Tribunal: STF
Processo: ADPF 854
Classe: ADPF
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-13
Data de publicação: 2026-04-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

O SENHOR MINISTRO FLÁVIO DINO:

I - INTRODUÇÃO 

1.	Em continuidade ao monitoramento do Plano de Trabalho elaborado pelos Poderes Executivo e Legislativo, homologado pelo Plenário do STF, com a finalidade de promover o aprimoramento da transparência e da rastreabilidade das emendas parlamentares (e-doc. 1.706, Id. fb8970df), analiso, a seguir, as seguintes petições: 

    • Petição nº. 41.560/2026 (e-doc. 3.680, Id. 6acfa32d) - Advocacia-Geral da União; 

    • Petição nº. 43.063/2026 (e-doc. 3.698, Id. 8ce08755) - Ministério da Saúde; 

    • Petição nº. 42.131/2026 (e-doc. 3.693, Id. d17c4bd0) - Caixa Econômica Federal; 

    • Petição nº. 36.737/2026 (e-doc. 3.641, Id. 198732be) - Deputada Federal Luiza Erundina de Sousa; 

    • Petição nº. 35.060/2026 (e-docs. 3.627 e 3.630, Ids. c9557508 e 9e4d4dc6) - Deputado Federal Pedro Lucas Andrade Fernandes Ribeiro. 

II - NOVAS PROVIDÊNCIAS REFERENTES À REVISÃO DAS PORTARIAS DO PODER EXECUTIVO, EM FACE DA HETEROGENEIDADE CONSTATADA NO 9º RELATÓRIO TÉCNICO DA CGU

2.	Em face das conclusões apresentadas no 9º Relatório Técnico da CGU (e-doc. 2.924, Id. 04d00fdb) quanto à heterogeneidade das Portarias Ministeriais no que se refere à definição dos objetos de destinação de emendas parlamentares, determinei, em 11 de novembro de 2025 (e-doc. 2.927, Id. 9e4a1cf9), que se procedesse à avaliação, no âmbito do Poder Executivo, do cabimento de providências de revisão administrativa das normas, visando superar as generalidades, heterogeneidades e assimetrias entre os Ministérios, as quais dificultam a aderência entre as emendas parlamentares e o planejamento governamental, resultando em violações a comandos constitucionais (arts. 165, §§ 15 e 16, e 174 da CF).
3.	Em 09 de março de 2026, a Advocacia-Geral da União informou terem sido identificados 5 (cinco) Ministérios em relação aos quais se verificou a necessidade de ajustes pontuais em suas “portarias-cardápio”: Ministério das Cidades, Ministério do Esporte, Ministério do Turismo, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e Ministério da Educação (e-doc. 3.577, Id. fab0e9b7). 
4.	 Por meio da Petição nº. 41.560/2026, a AGU vem aos autos noticiar a edição dos seguintes atos normativos: 

“(i) Portaria MESP nº 21, de 25 de março de 2026, que “Estabelece critérios e orientações para a execução, no orçamento de 2026, de projetos e ações estruturantes e de programações de interesse nacional ou regional, a que se referem os Capítulos II e III da Lei Complementar nº 210, de 25de novembro de 2024, lastreadas nas ações sob a gestão do Ministério do Esporte e entidades vinculadas.” 
(ii) Portaria MCID nº 328, de 26 de março de 2026, que “Estabelece critérios e orientações para a execução, no orçamento de 2026, de projetos e ações estruturantes e de equipamentos públicos prioritários, bem como de programações de interesse nacional ou regional, financiadas por emendas de bancada estadual ou de comissão permanente.” 
(iii) Portaria MAPA nº 899, de 27 de março de 2026, que “Estabelece critérios e procedimentos para a execução, no exercício de 2026, de projetos de investimento e ações estruturantes e de programações de interesse nacional ou regional, financiadas por emendas de bancada estadual ou de comissão permanente.” 
(iv) Portaria MTUR nº 16, de 27 de março de 2026, que “Estabelece critérios e orientações para a execução, no orçamento de 2026, de projetos e ações estruturantes e de programações de interesse nacional ou regional a que se referem os Capítulos II e III da Lei Complementar nº 210, de 25 de novembro de 2024 e a Portaria Conjunta MPO/MGI/SRI-PR nº 2, de 15 de janeiro de 2026, lastreadas nas ações sob a gestão do Ministério do Turismo.” 
(v) Portaria MEC nº 277, de 30 de março de 2026, que “Estabelece critérios e orientações para a execução de emendas de bancada estadual e emendas de comissão permanente, no orçamento de 2026, de projetos e ações estruturantes e de programações de interesse nacional ou regional, lastreadas nas ações sob a gestão do Ministério da Educação e entidades vinculadas, de que tratam os arts. 2º, § 6º, e 4º, § 2º, da Lei Complementar nº 210, de 25 de novembro de 2024.”” (e-doc. 3.680, Id. 6acfa32d) 

III - INFORMAÇÕES DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL REFERENTES À IMPLANTAÇÃO DA ORDEM DE PAGAMENTO DA PARCERIA (OPP) PARA “EMENDAS PIX” 

5.	Por meio da Nota Técnica AudGestãoInovação nº. 3/2025, o Tribunal de Contas da União sugeriu a adoção do mecanismo de Ordem de Pagamento da Parceria (OPP) para as “emendas PIX”, nos termos a seguir: 

“Trata-se da possível ampliação do uso das Ordens de Pagamento de Parcerias (OPP), previstas no art. 4º, inciso XXI, da Portaria Conjunta MGI/ MF/CGU 32, de 4 de junho de 2024, e operacionalizadas por meio da Plataforma Transferegov.br. Embora já aplicadas aos repasses financeiros das emendas individuais com finalidade definida (RFP6), de bancada (RP7) e de comissão (RP8), as OPP ainda não são utilizadas para as transferências especiais. No que se refere ao funcionamento desse instrumento, cabe ressaltar que, antes de requisitar a OPP, é necessário que o executor da despesa insira o documento hábil, que comprove a execução da parceria e justifique a necessidade do pagamento. Assim, a utilização da OPP obriga que a informação do gasto seja disponibilizada previamente ao pagamento e que o órgão ou entidade concedente acompanhe e autorize individualmente cada transação, com base em informações sobre a execução, sendo todas as movimentações realizadas na Plataforma Transferegov. Isso assegura o cumprimento das normas aplicáveis às transferências voluntárias da União e contribui para o aumento da rastreabilidade, da transparência, da conformidade e do controle sobre as operações.” (e-doc. 2.601, Id. 49ca36e0).

6.	Acolhendo a sugestão técnica formulada pelo TCU, ordenei, em 24 de agosto de 2025, a utilização da Ordem de Pagamento da Parceria (OPP) para as “emendas individuais” do Orçamento de 2026 (e-doc. 2.646, Id. b676eebd). Em 15 de setembro de 2025, homologuei o cronograma de implantação da OPP formulado pelo Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), no qual ficou estabelecido que, até março de 2026, as Instituições Financeiras deveriam promover a adequação de suas soluções tecnológicas para a operacionalização da OPP e o referido mecanismo seria integrado ao Transferegov.br, com plena condição de funcionamento (e-doc. 2.698, Id. 2eaa5b90).
7.	Por meio da Petição nº. 42.131/2026, a Caixa Econômica Federal junta aos autos o Ofício nº. 0010/2026/SUPUJ, o qual informa que “implantou as soluções sistêmicas necessárias à integração com o TransfereGov., viabilizando que as Parcerias e Emendas consignadas no Orçamento de 2026 atendam plenamente às determinações de transparência, de rastreabilidade dos recursos e de execução financeira por meio da Ordem de Pagamento da Parceria” (e-doc. 3.693, Id. d17c4bd0). 

IV - MEDIDAS ADOTADAS PELO MINISTÉRIO DA SAÚDE QUANTO AO PAGAMENTO DE PESSOAL COM RECURSOS DE EMENDAS COLETIVAS 

8.	Em decisão de 03 de março de 2026, reiterei que a utilização de emendas coletivas para o pagamento de pessoal na área da saúde, na forma da Portaria GM/MS nº. 9.037/2025, requer a adoção obrigatória de conta bancária única e específica para cada modalidade de emenda, bem como com a publicação mensal, no Portal da Transparência, da relação nominal dos profissionais remunerados com recursos oriundos das referidas emendas (e-doc. 3.547 Id. 29ef94af). 
9.	Por meio da Petição nº. 43.063/2026, o Ministério da Saúde informa as providências adotadas para o cumprimento da referida determinação: 

“14. Em resposta a este ponto, o FNS demonstra que o Ministério da Saúde não apenas acatou, mas instrumentalizou integralmente o comando judicial. A manifestação técnica aponta que a já citada Portaria GM/MS n° 10.352, de 17 de março de 2026, promoveu a inserção do Artigo 40-B na regulamentação das transferências no âmbito do SUS, o qual estabelece um regime jurídico minucioso e rigoroso para a aplicação desses recursos. 
15. O referido Art. 40-B, conforme detalhado no Despacho do FNS, materializa todas as exigências do STF. Ele estabelece, como condições para o uso dos recursos em despesas com pessoal, a observância rigorosa dos deveres de transparência e rastreabilidade. Mais especificamente, o § 10 do Art. 40-B determina que os recursos "devem ser mantidos em conta única e específica para cada modalidade de emenda parlamentar coletiva", em absoluta sintonia com o comando judicial. Adicionalmente, o § 20 impõe ao ente beneficiário o dever de "consolidar e disponibilizar mensalmente, no Portal de Transparência, em formato de dados abertos, a relação nominal dos profissionais remunerados [..] com indicação dos respectivos valores pagos e números do Cadastro de Pessoa Física - CPF parcialmente mascarados", cumprindo, assim, a segunda exigência explicita da decisão.” (e-doc. 3.698, Id. 8ce08755) 

V - REQUERIMENTO APRESENTADO PELA EXMA. DEPUTADA FEDERAL LUIZA ERUNDINA DE SOUSA 

10.	Por meio do Ofício nº. 015/2026, a Exma. Deputada Federal Luiza Erundina de Sousa requer reconsideração da determinação constante no item 16.I da decisão de 01 de agosto de 2024, que estabeleceu a obrigatoriedade de vinculação federativa dos recursos oriundos de emendas parlamentares. Argumenta que a restrição imposta “poderá gerar efeitos desproporcionais e indesejados, sobretudo diante da complexidade das desigualdades regionais e das necessidades nacionais”, bem como “toca o núcleo do princípio democrático, pois limita prerrogativas inerentes ao mandato parlamentar e, por consequência, restringe a própria expressão do voto popular”  (e-doc. 3.641, Id. 198732be). 
11.	Destaco que a exigência de vinculação federativa dos recursos oriundos de emendas parlamentares foi expressamente incorporada à Lei Complementar nº. 210/2024, aprovada pelo Congresso Nacional. No que concerne às “emendas de comissão”, registro que seu objeto deve recair sobre ações orçamentárias de interesse nacional ou regional (art. 4º). Quanto às “emendas de bancada”, a referida Lei dispõe: 

Art. 2º As emendas de bancada estadual de que trata o § 12 do art. 166 da Constituição Federal somente poderão destinar recursos a projetos e ações estruturantes para a unidade da Federação representada pela bancada, vedada a individualização de ações e de projetos para atender a demandas ou a indicações de cada membro da bancada.
§ 1º Os projetos e as ações estruturantes deverão observar o seguinte:
[...]
III - é admitida a destinação de recursos para outra unidade da Federação, desde que se trate de projetos de amplitude nacional.

12.	Nesse contexto, verifico que a revisão de tal entendimento requer um juízo de constitucionalidade sobre o regime jurídico instituído pela Lei Complementar nº. 210/2024, providência que não se revela adequada no âmbito da presente ação, que se encontra em fase de controle da execução do Acórdão prolatado pelo Plenário deste STF, em dezembro de 2022. Eventual vício de inconstitucionalidade - caso existente - deve ser arguido em ação própria, nos termos da Constituição Federal.

VI - REQUERIMENTO APRESENTADO PELO EXMO. DEPUTADO FEDERAL PEDRO LUCAS FERNANDES 

13.	Na Petição de nº. 151.847/2025 (e-doc. 2.820, Id. 4be85a73), os amici curiae Associação Contas Abertas, Transparência Brasil e Transparência Internacional - Brasil noticiaram a ocorrência de supostas irregularidades na utilização de recursos oriundos de emendas parlamentares nos municípios de Arari (MA), Zabelê (PB), Tartarugalzinho (AP) e Porto Walter (AC). À vista dos fatos relatados, determinei a comunicação da Polícia Federal, a fim de que fossem tomadas as providências cabíveis no âmbito de sua competência (e-doc. 2.991, Id. 776d88c9).
14.	Em novembro de 2025, o Exmo. Deputado Federal Pedro Lucas Fernandes requereu, nestes autos, vista e cópias da íntegra do procedimento instaurado para a apuração dos fatos noticiados (e-doc. 3.003, Id. 996fb14c). Em decisão de 17 de dezembro de 2025, esclareci que o presente feito não ostenta natureza criminal, restringindo-se à análise de aspectos atinentes à transparência e à rastreabilidade das emendas parlamentares (art. 163-A da CF). Ademais, consignei que, em despacho de 23 de novembro de 2025, houve tão somente a comunicação dos fatos noticiados nos autos à Polícia Federal, razão pela qual eventuais informações adicionais deveriam ser obtidas diretamente junto àquela Instituição (e-doc. 3.000, Id. 776d88c9).
15.	Por meio da Petição nº. 35.060/2026, retorna aos autos o Exmo. Deputado Federal Pedro Lucas Fernandes reiterando o pedido para que este Relator determine o fornecimento de cópias da íntegra do procedimento e informe o respectivo número, diante da negativa da Autoridade Policial, nos seguintes termos: “As informações encaminhadas pelo requerente como sendo subsídio ao pedido de vista do expediente não se correlacionam com o objeto da investigação. O requerente, por sua vez, não figura como investigado a partir das informações documentadas até o momento. Diante disso, indefiro o pedido de vista” (e-docs. 3.627 e 3.630, Ids. c9557508 e 9e4d4dc6). 
16.	Reitero que a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não possui natureza criminal, tendo por objeto a adequação do processo orçamentário e da execução de emendas parlamentares aos deveres constitucionais de transparência e rastreabilidade, razão pela qual descabe a análise do pedido formulado no âmbito desta ação. Eventual pretensão de acesso a informações relativas a possível procedimento investigativo deverá ser deduzida perante a autoridade competente, pelos meios próprios.

VII - DISPOSITIVO 

17.	Ante o exposto: 

I - Oficie-se ao Exmo. Ministro-Chefe da Controladoria-Geral da União a fim de que se manifeste, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, acerca das Portarias apresentadas por meio da Petição nº. 41.560/2026 (e-doc. 3.680, Id. 6acfa32d), no que se refere à superação de generalidades, heterogeneidades e assimetrias entre Ministérios quanto à definição dos objetos das emendas coletivas (de comissão e de bancada), adotando-se, para esse fim, as mesmas balizas utilizadas na elaboração do 9º Relatório Técnico da CGU; 

II - Oficie-se à Exma. Ministra da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos e aos Presidentes do Banco do Brasil e do Banco do Nordeste, a fim de que, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, se manifestem, respectivamente, sobre a integração da Ordem de Pagamento da Parceria (OPP) na Plataforma Transferegov.br para as “emendas individuais” e acerca da adequação das soluções tecnológicas das Instituições Financeiras para a operacionalização da OPP. As informações prestadas pela Caixa Econômica Federal devem ser anexadas aos Ofícios, pois seria produtivo o diálogo entre os citados Bancos estatais; 

III - Consigno o cumprimento, pelo Ministério da Saúde, da determinação de adoção de providências para a utilização de emendas coletivas destinadas ao pagamento de pessoal na área da saúde, tendo em vista a edição da Portaria GM/MS nº. 10.352, de 17 de março de 2026, que promoveu a inserção do art. 40-B na Portaria GM/MS nº. 8.283, de 30 de setembro de 2025, a qual regulamenta as transferências de recursos de emendas coletivas para o SUS. Oficie-se ao Exmo. Ministro da Saúde. 	

Determino ciência ao Exmo. Presidente do TCU e ao Exmo. Chefe da CGU, a fim de que sejam adotadas as providências cabíveis para verificação, acompanhamento e auditorias, prestando de informações pertinentes nestes autos, no prazo de 90 (noventa) dias corridos; 

IV - Indefiro o pedido de reconsideração da decisão prolatada em 01 de agosto de 2024, formulado pela Exma. Deputada Federal Luiza Erundina de Sousa por meio da Petição nº. 36.737/2026, à vista dos fundamentos constantes nos itens 10 a 12 desta decisão;

V - Indefiro o pedido formulado pelo Exmo. Deputado Federal Pedro Lucas Fernandes por meio da Petição nº 35.060/2026, pelas razões constantes nos itens 13 a 16 desta decisão.

Dê-se ciência aos Exmos. Deputados Federais Luiza Erundina de Sousa e Pedro Lucas Fernandes, por Ofício. 

18.	Ademais, à vista do transcurso do prazo fixado, reitero a determinação constante em decisão de 03 de março de 2026, com a finalidade de que o Banco Central do Brasil - com apoio do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) -  regulamente a vedação à realização de saques em espécie de valores oriundos de emendas parlamentares, inclusive daqueles transferidos para contas bancárias de empresas beneficiárias dos recursos, devendo ser observada a adequada segregação para fins de pagamento de fornecedores ou prestadores de serviços, os quais só poderão ser efetuados por meio de transferência eletrônica — inclusive via PIX. Oficie-se ao Exmo. Presidente do Banco Central. 

À SEJ para providências. 

Publique-se.

Brasília, 13 de abril de 2026.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente