Tribunal: STF
Processo: ACO 3730
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-09
Data de publicação: 2026-02-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

1. O Estado de Minas Gerais e Minas Gerais Administração e Serviços S.A. (MGS) propuseram contra a União ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, buscando a restituição de valores pagos a título de tributos federais, sob o argumento de gozar, a empresa estatal, de imunidade tributária recíproca.
 
Segundo narram, a MGS “é instituição pública estadual cuja finalidade, nos termos da Lei Estadual nº 11.406, de 1994 e de seus estatutos, é ‘a prestação de serviços técnicos, administrativos e gerais aos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, em especial nas seguintes áreas: I - locação de mão-de-obra para conservação, limpeza, asseio, higienização, vigilância e serviços temporários; II - administração de estacionamentos rotativos; III - administração de condomínios; IV - recuperação, manutenção e conservação de móveis, máquinas, equipamentos e aparelhos em geral; V - conserto e manutenção de veículos; VI - execução de serviços gráficos; VII - administração de processos licitatórios e contratos administrativos; VIII - transporte de valores, cargas e passageiros; IX - fornecimento, revenda e administração de vale-transporte, vale-alimentação e outros tipos similares de vales; X - administração e representação de ações trabalhistas’”.
 
Anotam que a Lei Estadual n. 11.406/1994 autorizou o estado mineiro “a adquirir a integralidade das ações da Companhia, que foi transformada em empresa pública”.
 
Arguem que a MGS “não tem finalidade preponderantemente lucrativa no seu ramo de atividade”, tendo sido criada com o objetivo de dar apoio logístico às políticas e serviços públicos do Estado mineiro.
 
Destacam que, atualmente, 99,65% (noventa e nove inteiros e sessenta e cinco centésimos por cento) do capital social da empresa estatal pertence ao Estado de Minas Gerais e 0,35% (trinta e cinco centésimos por cento) à Companhia de Tecnologia da Informação do Estado de Minas Gerais (PRODEMGE), sociedade de economia mista, de capital fechado, “cuja imunidade tributária já foi reconhecida por este colendo STF,  ACO nº 3.682/MG, Pleno, Rel. Min. André Mendonça, DJe, 19.05.2025), não havendo distribuição de lucros para particulares ou entidades privadas”.
 
Argumentam que os recursos financeiros da MGS são oriundos de contratações feitas exclusivamente com entidades públicas, estando suas atividades e patrimônio “diretamente vinculados à prestação de serviços de apoio e logística para consecução de políticas e atividades típicas do Estado [...], sendo, portanto, atingidas pela imunidade tributária como prevista no artigo 150, VI, alínea “a” e parágrafo 2º, da Constituição Federal de 1988”.
 
Sustentam haver legitimidade ativa do Estado de Minas Gerais por ser o principal destinatário dos serviços prestados pela empresa estatal, razão pela qual ambos, o Estado e a empresa, devem figurar no processo como litisconsortes.
 
Articulam estar a MGS dispensada de recolher impostos federais, com fundamento no art. 150, VI, ‘a’, e §§ 2º e 3º, da CF/88, bem assim na jurisprudência da Corte, por prestar “serviços de natureza essencial, exclusiva e não concorrencial”, unicamente a entes públicos, além de ser sociedade anônima, com capital fechado, sem acionistas privados. 
 
Explicam que a finalidade da criação da MGS foi permitir a contratação pelos órgãos públicos com dispensa de licitação nos termos do art. 75, IX, da Lei Federal n. 14.133/2021.
 
Frisam que a única fonte de receita da empresa estatal é “a prestação de serviços técnicos, administrativos e gerais aos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios”, de modo que “a quase totalidade das receitas e recursos auferidos pela autora possuem origem pública conforme pode ser verificado do seu faturamento”. 
 
Afirmam que, embora haja previsão nos estatutos sociais para distribuição de dividendos, essa previsão é mera formalidade, por ser imposição legal da legislação societária (Lei n. 6.404/1976, art. 202).
 
Suscitam possuir, reconhecida a imunidade recíproca, direito à restituição, acrescida de juros e correção monetária, dos valores recolhidos “nos últimos cinco anos e durante o curso desta demanda, a título de IRPJ, II, IOF, IE, IPI e ITR”.
 
Pontuam, mencionando a jurisprudência da Corte, não haver necessidade, por ora, “de apresentar os comprovantes de recolhimento de todos os tributos pagos indevidamente, o que pode ser feito em fase de liquidação”.
 
Acrescem ser possuidores do direito à isenção no recolhimento de custas processuais, nos termos do artigo 4º, I, da Lei Federal n. 9.289/1996, reiterando que a MGS é empresa pública, “prestadora de serviços públicos não concorrenciais, sendo, tal qual o primeiro autor, beneficiária da isenção de custas”.
 
Sob o ângulo do risco, dizem tratar-se “de pedido de concessão de tutela provisória de urgência antecipada, baseado no ‘periculum in mora’ atual, já que o perecimento do direito dos autores já está ocorrendo, tendo em vista, como já dito, o risco de submissão à fiscalização federal, com expectativa de, em não havendo o recolhimento dos impostos federais que oneram atividades essenciais e estratégicas do Estado de Minas Gerais, desenvolvidas pela MGS, que ocorram óbices à emissão de certidões de regularidade fiscal, que seja dado início à ação fiscal e à lavratura dos autos de infração e ao iminente ajuizamento das execuções fiscais com todas suas consequências e até mesmo o impedimento de recebimento de repasses de entidades públicas federais”. Ademais, afirmam caracterizada a probabilidade do direito, “decorrente da garantia da imunidade recíproca já reconhecida em reiteradas decisões desta Suprema Corte em situações semelhantes”.
 
Pedem liminarmente:
 
a) seja suspensa a tramitação de processos tributários administrativos eventualmente lavrados pela fiscalização contra os autores, relativamente à incidência de impostos sobre serviços prestados pela MGS, bem como a suspensão da exigibilidade dos respectivos créditos tributários; 
b) seja ordenada à ré que se abstenha de exigir os impostos federais dos autores, suspendendo-se a exigibilidade dos créditos tributários nos termos do artigo 151, V, do CTN e; 
c) seja impedida a inscrição em dívida ativa, bem como qualquer medida de cobrança dos impostos federais relacionados ao patrimônio, rendas e serviços da autora.
 
No mérito, requerem o seguinte:
 
a) reiteram o pedido de concessão de tutela provisória de urgência antecipada para suspender a exigibilidade dos impostos federais sobre sua renda, patrimônio e serviços, em virtude da imunidade tributária recíproca, nos termos do artigo 151, V, do CTN, e demais medidas nos termos acima expostos, assim como a sua posterior confirmação por decisão definitiva; 
[...]
c) pedem seja declarada a inexistência de relação jurídico-tributária entre segunda autora e ré, em razão da imunidade recíproca prevista no art. 150, VI, “a” e § 2ª, da CF/1988, no que tange aos impostos federais, com o consequente cancelamento de eventuais autuações fiscais emitidos contra a MGS; 
d) pedem a restituição dos valores recolhidos pela MGS, segunda autora, a título de IRPJ, II, IOF e demais impostos federais, acrescidos de correção monetária e juros de mora, na forma da Constituição e da lei, como se apurar em fase de liquidação de sentença; 
e) pedem a isenção do recolhimento de custas processuais, nos termos do artigo 4º, I, da Lei Federal 9.289/1996; e  

Posterguei o exame do pedido de implemento de liminar, estabelecendo-se contraditório prévio (eDoc 17).

Citada, a União apresentou contestação (eDoc 22). 

Argui, preliminarmente, ausência de interesse de agir, ao fundamento de inexistência de prévio requerimento administrativo voltado ao reconhecimento da imunidade tributária pretendida. Sustenta que, à luz do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 350 da repercussão geral, a atuação jurisdicional pressupõe a provocação administrativa prévia, inexistindo lesão ou ameaça a direito enquanto não exercido o direito perante a Administração.

Suscita a ilegitimidade ativa do Estado de Minas Gerais, afirmando que o ente federado não é titular da relação jurídico-tributária controvertida, a qual se estabelece exclusivamente entre a União e a MGS, pessoa jurídica dotada de personalidade própria e autonomia patrimonial. Aduz que eventual interesse econômico reflexo do Estado, na condição de acionista controlador, não é suficiente para legitimar sua atuação no polo ativo da demanda.

Ainda em sede preliminar, a União alega a incompetência do Supremo Tribunal Federal para apreciar o pedido de repetição de indébito tributário, por se tratar de pretensão de natureza eminentemente patrimonial, incapaz de configurar conflito federativo apto a atrair a competência originária prevista no art. 102, I, “f”, da Constituição. Invoca precedentes desta Corte no sentido de que a restituição de valores deve ser examinada pelas instâncias ordinárias, após o eventual reconhecimento da imunidade. Subsidiariamente, sustenta a ocorrência de prescrição quinquenal quanto a eventual direito à repetição de indébito anterior ao prazo previsto no art. 168 do Código Tributário Nacional.

No mérito, afirma que a imunidade tributária recíproca não se estende automaticamente às empresas estatais, sendo imprescindível o atendimento cumulativo dos requisitos fixados pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, notadamente: (i) prestação de serviço público; (ii) não distribuição de lucros a acionistas privados; e (iii) atuação fora de ambiente concorrencial. Alega que tais pressupostos não estariam presentes no caso da MGS.

Nesse sentido, sustenta que a MGS possui estrutura estatutária típica de sociedade empresária com finalidade lucrativa, com previsão expressa de distribuição obrigatória de dividendos e possibilidade de pagamento de juros sobre capital próprio, circunstâncias que evidenciariam destinação de parcela dos resultados ao incremento patrimonial do Estado de Minas Gerais, seu acionista majoritário. Argumenta que a alegação de que tais previsões seriam meras formalidades legais não afastaria o caráter lucrativo da empresa.

A União também afirma que a MGS atua em ambiente concorrencial, uma vez que seu objeto social abrange a prestação de serviços técnicos, administrativos e gerais — como limpeza, conservação, vigilância, administração de estacionamentos e condomínios, manutenção de veículos, serviços gráficos e transporte — amplamente ofertados pela iniciativa privada. Destaca, ainda, que a empresa presta serviços não apenas ao Estado de Minas Gerais, mas também a outros entes federativos, o que evidenciaria sua inserção no mercado e a inexistência de exclusividade.

Assevera que, na remota hipótese de acolhimento da pretensão autoral, eventual reconhecimento da imunidade tributária, em relação aos impostos indiretos, deveria abarcar apenas os casos em que a MGS figure como contribuinte de direito, à luz do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 342 da repercussão geral.

Ao final, requer: (a) a extinção do processo sem resolução de mérito, por ausência de interesse de agir; (b) subsidiariamente, o reconhecimento da ilegitimidade ativa do Estado de Minas Gerais; (c) o reconhecimento da incompetência do Supremo Tribunal Federal para apreciar o pedido de repetição de indébito; (d) o reconhecimento da prescrição quinquenal; e (e) no mérito, a total improcedência dos pedidos formulados na inicial.

É o relatório. Decido. 
 
2. A concessão de tutela de urgência, seja de índole cautelar, seja de natureza antecipada, reclama a presença simultânea da probabilidade do direito e do perigo de dano ou do risco ao resultado útil do processo.
 
Partindo de tal premissa, observo, em juízo de cognição sumária, que o articulado pela parte autora revela-se insuficiente para demonstrar a presença de tais requisitos, de modo que, a meu sentir, não é possível acolher o pedido liminar, sem prejuízo de ulterior análise mais pormenorizada em cognição exauriente.
 
O art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir impostos sobre o patrimônio, a renda ou os serviços uns dos outros. Trata-se da denominada imunidade recíproca.

O art. 150, § 2º, do Texto Constitucional dispõe que a imunidade recíproca entre os entes federados, prevista no inciso VI, “a”, do mesmo artigo, estende-se às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

A jurisprudência desta Corte se consolidou no sentido de que a imunidade tributária recíproca, prevista no art. 150, VI, ‘a’, da CF/88, se estende às empresas estatais, quando comprovado que o serviço público prestado possui natureza essencial, exclusiva, não concorrencial e sem intuito lucrativo. 
 
Nesse sentido, cito o RE 1.320.054 RG (ministro Presidente, Tribunal Pleno, DJe de 14.6.2021); ACO 3.618 (ministro Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 6.11.2023); ARE 1.289.782 RG (ministro Presidente, Tribunal Pleno, DJe de 8.1.2021); e ACO 3.410 (ministro Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 3.5.2022), esse último assim ementado:
 
Direito administrativo e tributário. Ação cível originária. Sociedade de economia mista integrante da Administração indireta de Estado-membro. Imunidade recíproca. 
1. Ação cível originária ajuizada pela Companhia de Saneamento de Sergipe em face da União, na qual postula o reconhecimento de imunidade tributária recíproca quanto aos impostos federais incidentes sobre seu patrimônio, renda ou serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. 
2. Em casos análogos, o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido sua competência, por estar em jogo questão ligada à imunidade tributária recíproca (art. 150, VI, a, da Constituição), indispensável à preservação do pacto federativo. 
3. A imunidade tributária prevista na alínea a do art. 150, I, da Constituição Federal, alcança empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos essenciais e exclusivos, desde que não tenham intuito lucrativo, enquanto mantidos os requisitos. 
4. Pedido procedente.
(Grifei)
 
Dessa forma, no que se refere à imunidade recíproca, repita-se, o Supremo firmou entendimento de que a norma imunizante também alcança as empresas públicas e as sociedades de economia mista que prestam serviços públicos de natureza essencial e exclusiva, desde que não haja intuito lucrativo.
 
Entretanto, o que se observa, ao menos neste juízo superficial, próprio da seara liminar, é a ausência dos requisitos de essencialidade, exclusividade e não concorrência nas atividades desenvolvidas pela empresa mineira, razão pela qual não se configura, neste momento, o direito à imunidade tributária previsto no art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal.
 
Com efeito, tanto a Lei Estadual n. 11.406/1994 quanto o Estatuto Social da MGS elencam as atividades desempenhadas pela empresa estatal, as quais não possuem natureza de serviços públicos de execução exclusiva do Estado nem se qualificam como essenciais à coletividade, tratando-se, antes, de atividades meramente instrumentais: típicas atividades-meio. Veja o teor da mencionada lei:
 
Art. 126. A empresa pública Minas Gerais Administração e Serviços S.A. - MGS -, resultante do disposto no art.125 desta Lei, vincula-se à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - Seplag - e tem por finalidade a prestação de serviços técnicos, administrativos e gerais aos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, em especial nas seguintes áreas:
I - locação de mão-de-obra para conservação, limpeza, asseio, higienização, vigilância e serviços temporários;
II - administração de estacionamentos rotativos;
III - administração de condomínios;
IV - recuperação, manutenção e conservação de móveis, máquinas, equipamentos e aparelhos em geral;
V - conserto e manutenção de veículos;
VI - execução de serviços gráficos;
VII - administração de processos licitatórios e contratos administrativos;
VIII - transporte de valores, cargas e passageiros;
IX - fornecimento, revenda e administração de vale-transporte, vale-alimentação e outros tipos similares de vales;
X - administração e representação de ações trabalhistas.
  
Por pertinente, cito a Lei de Greve (Lei n. 7.783/1989), a qual lista serviços ou atividades essenciais, dentre as quais não se encontram a prestação de serviços técnicos, administrativos e gerais:

Art. 10 São considerados serviços ou atividades essenciais:
I - tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis;
II - assistência médica e hospitalar;
III - distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos;
IV - funerários;
V - transporte coletivo;
VI - captação e tratamento de esgoto e lixo;
VII - telecomunicações;
VIII - guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares;
IX - processamento de dados ligados a serviços essenciais;
X - controle de tráfego aéreo e navegação aérea; 
XI compensação bancária.
XII - atividades médico-periciais relacionadas com o regime geral de previdência social e a assistência social;
XIII - atividades médico-periciais relacionadas com a caracterização do impedimento físico, mental, intelectual ou sensorial da pessoa com deficiência, por meio da integração de equipes multiprofissionais e interdisciplinares, para fins de reconhecimento de direitos previstos em lei, em especial na Lei nº 13.146, de 6 de julho de 2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência); e
XIV - outras prestações médico-periciais da carreira de Perito Médico Federal indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade. 
XV - atividades portuárias.

As atividades desempenhadas pela MGS, na definição contida na Lei de Licitações e Contratos, são “atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares”, tidas, portanto, como “terceirizáveis” (art. 48 da Lei n. 14.133/2021), o que, por si só, afasta a exclusividade das funções prestadas pela empresa mineira. 
 
Nesse contexto, não há falar, em princípio, em exercício da atividade de forma não concorrencial, porque a empresa estatal não atua como única prestadora de “serviços terceirizados” (ou “serviços de facilities”), de forma monopolizada, concorrendo diretamente com empresas privadas fornecedoras do mesmo serviço.

Relembro, no ponto, que o art. 173, § 2º, da Constituição, proíbe as empresas públicas e as sociedades de economia mista de gozarem de “privilégios fiscais” não extensíveis às do setor privado.

É dizer: quando o Estado se imiscui no domínio econômico, sujeita-se, em regra, ao regime jurídico próprio das empresas privadas, sob pena de vulnerar o princípio da livre concorrência.
 
Além disso, a empresa não presta serviço apenas ao Estado de Minas Gerais - seu acionista majoritário –, estendendo suas atividades a outros Estados, ao Distrito Federal e a diversos Municípios, podendo, inclusive, contratar com a própria União. Em outras palavras, embora declare ter por finalidade “dar apoio logístico às políticas e serviços públicos do primeiro autor, Estado [de Minas Gerais]”, a sociedade vem atuando em ambiente de livre concorrência, disputando espaço com empresas privadas de terceirização em todas as esferas federativas. 
 
Assim sendo, embora seja uma empresa estatal mineira, atua prestando atividades assessórias, complementares, não exclusivas, para distintos entes políticos, razão pela qual, conquanto seu público-alvo seja majoritariamente a Administração Pública, concorre com a iniciativa privada na captação de contratos em múltiplos níveis da Federação — circunstância que, ao menos neste juízo inaugural, justifica o afastamento da tutela liminar pretendida.
 
E para que não restem dúvidas acerca de tais aspectos, valho-me do relatório integrado de 2024, disponibilizado no endereço eletrônico da empresa estatal1:
 
O ano de 2024 foi marcado por resultados relevantes e avanços estruturais para a MGS. Ao completar sete décadas de atuação, a empresa consolida sua trajetória com foco em oferecer soluções em serviços de facilities de forma eficiente e sustentável, garantindo a rentabilidade e a competitividade no negócio. Esses princípios, que norteiam nossa missão institucional, orientam as decisões estratégicas e sustentam o desempenho consistente da organização.
A MGS manteve a trajetória ascendente de seus indicadores operacionais e financeiros, com destaque para a ampliação da sua atuação para além das fronteiras de Minas Gerais. No Espírito Santo, a empresa firmou contrato com o governo estadual e já conta com mais de 1.900 empregados alocados em 17 municípios, ampliando significativamente sua presença regional e capacidade de execução.
No acumulado de 2024, a MGS atingiu a marca de 33.500 empregados ativos em 201 municípios mineiros. Esse avanço, aliado à diversificação da carteira de clientes, fortalece um círculo virtuoso que impulsiona a sustentabilidade e a perenidade do negócio.
[...]
Fundada em 18 de janeiro de 1954, sob a denominação de Companhia Federal de Imóveis e Construções, com sede no Rio de Janeiro, a empresa tornou-se uma empresa pública em 1994. Em 2016, a MGS expandiu sua atuação, passando a oferecer serviços à Administração Pública nas esferas municipal, estadual e federal em âmbito nacional.
[...]
4.1. SOMOS UMA EMPRESA DE FACILITIES
A MGS oferece soluções terceirizadas em áreas essenciais da administração pública, com presença consolidada em Minas Gerais e em expansão para outros estados. [...]. O conceito de facilities abrange um conjunto de serviços de suporte fundamentais, como limpeza, segurança e manutenção, que, embora não sejam diretamente ligados à atividade principal das empresas, são vitais para garantir a eficiência e continuidade das operações diárias, criando um ambiente adequado para o bom desempenho das funções essenciais.
A terceirização dos serviços de facilities permite que as empresas se concentrem em suas operações essenciais, enquanto a MGS assume a responsabilidade pela execução das atividades de suporte, que para nós constitui nossa atividade essencial, com uma equipe especializada e capacitada. Isso otimiza os recursos das organizações, além de assegurar a qualidade e a eficiência dos serviços prestados, com o compromisso da MGS em manter padrões de atendimento, segurança, sustentabilidade e inovação.
[...]
Com uma presença estratégica em 201 municípios de Minas Gerais, a MGS expandiu sua atuação em 2024 para 17 municípios do Espírito Santo, além de continuar a operar no Distrito Federal.
Esse movimento consolidou a MGS como uma das maiores e mais abrangentes empresas prestadoras de serviços de facilities do Brasil.
[...]
Com 70 anos de experiência, a MGS se consolidou como uma fornecedora de destaque de serviços terceirizados, desempenhando um papel fundamental em diversos órgãos e entidades governamentais.
[...]
A MGS desempenha um papel essencial em áreas-chave como saúde, educação e segurança. Na saúde, oferece serviços de limpeza, higienização e controle de acesso em hospitais e Unidades de Pronto Atendimento (UPAs). Na educação, contribui com a rotina de estudantes nas escolas municipais de Belo Horizonte, Contagem, Passos e Conceição do Mato Dentro com serviços como apoio ao educando, cantineiro, porteiro escolar e servente escolar. 
Além disso, a empresa atende a diversos outros setores, incluindo unidades administrativas, parques, museus, universidades, teatros e outros espaços de atendimento ao público.
(sem grifos no original)
 
Assim, em exame de cognição sumária, tenho que o pedido de tutela de urgência não deve ser acolhido.
 
Também não restou configurado o perigo da demora. Para a demonstração desse requisito, revela-se insuficiente a mera alegação de que a decisão rescindenda acarreta prejuízos à parte autora, sem que se indique, de forma concreta e objetiva, em que consistem tais danos.
 
Conforme admitido pelos próprios autores, estes vêm apurando e recolhendo regularmente os tributos federais devidos à União. Inexiste, assim, qualquer elemento concreto que indique a iminência de atos de cobrança administrativa ou judicial — como inscrição em dívida ativa, protesto ou ajuizamento de execução fiscal —, o que evidencia tratar-se de mera conjectura o alegado perigo de demora.

Desse modo, não se verifica risco de dano irreparável ou de comprometimento do resultado útil do processo em razão do recolhimento tributário até o julgamento definitivo da causa. Eventual restituição dos valores pagos poderá ser oportunamente requerida, se for o caso, acrescida dos consectários legais cabíveis, em caso de julgamento favorável, quando da análise definitiva do mérito.
 
4. Diante do exposto, indefiro o pedido de implemento de liminar. 
 
5. Ante a apresentação de contestação, intime-se a parte autora para réplica.
 
6. Intime-se. Publique-se. 

Brasília, 9 de fevereiro de 2026.

Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente