Tribunal: STF
Processo: MS 40553
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-10
Data de publicação: 2026-04-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Mandado de Segurança. Tribunal de Contas da União. Tomada de contas especial. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade na via mandamental. Ausência de direito líquido e certo. Negativa de seguimento.
I. Caso em exame
1. Mandado de segurança impetrado contra acórdãos do Tribunal de Contas da União pelo qual, em tomada de contas especial, julgaram-se irregulares as contas dos impetrantes, condenando-os solidariamente ao ressarcimento ao erário e ao pagamento de multa, sob o fundamento de irregularidades na gestão de recursos públicos, com pedido de anulação das decisões e afastamento das sanções aplicadas. 
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é cabível mandado de segurança para afastar decisões do TCU pelas quais se baseiam em análise fático-probatória; (ii) estabelecer se há direito líquido e certo demonstrado de plano a justificar a anulação dos acórdãos impugnados.
III. Razões de decidir
3. O mandado de segurança exige prova pré-constituída, não admitindo dilação probatória nem reexame aprofundado de fatos e provas.
4. A controvérsia apresentada pelos impetrantes envolve impugnação dos elementos fático-probatórios considerados pelo TCU, bem como tentativa de atribuir nova valoração às provas produzidas.
5. A análise adequada da tese defensiva demandaria reexame do conjunto probatório e eventual produção de novas provas, providência incompatível com a via mandamental.
6. A ausência de demonstração inequívoca de direito líquido e certo inviabiliza a concessão da segurança.
IV. Dispositivo
7. Negativa de seguimento.

Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 71; Lei nº 12.016, de 2009, art. 25; Lei nº 8.443, de 1992, art. 16 e art. 57; LC nº 141, de 2012, art. 27, inc. I; RISTF, art. 21, § 1º.
Jurisprudência relevante citada: MS nº 32.954-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 05/04/2016; MS nº 38.660-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 27/11/2024.

Relatório

1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por Anderson José Lima e Edson Jucemar Hoffmann Prado em desfavor de acórdão do Tribunal de Contas da União, proferido na TCE nº 033.769/2020-6, pelo qual se julgaram irregulares as contas dos impetrantes, condenando-os, solidariamente, ao ressarcimento de valores ao erário, bem como ao pagamento de multa. Os impetrantes formulam os seguintes pedidos de tutela jurisdicional:

“Ante o exposto, requerem os impetrantes que Vossa Excelência:
(...)
e) após o devido processo legal, pleiteia a concessão da segurança, assegurando-se o direito líquido e certo dos impetrantes, para o fim de cassar/anular em definitivo os efeitos do Acórdão nº 5927/2024 – TCU – 1ª Câmara, Acórdão nº 7047/2024 – TCU – 1ª Câmara e Acórdão nº 5391/2025 – TCU – 1ª Câmara, do Tribunal de Contas da União, objeto da Tomada de Contas Especial TC nº 033.769/2020-6, excluindo-se qualquer responsabilidade dos impetrantes pelos débitos das importâncias estabelecidas nos citados acórdãos, inclusive a exclusão da multa do art. 57, da Lei nº 8.443, de 1992, conforme fundamentação supra; 
f) com o acolhimento do pedido, sejam as autoridades impetradas condenadas a restituir aos impetrantes todos os valores que eventualmente forem pagos em razão dos Acórdãos exarados pelo Tribunal de Contas da União, acima citados, objeto da TC nº 033.769/2020-6, devidamente atualizados pela SELIC.”

2. Dentre os vícios e equívocos que apontam no proceder da Corte de Contas, os impetrantes destacam o seguinte:

“(…) Outra ilegalidade é que a decisão do Tribunal de Contas da União julgou irregular a tomada de contas especial por entender que restou evidenciado um dano ao erário propriamente dito, quando na verdade não houve qualquer dano ao erário, já que as transferências das contas bancárias dos blocos de financiamento da atenção primária e vigilância em saúde do Fundo Municipal de Saúde de Quedas do Iguaçu para a conta corrente do Fundo de Participação do Município – FPM foram para a conta de titularidade do Município de Quedas do Iguaçu, órgão da Administração Pública, portanto, pertencente ao erário público, ressaltando ainda que esses valores foram posteriormente restituídos aos cofres do Fundo Municipal de Saúde, conforme orientação do próprio Ministério da Saúde e também por expressa determinação do inciso I, do art. 27, da LC 141, de 2012, conforme fundamentação que também segue adiante em capítulo próprio. 
Acrescenta-se ainda a este fato a ilegalidade da decisão do TCU que contrariou o art. 16, da Lei nº 8.443, de 1992, onde determina que ao julgar as contas irregulares, o Tribunal somente fixará a responsabilidade solidária nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d, que tratam especificamente de (i) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico e (ii) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, o que não ocorreu no caso da tomada de contas especial, pois restou incontroverso que não houve qualquer espécie de dano ao erário, nem tampouco desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos. 
(…)
Tem-se, portanto, que os recursos foram integralmente aplicados em benefício da comunidade local, através da conta bancária do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, conta de titularidade do Município, não havendo nenhuma prova em sentido contrário, não se sustetando a tese de que as transferências serviram para capital de giro do município. Pode até ter ocorrido impropriedade na forma em que os recursos foram utilizados, em conta diversa da de origem, mas o foram integralmente aplicados em benefício da população do município. (fls. 32) 
(…) 
Diante do exposto, considerando que a irregularidade das contas foi gerada pelas transferências bancárias oriundas das contas dos blocos de financiamento da atenção primária e vigilância em saúde do Fundo Municipal de Saúde para a conta corrente do Fundo de Participação do Município – FPM e que estas transferências pertencem à conta de titularidade do Município de Quedas do Iguaçu, órgão da Administração Pública, portanto, pertencente ao erário público, não havendo, qualquer dano ao erário, e tomando em conta que os recursos foram integralmente restituídos à conta do Fundo Municipal de Saúde de Quedas do Iguaçu, com recursos próprios do Tesouro Municipal, conforme determinação do próprio Ministério da Saúde, e em atendimento a determinação legal do art. 27, inciso I, da Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, e em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmada no Mandado de Segurança nº 33.079-DF, é imperioso o reconhecimento da nulidade dos efeitos dos Acórdãos nº 5927/2024 – TCU – 1ª Câmara, Acórdão nº 7047/2024 – TCU – 1ª Câmara e Acórdão nº 5391/2025 – TCU – 1ª Câmara, do Tribunal de Contas da União, objeto da Tomada de Contas Especial TC nº 033.769/2020-6, e por consequência a exclusão de qualquer responsabilidade solidária de ressarcimento dos débitos por parte dos impetrantes das importâncias lá estabelecidas, inclusive a exclusão da multa do art. 57, da Lei nº 8.443, de 1992, tendo em vista que as decisões exaradas nos Acórdãos do Tribunal de Contas da União estão em total contrariedade com as disposições do art. 27, inciso I, da Lei Complementar nº 141, de 2012. 
(…).” 

3. Na sequência, mencionam que “o fato que levou ao julgamento das contas pela irregularidade foi gerada pelas transferências bancárias oriundas das contas dos blocos de financiamento da atenção primária e vigilância em saúde do Fundo Municipal de Saúde para a conta corrente do Fundo de Participação do Município – FPM e que estas transferências pertencem à conta de titularidade do Município de Quedas do Iguaçu, órgão da Administração Pública, portanto, pertencente ao erário público, não havendo, qualquer dano ao erário, ou seja, todas as contas que tiveram as transações de débito e crédito pertencem ao erário público, no caso o Município de Quedas do Iguaçu, conforme comprovam os documentos juntados e as telas de transferências que foram detalhadamente demonstradas no tópico anterior, e que posteriormente foram restituídos aos cofres do Fundo Municipal de Saúde, conforme orientação do próprio Ministério da Saúde e também por expressa determinação do inciso I, do art. 27, da LC 141, de 2012” (e-doc. 1, p. 65).

4. Com a petição foram juntados os documentos.

5. Após a regular distribuição, por despacho, de 14/10/2025, determinei a notificação da autoridade apontada como coatora para prestar informações, bem como a oitiva da Procuradoria-Geral da República (e-doc. 26).

6. O Tribunal de Contas da União prestou informações, cuja manifestação foi assim ementada (e-doc. 33): 

“EMENTA: 
1. Preliminar: carência da ação. Controvérsia acerca da destinação dos recursos públicos federais repassados ao Município e da ocorrência de dano ao Erário exige exame do acervo fático-probatório constante do processo de controle externo, insuscetível de apreciação no estreito campo do Mandado de Segurança, o que implica sua extinção sem resolução de mérito. Precedentes do STF. 
2. Não compete ao Poder Judiciário rever o mérito das decisões do Tribunal de Contas, salvo em caso de nulidade por irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade, sob pena de o pronunciamento da Corte resultar em mero e inútil formalismo. Função de julgar contas atribuída pela Constituição com exclusividade ao TCU. Jurisprudência atual do STF.
3.Constitui ônus do gestor público comprovar, a tempo e a hora, a regular aplicação dos recursos públicos por ele geridos, nos termos da Constituição Federal e das normas em vigor. Precedentes da Justiça Federal, do STJ e do STF. 
4. Legalidade e legitimidade do acórdão impugnado uma vez que se encontra devidamente fundamentado na Lei n.º 8.443/1992 e tem suporte nos elementos fático-probatórios apurados no processo de tomada de contas especial no qual foi ele proferido. 
5. Proposta de encaminhamento de cópia deste Parecer ao órgão solicitante.”

7. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da segurança, consignando, em seu parecer, a seguinte ementa (e-doc. 37):
“MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NÃO COMPROVADA MÁCULA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO COMPROVADO DE PLANO. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. 
- Parecer pela denegação da segurança.”

8. Vieram-me os autos conclusos para exame.

É o relatório.

Análise 

9. A pretensão deduzida nesta impetração não merece acolhimento. Com efeito, como se observa das razões trazidas na petição inicial, os impetrantes se insurgem contra os achados fáticos e probatórios reconhecidos pela Corte de Contas para responsabilizá-los na TCE nº 033.769/2020-6. Na petição inicial são negados esses fatos ou, então, se busca atribuir outra força probatória aos elementos de prova valorados pelo TCU. Observo, assim, que a solução da querela tratada nestes autos demanda dilação probatória, o que não é compatível com a estreita via do mandado de segurança. 

10. Em outras palavras, para exame e adequada solução da controvérsia tratada nestes autos se faz necessário um profundo reexame das provas produzidas no âmbito do TCU, bem como produção de novos elementos probatórios destinados a atestar a veracidade, ou não, dos fatos e conclusões adotadas no ato coator. Essa providência, como referido, é inviável na estreita seara do mandado de segurança. Nesse sentido cito os seguintes precedentes desta Corte:

“EMENTA: Agravo regimental em mandado de segurança. Ausência de cópia da decisão apontada como coatora. Impossibilidade de dilação probatória em mandado de segurança. 1. A cópia do inteiro teor da decisão apontada como coatora é imprescindível à instrução da petição inicial do mandado de segurança e sua falta não pode ser suprida em momento posterior à impetração. 2. O mandado de segurança exige a comprovação de plano do quanto alegado, mediante provas pré-constituídas. Não se admite dilação probatória incidental nessa via processual. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”
(MS nº 32.954-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 05/04/2016, p. 29/04/2016; grifos acrescidos).

“Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. GESTÃO DE RECURSOS FEDERAIS. DESVIO DE FINALIDADE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. AGRAVO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo Interno interposto pela Fundação Butantan contra decisão que julgou improcedente o Mandado de Segurança. II. QUESTÃO JURÍDICA EM DISCUSSÃO 2. Discute-se a suposta ocorrência de desvio de finalidade, apurado em tomada de contas especial, envolvendo a gestão de recursos federais repassados por meio de convênios celebrados com o Ministério da Saúde. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. No caso, TCU verificou a ocorrência de desvio de finalidade do objeto do Convênio 2241/2003, assentando que o Ministério da Saúde custeou matérias-primas bom com a manutenção das linhas de produção de soros e vacinas, os quais, todavia, foram fornecidos ao Ministério como objeto em outros convênios, com utilização de recursos federais, acarretando a duplicidade de pagamentos pela Administração Pública. 4. Pacífico o posicionamento de que o controle dos atos do Tribunal de Contas da União, praticados no âmbito de suas atribuições constitucionalmente previstas, só deve ocorrer por esta SUPREMA CORTE em situações de flagrante ilegalidade, teratologia ou abuso de poder, o que, todavia, não se verifica no caso concreto. 5. Dirimir controvérsia em torno de fatos subjacentes à tomada de contas especial demandaria necessária dilação probatória, providência inviável em sede de mandado de segurança. 6. Inexistente, portanto, o direito líquido e certo invocado na inicial, no sentido da alegada impossibilidade de condenação da parte impetrante ao ressarcimento dos valores ao Erário. IV. DISPOSITIVO 7. Agravo Interno a que se nega provimento.”
(MS nº 38.660-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 27/11/2024, p. 03/12/2024; grifos acrescidos).

11. Evidenciado, pois, o não cabimento desta impetração.

Análise

12. Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de segurança (art. 21, § 1º, do RISTF).

13. Custas nos termos da lei. Sem honorários advocatícios (enunciado nº 512 da Súmula desta Corte e do art. 25 da Lei nº 12.016, de 2009). 

Publique-se e intimem-se. 

Preclusa esta decisão, arquivem-se os autos.

Brasília, 10 de abril de 2026.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator