Tribunal: STF
Processo: ARE 1596205
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-28
Data de publicação: 2026-05-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Vistos.
Transporte Coletivo Cidade Canção Ltda. interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Paraná, assim ementado:

“APELAÇÕES CÍVEIS E REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO POPULAR - ISENÇÃO DO IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA (ISSQN) DEVIDO PELA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL – ALEGAÇÕES DE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, DA IMPESSOALIDADE E DA ISONOMIA TRIBUTÁRIA, LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO E INCONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS COMPLEMENTARES MUNICIPAIS Nº 982/2013, 991/2014 E 1.024/2015 – DIPLOMAS LEGAIS QUE TINHAM POR OBJETO GARANTIR A MANUTENÇÃO DO PROJETO DE INTEGRAÇÃO DO TRANSPORTE METROPOLITANO E REDUZIR O VALOR DA TARIFA - SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA – APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO – NULIDADE DA SENTENÇA – RETRATAÇÃO DA DECISÃO QUE HAVIA DEFERIDO A PRODUÇÃO DE PROVA PERICIAL – ALEGAÇÃO DE PRECLUSÃO – DESCABIMENTO – INSTITUTO QUE NÃO SE APLICA AO CASO – INEXISTÊNCIA DE PRECLUSÃO PRO JUDICATO EM MATÉRIA PROBATÓRIA – INTELIGÊNCIA DOS ARTIGOS 370 E 371 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL - PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – JULGAMENTO ANTECIPADO – CONJUNTO PROBATÓRIO INSUFICIENTE – NECESSIDADE DE AFERIR SE A ISENÇÃO CONCEDIDA À CONCESSIONÁRIA FOI INTEGRALMENTE REPASSADA AOS USUÁRIOS DO SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO E CONTRIBUIU PARA A MANUTENÇÃO DA INTEGRAÇÃO COM OUTRAS CIDADES - NULIDADE DA SENTENÇA – DETERMINAÇÃO DE RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM PARA DILAÇÃO PROBATÓRIA – RECURSO DE APELAÇÃO INTERPOSTO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO PROVIDO – ANÁLISE DO APELO MANEJADO PELO AUTOR POPULAR E DA REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADAS.” (e-doc. 263) 

Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 265). 
No recurso extraordinário argumenta-se que a Corte de origem teria contrariado os artigos 1º, caput; 5º, caput e inciso II; 30, incisos I, III e V; 60, § 4º e inciso I; 146, incisos I e II; 150, § 6°; e 156, inciso III e §3°, todos da Constituição Federal, além do artigo 88, inciso II, do ADCT. 
Sustenta que, na origem, o caso versa sobre "ação popular ajuizada pelo Recorrido em face da Recorrente e do Município de Maringá, objetivando a restituição dos valores que deixaram de ser recolhidos a título de ISS, no período de vigência das Leis Complementares Municipais nº 982/2013, 991/2014 e 1024/2015, bem como de outras Leis que vierem a prorrogar o benefício. A ação foi julgada improcedente (mov. nº 191.1), tendo a r. sentença sido anulada pelo v. acórdão proferido pelo TJPR para determinar o retorno dos autos à origem para a realização da prova pericial". 
Aduz que "o Autor popular não requereu a dilação probatória, sendo que o requerimento, corretamente afastado pelo MM. Juízo de 1º Grau ao julgar a ação improcedente, de modo que o pedido [...] revela que a referida instrução probatória apenas haveria necessidade e utilidade para se avaliar eventual lesão ao patrimônio público se a isenção concedida fosse considerada ilegítima". 
No ponto, argumenta que "[n]o caso do ISS, cabe à Lei Complementar regular a forma e as condições em que as isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos ou revogados (art. 156, §3°, inciso III, CF). A competência constitucional, material e tributária, dos Municípios não foi apreciada pelo acórdão embargado, em especial porque não há que se cogitar qualquer suposta vedação à concessão de isenções e benefícios no âmbito do ISS". 
Requer seja provido o apelo extremo, a fim de que seja reconhecida "a legitimidade da isenção ISS outorgada pelo Município de Maringá no presente caso". 
Inadmitido o recurso extraordinário pelo Tribunal a Quo (e-doc. 30), a autarquia recorrente interpôs agravo (e-doc. 33), elevando os autos a esta Corte para apreciação.  
Decido.
Na origem, a "sentença proferida nos autos da ação popular nº 0004316-91.2016.8.16.0190, ajuizada por Gilson José dos Santos contra Transporte Coletivo Cidade Canção Ltda. e Município de Maringá (que migrou para o polo ativo no curso do processo, nos termos do artigo 6º, § 3º, da Lei nº 4.717/1965), [...] julgou improcedentes os pedidos deduzidos na petição inicial, ao fundamento de que a isenção concedida à ré em relação ao imposto sobre a prestação de serviços de qualquer natureza (ISSQN) não se deu de modo ilegal, tampouco houve violação ao princípio da isonomia pelo fato de a requerida ter sido a única contribuinte a usufruir do benefício fiscal" (e-doc. 263, p. 2). 
Em sede de apelação, o Ministério Público Federal alegou que "a sentença padece de nulidade, ante a necessidade de produção de prova pericial para a aferição do repasse, ou não, da isenção do ISSQN aos usuários do serviço de transporte coletivo municipal", sendo a  "demonstração de tal circunstância [...] imperiosa, pois as isenções foram concedidas a pretexto de evitar o aumento da tarifa do transporte coletivo". 
Acrescentou o membro ministerial, ainda, que "que existem indícios de que a redução dos custos operacionais da concessionária, decorrentes da isenção do ISS, não refletiram na tarifa cobrada, pois no ano de 2014 - quando foi concedido o benefício pela primeira vez – foram registrados aumentos no preço da passagem de ônibus municipal". 
Ao analisar o recurso de apelação apresentado pelo Parquet Federal,  o Tribunal a Quo cassou a sentença, julgando prejudicado o recurso interposto por Gilson José dos Santos, destacando a imprescindibilidade da prova pericial para o deslinde do caso em apreço, sob os seguintes fundamentos: 

"Por meio da decisão de mov. 158.1, o Juízo de origem afastou o pedido de indeferimento da petição inicial. Além disso, reconsiderou a decisão que deferiu a produção da prova pericial, ao fundamento de que o objeto da prova técnica – verificação da (in)existência de repasse da isenção do ISS aos usuários do serviço e aumento do lucro da requerida – não guarda relação com o que foi requerido na petição inicial. Entendeu, ainda, que o órgão ministerial ampliou o pedido formulado pelo autor da ação popular, o que não lhe é permitido pela Lei nº 4.717/1965. Assim, em face do custo e da complexidade da prova técnica, somado à impertinência de seu objeto com o que foi requerido na petição inicial, o juiz da causa reconsiderou a decisão de mov. 130.1 e afirmou que a prova documental existente nos autos era suficiente para o julgamento da causa. Por fim, determinou que a Câmara Municipal de Maringá fosse oficiada para apresentar os projetos de lei que deram origem aos diplomas legais impugnados pelo autor.
[...]
Ao analisar a causa, o eminente magistrado singular julgou improcedentes os pedidos deduzidos na petição inicial, ao fundamento de que a isenção concedida à ré em relação ao imposto sobre a prestação de serviços de qualquer natureza não se deu de modo ilegal, tampouco houve violação ao princípio da isonomia pelo fato de a requerida ter sido a única contribuinte a usufruir do benefício fiscal em comento. Por fim, isentou o autor do pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, na forma do artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal (mov. 191.1). 
O Ministério Público defende em suas razões recursais que a sentença é nula, pois o magistrado da causa não poderia ter alterado seu posicionamento quanto à necessidade de produção de prova técnica. Nesse sentido, defende o Parquet que houve preclusão em relação à decisão que havia, em um primeiro momento, deferido a produção de perícia para que fosse aferido o efetivo repasse da isenção do ISS aos usuários do sistema de transporte coletivo municipal.
Em que pese a insurgência do órgão ministerial, verifica-se que inexiste preclusão pro judicato em matéria probatória, já que o magistrado é o destinatário das provas e a ele cabe dirigir a instrução, nos termos dos artigos 370 e 371 do Código de Processo Civil: 

Art. 370. Caberá ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, determinar as provas necessárias ao julgamento do mérito. 
Parágrafo único. O juiz indeferirá, em decisão fundamentada, as diligências inúteis ou meramente protelatórias. 
Art. 371. O juiz apreciará a prova constante dos autos, independentemente do sujeito que a tiver promovido, e indicará na decisão as razões da formação de seu convencimento.
[...]
Assim, não há falar-se em nulidade processual unicamente pelo fato de o magistrado singular ter dispensado a realização de prova anteriormente deferida, de modo que o apelo não merece acolhimento neste ponto. 
O Ministério Público também defende em seu recurso que o conjunto probatório existente nos autos não permite a análise da existência de violação ao princípio da impessoalidade, ante a ausência de elementos concretos aptos a demonstrar que o benefício fiscal foi efetivamente repassado aos usuários do transporte coletivo. Argumenta que a demonstração de tal circunstância é imperiosa, pois as isenções foram concedidas a pretexto de evitar o aumento da tarifa do transporte coletivo.
Pois bem. Conforme se extrai da documentação juntada pela Câmara Municipal de Maringá, relativa aos projetos de lei que resultaram na aprovação das Leis Complementares Municipais nº 982/2013, 991/2014 e 1.024/2015, nota-se que todos eles foram apresentados pelo então Prefeito Municipal, Carlos Roberto Pupin, e versavam sobre a manutenção e prorrogação da isenção do ISS cobrado em relação ao serviço de transporte coletivo municipal (movs. 168.4 a 168.6). 
De acordo com a mensagem que acompanhou o projeto que deu origem à Lei Complementar nº 982/2013, o Poder Executivo Municipal argumentou que ‘[...] a manutenção do benefício previsto no art. 13, inciso XIV, da LC 735/2008[1], é essencial para que haja continuidade no Projeto de Integração do Sistema de Transporte Coletivo, e que este, deve prevalecer em prol do bem comum da população, o citado inciso deve ser incluído expressamente na Lei de Isenções’ (mov. 168.6, fl. 07 – grifos acrescidos).
Com a aprovação do projeto de lei de pela Câmara Municipal, o artigo 13 da Lei Complementar nº 738/2008, que versava sobre ‘isenções, reduções e demais formas de benefícios relativos ao pagamento de tributos municipais’, passou a ter a seguinte redação:
[...]
Já os projetos de lei que resultaram na aprovação das Leis Complementares nº 991/2014 e 1.024/2015 tinham por objeto, unicamente, a prorrogação da isenção do ISS devido pela prestação de serviços de transporte coletivo municipal. O projeto que resultou na aprovação do primeiro diploma legal também tinha por justificativa a necessidade de continuidade do projeto de integração com outras cidades vizinhas (mov. 168.4, fl. 03), enquanto no segundo o chefe do Poder Executivo Municipal argumentou que a prorrogação da isenção tinha por objeto ‘a garantia de valores acessíveis às tarifas do transporte coletivo urbano, a desoneração das tarifas até R$ 0,10 (dez centavos) e assim, possibilitando o investimento no transporte público de qualidade para atrair os usuários de transporte individual’ (mov. 168.5, fl. 03). 
Vê-se, pois, que a validade das isenções depende da verificação, em concreto, da compatibilidade entre o benefício concedido à concessionária de transporte coletivo municipal (Transporte Coletivo Cidade Canção Ltda.) e as finalidades das normas editadas pelo Poder Legislativo.
Assim, as Leis Complementares nº 982/2013 e 991/2014 devem ter efetivamente contribuído para a continuidade do programa de integração do transporte coletivo intermunicipal – o qual, cabe frisar, sofre a incidência do Imposto Sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), nos termos do artigo 155, inciso II, da Constituição Federal. 
Além disso, a Lei Complementar nº 1.024/2015 deve ter impactado no valor da tarifa então vigente em valor equivalente a R$ 0,10 (dez centavos). 
Caso tais circunstâncias não se verifiquem, terá havido ilegalidade do objeto e desvio de finalidade na concessão do benefício fiscal, na forma do artigo 2º, alínea ‘e’, e parágrafo único, alínea ‘e’, da Lei que regula a ação popular:’ (e-doc. 14) 
[...]
Aqui, cabe referir que não se ignora o fato de que os atos impugnados pelo autor popular são leis e não atos administrativos. Entretanto, considerando as peculiaridades do caso, em especial que a concessionária Transporte Coletivo Cidade Canção Ltda. foi a única beneficiada pela isenção do ISSQN prevista no artigo 13, inciso XIV, da Lei Complementar nº 738/2008, forçoso concluir que se tratam de leis com efeitos concretos, passíveis de controle por meio de ação popular."
No caso dos autos, considerando a complexidade da matéria, não é possível afirmar apenas com base na prova documental existente nos autos que a isenção fruída pela concessionária no período de vigência dos diplomas legais questionados nesta ação popular foi integralmente repassada aos usuários do sistema de transporte coletivo municipal e contribui para a manutenção do projeto de integração. 
Ademais, não se pode perder de vista o disposto no artigo 9º, § 3º, da Lei nº 8.987/1995, segundo o qual ‘a criação, alteração ou extinção de quaisquer tributos ou encargos legais, após a apresentação da proposta, quando comprovado seu impacto, implicará a revisão da tarifa, para mais ou para menos, conforme o caso’ (grifos acrescidos). 
Neste ponto, cabe destacar, ainda, que ao contrário do que entendeu o magistrado (mov. 158.1), a prova técnica pretendida pelo Ministério Público não ampliou o objeto da ação popular. 
[...]
Contudo, como bem destacou o membro do órgão ministerial que atuou em primeira instância (mov. 188.1), a questão afeta ao impacto do benefício fiscal no preço da tarifa foi suscitado pela própria concessionária em sua contestação (mov. 14.1). Naquela ocasião, a requerida afirmou o seguinte:
[...]
Assim, mostra-se inadequada a afirmação de que o Parquet alterou a causa de pedir da presente ação popular, visto que a questão afeta ao repasse do benefício aos usuários foi arguida pela requerida como matéria de defesa, com vistas a tentar demonstrar o suposto interesse público que justificou a concessão/prorrogação da isenção.
[...]
Nessa linha de raciocínio, caso reste demonstrado o incremento do lucro da concessionária à custa do não repasse da isenção do ISS aos usuários do serviço de transporte coletivo urbano ou a desnecessidade de concessão do aludido benefício fiscal para manutenção do projeto de integração metropolitano, haverá afronta aos princípios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade, bem como lesão ao erário, tal como defendido na peça inaugural.
[...]
Para tanto, é imperiosa a produção da prova técnica pleiteada pelo Ministério Público, pois, sem dilação probatória não é possível dizer com segurança que a isenção concedida em favor da concessionária do serviço público de transporte coletivo municipal reverteu em favor dos respectivos usuários.
[...]
Ante o exposto, ACORDAM os Senhores Magistrados integrantes da 3ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em dar provimento do recurso interposto pelo Ministério Público do Estado do Paraná, a fim de cassar a sentença, com o retorno dos autos à instância originária para a dilação probatória e prolação de novo ato decisório, dando por prejudicados o recurso interposto por Gilson José dos Santos e a remessa necessária, nos termos da fundamentação.” (e-doc. 263) (grifos acrescidos).

No caso, observo que, no intuito de ver reconhecida a legitimidade da isenção ISS outorgada pelo Município de Maringá (e-doc. 311, p. 21),  a parte recorrente deixa de impugnar o fundamento de que "não é possível afirmar apenas com base na prova documental existente nos autos que a isenção fruída pela concessionária no período de vigência dos diplomas legais questionados nesta ação popular foi integralmente repassada aos usuários do sistema de transporte coletivo municipal e contribui para a manutenção do projeto de integração", o que, em tese, "afronta aos princípios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade, bem como lesão ao erário, tal como defendido na peça inaugural". 
Desse modo, incide, na espécie, o enunciado da Súmula nº 283 desta Corte, que assim dispõe, in verbis: É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles. 
No mais, ainda que superado referido óbice, para que se pudesse decidir de forma diversa do acórdão recorrido, seria imprescindível o revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos, bem como a legislação infraconstitucional citada pelo Tribunal de origem (Lei nº 8.987/1995, Lei Complementar nº 738/2008, Lei Complementar nº 1.024/2015, Lei Complementar nº 1.024/2015, Lei Complementar nº 738/2008 e Lei nº 13.105/2015), ultrapassando os lindes do recurso extraordinário, a teor do que dispõe as Súmulas nºs  279 e 280 deste STF. A propósito:

“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. RODOVIA. FAIXA DE DOMÍNIO. TARIFA DE FISCALIZAÇÃO. VERBA QUE SE CARACTERIZA COMO TAXA. COBRANÇA. ILEGALIDADE. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADOS 279 E 280 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. É inviável, em recurso extraordinário, a análise de legislação infraconstitucional local e o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmulas 279/STF e 280/STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.310.878-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 19/5/2021 - grifei).

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROGRAMA DE REASSENTAMENTO DE ÁREA DE RISCO. ILEGALIDADE DE NORMA REGULAMENTDORA. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DA CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. VIOLAÇÃO DO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NECESSIDADE DE REEXAME DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Não há que falar em violação do art. 97 da CF, tampouco em aplicação da Súmula Vinculante 10, uma vez que o Tribunal a quo não declarou a inconstitucionalidade de norma nem afastou sua aplicabilidade com apoio em fundamentos extraídos da Constituição. Precedentes. II – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica rever a interpretação de normas infraconstitucionais locais que fundamentam a decisão a quo. Incidência da Súmula 280 desta Corte. Precedentes. III – Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.257.744-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 28/8/2020 - grifei).

“DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TÉCNICA DE MOTIVAÇÃO QUE NÃO VIOLA O ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TAXA DE PARCELAMENTO DO SOLO. ILEGALIDADE RECONHECIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME DE PROVAS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 279 E 280/STF. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a técnica da motivação por remissão é harmônica com o princípio constitucional da obrigatoriedade da fundamentação das decisões judiciais. Precedentes. 2. O acórdão recorrido está devidamente fundamentado, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante, circunstância que não configura violação ao art. 93, IX, da CF/88. 3. Para firmar entendimento diverso do acórdão recorrido quanto aos pontos aduzidos pela parte ora agravante, seria indispensável o reexame da legislação infraconstitucional e do acervo fático-probatório, providências vedadas em sede de recurso extraordinário. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência das Súmulas 279 e 280/STF. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 929.224-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 6/9/2017 - grifei).

Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem. 
Publique-se.
Brasília, 28 de maio de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente