Tribunal: STF
Processo: SL 1882
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-13
Data de publicação: 2026-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de João Pessoa, com o intuito de sustar os efeitos do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba (TJPB), nos autos da ADI nº 0815914-43.2024.8.15.0000, que declarou inconstitucional o art. 62 da Lei Complementar Municipal nº 166/2024, dispositivo responsável por estabelecer os parâmetros de gabarito de altura para edificações situadas na faixa de 500 metros da orla marítima.
Na origem, o Ministério Público do Estado da Paraíba (MPPB) ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Complementar nº 166/2024, do Município de João Pessoa, que dispõe sobre o zoneamento, uso e ocupação do solo (LUOS) no referido município. O TJPB reconheceu inicialmente a inconstitucionalidade formal da lei como um todo, por suposta insuficiência de participação popular no processo legislativo, mas posteriormente, ao julgar os embargos de declaração opostos pelo Município, concluiu haver documentação comprovando amplo processo participativo com mais de duzentas audiências, consultas públicas e oficinas técnicas. Assim, reformou parcialmente o julgamento e restabeleceu a vigência integral da LUOS, exceto quanto ao artigo 62, considerado materialmente inconstitucional por impor retrocesso ambiental e por contrariar o artigo 229 da Constituição Estadual, que protege a zona costeira como patrimônio ambiental, fixando escalonamento de gabaritos entre 12,90 metros e 35 metros dentro da faixa de 500 metros.
O Município sustenta que a retirada retroativa do artigo 62 gerou vácuo normativo, paralisando o setor da construção civil, pois o dispositivo era o único parâmetro urbanístico para a orla e embasou centenas de processos por quase dois anos. Afirma que não é possível repristinar o antigo Plano Diretor de 1992, totalmente revogado pela LC nº 164/2024, e que o Decreto nº 9.718/2021 seria inaplicável por depender desse Plano Diretor. Argumenta violação ao pacto federativo, ilegitimidade ativa na ADI (proposta pela 1ª Subprocuradora Geral, e não pelo Procurador Geral), e risco de colapso urbanístico, econômico e social. Relata 229 processos paralisados, incluindo 192 pedidos de alvará, e destaca prejuízos a empreendimentos. Alega queda de arrecadação, insegurança jurídica e risco de demissões, pedindo a suspensão da decisão ou modulação dos efeitos.
O Sindicato da Construção Civil em João Pessoa (SINDUSCON) requereu o seu ingresso na qualidade de amicus curiae e pugnou pela suspensão dos efeitos do acórdão até o julgamento definitivo da controvérsia.
O Ministério Público da Paraíba, autor do processo na origem, impugna o pedido alegando inicialmente o não cabimento da suspensão de liminar, por ser usada como sucedâneo recursal para decisão de mérito em controle abstrato, contrariando a Lei nº 8.437/1992. Sustenta vício na petição municipal ao STF, pois não foi assinada pelo Prefeito, único legitimado em ADI, conforme precedentes do STF (ARE 1.117.509 AgR e ADI 5267 ED). Rebate a alegação de ilegitimidade ativa, dizendo existir delegação válida ao 1º Subprocurador Geral, com base nas Leis Orgânicas. Afirma inexistência de vácuo normativo, pois o art. 176, §2º, do novo Plano Diretor (LC nº 164/2024) mantém vigentes normas anteriores até substituição válida, o que repristina o Decreto nº 9.718/2021.
Segundo o Ministério Público Estadual, o risco real é o dano ambiental irreversível caso o art. 62 volte a produzir efeitos, pois permitiria maior verticalização e sombreamento da praia, contrariando o escalonamento protetivo constitucional. Afirma que o argumento econômico do Município constitui “terror econômico”, sendo a orla de edificações baixas um ativo turístico e econômico essencial. A decisão não impediria obras regulares, apenas as que violem proteção ambiental. Ressalta que não cabe modulação em casos de retrocesso ambiental e que há periculum in mora inverso, pois uma suspensão incentivaria corrida por empreendimentos lesivos. Pede o indeferimento integral.
Em réplica, o Município defende que a Suspensão de Liminar é cabível mesmo contra decisões de mérito em controle abstrato, desde que haja grave lesão a bens protegidos pela Lei nº 8.437/1992. Reitera desorganização urbanística e econômica, paralisação de licenciamento e inaplicabilidade do Decreto nº 9.718/2021 por depender do Plano Diretor de 1992. Sustenta violação à segurança jurídica e à confiança legítima, pois a LUOS vigorou por mais de 20 meses e orientou investimentos públicos e privados. Reitera pedido de suspensão ou modulação.
Em nova manifestação, o MPPB reafirma que não há vácuo normativo, com base no art. 176, §1º, do novo Plano Diretor, mantendo a vigência das normas anteriores. Sustenta que o art. 62 gerou retrocesso ambiental, violando a vedação constitucional ao retrocesso ecológico. Aduz que a alegada desordem administrativa é artificial, pois existe arcabouço normativo suficiente, reforçado pela Recomendação Ministerial nº 01/2026, que orientou a aplicação imediata do Decreto nº 9.718/2021. Por fim, afirma ser inviável a modulação devido à Súmula 613 do STJ, que veda teoria do fato consumado em matéria ambiental.
A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 49):
“Suspensão de Liminar. Ação direta de inconstitucionalidade. Tribunal de Justiça. Lei de Uso e Ocupação do Solo do Município de João Pessoa. Suspensão do art. 62 da Lei Complementar Municipal n. 166/2024, que trata sobre os parâmetros de construção na faixa de 500 metros da orla. Risco de lesão à ordem e à economia públicas. Precedentes em hipótese semelhante que condicionam a sorte do pedido por sua procedência.” 
É o relatório. Decido.
De início, pontuo que, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é incabível a intervenção de terceiros em suspensão de segurança, por se tratar de medida de contracautela cuja natureza jurídica não admite a ampliação subjetiva do processo, “sob pena de desvirtuamento do arcabouço normativo que rege o instituto” (SS 3273-AgR-segundo, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe 20.6.2008).
Esse entendimento vem sendo aplicado inclusive em pedidos suspensivos formulados em procedimentos diversos do mandado de segurança. Nessa linha, citam-se, entre outras, as seguintes decisões: STP 1056, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe de 07.01.2025; STA 862, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 29.04.2020; e SL 893, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 02.10.2015.
Assim sendo, indefiro o pedido de ingresso do Sindicato da Construção Civil em João Pessoa.
Prossigo na análise do pedido de suspensão.
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:
“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 
Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.
A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:
“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva. O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:
“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 
No caso em análise, a discussão está relacionada ao princípio da vedação ao retrocesso ambiental (CF, art. 225) e à competência dos entes municipais para legislar sobre assuntos de interesse local, incluída a política de desenvolvimento urbano, planejamento, controle e uso do solo (CF, arts. 30, VIII, e 182). Nesse contexto, este Supremo Tribunal Federal é competente para analisar o pedido, uma vez que será responsável por julgar eventual recurso extraordinário que questione a decisão do Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, que se busca suspender. 
Conforme já relatado, na espécie, discute-se decisão que declarou a inconstitucionalidade do art. 62 da Lei Complementar nº 166/2024, responsável por instituir a nova Lei de Uso e Ocupação do Solo do Município de João Pessoa. O ente municipal sustenta que o afastamento do referido dispositivo — única norma vigente que regulamenta a construção de edificações na faixa de 500 metros da orla marítima — desconsidera suas graves consequências práticas. Alega que a medida implica suspensão imediata e indiscriminada de obras em andamento, paralisa novos empreendimentos e invalida processos de licenciamento que aplicavam seus parâmetros, criando limbo regulatório incompatível com o funcionamento do setor imobiliário local. Nesse contexto, reputo juridicamente relevantes os fundamentos apresentados pelo Município de João Pessoa, sobretudo diante do iminente risco de lesão à ordem pública municipal.
Cumpre ressaltar que a Lei Complementar nº 166/2024, que disciplina o zoneamento e o uso e ocupação do solo, entrou em vigor em 29.04.2024 e produziu efeitos por aproximadamente um ano e oito meses antes da prolação do acórdão que determinou sua retirada do ordenamento jurídico. A esse respeito, convém recordar que, no direito brasileiro, a lei formal goza de presunção de constitucionalidade até que sobrevenha pronunciamento jurisdicional em sentido contrário. À luz dessa presunção, agentes públicos e particulares orientaram sua conduta e praticaram diversos atos jurídicos fundados na validade do diploma normativo. Nesse período, a Administração Pública expediu alvarás e licenças, enquanto particulares apresentaram projetos, iniciaram obras, contrataram trabalhadores e celebraram compromissos de compra e venda com terceiros de boa-fé, realizando investimentos de significativa monta.
Ignorar ou minimizar o complexo conjunto de relações jurídicas e econômicas estabelecidas sob a confiança legítima na validade da norma imporia sacrifício desproporcional a agentes públicos e privados que atuaram conforme a ordem jurídica então vigente. A invalidação retroativa de inúmeros empreendimentos, em diferentes estágios de execução, poderia desencadear crise de grandes proporções, com demissões em massa, insolvência de empresas fornecedoras, rompimento de contratos imobiliários e quadro generalizado de instabilidade e insegurança que desestimularia novos investimentos.
Por outro lado, no que se refere às licenças e aos alvarás não emitidos antes da prolação do acórdão impugnado, observa-se que o requerente não se desincumbiu do ônus de comprovar a efetiva potencialidade lesiva da decisão questionada. As alegações apresentadas limitam-se a invocar, de modo genérico, a existência de risco à ordem administrativa e à economia municipal, sem a indicação de dados objetivos ou elementos probatórios que evidenciem a iminência e a gravidade dos prejuízos alegados. Cumpre salientar que a mera expectativa de arrecadação tributária, desacompanhada de prova idônea sobre impacto financeiro real, não constitui fundamento suficiente para amparar a medida excepcional de suspensão de tutela.
Registre-se, ainda, que o Ministério Público estadual expediu a Recomendação nº 01/2026, orientando a aplicação provisória do Decreto Municipal nº 9.718/2021 como parâmetro urbanístico. À vista disso, não há justificativa para a paralisação absoluta da atividade administrativa.
Diante desse cenário, no limitado âmbito de cognição viável em sede de contracautela, mostra-se imprescindível a suspensão parcial dos efeitos do acórdão como forma de resguardar a confiança legítima dos administrados. Assim, impede-se que o dispositivo declarado inconstitucional continue a produzir efeitos futuros, ao mesmo tempo em que se preservam as situações consolidadas de boa-fé, evitando lesão concreta à ordem pública.
Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido para suspender os efeitos do acórdão proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0815914-43.2024.8.15.0000 quanto aos alvarás de construção e demais licenças urbanísticas emitidos com fundamento na norma invalidada até a data da publicação do acórdão de mérito, desde que observados os requisitos legais e regulamentares aplicáveis. A presente ordem de suspensão vigorará até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992.

Publique-se.
Brasília, 13 de março de 2026.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente