Tribunal: STF
Processo: ARE 1603338
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-20
Data de publicação: 2026-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, ementado nos seguintes termos:
 
“EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO AO SOSSEGO PÚBLICO. RECURSO NÃO PROVIDO. 
I. Caso em Exame Apelação interposta pelo réu contra sentença que julgou procedente a ação civil pública, proibindo a construção e funcionamento de áreas de lazer em zonas residenciais de Ipuã, e determinando ao Município a revogação de autorizações e a regulamentação futura por lei municipal, com diretrizes específicas para a exploração de áreas de lazer. 
II. Questão em Discussão 
2. A questão em discussão consiste em determinar a validade da sentença que impõe restrições ao funcionamento de áreas de lazer em zonas residenciais, alegando afronta à separação dos poderes e prejuízos aos proprietários e ao Município. III. Razões de Decidir 
3. A sentença visa proteger o sossego, saúde e segurança pública, não havendo nulidade, pois a nomenclatura das áreas é irrelevante frente à violação do bem comum e à função social da propriedade. 
4. A omissão do Município em legislar sobre o uso de áreas de lazer justifica a atuação jurisdicional, sem ofensa à separação dos poderes, sendo proporcionais as penalidades impostas. 
IV. Dispositivo e Tese 
5. Recurso não provido.
Tese de julgamento: 1. A proteção ao sossego público e à função social da propriedade justifica a restrição ao funcionamento de áreas de lazer em zonas residenciais, sendo válida a atuação jurisdicional frente à omissão legislativa municipal. Legislação Citada: CF, art. 5º, XXIII. Jurisprudência Citada: TJSP, Apelação Cível 1000900-88.2023.8.26.0024, Rel. Alves Braga Junior, 6ª Câmara de Direito Público, j. 31.10.2024.”. (eDOC 16 – ID: e5158473)
 
No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º, 30, I e VIII, e 182, do texto constitucional. (eDOC 18 – ID: aaea3213)
Nas razões recusais, insurge-se contra acórdão que, em ação civil pública, manteve a sentença que determinou obrigações de fazer ao Município de Ipuã/SP atinentes à regulamentação, fiscalização e restrição da exploração econômica de áreas de lazer, inclusive com determinação de revogação de licenças, interdição de atividades e fixação de parâmetros para eventual legislação municipal.
Afirma-se que “ainda que o Judiciário entenda que houve omissão legislativa, poderia então determinar que o Município de Ipuã cumprisse seu dever de legislar sobre o ordenamento urbano para proteger o sossego público que a decisão busca resguardar. Porém, ao detalhar o zoneamento, os horários, a infraestrutura necessária, entre outras regras, a decisão recorrida invadiu o mérito administrativo e a discricionariedade política do Município, exatamente o que o STF veda”. (eDOC 18 – ID: aaea3213, p. 12)
Alega-se que “o recorrente demonstrou nos autos que já existia legislação e normas locais aplicáveis à autorização e ao funcionamento das áreas de lazer e similares, as quais o Município entendia serem adequadas, mesmo que no sentir do Ministério Público exposto na ação não fossem suficientes”. (eDOC 18 – ID: aaea3213, p. 14)
Por fim, aduz-se que “o v. acórdão, ao confirmar que o Judiciário pode ditar o conteúdo específico de uma lei municipal, adentrou à competência exclusiva do Município para executar sua política de desenvolvimento urbano, cujo principal instrumento é a legislação urbanística correlata. O Estatuto da Cidade, que regulamenta os artigos 182 e 183 da CF/88, confere ao Poder Público municipal, através de um processo técnico e participativo, a prerrogativa de definir seu zoneamento e as regras de uso e ocupação do solo, preceitos esses não observados pela v. decisão recorrida”. (eDOC 18 – ID: aaea3213, p. 18)
É o relatório.
Decido. 
O recurso merece prosperar em parte.
A Corte de origem consignou restar devidamente comprovada nos autos a necessidade de regulamentação das áreas de lazer no Município de Ipuã/SP, tendo em vista o incômodo dos moradores vizinhos a essas áreas. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido:
 
“Cuida-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público, visando limitar a realização desordenada de eventos festivos, que ocasionavam inúmeros transtornos aos residentes de Ipuã, julgada procedente. 
Não há nulidade na r. sentença, tendo em vista que o escopo da demanda é a proteção ao sossego, à saúde e à segurança pública, ocasionados pela utilização de imóveis para a realização de festas e eventos em áreas residenciais. 
De fato, irrelevante a nomenclatura que se atribua às áreas e aos eventos, devendo-se coibir a violação do bem comum e prestigiar a função social da propriedade. 
Cumpre ressaltar que não há legislação municipal que regulamente a utilização das áreas de lazer, sendo aviltante o desinteresse e a omissão da Municipalidade com o dever de ordenamento urbano, respectiva fiscalização e tutela do bem-estar de seus cidadãos. 
O Projeto de Lei apresentado às fls. 203/204 foi aparentemente elaborado para simular o cumprimento da liminar, em favor dos proprietários que comercializam seus imóveis para a realização dos eventos.
Como decidido em Primeiro Grau: 
“O projeto da maneira como foi apresentado visa apenas formalizar a ilegalidade existente há mais de dez anos nesta cidade, mantendo na essência todos as mazelas decorrentes da exploração ilegal e clandestina em terrenos situados em áreas residenciais... Ora, o esboço de projeto de Lei é afrontoso à finalidade precípua desta ação civil pública, pois, em nada altera a situação fática de ilegalidade desse tipo de exploração de terrenos sem nenhuma infraestrutura em áreas estritamente residenciais, locais sagrados de repouso e descanso de seus moradores. Aliás, o Município deveria atuar para preservar a paz e o sossego de seus munícipes lançados ao infortúnio por terem suas casas em frente, ao lado ou próximas desses locais, autorizados pelo eufemismo a serem chamados de "áreas de lazer". 
Os transtornos causados aos residentes vizinhos às áreas de lazer estão fartamente comprovados pela prova documental acostada ao feito. 
Conforme constatado no PAA nº 0289.0000051/2024, promovido pelo MP/SP, existem muitas construções na área, oficialmente em torno de sessenta, presumindo-se mais por conta das clandestinas, erguidas sem regulamentação ou fiscalização, gerando conflitos, registros de ocorrência policial por perturbação do sossego, lesões corporais e outros infortúnios decorrentes do uso indevido das áreas de lazer. 
Em vistorias foi constatado que boa parte dos imóveis utilizados para realização de reuniões festivas não tem alvará de funcionamento e AVCB Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (fls. 08/72). 
Improcedem as alegações de prejuízo ao Município e habitantes, vez que encerrados os transtornos ocasionados pelo lazer alheio, os imóveis tendem a valorizar, atraindo atividades comerciais saudáveis, restaurando a segurança e a qualidade de vida.
Configurada a omissão do Município em legislar em assuntos de interesse local, é de rigor a atuação do poder jurisdicional, não se cogitando de ofensa ao princípio da Separação de Poderes. 
Assim, correta a r. sentença do MM. Juízo a quo determinando que o Município tome as providências cabíveis, para garantir a racional ocupação solo urbano. 
A injustificada inércia do ente Municipal deve ser suprida, sendo proporcionais as providências e a imputação de penalidades pelo juízo monocrático. 
O desdém dos proprietários das áreas de lazer às decisões judiciais é gritante, tendo em vista os descumprimentos reiterados (fls. 298/302 e 468/471), justificando os valores das multas fixados em 1º Grau. 
A r. sentença foi prolatada nos termos necessários à restauração da ordem urbanística e o bem-estar social no Município, e as penalidades e multas foram arbitradas em valores compatíveis coma desobediência e resistência do Município em cumprir as determinações jurisdicionais. 
Cumpre esclarecer que inexiste direito adquirido à perpetuação da ilegalidade e atuação afrontosa à função social da propriedade. 
Assim, improcede o pleito subsidiário de autorização para o funcionamento das áreas de lazer e similares, que existiam anteriormente à ciência do Município da decisão que deferiu a tutela de urgência.
(...)”. (eDOC 16 – ID: e5158473, p. 5-8)
 
Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte constitucional, que admite a atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas em situações excepcionalíssimas, notadamente quando subsistente ofensa a garantias fundamentais dos jurisdicionados. 
Na espécie, a procedência do pedido formulado na ação civil sustentou-se no juízo de valor realizado pelo Tribunal de origem quanto aos fatos narrados e provados na inicial, notadamente quanto ao incômodo experimentado pelos moradores do Município de Ipuã/SP com o desordenamento urbano com relação às áreas de lazer.
Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:
 
“Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Poder Judiciário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. 4. Hipótese em que comprovada a excepcionalidade da situação a justificar a intervenção do Poder Judiciário na implementação de política pública municipal. 5. Inadmissibilidade do reexame dos fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF. Precedentes. (...)” (ARE 1418831 AgR, Rel. min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 29.06.2023 - grifo nosso)
 
“AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. (...)” (ARE 1412280 AgR-segundo, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.04.2023 - grifo nosso)
 
Contudo, há que se destacar que, ainda que autorizada a intervenção do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, tal atuação deve ser limitada de modo a não interferir na discricionariedade do Poder Executivo na gestão daquelas. 
Nesse ponto, anoto que, no julgamento do tema 698 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 684.612, assentou-se a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, com a ressalva de que a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. Confira-se, a propósito, a ementa deste precedente:
 
“Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (RE 684612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 07.08.2023 )
 
Na espécie, verifica-se que as medidas fixadas no dispositivo do acórdão recorrido adentram detalhadamente na forma como o recorrente deve realizar os objetivos pleiteados na ação civil pública. Nesse sentido, destaco o seguinte trecho da sentença mantida integralmente pelo acórdão recorrido:
 
“Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE A AÇÃO CIVIL PÚBLICA proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo e acolho os pedidos contidos nos autos, nos termos do artigo 487, inciso I (primeira figura), do Código de Processo Civil, para: 
1) Proibir e interditar, para fins comerciais ou de locação para eventos de qualquer natureza, a construção, instalação ou funcionamento de áreas de lazer ou similares nas proximidades de imóveis residenciais, ainda que sob a forma dissimulada de uso particular, empréstimo, cessão ou doação;
2) Proibir o Município de Ipuã a expedir qualquer autorização, alvará ou licença de funcionamento de áreas de lazer ou atividades similares em áreas residenciais e/ou próximo a imóveis residenciais;
3) Determinar que o Município revogue todas autorizações, alvarás e/ou licenças de funcionamento de áreas de lazer existentes até então; 
4) Determinar ao Município que aguarde a entrada em vigor de eventual Lei Ordinária Municipal que regulamente a utilização, o funcionamento e a exploração de áreas de lazer ou similares; 
5) Para o caso de eventual elaboração e tramitação de Projeto de Lei Ordinária que permita a exploração e utilização de imóveis como áreas de lazer ou similares no Município de Ipuã, o Legislativo Municipal deverá observar o ordenamento jurídico pátrio, sobretudo a função social da propriedade (CF, art. 5º, XXIII), observando-se as seguintes diretrizes e parâmetros Legais: 
5-a) Permissão de utilização como de áreas de lazer e similares somente em imóveis localizados fora de zonas residenciais, com tamanho adequado e suficiente a possibilitar a instalação e funcionamento com infraestrutura mínima de segurança de tráfego, de modo a permitir o fluxo e o estacionamento de veículos e de contenção de ruídos, além de vistoria do Corpo de Bombeiros; 
5-b) horários diferenciados de funcionamento para os dias que antecedem feriados e finais de semana dos dias que antecedem dias úteis; 
5-c) A proibição de entrada e permanência de crianças desacompanhadas de seus responsáveis legais; 
5-d) A fiscalização referente à proibição de venda e entrega de bebidas alcoólicas a menores de 18 anos, nos termos da Legislação Federal e Estadual; 
5-e) A responsabilização pessoal do proprietário do imóvel quanto à ocorrência de infrações de natureza cível, administrativa e ambiental; 
5-f) A aplicação de multa de R$5.000,00 (cinco mil reais) de responsabilização pessoal e solidária entre proprietário, possuidor e/ou organizador do evento para o caso de descumprimento da Legislação Federal, Estadual e Municipal; 
5-g) A observação da legislação tributária, devendo o Município fiscalizar e os responsáveis providenciar o recolhimentos dos tributos pertinentes à exploração da atividade comercial envolvendo a locação ou cessão onerosa da área de lazer e similares; 
5-h) A necessidade do organizador de eventos de qualquer natureza comunicar os órgãos públicos de fiscalização, com antecedência mínima razoável, bem como proceder a contratação de equipes de segurança privada de modo a não onerar e sobrecarregar o Poder Público e a Segurança Pública Local, cuja escassez no contingente de policiais militares no município é público e notório.
(...)”. (eDOC 4 – ID: 03a19262, p. 7-8)
 

Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, para cassar o acórdão do Tribunal de origem na parte da decisão em que a Corte de origem detalha as medidas a que condenado o recorrente, a fim de adequar o julgado ao teor do tema 698 da repercussão geral, notadamente no que se refere à indicação das finalidades a serem alcançadas e à determinação de que a Administração Pública apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado, sem especificação das medidas a serem adotadas pelo ente público.

Publique-se.
Brasília, 20 de maio de 2026.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente