Tribunal: STF
Processo: RE 1601194
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-20
Data de publicação: 2026-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS. DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA - DIFAL. BENEFÍCIO FISCAL. PREVISÃO EM CONVÊNIO DO CONFAZ. NATUREZA AUTORIZATIVA. MISTER RATIFICAÇÃO EXPRESSA PELO ESTADO-MEMBRO. RESERVA DE LEI. ART. 150, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RECURSO PROVIDO.

DECISÃO:  Trata-se de recurso extraordinário interposto com base na alínea "a" do permissivo constitucional contra acórdão que assentou:

 “CIVIL. PROCESSO CIVIL. TRIBUTÁRIO. DIFAL. ICMS. REDUÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO IMPOSTO POR MEIO DE CONVÊNIO. NECESSIDADE DE LEI COMPLEMENTAR PARA COBRANÇA DO DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA. ENTENDIMENTO DA CORTE SUPREMA.
1. Não pode o convênio interestadual suprir a ausência de lei complementar, dispondo sobre obrigação tributária, contribuintes, bases de cálculo/alíquotas e créditos de ICMS nas operações ou prestações interestaduais com consumidor final não contribuinte do imposto.
2. Também não se admite que os estados e o Distrito Federal, invocando a competência plena à qual alude o art. 24, § 3º, da Constituição Federal, exijam o imposto correspondente ao diferencial de alíquotas em tela antes do advento da lei complementar pertinente.
3. Recurso conhecido e provido.”

Opostos embargos de declaração contra tal acórdão, foram providos: 

 “DIREITO TRIBUTÁRIO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. DIFAL/ICMS. CONVÊNIO ICMS 52/91. REDUÇÃO DA BASE DE CÁLCULO.
I. Caso em exame
1. Cuida-se de Embargos de Declaração que busca a atribuição de efeito modificativo para negar provimento ao recurso de apelação do Impetrante, o qual busca o cancelamento de valores cobrados a título de DIFAL/ICMS, em razão do disposto no Convênio ICMS 52/91.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber se o Convênio ICMS 52/91 tinha vigência em 2016.
III. Razões de decidir
3. O Convênio CONFAZ 52/91 foi celebrado no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ) em 26 de setembro de 1991, e introduziu uma sistemática de redução da base de cálculo do ICMS nas operações envolvendo equipamentos industriais e implementos agrícolas
4. Este Convênio visa incentivar a modernização e a expansão das indústrias e da agricultura, reduzindo a carga tributária sobre essas atividades econômicas. Os equipamentos e implementos que se beneficiam dessa redução estão taxativamente listados nos Anexos I e II do convênio.
5. Dentre algumas das disposições, observa-se que referido Convênio estabeleceu uma base de cálculo reduzida do ICMS em operações com máquinas e equipamentos industriais e implementos agrícolas, possibilitando a aplicação de uma carga tributária efetiva menor do que a alíquota nominal do ICMS, com o objetivo de criar uma uniformidade em todo o território nacional para essas operações.
6. Importa Observar que o Convênio 52/91 começou a viger a partir da publicação da ratificação nacional (17/10/1991), feita pelo ATO COTEPE/ICMS Nº 08/91, sendo prorrogado até 30/06/2017, pelo Convênio CONFAZ 154/2015, que, em sua Cláusula Terceira, dispunha: “ficam prorrogadas até 30 de junho de 2017 as disposições contidas no Convênio ICMS 52/91, de 26 setembro de 1991.” Na verdade, o Convênio ICMS52/91 foi prorrogado várias vezes ao longo dos anos, sendo sua última prorrogação até 30/04/2026 através do Convênio ICMS 226/2023 publicado no DOU de 26/12/2023,
6. Vale ressaltar que a Lei Complementar n. 24/75 estabeleceu que as isenções relativas ao ICMS serão concedidas ou revogadas nos termos dos convênios celebrados e ratificados pelos Estados e Distrito Federal, sendo que, conforme o art. 4º da LC 24/75, se dentro do prazo de 15 dias contados da publicação dos convênios no Diário Oficial da União o Poder Executivo não publicar o decreto ratificando ou não os convênios celebrados, haverá ratificação tácita destes.
7. Decorrido o prazo estabelecido no dispositivo legal mencionado, não há informação de que o Distrito Federal tenha emitido decreto confirmando ou não a prorrogação do Convênio ICMS 52/91, o que torna aplicável a disposição supletiva prevista na parte final do referido texto legal: a ratificação tácita do convênio.
IV. Dispositivo e tese
8. Embargos de Declaração providos para para atribuindo-lhe efeito modificativo, sanar os vícios apontados, mantendo, contudo, o provimento do recurso de apelação, mas por fundamento diverso, para conceder a segurança, cancelando-se os valores cobrados na notificação constante do ID Num. 23394741 - Pág. 4, tendo em vista a aplicação, na espécie, das disposições contidas no Convênio ICMS nº 52/91 do CONFAZ, estando os valores apurados e recolhidos pelo contribuinte/impetrante de acordo com a legislação em vigor, porquanto no cálculo do diferencial de alíquota ICMS deve incidir o benefício fiscal de redução da carga tributária concedido pelo convênio ICMS 52/91.”

Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 150, § 6º, da Constituição Federal. Alega que a “controvérsia diz respeito à possibilidade de aplicação da redução da base de cálculo do ICMS prevista no Convênio ICMS 52/91 ao diferencial de alíquota exigido pelo Distrito Federal. O acórdão recorrido, ao analisar a matéria, fundamentou-se na disciplina constitucional da concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS, no regime jurídico dos convênios celebrados no âmbito do CONFAZ e na repartição de competências entre os entes federados, concluindo que, diante da ausência de manifestação formal do Distrito Federal no prazo legal, operou-se a ratificação tácita do convênio, tornando legítima a fruição do benefício”.
A parte recorrida apresentou contrarrazões ao recurso.
O Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade recursal.

É o relatório. DECIDO.

O recurso  merece prosperar.
Com efeito, o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento no sentido da exigibilidade, no âmbito do ICMS, da ratificação expressa pelos Estados-membros, por intermédio da edição de ato normativo, dos convênios celebrados no âmbito do CONFAZ, diante de sua natureza autorizativa. Confiram-se os seguintes julgados a respeito, in verbis: 

"Ação direta de inconstitucionalidade. Perda de objeto. Direito tributário. ICMS. Energia elétrica. Necessidade de instituição da substituição tributária por meio de lei estadual em sentido estrito, com densidade normativa. Operações interestaduais. Imprescindibilidade de submissão do Convênio ICMS nº 50/19 à Assembleia Legislativa. Aplicação das anterioridades geral e nonagesimal quanto à majoração indireta de ICMS provocada pela substituição tributária.
1. A antecipação do ICMS com substituição tributária deve se harmonizar com a lei complementar federal que dispõe sobre a matéria (Tema nº 456, RE nº 598.677/RS, de minha relatoria, DJe de 5/5/21). É imprescindível, ademais, que a instituição dessa substituição tributária seja feita por meio de lei estadual em sentido estrito, com densidade normativa (ADI nº 4.281/SP, redatora do acórdão a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 18/12/20).
2. Versando o convênio ICMS interestadual autorizativo sobre matéria em relação à qual se exige, ainda, disciplina em lei estadual em sentido estrito, deve ele ser submetido às respectivas Casas Legislativas. Nessa direção, vide: ADI nº 5.929/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 6/3/20.
3. Por meio do Convênio ICMS nº 50/19, os estados signatários acordaram em adotar, quanto ao ICMS, o regime de substituição tributária nas operações interestaduais com energia elétrica neles iniciadas com destino a distribuidora localizada no Estado do Amazonas.
4. O Decreto nº 40.628/19 do Estado do Amazonas, ao instituir substituição tributária relativamente ao ICMS e incorporar à legislação amazonense o referido convênio, sem a prévia submissão desse à Assembleia Legislativa, incidiu em inconstitucionalidade formal.
5. Está sujeita às anterioridades geral e nonagesimal a majoração indireta do ICMS provocada pela instituição da substituição tributária em questão. Precedentes.
6. Ação direta julgada prejudicada quanto ao inciso II do art. 1º do Decreto nº 40.628/19, na parte em que fixou a Margem de Valor Agregado (MVA) de 150% em relação à energia elétrica, e procedente quanto à parte subsistente, declarando-se a inconstitucionalidade formal - por ofensa ao princípio da legalidade tributária - e material - por violação das anterioridades geral e nonagesimal - dos arts. 1º, I e II - na parte remanescente -, e 2º do mesmo decreto.
7. Ficam modulados os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, para que a decisão produza efeitos a partir do início do próximo exercício financeiro (2022), ressalvando-se as ações ajuizadas até a véspera da publicação da ata de julgamento do mérito." (ADI 6.144, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe de 3/9/2021, grifei)

“CONCESSÃO INCENTIVO FISCAL DE ICMS. NATUREZA AUTORIZATIVA DO CONVÊNIO CONFAZ. 1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESPECÍFICA EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA. 2. TRANSPARÊNCIA FISCAL E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRAORÇAMENTÁRIA.
1. O poder de isentar submete-se às idênticas balizas do poder de tributar com destaque para o princípio da legalidade tributária que a partir da EC n.03/1993 adquiriu destaque ao prever lei específica para veiculação de quaisquer desonerações tributárias (art.150 §6º, in fine).
2. Os convênios CONFAZ têm natureza meramente autorizativa ao que imprescindível a submissão do ato normativo que veicule quaisquer benefícios e incentivos fiscais à apreciação da Casa Legislativa.
3. A exigência de submissão do convênio à Câmara Legislativa do Distrito Federal evidencia observância não apenas ao princípio da legalidade tributária, quando é exigida lei específica, mas também à transparência fiscal que, por sua vez, é pressuposto para o exercício de controle fiscal-orçamentário dos incentivos fiscais de ICMS. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.” (ADI 5.929, Rel. Min. Edson Fachin, Pleno, DJe de 6/3/2020, grifei)

“TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ICMS. BENEFÍCIOS FISCAIS. REMISSÃO, MEDIANTE DECRETO DO GOVERNADOR DE ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA. PRECEDENTES.
1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou-se no sentido de que a concessão de benefícios fiscais relativos ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços pressupõe não somente a autorização por meio de convênio celebrado entre os Estados e o Distrito Federal, nos termos da Lei Complementar nº 24/1975, mas também da edição de lei em sentido formal de cada um daqueles entes.
2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 579.630-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, 1ª Turma, DJe 28/9/2016, grifei)

Dessa orientação divergiu o Tribunal a quo, ao reputar cogente no Distrito Federal e aplicável in casu benefício fiscal que, apesar de previsto em convênio do CONFAZ, não foi ratificado por instrumento legislativo distrital editado previamente ao fato gerador da exação impugnada na lide. Assim, cito, por elucidativos, trechos da sentença de primeiro grau:

"Aqui não se discute quanto à compatibilidade de concessão de incentivos fiscais (redução ou isenção do imposto) ante a previsão contida na Emenda Constitucional n. 87/2015, e sim a possibilidade de a impetrante utilizar do benefício previsto em convênio, cuja homologação se deu para período posterior ao fato gerador do imposto recolhido pela autora.
[...]
Pois bem. Segundo informações de ID 65770991, o Convênio CONFAZ 52/91:
'Apesar de sua prorrogação de 01/01/2016 até 30/06/2017, pelo Convênio ICMS154/15, em consulta à legislação tributária não encontramos homologação do referido convenio. Assim, provavelmente, o benefício não teve vigência nesse período.
Por outro lado, ainda em 2017, o mesmo Convênio ICMS 52/91, foi prorrogado pelo inciso IX da cláusula segunda do Convênio ICMS 49/17, o qual foi homologado pelo Decreto Legislativo n. 2.144/17, com prazo de prorrogação de 27/06/17 (data da publicação do DL) até 30/09/2019'.
Vê-se que o convenio discutido nos autos somente integrou a legislação distrital quando da homologação pelo Decreto Legislativo n. 2.144/17 do Convênio ICMS 49/17 que dispunha sobre a prorrogação do benefício fiscal concedido pelo Convênio ICMS 52/91, com prazo de 27/06/2017 a 30/09/2019.
Ademais, é certo que o Convênio ICMS 154/2015, o qual prorrogava as disposições contidas no Convênio ICMS 52/91, não foi internalizado à legislação local, haja vista ausência de ato normativo oriundo da Câmara Legislativa o homologando, conforme determinação do art. 135, § 6º, da LODF.
No caso em tela, a impetrante almeja utilizar-se do benefício para o recolhimento do ICMS cujo fato gerador se deu em 23.03.2016, isto é, quando inexistente ratificação da redução pela Poder Legislativo Local.
Tal pretensão, portanto, não encontra acolhida no ordenamento jurídico." (Doc. 6, p. 2/3 - grifos acrescentados)

Ex positis, PROVEJO o recurso, com alicerce no art. 932, inc. VIII, do Código de Processo Civil, combinado com o art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, para o fim específico de, reformando o acórdão recorrido, restabelecer a sentença de primeiro grau que denegara a segurança.
Publique-se.
Brasília, 20 de maio de 2026.

Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente