Tribunal: STF
Processo: STP 1118
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-30
Data de publicação: 2026-03-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de apreciação conjunta de dois pedidos de suspensão formulados pelo Município de Guarulhos, ambos relacionados a decisões proferidas na Ação Civil Pública nº 1038239-44.2015.8.26.0224, que determinaram a desocupação forçada e a demolição imediata de moradias ocupadas por famílias em suposta situação de vulnerabilidade social, sem previsão de reassentamento, acolhimento ou mitigação dos impactos humanitários decorrentes.
Em 23.12.2025, o Município ajuizou a STP nº 1.118/SP, requerendo a suspensão da eficácia das decisões de reintegração e demolição até o trânsito em julgado da ação, ou até o cumprimento das diretrizes fixadas na ADPF 828, ou, ainda, a suspensão pelo prazo de doze meses, a fim de viabilizar a construção de solução definitiva — seja por meio de recategorização da área, celebração de Termo de Ajustamento de Conduta ou estruturação de alternativas de acolhimento.
Diante da iminente execução da ordem de desocupação, prevista para a segunda quinzena de janeiro de 2026, com atos executórios já iniciados, o Município apresentou, em 14.01.2026, pedido de “tutela provisória incidental”. Como o requerimento não fez referência à STP nº 1.118/SP, foi autuado em apartado como SL nº 1.875/SP.
O Município sustenta haver risco iminente de dano irreversível, pois a remoção forçada, sem alternativa habitacional, acarretaria crise humanitária, com graves impactos sobre crianças, idosos e pessoas com deficiência. Afirma não possuir capacidade material, logística ou financeira para acolher emergencialmente centenas de indivíduos, o que comprometeria a ordem pública administrativa, a prestação de serviços essenciais e a segurança social local.
Alega, ainda, que a execução imediata da liminar viola direitos fundamentais de aplicabilidade imediata — dignidade da pessoa humana, direito à moradia e mínimo existencial — e contraria normas internacionais que vedam remoções forçadas sem prévio reassentamento. Ressalta que a decisão afronta as diretrizes estabelecidas pelo STF na ADPF 828, que exigem planejamento, diálogo institucional e medidas de transição para operações de remoção coletiva. Destaca, também, que a solicitação de atuação da Comissão Regional de Soluções Fundiárias foi indeferida, o que impede a formulação de alternativas adequadas.
Quanto ao fundamento ambiental invocado na decisão originária, o Município argumenta que este não justificaria a demolição abrupta das construções, especialmente porque medidas descoordenadas podem gerar degradação ambiental secundária. Defende que a proteção ambiental efetiva depende de planejamento técnico e soluções estruturadas, não de ações imediatistas que potencializem vulnerabilidades sociais. Ressalta, por fim, que a ocupação se consolidou ao longo de mais de 15 anos sem atuação efetiva do Estado, o que impõe cautela adicional para evitar que a omissão estatal resulte em punição desproporcional aos moradores.
Ao final, requer, em caráter urgente, a suspensão total das liminares ou, subsidiariamente, sua suspensão por prazo determinado, para permitir planejamento, reassentamento gradual e adoção de medidas sociais e ambientais adequadas.
Considerando a iminência de execução da ordem de remoção, o e. Ministro Vice-Presidente, Alexandre de Moraes, no exercício da Presidência, reconheceu a existência de potencial “lesão à ordem pública e social, seja pela perda de moradia de pessoas carentes, seja pelos inevitáveis transtornos por que passará o Município, diante do porte dessa ocupação”. Verificando a plausibilidade do direito alegado, deferiu liminar na SL 1875 para suspender as decisões que concederam antecipação de tutela na Ação Civil Pública nº 1038239-44.2015.8.26.0224 (eDOC 13, SL 1875).
O Ministério Público de São Paulo requereu ingresso como amicus curiae, afirmando que a ação originária busca coibir parcelamento irregular do solo, implantação de loteamento clandestino, comercialização de lotes, desmatamento e supressão de vegetação em unidade de conservação de proteção integral. Alegou que ocupantes passaram a simular situações de moradia em edificações ainda em construção para frustrar o poder de polícia, e que muitas das construções não se coadunam com a alegada vulnerabilidade social. Manifestou dúvidas sobre o relatório da Assistência Social municipal e sustentou que a execução da liminar suspensa não implicaria grave lesão à ordem, à economia, à segurança ou à saúde públicas. Por fim, afirmou que todas as edificações alvo da desocupação estão ilegalmente situadas no Parque Estadual Itaberaba e que o Município teve tempo suficiente para organizar o atendimento às famílias vulneráveis, uma vez que fora intimado para esse fim em 12 de junho de 2025 (eDOC 20, SL 1875).
O Estado de São Paulo interpôs agravo interno, afirmando que a decisão agravada deve ser revista por ausência de esgotamento das instâncias pelo Município, o que configuraria supressão de instância. Sustenta que o Parque Estadual do Itaberaba é área de proteção integral de alta relevância ecológica e que a degradação prosseguiu mesmo após determinações judiciais proibindo novas construções. Defende que o loteamento clandestino não é majoritariamente ocupado por famílias vulneráveis, mas por pessoas de médio e alto padrão, com edificações amplas e áreas de lazer, conforme documentação técnica e fotográfica. Segundo o Estado, o estudo social municipal é incompleto, indicando que apenas 12 famílias seriam vulneráveis. Alega, ainda, que manter a suspensão da liminar representaria retrocesso ambiental e incentivaria novas ocupações irregulares. Ao final, pede o restabelecimento da liminar ou, subsidiariamente, que apenas as famílias comprovadamente vulneráveis permaneçam até atendimento assistencial (eDOC 27, SL 1875).
Em nova manifestação, o Município de Guarulhos pontua que não é parte na ação civil pública, tendo sido chamado apenas para apoiar eventual reintegração de posse. Afirma que sua preocupação é exclusivamente com o impacto social imediato da desocupação. Defende que a decisão liminar do Ministro Alexandre de Moraes foi adequadamente embasada em documentação técnica que demonstra a incapacidade municipal de acolher, de imediato, centenas de famílias vulneráveis. Sustenta que o Ministério Público se baseia em provas fragmentadas que destacam apenas construções de alto padrão, ignorando núcleos pobres existentes na área. Reitera que a jurisprudência do STF, especialmente a ADPF 828, exige planejamento, coordenação institucional e garantias de proteção social em remoções coletivas. Ressalta que jamais defendeu a permanência irrestrita da ocupação irregular, mas apenas a necessidade de evitar a retirada simultânea dos hipossuficientes sem alternativa habitacional. Afirma que o Estado possui condições de identificar e desocupar imediatamente imóveis de padrão elevado, preservando temporariamente as áreas ocupadas por famílias vulneráveis até solução adequada. Conclui alertando que a revogação da liminar ocasionaria desocupação em massa com danos sociais irreversíveis, razão pela qual pleiteia a manutenção integral da medida suspensiva ou, subsidiariamente, a realização de retomada segmentada, com garantia prévia de acolhimento e articulação interinstitucional.
Na sequência, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento parcial do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 51, SL 1875):
“Suspensão de liminar. Ação civil pública ambiental proposta pelo Estado de São Paulo contra particulares por danos ambientais, parcelamento irregular do solo e venda ilegal de lotes em áreas de proteção especial integral. Unidade de Conservação Ambiental. Decisão judicial, mantida em agravos de instrumento, que determinou a desocupação forçada das áreas tidas por objeto do litígio. Determinação de acompanhamento e tomada de providências pelo Município de Guarulhos. Parecer por que o pedido seja parcialmente deferido, mantida a suspensão de reintegração de posse apenas quanto aos atuais ocupantes comprovadamente hipossuficientes da área, por prazo necessário para seu acolhimento pelo Município.”
É o relatório. Decido. 
De início, pontuo que, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é incabível a intervenção de terceiros em suspensão de segurança, por se tratar de medida de contracautela cuja natureza jurídica não admite a ampliação subjetiva do processo, “sob pena de desvirtuamento do arcabouço normativo que rege o instituto” (SS 3273-AgR-segundo, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe 20.6.2008).
Esse entendimento vem sendo aplicado inclusive em pedidos suspensivos formulados em procedimentos diversos do mandado de segurança. Nessa linha, citam-se, entre outras, as seguintes decisões: STP 1056, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe de 07.01.2025; STA 862, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 29.04.2020; e SL 893, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 02.10.2015.
Assim sendo, indefiro o pedido de ingresso do Ministério Público do Estado de São Paulo.
Prossigo na análise do pedido de suspensão.
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal: 
“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 
Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia. A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:
“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva. O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:
“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).”
No presente caso, o i. Ministro Alexandre de Moraes, ao analisar o pedido liminar, destacou que o relatório elaborado pela Secretaria de Desenvolvimento Social de Guarulhos demonstrava, de forma detalhada, que, embora a situação estivesse sob acompanhamento havia quase dez anos, a remoção iminente de um contingente significativo de famílias em condição de vulnerabilidade ultrapassava por completo a capacidade operacional da rede municipal de acolhimento. Essa limitação estrutural evidenciava risco concreto de grave lesão à ordem pública e social, tanto pela perda imediata da moradia de pessoas vulneráveis quanto pela possibilidade de colapso dos serviços municipais diante da magnitude da desocupação programada. Eis os fundamentos da decisão liminar (eDOC 13, p. 2-5, SL 1875):
“A documentação juntada aos autos revela que foi deferida antecipação de tutela na Ação Civil Pública 1038239-44.2015.8.26.0224, nos seguintes termos:
“O Juízo deferiu o pedido de tutela antecipada para determinar que os requeridos se abstivessem de realizar o parcelamento do imóvel descrito na petição inicial e de publicarem por todos os meios e mesmo que por interpostas pessoas ofertas de lotes do imóvel e retirar qualquer oferta que estivesse disponível para o público, paralisasse qualquer atividade de movimentação de terra ou supressão de vegetação e deveriam os requeridos apresentar relação de todas as alienações de lotes realizadas; providenciassem a colocação de placas na área informando que é vedado o seu parcelamento e proibida a alienação de lotes em razão desta decisão; os réus deverão zelar pela manutenção das placas; o descumprimento de quaisquer das obrigações sujeitam à multa de R$ 5.000,00 por dia, sem prejuízo de indenização ao autor, quando cabível. Determinou ainda que se oficiasse à Fundação para a Conservação e a Produção Florestal para que fiscalizasse as atividades na área e realizassem relatório para constatação do atual estado da área, devendo, ainda, zelar para que não ocorresse novos parcelamentos, movimentações de terra ou supressão de vegetação e para que as placas acima referidas não fossem retiradas; que se oficie-se à CFA para que realizasse fiscalização periódica na área, comunicando-se a este Juízo caso constatasse alguma infração ambiental; revogou a inspeção judicial antes determinada, reservada a possibilidade de perícia na fase de instrução (página(s) 834/835).”
Posteriormente, foi ampliada a concessão da liminar:
“O Juízo acolheu o pedido de defiro a tutela liminar para determinar a desocupação e o desfazimento de quaisquer construções realizadas no Parque Estadual de Itaberaba desde a edição do Decreto Estadual n.º 55.662, de 30 de março de 2010 (posteriores às sete pequenas construções identificadas na figura 4 de página 1772), fixando o prazo de 30 dias para a desocupação voluntária; determinou a expedição de mandado para que o oficial de Justiça compareça ao local, acompanhado de preposto da parte autora, e intime aqueles que encontrar da decisão; a expedição do edital para o conhecimento dos demais ocupantes porventura não encontrados, com prazo de 30 dias. Decorrido os prazos, autorizo o Estado, nos termos do art. 249 do Código Civil e 536, § 1°, do Código de Processo Civil, a prover a desocupação e o desfazimento das obras por seus prepostos. Para tanto, deverá ser informada a data para o cumprimento da diligência pelo Estado com antecedência de 10 dias nestes autos, expedindo-se imediatamente mandado para acompanhamento da diligência por dois oficiais de justiça e requisitado o concurso da Força Pública, autorizado o arrombamento das construções fechadas, conforme art. 536, § 2°, do CPC, devendo, os oficiais, observarem o disposto no art. 846 do mesmo Código”. 
Documento da Procuradoria-Geral do Estado, endereçado ao Juízo prolator da decisão, indica que a desocupação deverá ocorrer na segunda quinzena deste mês de janeiro. 
Todos estes elementos amparam a afirmação do requerente, de que se revela iminente a remoção de famílias carentes das áreas indicadas nas decisões. 
Consta ainda dos autos Relatório da Secretaria de Desenvolvimento Social do Município de Guarulhos, demonstrando que, apesar de a situação estar sendo monitorada há quase 10 anos, a iminente remoção de número expressivo de famílias carentes não poderá ser suportada pela rede de acolhimento institucional da municipalidade. 
Esse quadro indica a possibilidade de expressiva lesão à ordem pública e social, seja pela perda de moradia de pessoas carentes, seja pelos inevitáveis transtornos por que passará o Município, diante do porte dessa desocupação. 
Considerando a plausibilidade do direito alegado, reconhecido pelo PLENÁRIO desta SUPREMA CORTE em importantes precedentes (ADPF 828 TPI-segunda Ref, Rel. Min ROBERTO BARROSO, DJ de 26/5/2022; ADPF 976 MC-Ref, Rel. Min ALEXANDRE DE MORAES, DJ de 21/9/2023), mostram-se presentes os requisitos necessários para o efeito suspensivo liminar de que trata o § 7º do art. 4º da Lei 8.437/1992. 
Por todo o exposto, DEFIRO A LIMINAR, para suspender as decisões que concederam a antecipação da tutela na Ação Civil Pública 1038239-44.2015.8.26.0224.”
Com efeito, da análise dos documentos acostados aos autos, observa-se que, embora o número de famílias em situação de vulnerabilidade na área atingida pela desocupação tenha se tornado questão fática controvertida, o que ultrapassa, inclusive, os limites de cognição próprios desta via, o pedido subsidiário formulado pelo Estado de São Paulo no agravo interno apresenta contornos bem definidos. O Estado requer que “apenas os comprovadamente vulneráveis sejam mantidos no local até o fornecimento de atendimento social disponível nos programas oficiais, autorizando-se o prosseguimento da desocupação em relação aos demais ocupantes” (eDOC 27, p. 43, SL 1875).
A manifestação mais recente do Município converge substancialmente com essa orientação, ao defender que a suspensão da reintegração de posse seja restrita aos ocupantes hipossuficientes. É o que se extrai do seguinte trecho (eDOC 47, p. 3–4, SL 1875):
“O Município, desde o início, em momento algum defendeu a manutenção irrestrita da ocupação irregular. Ao revés, as ocupações de padrão elevado podem, como devem, ser objeto de imediata desocupação, como aquelas propriedades fotografadas pelo Ministério Público encartadas ao pedido formulado (Doc. 21). Quer-se, apenas, evitar, exclusivamente, a remoção massiva de população vulnerável, sem qualquer alternativa habitacional momentânea.
(...)
Nesse caminhar, repisa-se que o Município de Guarulhos não se opõe à reintegração da área, desde que observados os critérios mínimos de racionalidade e proteção social.”
(destaques no original)
Assim, as posições apresentadas tanto pelo Estado quanto pelo Município revelam um ponto de convergência relevante para a análise da medida de contracautela: a necessidade de evitar a remoção de famílias comprovadamente hipossuficientes da área, até que lhes seja assegurada oferta adequada de atendimento habitacional e assistencial.
Diante desse cenário, a iminência da retirada de famílias em situação de vulnerabilidade socioeconômica, somada à insuficiência da rede pública para acolhê-las adequadamente, configura risco elevado de desordem social, justificando a suspensão das decisões que haviam deferido a antecipação de tutela na Ação Civil Pública nº 1038239-44.2015.8.26.0224, limitada às pessoas em condição de vulnerabilidade devidamente comprovada.
Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido de contracautela para suspender os efeitos das decisões que concederam a antecipação da tutela na Ação Civil Pública nº 1038239-44.2015.8.26.0224, exclusivamente em relação aos ocupantes da área comprovadamente hipossuficientes, pelo período necessário ao seu acolhimento institucional pelo Município. A presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992.
À Secretaria Judiciária, para anotar a tramitação conjunta da STP 1.118 e da SL 1.875.
Publique-se.
Brasília, 30 de março de 2026.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente