Tribunal: STF
Processo: RE 1567239
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-18
Data de publicação: 2026-03-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Vistos. 
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pela Quinta Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:

“CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. MULTA PUNITIVA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU. IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIOS. FATOS APURADOS EM SEDE DE AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRONUNCIAMENTO JUDICIAL PELA INEXISTÊNCIA DE IRREGULARIDADES E DE MALVERSAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS. COISA JULGADA. 
1. Trata-se de apelação interposta por particular contra sentença que, em embargos à execução, julgou improcedente o pedido, nos termos do art. 487, I, do CPC, e condenou o apelante ao pagamento de honorários advocatícios, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da cobrança. 
2. No caso concreto, a execução de título extrajudicial movida pela FUNASA objetiva a cobrança de multa punitiva imposta ao apelante, ex-prefeito do Município de São Joaquim do Monte, pelo Tribunal de Contas da União, cujo fundamento foi a irregularidade das contas prestadas em relação aos convênios 141/2008 e 142/2008, apontando-se um prejuízo ao erário de, respectivamente, R$ 8.235,00 e R$ 49.222,11. 
3. Apesar da independência de instâncias e da atribuição constitucional do TCU para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos (art. 71, II, da CF), não se pode ignorar a existência de pronunciamento jurisdicional transitado em julgado, em sede de ação de improbidade administrativa, após exame exauriente dos fatos, concluindo pela inexistência de irregularidade imputável ao apelante quanto à execução dos referidos convênios. 
4. O convênio 141/2008 tinha como objeto a implantação de melhorias sanitárias domiciliares para controle e redução de doenças e agravos resultantes da falta de infraestrutura básica de saneamento. De acordo com a sentença proferida na ação de improbidade administrativa n. 0802612-26.2017.4.05.8302, a FUNASA imputou a inexecução da primeira parcela do convênio com base em irregularidades que correspondiam a 1,36% do objeto pactuado. Contudo, tanto a Unidade Técnica do Tribunal de Contas da União quanto o respectivo Ministério Público de Contas, em procedimento de Tomada de Contas Especial, destacaram que foi aplicada quase a totalidade dos recursos recebidos e que, diante da insignificância do débito remanescente (R$ 1.836,00), não se justificaria a imputação de débito ao ex-gestor e à construtora responsável pelas obras, ante os princípios da economia processual, da insignificância e da razoabilidade. 
5. Considerando que os próprios órgãos responsáveis por emitir opiniões técnicas sobre os fatos constataram a inexistência de indícios de malversação dos recursos públicos, não subsistem motivos para a aplicação da multa punitiva ao apelante com fundamento na prática de ato de gestão ilegítima que causou dano ao erário (art. 16, III, alíneas "b" e "c", da Lei n. 8.443/92). 
6. A finalidade da sanção pecuniária prevista no art. 71, VIII, da Constituição Federal, regulamentada pela Lei n. 8.443/92, é responsabilizar os administradores nos casos de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, os quais não se confundem com desconformidades pontuais incapazes de evidenciar uma atuação negligente no emprego de recursos públicos.
7. O convênio 142/2008 tinha como objeto a execução de melhorias habitacionais para a prevenção da doença de Chagas, por meio da substituição de 8 (oito) casas de taipa por casas de alvenaria. Em visita técnica realizada em 1/8/2014, a FUNASA concluiu que foram construídas 4 (quatro) unidades habitacionais, das quais, no entanto, 3 (três) foram objeto de invasão por pessoas que não eram beneficiárias do convênio. Diante disso, concluiu-se que o apelante teria incorrido em desvio de finalidade ao não observar a destinação dos imóveis construídos. Essa conclusão, porém, foi peremptoriamente afastada na sentença proferida na ação civil de improbidade administrativa, que entendeu ausentes indícios de negligência pelo então prefeito na condução do convênio, considerando que havia previsão de retirada dos invasores por ocasião da entrega do objeto pactuado, tendo o apelante respondido à solicitação da FUNASA, acompanhada de comprovantes de despesas e da prestação de contas quanto à parcela utilizada. 
8. Acontece que o mandato do apelante terminou justamente em 2012, ficando o seu sucessor responsável pela continuidade da execução do convênio. Assim, como bem destacado nos autos da ação de improbidade administrativa, não caberia a ele a retirada dos invasores para dar continuidade à execução do convênio. 
9. Em outras palavras, o recorrente comprovou a construção das unidades habitacionais objeto do convênio. Sua responsabilização, no entanto, decorreu do fato de que três dos quatro imóveis construídos foram invadidos por pessoas que não eram beneficiárias do projeto estabelecido com a FUNASA. Ocorre que, diante do término da gestão do apelante no ano de 2012, essa providência incumbiu ao seu sucessor, não sendo possível imputar-lhe qualquer irregularidade na execução do convênio. 
10. Dou provimento à apelação para, reformando a sentença impugnada, julgar procedentes os embargos à execução para extinguir o feito executivo. 
11. Inversão do ônus da sucumbência.” (e-doc. 37)

Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 43). 
Nas razões do recurso extraordinário alega-se violação do artigo 71, incisos II e VIII,  da Constituição Federal.
Sustenta que o "acórdão do TRF 5ª Região, invadindo competência conferida ao Tribunal de Contas da União para julgamento das contas dos responsáveis pela gestão de verbas federais, negou provimento à apelação do FNDE e manteve a sentença de embargos à execução que extinguiu a execução de Acórdão do TCU". 
Defende que a "possibilidade de desconstituição de acórdão do Tribunal de Contas da União pelo Poder Judiciário demanda a ocorrência de irregularidade e formal ou manifesta ilegalidade, sendo vedada a reapreciação do mérito".
Argumenta que, "[n]o caso em voga, o v. Acórdão recorrido, sem que, de fato existisse alguma irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade no Acórdão do TCU, invadiu competência conferida à Corte de Contas para julgamento das contas dos responsáveis pela gestão de verbas federais e deu provimento à apelação do executado".
No ponto, aduz que o Tribunal de origem afastou o entendimento do TCU ao decidir que "não houve irregularidade na execução dos convênios que deram ensejo à decisão do TCU, [utilizando] decisão transitada em julgado em ACP segundo a qual os valores repassados teria sido todos  utilizados."
Decido.
A irresignação não merece prosperar.
Do voto condutor do acórdão proferido pela Corte de origem no julgamento do recurso de apelação destaca-se a seguinte passagem, que reflete os fundamentos adotados para reformar a sentença:

“O apelante argumenta que a execução de título extrajudicial está consubstanciada no Acórdão nº 9.253/2020 - TCU - 2ª CÂMARA, proferido pelo Tribunal de Contas da União, em que foram julgadas irregulares as contas do senhor José Lino da Silva Irmão (Ex-Prefeito do Município de Brejo da Madre de Deus), no que concerne aos Convênios nº 141/2008 e 142/2008, celebrados entre a Fundação Nacional de Saúde - Funasa e o Município de São Joaquim do Monte/PE, e condená-lo ao pagamento do débito de R$ 49.222,11, em solidariedade com a Empresa LCR Construtora Ltda., além de multa de R$ 10.000,00. 
Alega que não houve desvio recursos por sua parte, portanto, não pode ser condenado a devolver o valor executado, mormente, ante o trânsito em julgado da sentença prolatada nos autos da ACPIA - Ação Civil Pública por Ato de Improbidade (Processo nº 0802612-26.2017.4.05.8302), da 37ª Vara Federal de Pernambuco, que o absolveu de qualquer responsabilidade quanto a tais Convênios. 
No que toca à ACP, que recebeu o nº 0802612-26.2017.4.05.8302, promovida contra o ex-gestor municipal (ora apelante), José Lino da Silva Irmão , é certo que foi julgada improcedente e que a sentença de improcedência foi mantida pelo TRF5, nos termos da seguinte ementa:
'[...]6. Primeiramente, tem-se que, para a consecução do Convênio nº 141/2008, foi celebrado o Contrato n° 036/11 (Id. 4058302.4543920, págs. 58/66), entre a edilidade e a Empresa corré, para "Construção de Melhorias Sanitárias Domiciliares, tipo 4 - módulo com vaso sanitário, lavatório, reservatório elevado, tanque de lavar roupa, pia de cozinha, tanque séptico e sumidouro", no total de 37 (trinta e sete), no valor de R$ 136.103,28 (cento e trinta e seis mil, cento e três reais e vinte e oito centavos). O Relatório de Visita Técnica, elaborado pela FUNASA, aponta que, quando da Vistoria realizada em 24/7/2012, 48,64% do objeto pactuado tinha sido executado (Id. 4058302.4543915, págs. 48/50). Vale ressaltar que, à época, apenas 50% dos recursos do Convênio nº 141/2008 haviam sido liberados. Na ocasião, o citado relatório opinou que, "com relação à liberação da 2ª parcela, entendemos que o convênio do ponto de vista de execução está apto para a liberação (...)". Nessa senda, tem-se que, dos R$ 67.000,00 (sessenta e sete mil reais) da primeira parcela liberada, apenas R$ 1.836,00 (um mil, oitocentos e trinta e seis reais) deixou de ser executado. A própria Unidade Técnica do Tribunal de Contas da União, no Processo de Tomada de Contas Especial nº 017.454/2017-4, concluiu que, "feita a análise e ante a divergência de informações constantes dos dois relatórios de visita técnica, constata-se ter sido aplicada a quase totalidade dos valores recebidos. Assim, propõe-se o afastamento do débito, aplicando-se o princípio da insignificância, combinado com os princípios da economia processual e da razoabilidade. Dada a solidariedade, o afastamento do débito deve alcançar favoravelmente o responsável Sr. José Lino da Silva Irmão, cujas alegações de defesa foram rejeitadas para esta irregularidade." (Id. 4058302.12469967). Além disso, consoante bem pontuou o Juízo a quo, "no Processo nº 017.454/2017-4 (Tomada de Contas Especial do TCU), o Ministério Público de Contas da União emitiu Parecer opinando pela exclusão da empresa FORRM Construções Ltda., atual LCR Construtora Ltda., da relação processual, destacando o seguinte quanto ao cumprimento do Convênio 141/2008 (Id. 4058302.12469968): 19. No que concerne ao CV 141/2008, anuímos à proposta da Secex-TCE no sentido de afastar o débito apurado, em razão dos princípios da insignificância, da economia processual e da razoabilidade. A Secex-TCE ponderou, mediante conclusões de vistoria técnica realizada pela Funasa (peça 1, p. 105), que ficou comprovada a execução física de 48,64% do objeto pactuado com os recursos da 1ª parcela do convênio, no valor de R$ 67.500,00. Desta forma, consoante alvitrado pela unidade instrutora (peça 57, p. 15), o percentual executado representaria uma aplicação de R$ 65.664,00 (R$ 135.000,00 x 48,64%), restando um débito de apenas R$ 1.836,00 (R$ 67.500,00 - R$ 65.664,00). 20. Assim, tendo vista a insignificância do débito remanescente, quando comparado ao valor do convênio, correspondendo a 1,36% do total, e considerando os princípios da economia processual e da razoabilidade, concordamos com a exclusão da empresa FORRM Construções Ltda., atual LCR Construtora Ltda., da relação processual. Solução semelhante foi adotada no Acórdão 410/2012-TCU- Segunda Câmara, da relatoria do Ministro Augusto Nardes, prolatado na sessão de 31/01/2012".'
7. No que tange ao Convênio nº 142/2008, o Município e a Empresa Demandada firmaram o Contrato n° 037/11 (Id. 4058302.4543997, págs. 38/46), no importe de R$ 139.992,68 (cento e trinta e nove mil, novecentos e noventa e dois reais e sessenta e oito centavos), para a execução de melhorias habitacionais para a prevenção de Doença de Chagas, com a substituição de 8 (oito) casas de taipa por moradias de alvenaria. O Relatório de Visita Técnica, datado 26/7/2012 (Id. 4058302.4543993, págs. 42/44), registrou que, "Para mensurar a execução física do convênio em questão, entendendo que houve a construção de 04 (quatro) casas, em 50,00% do objeto pactuado, mesmo não havendo transferência dos moradores que fazem parte deste convênio, entendemos que o convenente em seu tempo deverá fazer a retirada dos invasores colocando os beneficiários do convênio em suas respectivas casas. Com relação à liberação da 2ª parcela, entendemos que o convênio do ponto de vista de execução está apto para a liberação (...)". Destaque-se que, assim como ocorreu no Convênio nº 141/2008, somente haviam sido liberados 50% (cinquenta por cento) dos recursos, não havendo documentos que comprovem que a parcela restante foi liberada e não empregada nos seus devidos fins pelo gestor.
8. Ante o exposto, assim arrematou a sentença recorrida, com cujos argumentos corrobora-se integralmente: 'Quanto ao mencionado desvio de finalidade por não terem sido atingidos os beneficiários previstos originalmente no convênio, observo que o Contrato n° 037/11 (fls. 548/552) foi celebrado em 21/02/11 e que o Relatório de Visita Técnica, realizado em 24/07/12, conclui que foram construídas 04 casas, que houve invasão de tais casas e que nelas estariam morando pessoas que não pertenciam ao convênio, mas que havia a previsão de retirada dos invasores por ocasião da entrega do objeto contratual total (fl. 461). À fl. 464, o então prefeito respondeu à solicitação da FUNASA acerca das providências a serem tomadas, juntando comprovantes de despesas e apresentando prestação de contas quanto à parcela já utilizada (fl. 502), a denotar que não estaria sendo negligente na prestação de contas. Contudo, JOSÉ LINO DA SILVA IRMÃO foi gestor até 2012, tendo ficado o seu sucessor responsável pela continuidade da execução do convênio. Assim, reputo que não caberia ao réu retirar os invasores e dar continuidade à execução do contrato. Note-se que o Relatório de Visita Técnica datado de 01/08/14 (fl. 599), já na gestão do seu sucessor, constatou a execução de 50,00% (cinquenta por cento) do objeto do contrato, mas que 3 casas reconstruídas estariam sendo ocupadas por invasores e não pelos beneficiários previstos no projeto. Assim, não há nos autos elementos suficientes que autorizem formular conclusão de prática de ato de improbidade administrativa e que sejam caracterizadores de dolo ou conluio dos requeridos na execução dos convênios mencionados capaz de ensejar a existência de atos de improbidade administrativa. Ainda que tenha ocorrido alguma ilegalidade ou irregularidade, não cabe falar em improbidade'.
11. No caso concreto, a despeito das irregularidades constatadas, não restou demonstrada a prática de ato de improbidade, haja vista que a execução das obras correspondeu ao percentual das verbas repassadas. A instrução probatória, por outro lado, não confirma a presença do elemento subjetivo na conduta da parte ré, de modo a vulnerar a moralidade administrativa, tampouco prejuízo ao erário, a fim de ensejar ato de improbidade. RESSALTE-SE QUE NÃO FOI APONTADA QUALQUER IRREGULARIDADE COMO O EXTRAVIO DE VERBA, APROPRIAÇÃO DE VALORES, DESVIO DE FINALIDADE EM RELAÇÃO AO OBJETO DO CONVÊNIO OU DANO PATRIMONIAL. Acrescente-se que, por se tratar de uma espécie de ilícito civil, a responsabilização do agente por ato de improbidade administrativa sempre estará condicionada à demonstração do nexo causal entre a sua conduta funcional e o dano cuja reparação se busca, o que, no caso, não restou devidamente evidenciado. Nessa senda, "não pode e não deve o Judiciário lançar a pecha da improbidade sobre quaisquer atos sem que haja elementos seguros e conclusivos apontando a ilegalidade qualificada pela ofensa à moralidade administrativa" (TRF5 - Processo AC 200980000072974, Rel. Desembargador Federal Carlos Rebêlo Júnior, Terceira Turma, DJe 03/11/2015).[...]'’

Apesar da independência de instâncias e da atribuição constitucional do TCU para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos (art. 71, II, da CF), não se pode ignorar a existência de pronunciamento jurisdicional transitado em julgado, em sede de ação de improbidade administrativa, após exame exauriente dos fatos, concluindo pela inexistência de irregularidade imputável ao apelante quanto à execução dos referidos convênios. 
O convênio 141/2008 tinha como objeto a implantação de melhorias sanitárias domiciliares para controle e redução de doenças e agravos resultantes da falta de infraestrutura básica de saneamento. 
De acordo com a sentença proferida na ação civil pública n. 0802612-26.2017.4.05.8302, a FUNASA imputou a inexecução da primeira parcela do convênio com base em irregularidades que correspondiam a 1,36% do objeto pactuado. Contudo, tanto a Unidade Técnica do Tribunal de Contas da União quanto o respectivo Ministério Público de Contas, em procedimento de Tomada de Contas Especial, destacaram que foi aplicada quase a totalidade dos recursos recebidos e que, diante da insignificância do débito remanescente (R$ 1.836,00), não se justificaria a imputação de débito ao ex-gestor e à construtora responsável pelas obras, ante os princípios da economia processual, da insignificância e da razoabilidade.
Considerando que os próprios órgãos responsáveis por emitir opiniões técnicas sobre os fatos constataram a inexistência de indícios de malversação dos recursos públicos, não subsistem motivos para a aplicação da multa punitiva ao apelante com fundamento na prática de ato de gestão ilegítima que causou dano ao erário (art. 16, III, alíneas "b" e "c", da Lei n. 8.443/92)." (e-doc. 37) (grifos acrescidos)

Extrai-se do trecho acima transcrito que o Tribunal de origem concluiu que, no caso concreto, inexistem "indícios de malversação de recursos públicos", de acordo com os próprios órgãos técnicos responsáveis pela condução do procedimento no TCU (Unidade Técnica do Tribunal de Contas da União e Ministério Público de Contas), a arrefecer, assim, a alegada prática de ato de gestão ilegítima causadora de dano ao erário prevista no art. 16, III, alíneas "b" e "c", da Lei n. 8.443/92, que embasa a aplicação da multa vindicada na origem. 
Desse modo, para se chegar à conclusão contrária - no sentido de que as conclusões técnicas confluem para a caracterização da conduta normativamente repreendida na seara administrativa -  seria necessária a análise da causa à luz da legislação infraconstitucional pertinente, bem como o reexame do conjunto fático probatório dos autos, providências vedadas em sede de recurso extraordinário por se tratar de ofensa meramente reflexa ao texto constitucional e da incidência da súmula 279 desta Corte. Nesse sentido, são os acórdãos abaixo:

“Direito administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Ação anulatória. Acórdãos do Tribunal de contas estadual. Análise probatória. Omissão. Nulidade. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença de procedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado neste momento processual. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. IV. Dispositivo 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015”. (ARE 1498184 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 10.10.2024)
 
“Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Tribunal de contas. Competência. Origem dos recursos empregados em obra municipal. Reexame de fatos e provas. Incidência da Súmula 279/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve a sentença de improcedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula 279/STF). IV. Dispositivo 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015”. (ARE 1504809 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 16.09.2024)
Em arremate, colho recentes decisões monocráticas no mesmo sentido: RE nº 1.575.262/SE, Relator o Ministro Flávio Dino, DJe de 14/11/25; RE nº 1.516.056/PB, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 5/12/24; e RE nº 1.572.081/RS, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 8/12/25.  
Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.
Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.
Publique-se.
Brasília, 18 de março de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente