Tribunal: STF
Processo: Rcl 84139
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-01-22
Data de publicação: 2026-01-22

Ementa:

Inteiro teor:
¿Decisão: Trata-se de reclamação ajuizada por David Calixto Cunha contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Tocantins, nos autos do Processo nº 0028912-38.2023.8.27.2729, por suposta violação ao entendimento firmado por esta Corte no julgamento da ADC 41. 
O reclamante narra que prestou concurso público para preenchimento de vagas no Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, em que se candidatou às vagas reservadas a negros, correspondentes a 20% (vinte por cento) dos cargos disponibilizados no Edital 1/2022, do TJTO, cujo certame ficou à cargo da Fundação Getúlio Vargas. 
Relata que se autodeclarou pardo, mas foi ilegalmente eliminado pela Comissão de Heteroidentificação sem qualquer fundamentação individualizada. Afirma que ao impugnar o ato administrativo, sobreveio decisão reconhecendo a nulidade da eliminação pela comissão.
Ressalta que posteriormente, ao apreciar os embargos de declaração opostos nos autos, o Tribunal reclamado reconheceu vício no acórdão que julgou a apelação, razão pela qual determinou a anulação da sentença e o retorno dos autos à origem, para fins de realização de dilação probatória que averigue sua condição de cotista.
Considera, no entanto, que a “decisão contraria, frontalmente, o entendimento vinculante desta Suprema Corte firmado na AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE Nº 41, que assegurou a prevalência da autodeclaração do candidato como critério determinante para acesso às cotas raciais em concursos públicos, ressalvada apenas a hipótese de fraude” (eDOC 1, p. 6).
Segundo alega, “ao exigir dilação probatória sobre a condição de cotista, o acórdão reclamado afronta não apenas (1) a autoridade da decisão proferida pelo STF, mas também (2) o princípio da dignidade existencial da pessoa humana e (3) o núcleo essencial da política afirmativa em questão” (eDOC 1, p. 6).
Afirma que “o TJ/TO, ao reconhecer expressamente que a comissão violou a dignidade existencial e humana do reclamante, e ao mesmo tempo, determinar a perícia judicial para averiguação da condição fenotípica do candidato, desconsiderou entendimento vinculante do STF fixado na ADC nº 41” (eDOC 1, p. 7).
Salienta que “O entendimento vinculante desta Suprema Corte consagrado no julgamento da ADC 41/DF, proferido no voto do eminente Relator, o MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO, é no sentido de reconhecer que, em havendo dúvida razoável quanto ao fenótipo do candidato, deve se ter a autodeclaração como sendo o critério prevalente da identidade racial, não havendo que se falar em qualquer produção de provas” (eDOC 1, p. 10).
Por fim, sustenta que o ato nulo não admite convalidação e que a presunção de veracidade da autodeclaração não deve ser afastada, impondo sua prevalência de plano, sob pena de esvaziar completamente o conteúdo da ADC 41.
Requer que a reclamação seja julgada procedente, para cassar o acórdão reclamado, reconhecendo-se a validade da autodeclaração do reclamante, sem necessidade de dilação probatória.
Pugna, ainda, pela concessão do benefício da justiça gratuita.
A autoridade reclamada prestou informações (eDOC 18).
A Procuradoria-Geral da República opinou pela improcedência da reclamação, em parecer assim ementado: 

“RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. CONCURSO PÚBLICO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE TOCANTINS. POLÍTICAS AFIRMATIVAS. COTAS RACIAIS. CANDIDATO EXCLUÍDO DO CERTAME PELA COMISSÃO DE HETEROIDENTIFICAÇÃO. ATO ADMINISTRATIVO ANULADO PELO TJ/TO, SOB O FUNDAMENTO DE AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO INDIVIDUALIZADA. DETERMINAÇÃO DE RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM PARA PRODUÇÃO DE PROVAS DA CONDIÇÃO DE COTISTA DO RECLAMANTE, SOB O CRIVO DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE À DECISÃO TOMADA PELO PLENÁRIO DO STF NO JULGAMENTO DA ADC Nº 41/DF. NÃO CONHECIMENTO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO COM IDÊNTICA PRETENSÃO. RECLAMAÇÃO SUBSTITUTIVA DE RECURSO PRÓPRIO. DESCABIMENTO. PRECEDENTES. MÉRITO. IMPROCEDÊNCIA. ATO JUDICIAL RECLAMADO QUE REFORÇOU A APLICAÇÃO DOS PARÂMETROS FIXADOS NA ADC Nº 41. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA RECLAMAÇÃO E, SE CONHECIDA, PELA SUA IMPROCEDÊNCIA.”. (eDOC 21, p. 1) 

É o relatório. Decido.

A reclamação, tal como prevista no art. 102, I, “l”, da Constituição, e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (§3º do art. 103-A da Constituição Federal).
No caso, o reclamante sustenta violação ao entendimento firmado por esta Corte no julgamento da ADC 41/DF (Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017), em que declarada a constitucionalidade da Lei 12.990/2014, consoante acórdão assim ementado:

“Direito Constitucional. Ação Direta de Constitucionalidade. Reserva de vagas para negros em concursos públicos. Constitucionalidade da Lei n° 12.990/2014. Procedência do pedido. 1. É constitucional a Lei n° 12.990/2014, que reserva a pessoas negras 20% das vagas oferecidas nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública federal direta e indireta, por três fundamentos. 1.1. Em primeiro lugar, a desequiparação promovida pela política de ação afirmativa em questão está em consonância com o princípio da isonomia. Ela se funda na necessidade de superar o racismo estrutural e institucional ainda existente na sociedade brasileira, e garantir a igualdade material entre os cidadãos, por meio da distribuição mais equitativa de bens sociais e da promoção do reconhecimento da população afrodescendente. 1.2. Em segundo lugar, não há violação aos princípios do concurso público e da eficiência. A reserva de vagas para negros não os isenta da aprovação no concurso público. Como qualquer outro candidato, o beneficiário da política deve alcançar a nota necessária para que seja considerado apto a exercer, de forma adequada e eficiente, o cargo em questão. Além disso, a incorporação do fator ‘raça’ como critério de seleção, ao invés de afetar o princípio da eficiência, contribui para sua realização em maior extensão, criando uma ‘burocracia representativa’, capaz de garantir que os pontos de vista e interesses de toda a população sejam considerados na tomada de decisões estatais. 1.3. Em terceiro lugar, a medida observa o princípio da proporcionalidade em sua tríplice dimensão. A existência de uma política de cotas para o acesso de negros à educação superior não torna a reserva de vagas nos quadros da administração pública desnecessária ou desproporcional em sentido estrito. Isso porque: (i) nem todos os cargos e empregos públicos exigem curso superior; (ii) ainda quando haja essa exigência, os beneficiários da ação afirmativa no serviço público podem não ter sido beneficiários das cotas nas universidades públicas; e (iii) mesmo que o concorrente tenha ingressado em curso de ensino superior por meio de cotas, há outros fatores que impedem os negros de competir em pé de igualdade nos concursos públicos, justificando a política de ação afirmativa instituída pela Lei n° 12.990/2014. 2. Ademais, a fim de garantir a efetividade da política em questão, também é constitucional a instituição de mecanismos para evitar fraudes pelos candidatos. É legítima a utilização, além da autodeclaração, de critérios subsidiários de heteroidentificação (e.g., a exigência de autodeclaração presencial perante a comissão do concurso), desde que respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o contraditório e a ampla defesa. 3. Por fim, a administração pública deve atentar para os seguintes parâmetros: (i) os percentuais de reserva de vaga devem valer para todas as fases dos concursos; (ii) a reserva deve ser aplicada em todas as vagas oferecidas no concurso público (não apenas no edital de abertura); (iii) os concursos não podem fracionar as vagas de acordo com a especialização exigida para burlar a política de ação afirmativa, que só se aplica em concursos com mais de duas vagas; e (iv) a ordem classificatória obtida a partir da aplicação dos critérios de alternância e proporcionalidade na nomeação dos candidatos aprovados deve produzir efeitos durante toda a carreira funcional do beneficiário da reserva de vagas. 4. Procedência do pedido, para fins de declarar a integral constitucionalidade da Lei n° 12.990/2014. Tese de julgamento: ‘É constitucional a reserva de 20% das vagas oferecidas nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública direta e indireta. É legítima a utilização, além da autodeclaração, de critérios subsidiários de heteroidentificação, desde que respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o contraditório e a ampla defesa’”. (Grifei)

Na espécie, o Tribunal de origem, ao examinar o conjunto probatório constante dos autos, consignou que a recusa da autodeclaração do candidato e sua consequente eliminação do certame foram imotivadas. Com base nisso, deu provimento à apelação para anular a sentença, diante da necessidade de refazimento do ato administrativo pela Comissão de Heteroidentificação.
Eis a ementa do mencionado acórdão:

“Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. VAGAS DESTINADAS A COTAS RACIAIS. PROCEDIMENTO DE HETEROIDENTIFICAÇÃO. DECISÃO ADMINISTRATIVA DESFAVORÁVEL AO CANDIDATO. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO INDIVIDUALIZADA. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE DE REFAZIMENTO DO ATO ADMINISTRATIVO PELA COMISSÃO. PARCIAL PROVIMENTO DO RECURSO. 
I. CASO EM EXAME 
1. Trata-se de Apelação Cível interposta por candidato eliminado da lista de cotistas no concurso público para provimento de cargos no Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, regido pelo Edital nº 01/2022. O apelante teve sua autodeclaração como pardo indeferida pela comissão de heteroidentificação da Fundação Getúlio Vargas (FGV), sob o argumento de que não apresentava características fenotípicas compatíveis. A decisão foi proferida por maioria, sem justificativa detalhada sobre os critérios utilizados na análise fenotípica. 
2. O juízo de primeira instância julgou improcedente a ação ordinária de obrigação de fazer, mantendo a exclusão do candidato do sistema de cotas. Inconformado, o apelante sustenta a nulidade do ato administrativo por falta de fundamentação individualizada e requer o reconhecimento do seu direito à reserva de vagas, além da condenação dos apelados ao pagamento de custas e honorários advocatícios. 
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 
3. Há duas questões em discussão: (i) verificar se o ato administrativo de exclusão do candidato das vagas destinadas a cotistas foi devidamente fundamentado, em observância ao princípio da motivação e às garantias do contraditório e da ampla defesa; (ii) definir se há elementos suficientes para a reinclusão do candidato como cotista ou se há necessidade de instrução probatória. 
III. RAZÕES DE DECIDIR 
4. A exclusão do candidato baseou-se em justificativa genérica da comissão de heteroidentificação, que não especificou os critérios fenotípicos considerados, contrariando o artigo 50 da Lei nº 9.784/1999, que exige motivação clara para atos administrativos que restrinjam direitos. 
5. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) estabelece que a ausência de motivação individualizada compromete a validade do ato administrativo e possibilita sua anulação pelo Poder Judiciário, sem que isso configure interferência indevida na discricionariedade administrativa. 
6. O Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar a Ação Direta de Constitucionalidade nº 41/DF, reconheceu a legitimidade do procedimento de heteroidentificação, desde que respeitados os princípios da dignidade da pessoa humana, do contraditório e da ampla defesa, requisitos não observados na presente hipótese. 
7. A jurisprudência consolidada reconhece que a autodeclaração possui presunção relativa de veracidade, cabendo à administração pública demonstrar de forma objetiva os elementos que justifiquem eventual desqualificação do candidato no sistema de cotas raciais. 
8. A apresentação de laudo médico pelo candidato atestando seu fototipo e suas aprovações em outros concursos como cotista são indícios relevantes, mas não são suficientes para determinar sua qualificação automática, sendo necessária a reabertura da instrução probatória. 
9. O procedimento de heteroidentificação deve ser analisado de forma independente em cada certame, considerando o contexto e a percepção social no momento da avaliação. Assim, o fato de o apelante ter sido aprovado como cotista em outros concursos não vincula automaticamente a decisão no concurso em questão, sobretudo por por absoluta ausência de previsão no edital. 
IV. DISPOSITIVO E TESE
11. Recurso de Apelação parcialmente provido. Sentença reformada para declarar a nulidade do ato administrativo que resultou na eliminação do candidato, ora apelante, devendo ser o mesmo refeito pela Comissão de Avaliação e devidamente fundamentado, explicitando esta quais características fenotípicas considerou determinantes para a formação do juízo de valor, sob pena de ofensa aos Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa.” (eDOC 11, p. 815/817)

Em seguida, no entanto, foram opostos embargos de declaração pelo reclamante, aos quais o Tribunal reclamado deu parcial provimento, com atribuição de efeitos infringentes, para desconstituir a sentença de primeiro grau, determinando o retorno dos autos à origem, a fim de que se proceda à devida instrução probatória, garantindo o contraditório e a ampla defesa, para aferição da condição fenotípica do embargante.
Eis a ementa do acórdão ora reclamado:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. CONCURSO PÚBLICO. JULGAMENTO EXTRA PETITA NÃO VERIFICADO. SISTEMA DE COTAS RACIAIS. PROCEDIMENTO DE HETEROIDENTIFICAÇÃO. ATO ADMINISTRATIVO NULO POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO INDIVIDUALIZADA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. SENTENÇA DESCONSTITUÍDA. EMBARGOS PARCIALMENTE PROVIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES. 
I. CASO EM EXAME 
1. Embargos de Declaração opostos por candidato eliminado da lista de cotistas no concurso regido pelo Edital nº 01/2022, realizado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, sob a organização da Fundação Getulio Vargas (FGV). O acórdão embargado reconheceu a nulidade do ato administrativo que excluiu o embargante com base em decisão não fundamentada da Comissão de Heteroidentificação, determinando o refazimento do ato pela mesma comissão, com a devida motivação. Os embargos sustentam omissão e contradição no acórdão quanto à possibilidade de nova análise por outra comissão, ao reconhecimento da autodeclaração como prova suficiente e à ausência de determinação clara sobre os efeitos da nulidade. Requerem, também, o prequestionamento de diversos dispositivos legais e constitucionais. 
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 
2. Há presentes as seguintes em discussão: (i) verificar se o acórdão embargado incorreu em julgamento extra petita: (ii) omissão ao não explicitar os desdobramentos jurídicos da nulidade reconhecida; (iii) definir se seria o caso de reconhecer de imediato o direito à inclusão do embargante no sistema de cotas; (iv) avaliar a necessidade de prequestionamento expresso dos dispositivos legais indicados no recurso. 
III. RAZÕES DE DECIDIR 
3. O acórdão embargado não incorreu em julgamento extra petita, pois a declaração de nulidade do ato administrativo e a determinação de seu refazimento estavam dentro dos limites do pedido principal. 
4. A pretensão de inclusão automática do candidato no sistema de cotas foi corretamente rejeitada, tendo em vista que a anulação do ato administrativo por vício de motivação não implica, por si só, o reconhecimento da condição de cotista. 
5. Ainda que haja confirmação do autor/embargante no sistema de cotas em outros concursos públicos, inclusive com atos judiciais proferidos em seu favor, é certo que, conforme já consignado no voto condutor "por absoluta falta de previsão editalícia dessa vinculação, deve prevalecer a regra expressa de necessidade de confirmação do fenótipo do candidato que se autodeclarou negro ou pardo pela Comissão especificada no presente concurso público. O procedimento de heteroidentificação deve ser analisado de forma independente em cada certame, considerando o contexto e a percepção social no momento da avaliação". 
6. Quanto ao prequestionamento, ainda que não expressamente citados todos os dispositivos legais suscitados, restaram enfrentadas as matérias relevantes ao deslinde da controvérsia, sendo desnecessária menção literal aos artigos indicados, conforme entendimento jurisprudencial dominante. 
7. Houve omissão no acórdão anterior ao não especificar a forma adequada de superação do vício identificado, razão pela qual se impõe a atribuição de efeitos infringentes.
8. A reapreciação do caso exige dilação probatória adequada, a ser promovida pelo juízo de origem, a fim de garantir julgamento justo e fundado, evitando decisões com base em provas unilaterais. Precedentes deste Tribunal.
IV. DISPOSITIVO E TESE 
9. Embargos de declaração conhecidos e parcialmente providos, com efeitos infringentes, para desconstituir a sentença de primeiro grau, determinando o retorno dos autos à origem, a fim de que se proceda à devida instrução probatória, garantindo o contraditório e a ampla defesa, para aferição da condição fenotípica do embargante.” (eDOC 5, p. 1-2)

Como visto, o Tribunal de origem não concluiu pela impossibilidade de realizar a heteroidentificação do candidato, mas apenas que a banca não apresentou fundamentação suficiente para a recusa da autodeclaração.
Por outro lado, ao prover parcialmente os embargos de declaração opostos pelo reclamante, o Tribunal reclamado asseverou que a reapreciação do caso exige dilação probatória adequada, a ser promovida pelo Juízo de primeiro grau para a constatação da condição fenotípica do embargante.
Nesse contexto, constata-se que houve a substituição de banca examinadora pelo Poder Judiciário, conduta vedada pelo Supremo Tribunal Federal, conforme fixado no tema 485 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 632.853, de minha relatoria. Com efeito, diante da eliminação do candidato por falta de fundamentação da decisão quanto aos critérios objetivos utilizados na heteroidentificação, assegurou-se que o mérito propriamente dito da aptidão do candidato, ora reclamante, seja objeto de dilação probatória a ser realizada pelo Juízo de primeiro grau.
Desse modo, o acórdão do Tribunal de origem destoa da jurisprudência desta Corte.
Nesses termos, constata-se a violação ao que restou decidido por esta Corte no julgamento da ADC 41, cuja tese preconiza justamente a legitimidade da utilização, além da autodeclaração, de critérios subsidiários de heteroidentificação, desde que respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o contraditório e a ampla defesa.
Registre-se, no entanto, que consta expressamente do Edital 01/2022-TJTO a menção ao fato de que o candidato que, no ato da inscrição, declarar-se negro, será convocado por meio de Edital de convocação para entrevista por uma Comissão de Heteroidentificação, a fim de ser confrontado com o fenótipo declarado (Itens 7.5, 7.5.1 e 7.6).
Pontuo, ainda, que não há notícia de que o reclamante tenha impugnado os termos do edital que previram os critérios a serem utilizados para heteroidentificação.
Nesses termos, impõe-se a cassação do acórdão reclamado, prolatado no julgamento dos embargos de declaração opostos pelo reclamante, que afastou o entendimento firmado no julgamento da apelação, segundo o qual, diante da declaração de nulidade do ato administrativo que resultou na eliminação do candidato, deve ser o mesmo refeito pela própria Comissão de Avaliação, mediante fundamentação adequada, explicitando quais características fenotípicas considerou determinantes para a formação do juízo de valor, sob pena de ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa.
Por fim, reforço que este Supremo Tribunal Federal assentou a constitucionalidade da adoção de critérios subsidiários de heteroidentificação perante a Comissão do Concurso, motivo pelo qual não se sustenta a tese do reclamante, no sentido da prevalência da autodeclaração para concorrer às vagas destinadas a negros e pardos. Exige-se, apenas, que os critérios utilizados para tanto estejam devidamente previstos no edital e que a decisão seja motivada, de modo a preservar a dignidade da pessoa humada e garantir os direitos ao contraditório a à ampla defesa.
Nesse sentido, cito recente tese firmada pela sistemática da repercurssão geral sobre a matéria: 

“Direito constitucional. Recurso extraordinário com agravo. Cotas em concurso público. Controle judicial de ato administrativo de heteroidentificação. Reafirmação de jurisprudência. I. Caso em exame 1. Recurso extraordinário com agravo contra acórdão de Turma Recursal do Estado do Ceará que anulou ato de comissão de heteroidentificação para permitir que candidata de concurso público concorresse às vagas reservadas a pessoas pretas e pardas. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se o Poder Judiciário pode controlar o ato administrativo de heteroidentificação de candidatos que concorrem às vagas reservadas a pessoas pretas e pardas em concurso público. III. Razões de decidir 3. O STF, no RE 632.853, fixou tese de repercussão geral (Tema 485/RG), afirmando que “os critérios adotados por banca examinadora de um concurso não podem ser revistos pelo Poder Judiciário”. A jurisprudência, contudo, admite que o Judiciário realize o juízo de compatibilidade do conteúdo das questões do concurso com o previsto no edital do certame, ou examine a ocorrência de ilegalidade e inconstitucionalidade. 4. Na ADC 41, o STF admitiu a utilização subsidiária de heteroidentificação para controle da autodeclaração, desde que respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o contraditório e a ampla defesa. O exame do atendimento desses parâmetros pelo Poder Judiciário não viola o princípio da separação de poderes. 5. A revisão das premissas adotadas pelo tribunal de origem que resultaram na anulação do ato da comissão de heteroidentificação demanda a análise de cláusulas do edital, bem como o reexame de matéria fática. IV. Dispositivo e tese 6. Agravo conhecido para admitir em parte o recurso extraordinário e negar-lhe provimento. Teses de julgamento: “1. O Poder Judiciário pode controlar o ato administrativo de heteroidentificação de candidatos que concorrem às vagas reservadas a pessoas pretas e pardas em concurso público, para garantia de contraditório e ampla defesa; 2. É fática e pressupõe a análise de cláusulas do edital do concurso a controvérsia sobre a adequação de critérios e de fundamentos do ato de exclusão de candidato por comissão de heteroidentificação”. (ARE 1553243-RG, Rel. Min. Presidente, DJe 19.9.25, Tema 1420-RG)

Ante o exposto, julgo parcialmente procedente a reclamação, para cassar o acórdão reclamado, que julgou os embargos de declaração nos autos do Processo nº 0028912-38.2023.8.27.2729, determinando que outro seja proferido, em observância do entendimento firmado na ADC 41.
Defiro o benefício da justiça gratuita.

Publique-se. 
Brasília, 22 de janeiro de 2026.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente