensejará a imposição de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, e do art. 1.026, §2º, do Código de Processo Civil (CPC).  
 
Nesse sentido, a jurisprudência do Supremo: ARE 1468509 AgR-ED, Segunda Turma, ministro André Mendonça,  DJe de 3 de setembro de 2024; ARE 1.107.805 AgR,  Primeira Turma, ministro Luís Roberto Barroso,  DJe de 3 de fevereiro de 2020; Rcl 45.289 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 30 de novembro de 2021; Rcl 24.841 ED-AgR, Primeira Turma, ministro Luiz Fux, DJe de 11 de maio de 2017; MS 37.637 AgR, Tribunal Pleno, ministro Luís Roberto Barroso, DJe de 16 de junho de 2021; MS 35.272 AgR-segundo, Segunda Turma, ministro Edson Fachin, DJe de 8 de outubro de 2020; e, ARE 1.321.696 ED-AgR Segunda Turma, ministro André Mendonça, DJe de 29 de junho de 2022.

7. Publique-se.

Brasília, 12 de fevereiro de 2026.

Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente