Tribunal: STF
Processo: MS 40659
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-23
Data de publicação: 2026-02-23

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança preventivo, com pedido de liminar, impetrado pelos Deputados Federais (PT/PR) Ana Carolina Moura Melo Dartora e Antonio Tadeu Veneri contra ato do Presidente da Câmara dos Deputados, Hugo Motta, em razão de “fundado receio da Câmara Federal seguir na tramitação da PEC (Projeto de Emenda Constitucional) 48/2023” (doc. 1, p. 2).

Os impetrantes narram que:

A PEC 48/2023 pretende alterar o artigo 231 da Constituição para introduzir marco temporal como critério para o reconhecimento de terras tradicionalmente ocupadas pelos povos indígenas. A proposta afeta diretamente direitos originários, culturais, territoriais e existenciais dessas comunidades, razão pela qual atrai obrigatoriamente a aplicação do artigo 6º da Convenção 169 da OIT. 
A votação da PEC exige a observância do procedimento formal de consulta prévia, livre e informada às comunidades indígenas, uma vez que são elas as diretamente afetadas caso a proposta seja aprovada e promulgada. Mostram-se, portanto, imprescindíveis as pré-consultas, os mecanismos participativos e a busca de consentimento informado, assegurando-se espaço institucional na Câmara dos Deputados para que as comunidades indígenas sejam efetivamente ouvidas. A ausência desse diálogo qualificado configura violação a princípios estruturantes do processo legislativo, além de resultar em afronta a preceitos constitucionais e a normas internacionais incorporadas ao ordenamento jurídico brasileiro, em especial a Convenção OIT nº 169, bem como ao art. 231 da Constituição Federal e seus parágrafos, notadamente os §§ 5º e 6º.

Alegam que a Proposta já foi votada e aprovada no Senado Federal, no dia 9/12/2025, sem que houvesse sido realizada consulta livre, prévia e informada (CLPI) aos povos indígenas, etapa que afirmam ser obrigatória por força da Convenção n. 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT).

Relatam que o Congresso decidiu avançar com a votação da PEC, “provavelmente antevendo que esta Suprema Corte declararia a inconstitucionalidade da lei que buscava restabelecer a tese do marco temporal” (doc.1, p. 15). Aduzem inexistir racionalidade legislativa ou jurídica em se proceder à votação de uma PEC cujo núcleo material versa sobre tema constitucional já submetido ao crivo do Supremo Tribunal Federal, cujo julgamento está pautado para o mês corrente. Sustentam, assim, haver manobra parlamentar de garantir, a qualquer custo, a adoção da tese do marco temporal.

Afirmam que a PEC é flagrantemente incompatível com a Convenção n. 169 da OIT, com a Declaração da ONU e com a jurisprudência interamericana, pelos seguintes motivos:

a) retira dos povos indígenas a possibilidade de autodeterminar suas prioridades e participar da formulação de medidas legislativas que os afetam diretamente; b) viola o direito coletivo à identidade cultural, reiteradamente protegido pela Corte IDH; c) ignora a obrigação estatal de adotar salvaguardas especiais para garantir sua sobrevivência física e cultural; d) constitui discriminação estrutural e inaceitável segundo os padrões internacionais, ao tratar povos indígenas como destinatários passivos de políticas estatais, e não como sujeitos de direitos plenos. (doc. 1, p. 21)

Aduzem, ainda, que:

Por fim, as discussões travadas no controle concentrado envolvendo a Lei nº 14.701/2023, atualmente submetida ao crivo desta Corte na ADI 7582 e na ADC 87, revelam, com objetividade, que a chamada tese do marco temporal possui vícios insanáveis de inconstitucionalidade, por contrariar diretamente o regime jurídico dos artigos 231 e 232 da Constituição. Esses dispositivos reconhecem os direitos originários dos povos indígenas, isto é, direitos que precedem o próprio Estado brasileiro e que, por essa razão, não podem ser limitados, condicionados ou submetidos a marcos temporais arbitrários. 
(...)
Do mesmo modo, a experiência legislativa recente evidencia que a tese do marco temporal vulnera frontalmente a garantia de acesso à justiça e de autodeterminação dos povos indígenas, pilares assegurados nos artigos 231 e 232 da Constituição. A limitação temporal afeta não apenas a posse territorial, mas também o direito à sobrevivência física e cultural dos povos originários, pois impede que situações de expulsão violenta, esbulho ou remoções forçadas sejam devidamente consideradas nos processos demarcatórios. A tese, ao invisibilizar esses contextos, viola o princípio da igualdade material e aprofunda a marginalização estrutural contra povos que já se encontram em maior vulnerabilidade. (doc. 1, p. 22)

Sustentam, em síntese, na condição de parlamentares, direito líquido e certo de participar de processo legislativo regular e, no caso concreto, de processo que contemple prévia consulta aos povos indígenas.

Requerem, ao fim, a concessão de medida liminar para suspender imediatamente a tramitação da PEC 48/2023 e, no mérito, a concessão definitiva da segurança, no sentido de que a tramitação da PEC n. 48/2023 somente poderá prosseguir após consulta livre, prévia e informada aos povos indígenas.

O Presidente da Câmara dos Deputados, Deputado Hugo Motta, prestou informações nos autos. Sustentou a inépcia da petição inicial, pois os impetrantes não teriam apontado qualquer ato coator por ele praticado que tenha lesado ou ameaçado de lesão direito líquido e certo. Afirma que os impetrantes “apenas partem de uma suposição, afirmando que ‘tudo indica que na Câmara, logo, e de forma célere, haverá tramitação com ausência da CLPI’” (doc. 15, p. 3).

Aduz não haver, como regra, possibilidade de controle de constitucionalidade de normas em processo de formação, invocando o precedente formado na ADI 466. Informa que esse controle, excepcional, só seria possível se a PEC fosse manifestamente ofensiva a cláusula pétrea, o que, todavia, afirma não suceder no caso.

Aponta, ainda, que:

16. De início, cumpre salientar que a PEC cuja tramitação os impetrantes pretendem obstar não tende a abolir os direitos daqueles que integram os povos indígenas, limitando-se a definir de modo mais harmônico, seguro, preciso e claro os seus contornos cronológicos. Embora o texto aprovado pelo Senado Federal ainda esteja sujeito a alterações no âmbito desta Casa Legislativa, é possível constatar sem maiores dificuldades que inexiste, no teor dos autógrafos enviados à Câmara dos Deputados impedimento ao exercício e à fruição desses direitos. 
17. Entender de modo diverso, em última análise, significaria censurar não apenas o debate sobre questão de tamanha importância, que encontra no Parlamento o seu locus apropriado, mas a própria trajetória histórica recente da Corte Suprema, uma vez que, anteriormente ao julgamento do RE 1017365, esse Tribunal, em rumoroso caso concreto, relativo à Terra Indígena Raposa Serra do Sol (Pet 3388), adotou conclusões convergentes com o texto aprovado pelo Senado Federal.

Quanto ao afirmado descumprimento da Convenção n. 169 da OIT, informa que:

19. Feitas essas considerações, observa-se que os impetrantes centram sua argumentação contra a tramitação da PEC no teor da Convenção n. 169 da Organização Internacional do Trabalho. Trata-se, a toda evidência, de espécie normativa incapaz de obstar a deliberação da proposta de emenda, visto que não integra sequer o conjunto das normas dotadas de status constitucional, sendo ainda mais descabido incluí-la naquilo que se entende por limites materiais ao Poder Constituinte Derivado Reformador. 
20. O ato de confrontar em Juízo as legítimas possibilidades de reforma do texto constitucional com base em um texto de estatura infraconstitucional se revela insubsistente, porquanto se trata de uma evidente inversão hierárquica no cotejo entre as normas invocadas. 
21. Não há, portanto, nenhum dever por parte do Parlamento, no exercício do poder de emendar a Constituição, de observar textos normativos de índole infralegal. Como corolário, tais parâmetros não podem ser validamente invocados no exercício do controle judicial desse poder, que deve observar apenas as diretrizes contidas no art. 60 da CF/1988.
22. De todo modo, ainda que assim não fosse, a Secretaria-Geral da Mesa desta Casa Legislativa prestou as seguintes informações a respeito das alegações dos impetrantes: 
Em relação à consulta aos povos indígenas, é certo que o artigo 6º, I, “a”, da Convenção n. 169 da OIT sobre Povos Indígenas e Tribais aduz que os governos deverão consultar os povos interessados cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente. A Convenção, entretanto, não esclarece em que momento essa consulta deve ser realizada. 
Antes de eventual aprovação de proposição que afete diretamente povos indígenas, a oitiva das populações afetadas será realizada em momento oportuno, o que poderá ocorrer mediante a realização de audiências públicas no âmbito das Comissões da Câmara dos Deputados ou por qualquer outro meio que atenda o disposto no art. 6º, 1, “a”, e 2, da Convenção n. 169 da OIT sobre Povos Indígenas e Tribais.
23. Desse modo, a negativa de seguimento à impetração, seja por sua inadmissibilidade, seja por inexistir, à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, vício a ser sanado, é medida que se impõe. (doc. 15, p. 7-8)

A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da segurança, em parecer assim ementado:

Mandado de segurança. Processo legislativo. Proposta de Emenda à Constituição n. 48/2023. Consulta livre, prévia e informada. Convenção n. 169 da Organização Internacional do Trabalho. Pretensão de suspensão da tramitação até a realização da consulta. Legitimidade de parlamentar para impetração em hipóteses excepcionais, restritas a vício formal ou procedimental já concretizado. Inviabilidade de controle preventivo de constitucionalidade material de proposição normativa em formação. Necessidade de prova pré-constituída de ameaça concreta e atual a direito líquido e certo. Inadequação da via mandamental quando fundada em conjecturas e “mero receio” sobre condução futura do iter legislativo. Ausência de ato coator concreto imputável à Presidência da Câmara dos Deputados no estágio atual de tramitação. Parecer pela denegação da segurança. (doc. 18)

É o relatório. Decido.

O presente mandado de segurança comporta julgamento imediato, com fundamento no art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, por versar matéria já submetida à jurisprudência consolidada desta Suprema Corte.

A questão central consiste em saber se há lesão a direito líquido e certo dos impetrantes - parlamentares federais - em razão do alegado descumprimento do procedimento de consulta livre, prévia e informada aos povos indígenas durante a tramitação da PEC n. 48/2023, etapa que reputam obrigatória à luz da Convenção n. 169 da OIT.

Pois bem. A temática do controle jurisdicional sobre a tramitação de propostas legislativas não é nova na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. O primeiro precedente paradigmático da Corte sobre a matéria foi firmado no julgamento do MS 20.257/DF, Rel. Min. Décio Miranda, Redator p/ acórdão Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 27/2/1981.
 
Cuidava-se, então, do MS 20.257/DF, impetrado por Itamar Franco e Antônio Mendes Canale contra ato da Mesa do Congresso Nacional que admitiu a deliberação de proposta de emenda à Constituição, a qual, segundo os impetrantes, seria tendente “à abolição da República”, por prorrogar mandatos dos prefeitos, vice-prefeitos e vereadores de dois para quatro anos.
 
Naquele julgamento histórico, prevaleceu o voto do Ministro Moreira Alves, no sentido de que seria possível, em tese, a impetração de writ para obstar proposta de emenda alegadamente contrária à regra fixada no art. 47, § 1°, da Constituição de 1967, com a redação dada pela EC 1/69, vigente à época, que tem o seguinte teor: “não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a Federação ou a República”. O acórdão de julgamento recebeu a seguinte ementa:

Mandado de segurança contra ato da Mesa do Congresso que admitiu a deliberação de proposta de emenda constitucional que a impetração alega ser tendente a abolição da republica. - Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em que a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação (como na espécie). Nesses casos, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer - em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas - que sequer se chegue a deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a constituição. Inexistência, no caso, da pretendida inconstitucionalidade, uma vez que a prorrogação de mandato de dois para quatro anos, tendo em vista a conveniência da coincidência de mandatos nos vários níveis da Federação, não implica introdução do princípio de que os mandatos não mais são temporários, nem envolve, indiretamente, sua adoção de fato. Mandado de segurança indeferido (MS 20.257/DF, Rel. Min. Décio Miranda, Redator p/ acórdão Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 27/2/1981).

O dispositivo constitucional invocado, à época, tem algum paralelo, nos dias atuais, com o art. 60, § 4º, da Constituição, na parte em que veda deliberação de proposta de emenda tendente a abolir: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; e os direitos e garantias individuais.
 
No que importa para o presente caso, colhe-se do voto-vista, que prevaleceu naquele leading-case, a lapidar fundamentação desenvolvida pelo Ministro Moreira Alves, que não identificou a alegada inconstitucionalidade na emenda em questão, deixando assentada a seguinte orientação jurisprudencial:
 
Não admito mandado de segurança para impedir tramitação de projeto de lei ou proposta de emenda constitucional com base na alegação de que seu conteúdo entra em choque com algum princípio constitucional. E não admito porque, nesse caso, a violação à Constituição só acorrerá depois de o projeto se transformar em lei ou de a proposta de emenda vir a ser aprovada. Antes disso, nem o Presidente da Casa do Congresso, ou deste, nem a Mesa, nem o Poder Legislativo estão praticando qualquer inconstitucionalidade. Mas estão, sim, exercitando seus poderes constitucionais referentes ao processamento da lei em geral. A inconstitucionalidade, nesse caso, não será quanto ao processo da lei ou da emenda, mas, ao contrário, será da própria lei ou da própria emenda, razão por que só poderá ser atacada depois da existência de uma ou de outra (MS 20.257/DF, Rel. Min. Décio Miranda, Redator p/ acórdão Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 27/2/19781, p. 5 do voto condutor – grifei).
 
Como se vê, já naquele caso, o eminente Ministro Moreira Alves externou sua compreensão no sentido de, como regra, ser incabível mandado de segurança para obstar a tramitação de projeto de lei ou proposta de emenda por suposta inconstitucionalidade material (“violação a princípio constitucional”). Assentou, ainda, que, em regra, somente após a edição da lei,  esta poderá ter sua constitucionalidade atacada pelas vias adequadas.

A partir daquele julgado, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal manteve-se no sentido de que o controle preventivo de constitucionalidade, pela via do mandado de segurança, apesar de possível, somente é autorizado em situações excepcionais de flagrante ofensa a dispositivos constitucionais que disciplinam o devido processo legislativo e desde que deflagrado exclusivamente por parlamentares.

Cito, nesse sentido, MS 24.642/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 18/6/2004; MS 34.063 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 5/10/2016; MS 32.033/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Redator p/ acórdão Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 18/2/2014; MS 34.722 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 7/10/2019.

Na linha da jurisprudência firmada nesta Suprema Corte, reafirmei, em caso recente, que tal controle, quando tiver por objeto proposta de emenda constitucional, exige, como regra, demonstração de inobservância das limitações formais, circunstanciais e materiais que a própria Constituição Federal estabeleceu, notadamente no seu art. 60 (MS 38596, da minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 2/12/2024).

À luz dessas premissas, verifica-se que os impetrantes buscam sustar a tramitação da PEC n. 48/2023 sob o fundamento de violação à Convenção n. 169 da OIT, e não de afronta direta a dispositivo constitucional que discipline o processo legislativo. O pedido liminar formulado na inicial consiste, precisamente, na suspensão do procedimento “até que seja realizada consulta livre, prévia e informada”, nos termos da referida Convenção.

Para além disso, a pretensão deduzida revela caráter eminentemente prospectivo. Busca-se impedir a tramitação da proposta com base no receio de que venha a ser aprovada sem a realização da consulta mencionada.

Contudo, no estágio atual, não se identifica ato concreto atribuível ao Presidente da Câmara dos Deputados que represente recusa formal à realização da consulta ou que configure ameaça iminente a direito líquido e certo. Os próprios impetrantes reconhecem que a PEC apenas chegou à Câmara dos Deputados, sem início formal de tramitação, afirmando que “tudo indica” que haverá tramitação célere sem consulta (doc. 1, p. 3). Trata-se, portanto, de conjectura, insuficiente para caracterizar ilegalidade atual ou ameaça concreta.

Ademais, a Câmara dos Deputados informou nos autos que, antes de eventual aprovação de proposição que afete diretamente povos indígenas, a oitiva das populações interessadas poderá ser realizada em momento oportuno, inclusive mediante audiências públicas no âmbito das Comissões ou por outros meios adequados ao disposto no art. 6º, I, “a”, e 2, da Convenção n. 169 da OIT:

Em relação à consulta aos povos indígenas, é certo que o artigo 6º, I, “a”, da Convenção n. 169 da OIT sobre Povos Indígenas e Tribais aduz que os governos deverão consultar os povos interessados cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente. A Convenção, entretanto, não esclarece em que momento essa consulta deve ser realizada. 
Antes de eventual aprovação de proposição que afete diretamente povos indígenas, a oitiva das populações afetadas será realizada em momento oportuno, o que poderá ocorrer mediante a realização de audiências públicas no âmbito das Comissões da Câmara dos Deputados ou por qualquer outro meio que atenda o disposto no art. 6º, 1, “a”, e 2, da Convenção n. 169 da OIT sobre Povos Indígenas e Tribais. (doc. 15, p. 8; grifei)

Nesse cenário, inexiste demonstração inequívoca de violação ao devido processo legislativo ou de ameaça concreta a direito líquido e certo dos impetrantes. A intervenção judicial preventiva, em tais circunstâncias, extrapolaria os limites excepcionais delineados pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que condicionada a concessão da segurança à existência de efetiva ameaça a direito líquido e certo:

Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Mandado de segurança preventivo. Ausência de ameaça efetiva, concreta e objetiva a direito apta a autorizar a concessão de segurança preventiva. 3. Inexistência de fundado receito de prática futura de ato pelo Relator das ADCs 43 e 44 do Supremo Tribunal Federal. 4. Negativa de provimento ao agravo regimental. (MS 35639 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 3/12/2018)

EMENTA Agravo regimental em mandado de segurança. Mandado de segurança preventivo. Ausência de ameaça efetiva, concreta e objetiva a direito apta a autorizar a concessão de segurança preventiva. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal está orientada no sentido de que, no caso de mandado de segurança preventivo, a concessão da segurança está condicionada à existência de efetiva ameaça a direito líquido e certo, ameaça essa decorrente de atos concretos da autoridade apontada como coatora. Precedentes. 2. Inexistência, no caso, de atos concretos e atuais da autoridade impetrada que evidenciem ameaça efetiva, concreta e objetiva a direito apta a autorizar a concessão de segurança preventiva, nos termos da jurisprudência da Corte. 3. Agravo regimental não provido. (MS 35523 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 21/6/2018)

Observo, ainda, que a questão de fundo apresentada pelos imperantes está sendo examinada pelo Supremo Tribunal Federal nas ADIs 7582, 7583 e 7586, na ADC 87 e no Tema 1031 de Repercussão Geral; locus adequado para o exame pretendido.

Posto isso, denego a segurança, sem prejuízo de posterior controle, pelos instrumentos adequados, na hipótese de transformação da proposta em direito posto.

Publique-se.

Brasília, 23 de fevereiro de 2026.

Ministro Cristiano Zanin
Relator