Tribunal: STF
Processo: MS 40551
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-12
Data de publicação: 2026-05-12

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. DETERMINAÇÃO DE CITAÇÃO. DISCUSSÃO SOBRE MARCOS INTERRUPTIVOS. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA DENEGADA.

Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado em face de ato da Auditoria Especializada em Tomada de Contas (AudTCE) no âmbito do TC 011.195/2025-8 (Doc. 4), que propôs a realização de citação dos responsáveis para apresentarem alegações de defesa diante das irregularidades em apuração em processo de tomada de contas.
Os impetrantes pretendem a declaração da prescrição das pretensões punitivas e ressarcitórias. Argumentam que, no caso, o início da contagem do prazo prescricional deu-se em 30/4/2017 (data em que a prestação de constas deveria ser apresentada) e que somente com a citação em processo de tomada de contas especial, ocorrida em 12/9/2025, é que tomaram ciência de sua responsabilização por violação contratual. Nas palavras dos impetrantes:

“Portanto, antes de sua citação pelo TCU, os responsáveis não haviam tomado conhecimento de quaisquer atos relacionados ao procedimento, os quais somente passaram a ser-lhe efetivamente dirigidos a partir do Relatório de TCE 013/2025, de 27 de março de 2025 (peça 50), posteriormente ratificado pelo Relatório de Auditoria E-TCE nº 517/2025, peça 54. ocasião que também já se operava a prescrição”
Defendem, ainda, que deveriam ser desconsiderados os inúmeros pretensos marcos interruptivos apontados. 
O Tribunal de Contas da União prestou informações, manifestando-se pela denegação da ordem, nos seguintes termos:

“Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar (ainda não apreciado), impetrado contra ato praticado pelo “SENHOR MINISTRO AUGUSTO NARDES, membro do Tribunal de Contas da União e Relator da Tomada de Contas Especial TC 011.195/2025-8”, consubstanciado na instrução preliminar lançada pela Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE), que propôs a realização de citação dos responsáveis para apresentarem alegações de defesa diante das irregularidades em apuração no referido processo de Tomada de Contas Especial.
1. Em preliminar: da incompetência absoluta do Supremo Tribunal Federal, para julgar o ato apontado como coator praticado pela Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE), que não se sujeita à competência originária do STF.
2. Em preliminar: ausência de interesse processual dos Impetrantes, a ensejar extinção do processo sem julgamento de mérito (art. 485, VI, CPC), por não haver utilidade na presente prestação jurisdicional. Com fundamento na instrução preliminar em questão apenas foram promovidas as citações dos Impetrantes para apresentarem as alegações de defesa que julgarem pertinentes, atos esses de natureza meramente preliminar, conforme precedente do STF no MS 22.733, ao analisar questão análoga. O chamamento dos Impetrantes aos autos de controle externo, em estrito cumprimento a imperativo legal, simplesmente diz respeito à medida procedimental, que visa a assegurar ampla defesa e contraditório aos Impetrantes.
3. Em preliminar: incabível mandado de segurança para, prematuramente, estancar a atividade de controle externo, salvo na hipótese de flagrante ilegalidade, o que não ocorre no presente caso. Precedentes do STF.
4. Prescrição quinquenal das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU: regulação integral pela Lei 9.873/1999. Jurisprudência pacífica do STF.
5. Termo inicial da contagem do prazo prescricional: do dia seguinte ao término do prazo para a prestação de contas em caso de omissão para prestá-las (art. 4º, I, Res. TCU 344/2022; MS 39.834 MC-Ref, Primeira Turma, julgado em 9/9/2024; MS 39.072 AgR, Segunda Turma, julgado em 19/11/2024)
6. Ocorrência de causas interruptivas nos termos previstos no art. 2º da Lei 9.873/1999. Ausência de limitação da quantidade de causas interruptivas do prazo prescricional e possibilidade de interrupção da prescrição antes da autuação do processo de controle externo no TCU ou da notificação do responsável, em conformidade com a Resolução TCU 344/2022 e com a jurisprudência majoritária do STF.
7. Prescrição intercorrente: termo inicial da contagem do prazo a partir da ocorrência do primeiro marco interruptivo da prescrição principal, sendo interrompida, em regra, por qualquer ato que evidencie o andamento regular do processo, o que inclui as causas impeditivas, suspensivas e interruptivas da prescrição principal, nos termos da Resolução TCU 344/2022.
8. Não ocorrência de nenhuma modalidade de prescrição no caso concreto.
9. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do indício do bom direito e do perigo na demora.
10. Parecer pela denegação da ordem, ante a inexistência do direito líquido e certo alegado pelos Impetrantes” (Doc. 13)

A Procuradoria Geral da República manifestou-se pela denegação da segurança, consoante a ementa a seguir transcrita:

“MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CIVIL E ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PROJETO COM CAPTAÇÃO DE RECURSOS DA ANCINE. NÃO APROVAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE CONTAS. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO QUINQUENAL DAS PRETENSÕES PUNITIVA E RESSARCITÓRIA. INCOMPETÊNCIA DESSA SUPREMA CORTE. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO TCU. ATO COATOR PRATICADO POR ÓRGÃO INTERNO (UNIDADE DE AUDITORIA ESPECIALIZADA EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL – AudTCE). INEXISTÊNCIA DE CARGA DECISÓRIA E IMPOSITIVA. MERA DETERMINAÇÃO DE CITAÇÃO. PROCEDIMENTO AINDA EM INSTRUÇÃO. INÍCIO DA FASE EXTERNA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES DESSE STF. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA” (Doc. 20)

É o relatório. DECIDO.

Ab initio, consigno que a concessão da segurança exige a comprovação de ilegalidade ou de abuso de poder por parte da autoridade que supostamente violou, ou ameaça violar, direito líquido e certo da pessoa física ou jurídica. Nesse sentido, dispõe o artigo 1º da Lei 12.016/2009, in verbis:

“Art. 1o Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.”

Este writ visa à anulação de ato, sob a alegação de prescrição. No entanto, inexistente comprovação nesse sentido, bem como de qualquer ilegalidade perpetrada no caso sub examine. 
Com efeito, a simples determinação de citação para responder à tomada de contas especial em sede de instrução de proposta preliminar é ato desprovido de carga decisória e impositiva, incapaz de ferir direito líquido e certo. 
Como bem pontuado pelo Ministério Público Federal, esta Suprema Corte já se manifestou no sentido de que a citação em processo de controle externo não configura, por si, ato ilegal ou abusivo. Nesse sentido: MS 37646 AgR, Primeira Turma, Rel. Dias Toffoli, Dje de 30/06/2021; MS 38685 AgR, Rel. Dias Toffoli, Segunda Turma, Dje de 19/3/2024; MS 39167, Rel. Flávio Dino, Primeira Turma, Dje de 21/3/2024, MS 37423 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli DJe de 7/2/2022.
À luz dessas premissas, não verifico presentes os requisitos para que se possa dar seguimento ao presente mandamus. A via do mandado de segurança não serve para, prematuramente, estancar a atividade de controle externo. Ademais, no que concerne à discussão sobre os marcos interruptivos, os impetrantes limitam-se a afirmar genericamente que “deveriam ser desconsiderados os inúmeros pretensos marcos interruptivos apontados”. 
Assim, a vexata quaestio gira em torno da aplicação analógica do art. 2º da Lei 9.873/99 e dos marcos interruptivos do prazo prescricional quinquenal. 
No julgamento do Tema 899 da Repercussão Geral, RE 636.886-RG, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, foi fixada a seguinte tese: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.”
O STF, portanto, reconhece que tanto a pretensão de ressarcimento quanto a pretensão sancionatória exercidas pelo Tribunal de Contas da União prescrevem, sendo aplicáveis, a ambas, o prazo de prescrição e os marcos interruptivos indicados na Lei Federal n. 9.873/1999:

Art. 2o  Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:            
I - pela citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;
I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;               
II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
III - pela decisão condenatória recorrível.
IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.    

O próprio Tribunal de Contas da União, em aderência, passou a reconhecer a aplicação das regras previstas na supracitada lei, editando a Resolução TCU 344, de 11 de outubro de 2022.
No ponto, cumpre salientar a existência de inúmeros precedentes reafirmando a possibilidade de múltiplos marcos interruptivos:
 
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INCIDÊNCIA DA LEI 9.873/1999 AO CASO. PRESCRIÇÃO NÃO CARACTERIZADA. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Aplica-se a Lei 9.873/1999 aos casos analisados pelo Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 2. No caso concreto, o marco inicial da contagem do prazo prescricional se deu em 23/08/2011, tendo ocorrido os seguintes atos de apuração dos fatos investigados: 12/06/2012 - Ofício do Ministério do Turismo comunicando a Fundação Cultura Cidade de Aracajú (FUNCAJU), da qual o Impetrante era Presidente à época, a respeito da glosa de despesas feita por ocasião da análise da prestação de contas final do Convênio; 08/05/2013 - Ofício do Ministério do Turismo comunicando a manutenção da reprovação da prestação de contas, em resposta ao Recurso Administrativo Hierárquico do ora Impetrante; 24/09/2014 - Ofício do Ministério do Turismo comunicando a manutenção da reprovação da prestação de contas, em resposta à nova manifestação administrativa do ora Impetrante; 06/03/2017 - Ofício do Ministério do Turismo comunicando o Impetrante a respeito do indeferimento de seu Pedido de Reconsideração, bem como sobre a manutenção da reprovação da prestação de contas do Convênio 754027/2010; 11/09/2018 - Relatório de Auditoria 873/2018, apresentado pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União; 17/06/2019 - Citação do Impetrante na Tomada de Contas Especial; 25/08/2020 - Condenação do Impetrante pelo Acórdão 8993/2020- TCU-2ª Câmara. 3. A ocorrência de vários atos inequívocos de apuração dos fatos pelos órgãos competentes evidencia a incidência de diversos marcos suficientes para interromper a alegada prescrição, na forma do art. 2º, II, da Lei 9.873/1999 4. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pela parte e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável a presente ação mandamental. 5. Agravo Interno a que se nega provimento”. (MS 38.735 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Relator p/ Acórdão: Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 3/6/2024)
“Direito Administrativo. Agravo interno em Mandado de Segurança. Prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória em tomada de contas especial do Tribunal de Contas da União (TCU). Ocorrência de fatos interruptivos da prescrição. 1. Agravo interno em mandado de segurança impetrado contra o acórdão TCU nº 18.190/2021, que teria condenado a impetrante ao ressarcimento ao erário e pagamento de multa. Alegação de prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória. 2. O art. 2º, I e II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe pela citação ou notificação do interessado ou por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia do Tribunal de Contas. 3. Não é necessária a ciência do interessado para que os atos inequívocos de investigação, previstos no art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, operem o efeito interruptivo do prazo prescricional. Precedentes. 4. Agravo interno a que se nega provimento”. (MS 38658 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 28/2/2023)
“AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA E DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO: MARCOS TEMPORAIS APLICÁVEIS. PRECEDENTE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO”. (MS 38898 AgR, Rel.(a) Min.(a) Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 11/5/2023)
In casu, houve a omissão da prestação de contas e, nos termos do art. 4°, I, da Resolução-TCU 344/2022, o termo inicial da contagem do prazo da prescrição quinquenal teria ocorrido em 30/4/2017, data em que as contas deveriam ter sido prestadas. 
Nesse sentido: 
“[...]  termo inicial da prescrição para apuração de responsabilidade por omissão na prestação de contas parciais tem como marco a data em que as contas deveriam ter sido apresentadas, nos termos do art. 4º, I, da Resolução-TCU nº 344/2022 [...]” (MS 39834 AgR, Relator(a): FLÁVIO DINO, Primeira Turma, julgado em 19-05-2025)
[...] O termo inicial da prescrição, nos casos de omissão no dever de prestar contas, conta-se da data em que estas deveriam ter sido apresentadas; nas demais hipóteses, da data de entrada do processo de fiscalização no Tribunal de Contas ou no órgão incumbido, por determinação legal, do controle interno [...]” (ADI 5.509, Rel. Min. Edson Fachin). (MS 38774 AgR-segundo, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: NUNES MARQUES, Segunda Turma, julgado em 25-02-2026)
Conforme registros trazidos pelo TCU, restaram comprovados nos autos inúmeros atos inequívocos de apuração dos fatos. Não se verifica, em qualquer dos interregnos, o transcurso do quinquênio legal. Assim, inviável a declaração da prescrição, uma vez que restou demonstrada a inexistência de inércia dos órgãos de controle. 
No tocante ao princípio da unicidade da interrupção prescricional, como já tive a oportunidade de apontar em voto anterior (MS 38763 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 03-04-2023):
[...] a redação do art. 2º, II, da referida lei dispõe que “qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato” tem o condão de interromper o curso do prazo prescricional, incluindo as apurações anteriores à citação da parte impetrante na tomada de contas especial, consoante entendimento firmado na jurisprudência desta Corte. Confiram-se: MS 38.232-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 28/4/2022; MS 36.810-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 19/5/2022; MS 37.847-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 28/01/2022; MS 35.208-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10/2/2021, e MS 37.293-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 30/4/2021. Não há, portanto, no texto da lei qualquer regra restritiva a impor a interrupção da prescrição em apenas uma única oportunidade. 
Com efeito, a Lei nº 9.873/1999 enumerou em incisos autônomos e independentes quatro causas interruptivas, sem qualquer previsão de limitação. Acolher a unicidade equivaleria a esvaziar os demais incisos do art. 2º da referida lei. Não desconheço a existência de precedentes em sentido diverso, mas mantenho minha convicção, alinhada com parcela significativa da jurisprudência.
Ademais, a averiguação, caso a caso, de cada marco interruptivo demandaria dilação probatória, tratando-se de pretensão inviável em sede de mandado de segurança. Esta Suprema Corte denegou a segurança em casos como o presente, diante da ausência de direito líquido e certo, ínsita às discussões sobre essa natureza, verbis:

“AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. IMPOSIÇÃO DE MULTA E DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. DISCUSSÃO SOBRE MARCOS INTERRUPTIVOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. DESCABIMENTO DA VIA MANDAMENTAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Alegação de incidência única dos marcos interruptivos, nos termos da Lei nº 9.873/99. Impossibilidade de inovação de argumentos nesta fase processual, em sede de agravo interno. Precedentes. 2. Incabível dilação probatória no mandado de segurança, uma vez que a prova há de se constituir no momento da impetração. Ao pretender discutir os marcos interruptivos da prescrição sem colacionar aos autos provas suficientes de uma ameaça concreta e real de lesão a direito subjetivo líquido e certo, descabe a via eleita. 3. In casu, aplicando-se integralmente a regulamentação da Lei nº 9.873/1999 e a orientação jurisprudencial do Plenário deste Supremo Tribunal Federal ao caso concreto, observa-se que as determinações exaradas pelo Tribunal de Contas da União em relação aos atos praticados pelo impetrante não se encontram fulminadas pelo decurso do tempo. 4. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO” (MS 38763 AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 17-04-2023)”
 
“AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONDENAÇÃO A PAGAMENTO DE MULTA. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. MARCOS INTERRUPTIVOS. ART. 2°, II, DA LEI 9.873/1999. DISCUSSÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
I – As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. 
II – Excetuados os ressarcimentos de valores perseguidos na esfera judicial decorrentes da ilegalidade de despesa ou da irregularidade de contas, a aplicabilidade de sanções administrativas pelo Tribunal de Contas da União - TCU sofrem os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei. 
III – Aplicando a regulamentação da Lei 9.873/1999 ao caso concreto, o TCU constatou que a pretensão punitiva não teria sido fulminada pelo decurso do tempo, diante da ocorrência de 11 causas interruptivas da prescrição. 
IV - A pretensão do recorrente, fundada na discussão sobre os fatos apontados como marcos interruptivos da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, refoge aos estreitos limites do mandamus, ante a ausência de liquidez e certeza do direito pleiteado. 
V – Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 37008 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 10/05/2022)
 
“AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO NÃO CARACTERIZADA. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA NOS TERMOS DO ART. 2º DA LEI 9.873/1999. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
1. Aplica-se a Lei 9.873/1999 ao Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 
2. No caso concreto, está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos, os quais importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper a alegada prescrição. 
3. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pelos Recorrentes e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável o presente recurso.   
4. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” (MS 38138 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 18/11/2021)
 
“Agravo regimental em mandado de segurança. Ordem denegada. Não ocorrência da alegada prescrição, em qualquer de suas modalidades. Ausência do transcurso do prazo legal de cinco anos, ou de três anos, considerados os fatos que interromperam seu curso. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
1. A prática de qualquer ato inequívoco, tais como auditorias e processos de representação, que importe apuração do fato, ainda que anteriores à citação do impetrante na tomada de contas especial, tem o condão legal de interromper a prescrição e permitir a devida apreciação da legalidade de todos os aspectos referentes à apuração em questão.
2. A existência de atos fiscalizatórios relacionados à impetrante no bojo de relatórios de levantamentos realizados em procedimentos apensos e conexos ao principal constitui, indubitavelmente, ato que demonstra a ausência de procedimento administrativo totalmente paralisado, para fins de incidência da prescrição intercorrente almejada pela impetrante.
3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”(MS 37820 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 26/10/2022)
 
Outrossim, decidir de modo diverso do que o fez o TCU demandaria ampla dilação fático-probatória porquanto seria necessário examinar cada um dos atos interruptivos. 
Com efeito, a via do mandado de segurança não se presta a produção probatória. Assim, ausente prova de ilegalidade ou o abuso de poder praticados pela autoridade impetrada, a causa petendi do presente mandamus é de todo incompatível com o rito especial do mandado de segurança.
Ex positis, DENEGO A SEGURANÇA pleiteada com fulcro no art. 205 do RISTF. 
Custa pelos impetrantes.
Brasília, 12 de maio de 2026.

Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente