Tribunal: STF
Processo: SL 1880
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-14
Data de publicação: 2026-04-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado  por Pedro Charles Shirakawa Ishi, Prefeito do Município de Suzano/SP, em face de decisão proferida pelo Desembargador Relator da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2404611-23.2025.8.26.0000, em trâmite no Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que suspendeu, em sede cautelar, a eficácia das Leis Municipais nºs 5.357/2022 e 5.545/2024, instituidoras da Gratificação Especial por Trabalho Armado – GRETA, destinada aos integrantes da Guarda Civil Municipal que utilizam arma de fogo no exercício regular de suas funções.
Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo propôs ação direta de inconstitucionalidade em face da legislação em questão. Sustentou que tais normas autorizaram a concessão de gratificação para condição ordinária e inerente ao cargo de guarda municipal, qual seja, o porte e uso de arma de fogo, em afronta aos artigos 5º, 24, 111, 128 e 144 da Constituição Estadual. Alegou, ainda, ofensa aos princípios da moralidade, da razoabilidade, da finalidade e do interesse público, bem como risco de dano ao erário decorrente da continuidade dos pagamentos.
No TJSP, o Desembargador Relator concedeu o pedido liminar para suspender a eficácia das normas impugnadas, até o julgamento definitivo da ação. Assentou a presença do fumus boni iuris, consubstanciado na inexistência de situação excepcional apta a justificar a concessão de vantagem pecuniária especial, e do periculum in mora, caracterizado pelo potencial dano irreparável ao erário.
É contra essa decisão que se volta o presente pedido de contracautela.
O Município alega que a execução imediata da decisão liminar ocasiona grave lesão à ordem administrativa e à segurança pública. Afirma que a gratificação foi instituída no exercício legítimo da autonomia político-administrativa municipal, com fundamento nos arts. 18, 30 e 39 da Constituição da República, bem como no Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei nº 13.022/2014), tendo em conta a ampliação das atribuições e do risco da função de guarda municipal. 
Argumenta que a supressão abrupta de parcela remuneratória de natureza alimentar, percebida de forma habitual e contínua, compromete a organização do serviço, afeta a motivação e a estabilidade funcional do efetivo e coloca em risco a continuidade da prestação do serviço público, além de vulnerar a confiança legítima e a segurança jurídica dos servidores que receberam a verba de boa-fé. 
Sustenta, por fim, que a manutenção da decisão impugnada, ainda que por breve lapso temporal, pode produzir efeitos de difícil reversão e estimular a replicação da medida em outros municípios, com impacto sistêmico sobre a organização da segurança pública municipal em todo o Estado. Requer, ao final, a suspensão imediata da liminar concedida na ADI nº 2404611-23.2025.8.26.0000, para restabelecer a vigência da legislação que instituiu a GRETA.
Ajuizado o pedido de suspensão durante o recesso forense, o eminente Min. Alexandre de Moraes, Vice-Presidente no exercício da Presidência desta Corte, deferiu a medida liminar.
Intimado, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, autor da ação na origem, não apresentou manifestação (eDOC 16).
A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido e, caso superado o óbice, pelo seu deferimento, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 18):

“Suspensão de Liminar. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei municipal que assegura o pagamento de Gratificação Especial por Trabalho Armado – GRETA em favor dos Guardas Municipais. Pedido formulado pelo Prefeito de Suzano/SP. Ilegitimidade ativa. Mérito. Risco de grave lesão à ordem e à segurança públicas. Parecer por que o pedido não seja conhecido por ilegitimidade ativa; no mérito, caso superado o óbice, por que seja confirmada a decisão que deferiu o pedido suspensivo.” 

É o relatório. Decido.
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:

“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”

Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:

“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 

Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.
A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:

“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:

“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 

No presente caso, a discussão está relacionada ao regime jurídico remuneratório de servidores públicos municipais (CF, art. 39), especialmente a autonomia municipal (CF, art. 18, caput) e o sistema de segurança pública (CF, art. 144). Nesse contexto, esta Corte é competente para analisar o pedido, uma vez que será responsável por julgar eventual recurso extraordinário que questione a decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que se busca suspender.
Da análise dos autos, verifica-se que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo suspendeu a eficácia de normas que previam a concessão da Gratificação Especial por Trabalho Armado – GRETA aos servidores integrantes da Guarda Civil Municipal.
Reconheço como juridicamente relevantes os fundamentos apresentados pelo requerente, especialmente diante do risco iminente de comprometimento da gestão da segurança pública local, decorrente da supressão imediata de parcela dos vencimentos dos integrantes da carreira da Guarda Municipal.
Destaca-se, ainda, como elemento de elevada relevância jurídica, o fato de que a gratificação ora questionada integra, há mais de três anos, o regime remuneratório e a estrutura organizacional dos serviços de segurança e fiscalização municipal, circunstância que impõe a necessidade de se estabelecer prazo razoável para que o ente federativo promova as adequações legislativas necessárias ao cumprimento da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
A supressão abrupta do regime remuneratório vigente, com a eliminação direta de parcela significativa do vencimento dos servidores mencionados (no percentual aproximado de 16% da remuneração-base1), acarretaria impacto severo na administração da segurança pública municipal, além de prejuízos materiais evidentes aos servidores públicos.
Importa registrar que a decisão impugnada, ao determinar a suspensão imediata de gratificação paga a servidores que atuam em atividades de risco, gera impacto relevante na gestão administrativa e orçamentária do Município. Tal circunstância reforça a necessidade de tutela da confiança legítima e da boa-fé dos servidores atingidos, bem como da preservação da segurança jurídica nas relações entre a Administração Pública municipal e seus administrados.
Em precedente análogo, o Município da Estância Balneária de Praia Grande ajuizou pedido de suspensão dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da gratificação de atividade e produtividade (GAP), concedida aos Guardas Municipais. O Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconheceu a ocorrência de grave lesão à ordem e à segurança públicas, destacando que a interrupção imediata do regime remuneratório vigente, com a supressão da referida gratificação, poderia acarretar “grave impacto na gestão administrativa da segurança pública local, além de evidente prejuízo aos servidores públicos municipais, privados de parcela significativa de suas remunerações”. Ressaltou-se, ainda, que a gratificação vinha sendo paga há anos, sendo, portanto, necessário estabelecer prazo razoável para que o ente municipal promovesse as adequações legislativas, administrativas e orçamentárias pertinentes:

"Suspensão de liminar. Guarda municipal. Declaração de inconstitucionalidade da gratificação de atividade e produtividade (GAP). Medida de contracautela necessária à tutela da boa-fé e da confiança dos guardas municipais e à proteção do Município de Estância Balneária de Praia Grande contra o risco de lesão à ordem local e à gestão dos serviços de segurança pública municipais. 1. Acha-se consolidada nesta Corte interpretação ampliativa do conteúdo normativo art. 4º, § 1º, da Lei nº 8.437/1992, no sentido de estender o cabimento das ações suspensivas também em relação às medidas cautelares ou decisões de mérito proferidas pelos Tribunais de Justiça estadual em sede de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes. 2. Configuração de situação de grave risco de lesão à administração da segurança pública na esfera municipal, resultante da supressão imediata de parcela significativa da remuneração da guarda municipal (25%), destinada ao pagamento de atividades especiais e operações estratégicas indispensáveis à manutenção da ordem pública e ao atendimento da população local. 3. Suspensão concedida. Agravo prejudicado." (SL 1557-MC-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 17.02.2023).

Dessa forma, revela-se imprescindível a suspensão dos efeitos da decisão como medida de salvaguarda à confiança legítima dos servidores públicos municipais e à continuidade da gestão da segurança pública local, evitando-se, assim, lesão concreta à ordem pública.
Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para suspender os efeitos da decisão proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2404611-23.2025.8.26.0000. A presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992.
Publique-se.
Brasília, 14 de abril de 2026.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente