Tribunal: STF
Processo: RE 1595340
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-28
Data de publicação: 2026-03-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Vistos.
Trata-se de recurso extraordinário, manejado com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, para impugnar acórdão proferida pela Décima Sétima Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:

“APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR AFASTADA. INEXISTÊNCIA DE PREJUDICIALIDADE EM RELAÇÃO À OUTRA AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM TRAMITAÇÃO EM JUÍZO DIVERSO. LISTISCONSÓRCIO PASSIVO COM AS EMPRESAS AUTORIZATÁRIAS. REJEIÇÃO. AUTONOMIA DE TÁXI. ATIVIDADE PRIVADA. NATUREZA JURÍDICA DE AUTORIZAÇÃO. PRECARIEDADE DO ATO. DESNECESSIDADE DE LICITAÇÃO PARA OUTORGA. INTELIGÊNCIA DO ART. 12-A DA LEI Nº 12.587/2012. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. PROVIMENTO DOS RECURSOS. 
1. Trata-se de ação civil pública proposta inicialmente pela ABRATAXI – Associação dos Taxistas do Brasil em face do Município do Rio de Janeiro em que se postula o cancelamento de todas as permissões de táxi outorgadas sem licitação a empresas ou a motoristas autônomos, bem como a realização de licitação para outorga de novas permissões. No curso da demanda, Ministério Público assumiu o polo ativo da presente, na forma do art. 3º, § 5º, da Lei nº 7.347/85. 
2. Não ocorreu a perda superveniente do interesse de agir com o advento da Lei nº 5.492/2012, que, ao contrário, reforça a condição da ação objetivando a invalidade das permissões de que são detentoras as empresas locadoras de veículos. 
3. A alegada prejudicialidade em relação à ação civil pública nº 0304289- 75.2012.8.19.00001 que tramitou perante a 2ª Vara da Fazenda Pública da Comarca da Capital e se encontra pendente de apreciação em grau de recurso pela 1ª Câmara Cível deste Egrégio Tribunal não se faz presente, pois nesta ação buscou-se impedir a transferência de autorizações com base na Lei nº 5.492/2012, enquanto na presente demanda o questionamento recai sobre as permissões concedidas às empresas. 
4. Rejeita-se o litisconsórcio passivo necessário com as empresas autorizatárias, pois o vínculo existente entre o ente público municipal e as referidas empresas de serviço de táxi é de natureza precária e unilateral, o que significa dizer que pode ser dissolvido a qualquer momento por iniciativa da Administração, a bem do interesse público, já que as mesmas não possuem título jurídico oponível à atuação unilateral do Município, sendo certo que ingressaram no feito como assistentes simples, inexistindo nulidade na sentença. 
5. No mérito, o ponto nodal da questão versa sobre a natureza jurídica do serviço de táxi e a consequente necessidade de licitação para sua outorga. 
6. Os critérios e meios a serem utilizados pela Administração Pública municipal na outorga da atividade de taxista dispensa a licitação, observada a legislação própria que regulamente o serviço em questão. 
7. Isto porque a natureza jurídica do ato administrativo que outorga ao particular o direito de explorar o serviço de transporte de passageiros com veículo a taxímetro é de autorização, exteriorizado por meio da rubrica “autonomia”, por envolver o desempenho de uma atividade privada e ser caracterizado pela precariedade e revogabilidade a qualquer tempo, a critério discricionário do ente público. 
8. O título jurídico concedido pela Administração Municipal aos taxistas e empresas, independentemente da nomenclatura adotada, tem natureza, portanto, de autorização administrativa, ainda que a atividade privada em questão seja de utilidade pública. 
9. Assim, não há que se falar em procedimento licitatório, bastando a análise dos requisitos exigidos pela lei municipal para sua concessão, como prevê o caput do art. 12-A da Lei nº 12.587/2012. 
10. Descabe a pretensão para que o município seja impedido de incluir novos motoristas auxiliares ou transferir autorizações, equivocadamente denominadas permissões, já conferidas para o exercício da profissão de taxista, o que não significa dizer que as autorizações podem ser outorgadas mediante escolhas desarrazoadas ou incompatíveis com o interesse público, especialmente porque a legislação alinha critérios seletivos fundados no princípio da impessoalidade a serem observados pelo Administrador, conforme estabelece o art. 4º do Decreto nº 38.242/2013. 
11. Reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos, afastando-se a condenação em honorários.” (e-doc. 209)

Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 37).
No apelo extremo, a parte recorrente alega violação Do artigo 175 da Constituição Federal. 
Argumenta que "busca a presente ação, tombada sob nº 0365266- 67.2011.8.19.0001, o cancelamento das permissões de táxi outorgadas sem licitação, bem como a realização de procedimento licitatório para outorga de novas permissões de táxi. [Argumenta que] o transporte de passageiros em veículos de aluguel a taxímetro é um serviço público, cuja delegação deve ser sempre precedida de licitação, na forma do art. 175 da Constituição Federal". 
Contudo, sustenta que o acórdão recorrido, “reformando sentença de procedência proferida pelo Juízo da 10ª Vara de Fazenda Pública da Comarca da Capital, [consignou] que a prestação de serviço de transporte por taxímetro é um serviço privado e não carece de licitação, mas simples autorização, por não se enquadrar no conceito de transporte coletivo”, a malferir o dispositivo constitucional retrocitado.
Obtempera que "a universalidade, modicidade, eficiência e qualidade figuram como características que denotam o transporte de passageiros por táxi como um verdadeiro serviço público", assim como "a isenção de tributos — ICMS e IPI —para aquisição de veículos utilizados para exploração deste serviço de transporte", a reclamar a realização de licitação para prévia operação. 
Defende, assim, que "permissões concedidas antes da vigência da Constituição Federal de 1988 padecem de nulidade por infração ao art. 175 da Lei Maior e ao art. 2º, inciso IV da Lei nº 8.987/95. E, mesmo as permissões anteriores à vigente Constituição Federal, que não seriam nulas ab ovo, encontram-se fulminadas pela caducidade prevista no art. 42, §2º da Lei nº 8.987/95, por não possuírem prazo certo de validade". 
Ao fim, pede a reforma do acórdão recorrido, a fim de que haja “a reforma do Acórdão recorrido e o consequente restabelecimento da r. sentença de 1º grau que condenou o Município do Rio de Janeiro na obrigação de realizar procedimento licitatório ou similar, dotado de critérios isonômicos e impessoais, para seleção dos interessados na exploração do serviço de transporte individual de passageiros em veículos de aluguel a taxímetro, atualmente concedidas às empresas ou pessoas jurídicas, no prazo de 24 (vinte e quatro) meses por analogia com o art. 42, §2º da Lei nº 8.987/95 e declarou a invalidade de todas as permissões de transporte individual de passageiros em veículos de aluguel a taxímetro outorgadas pelo Município do Rio de Janeiro, conferidas às empresas locadoras de veículos sem motorista ou outras empresas/pessoas jurídicas, ressalvando que as permissões em vigor até a presente data poderão continuar produzindo efeitos até a conclusão do processo seletivo, a fim de assegurar a continuidade da prestação do serviço público de transporte em tela”.
O recurso extraordinário foi admitido na origem (e-doc. 49), culminando na elevação dos autos ao Supremo Tribunal Federal. 
Decido.
A irresignação não merece prosperar. 
In casu, a Décima Sétima Câmara Cível do TJRJ deu provimento aos recursos de apelação interpostos pelo Município do Rio de Janeiro, Empresa de Táxi Corcovado Ltda., Táxi Novo Rio Ltda. e Táxi Verde Ltda., para afastar a condenação alcançada pelo provimento jurisdicional promanado pelo magistrado privemo, que julgou procedente o pedido formulado que objetivou "o cancelamento de todas as autonomias de táxi outorgadas sem licitação a empresas ou a motoristas autônomos, bem como a realização de licitação para outorga de novas autonomias de táxi" (e-doc. 31, p. 4).
Para melhor elucidação do caso em análise, colho excerto do voto condutor do acórdão recorrido:

“No mérito, o ponto nodal da questão versa sobre a natureza jurídica do serviço de táxi e a consequente necessidade de licitação para sua outorga. 
Os apelantes, em resumo, afirmam que o serviço de transporte individual por taxímetro é de interesse privado, outorgado mediante autorização administrativa, e não se sujeitando, portanto, à licitação. 
Verifica-se que na petição inicial a associação autora refere-se à permissão, com base no disposto no art. 1º da Lei nº 3.123/2000 que transformou os motoristas auxiliares de veículos de aluguel a taxímetro em permissionários autônomos, a que se refere o Decreto “E” n° 3.858 de 12 de maio de 1970, alterado pelo Decreto “E” n° 7.716 de 07 de janeiro de 1975.
De igual modo, a Lei nº 5.492/2012 utiliza a expressão “permissão” ao mencionar em sua ementa que “Estabelece normas e condições à permissão de veículos de aluguel a taxímetro – táxi, no âmbito do Município, suplementando a Lei federal nº 12.468/2011 e dá outras providências”.
[...]
Assim sendo, escudado na conceituação tradicional, a natureza jurídica do ato administrativo que outorga ao particular o direito de explorar o serviço de transporte de passageiros com veículo a taxímetro é de autorização, exteriorizado por meio da rubrica “autonomia”, por envolver o desempenho de uma atividade privada e ser caracterizado pela precariedade e revogabilidade a qualquer tempo, a critério discricionário do ente público. Desta forma, independentemente da nomenclatura adotada, o título jurídico concedido pela Administração Municipal aos taxistas e empresas tem natureza, portanto, de autorização administrativa, ainda que a atividade privada em questão seja de utilidade pública. 
Como tal, esse tipo de outorga não se sujeita à licitação pública para sua delegação ao particular, uma vez que não se trata de concessão ou permissão; essas sim constituem modalidades de outorgas públicas que exigem a licitação para a exploração de um serviço público, na forma do artigo 2º, IV, da Lei 8987/95 e 175 da Constituição. 
[...]
A Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro dispensou tratamento normativo diverso para o transporte coletivo (este sim, que deve ser prestado mediante concessão ou permissão) e para o transporte com veículos de aluguel, destacando-se a diferença entre ambos, levando em conta as competências descritas no artigo 30 da Lei Orgânica do Município do Rio:  
art. 30 - Compete ao Município: 
VI - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, entre outros, os seguintes serviços: 
(...) 
f) transporte coletivo; 
(...) 
XIV - regular, licenciar, conceder, permitir ou autorizar e fiscalizar os serviços de veículos de aluguel; 

O legislador atribuiu ao legislador municipal ordinário a escolha da melhor forma da formatação do serviço de táxi (enquadrado no inciso XIV, acima transcrito). Não há obrigatoriedade, portanto, de que o serviço de veículo a aluguel seja prestado mediante concessão ou permissão. Se assim o fosse, estaria no inciso VI do artigo 30 da Lei Orgânica. 
No âmbito infraconstitucional, a Lei nº 12.468/2011, que passou a regulamentar a profissão de taxista, alinha os requisitos e condições necessários ao exercício da profissão, sendo eles: I - habilitação para conduzir veículo automotor, em uma das categorias B, C, D ou E, assim definidas no art. 143 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997; II - curso de relações humanas, direção defensiva, primeiros socorros, mecânica e elétrica básica de veículos, promovido por entidade reconhecida pelo respectivo órgão autorizatário; III - veículo com as características exigidas pela autoridade de trânsito; IV - certificação específica para exercer a profissão, emitida pelo órgão competente da localidade da prestação do serviço; V - inscrição como segurado do Instituto Nacional de Seguridade Social - INSS, ainda que exerça a profissão na condição de taxista autônomo, taxista auxiliar de condutor autônomo ou taxista locatário e VI - Carteira de Trabalho e Previdência Social - CTPS, para o profissional taxista empregado.
Por sua vez, a Lei nº 12.587/2012 de janeiro de 2012, que instituiu diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, dispôs a respeito da prévia licitação apenas para a concessão ou permissão do serviço de transporte público coletivo (art. 9º e 10), assim entendido o serviço público de transporte de passageiros acessível a toda a população mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços fixados pelo poder público, nos termos do art. 4º, VI do mesmo diploma legal. 
Sendo o ato jurídico que autoriza a exploração do serviço de táxi uma autorização, não há que se falar em procedimento licitatório, como já anteriormente ressaltado, bastando a análise dos requisitos exigidos pela lei municipal para sua concessão, como prevê o caput do art. 12-A da Lei nº 12.587/2012, a saber: “O direito à exploração de serviços de táxi poderá ser outorgado a qualquer interessado que satisfaça os requisitos exigidos pelo poder público local. (Incluído pela Lei nº 12.865, de 2013)". 
Observe-se que a redação do artigo 12 da Lei nº 12.587/12 foi alterada pela Lei nº 12.865/13, que suprimiu a referência ao regime de “permissão”, passando a definir o serviço de transporte de passageiros em veículos de aluguel a taxímetro como “serviço de utilidade pública”, dispondo que “Os serviços de utilidade pública de transporte individual de passageiros deverão ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo poder público municipal, com base nos requisitos mínimos de segurança, de conforto, de higiene, de qualidade dos serviços e de fixação prévia dos valores máximos das tarifas a serem cobradas.”
[...]
Por outro lado, a Lei Municipal nº 5.492/2012, regulamentou o tema no âmbito do município do Rio de Janeiro, estabelecendo normas e condições para a autorização de veículos de aluguel a taxímetro, afastando a necessidade de qualquer procedimento licitatório. Ainda no âmbito municipal, o Decreto nº 38.242/2013, que aprovou o novo Regulamento e o Código Disciplinar do Serviço de Táxi, revogou expressamente o Decreto ‘E’ nº 3858/70 e adequou a legislação municipal à Lei 12.468/2011.
[...]
No que se refere à Lei Municipal nº 3.123/2000, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do recurso extraordinário nº 359.444/RJ, confirmou sua constitucionalidade. A referida legislação transformou os motoristas auxiliares de veículos de aluguel a taxímetro em permissionários autônomos, reconhecendo que o ato de outorga das então denominadas “permissões” constitui mera autorização, a afastar a necessidade de prévia licitação, ausente, portanto, a alegada violação ao disposto no art. 175 da Constituição Federal, conforme o disposto na ementa abaixo transcrita: 
No julgamento do mérito do referido Recurso Extraordinário nº 359.444/RJ, seu eminente relator, Ministro Velloso, iniciou a abordagem da questão da desnecessidade de licitação a fls. 1.274 daqueles autos, exatamente no trecho transcrito pelo Município em seu recurso e reproduzido no apelo a fls. 1.036 destes autos: “No que concerne à alegação de ofensa ao art. 175 da CF – princípio da licitação – convenceram-me os votos dos Ministros Jobim e Pertence, quando do julgamento da cautelar (acórdão às fls. 275-328), no sentido de que há, aqui, simples autorização ao invés de permissão, certo que a autorização não exige licitação”.
[...]
Por tais fundamentos, voto no sentido de dar provimento aos recursos, para julgar improcedentes os pedidos, sem imposição de custas e honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85. ”

Com efeito, o entendimento adotado pelo Tribunal de origem conflui com a jurisprudência da Suprema Corte, no sentido da desnecessidade de procedimento licitatório para autorização da exploração da atividade de transporte individual de passageiros (táxi), já que tal serviço de transporte individual de passageiro não se caracteriza como serviço público e, portanto, não se subordina ao art. 175 da Constituição Federal. Nesse sentido:

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 25.05.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TRANSPORTE INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS. TÁXI. SERVIÇO DE UTILIDADE PÚBLICA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE OFENSA AO ART. 175 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. ALEGADA AFRONTA AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA. LEI MUNICIPAL 445/2011. LEIS FEDERAIS 12.587/2012 e 12.865/2013. REEXAME DE LEGISLAÇÃO LOCAL E FEDERAL. SÚMULA 280 DO STF. OFENSA REFLEXA. NAS RAZÕES DO APELO EXTREMO O RECORRENTE NÃO ATACOU O FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO RECORRIDO BASEADO NA COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO. ART. 30, I e II, DA CF. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 283 E 284 DO STF. 1. O Plenário desta Corte, no julgamento do RE 359.444, reconheceu a desnecessidade de submissão a procedimento licitatório para autorização da exploração da atividade de transporte individual de passageiros. 2. In casu, o Tribunal de origem decidiu a causa em harmonia com a orientação firmada na jurisprudência desta Corte, segundo a qual não há falar em violação ao disposto no art. 175 da Constituição Federal, uma vez que a exploração de transporte individual de passageiros não se encaixa na modalidade de serviço público, mas tão somente de “serviço de utilidade pública”. 3. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Juízo a quo, no que tange à alegada afronta ao princípio da isonomia, demandaria a análise da legislação local (Lei Municipal 445/2011), além da legislação federal (Leis 12.587/2012 e 12.865/2013), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 280 do STF e porque ausente a ofensa direta à Constituição Federal. 4. Ademais, ainda que fosse possível superar tal óbice, mesmo assim o recurso não mereceria prosperar. É que incidem, também, no caso, as Súmulas 283 e 284 do STF, uma vez que o Recorrente, nas razões do recurso, não atacou o fundamento do acórdão recorrido, referente à competência do Município, nos termos do art. 30, I e II, da CF, restringindo-se a apontar a ofensa ao princípio da isonomia. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (ARE 1419266 AgR, Relator Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 17-11-2023)

“Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça estadual. 3. Serviço de transporte individual de passageiro. Táxis. Prorrogação das atuais autorizações ou permissões que estiverem com o prazo vencido, ou em vigor por prazo indeterminado, por 15 anos, admitida prorrogação por igual período. 4. Serviço de utilidade pública prestado por particular. Não caracterização como serviço público. 5. Inaplicabilidade do art. 175 ou do art. 37, XXI, da Constituição Federal. Inexigibilidade de licitação. 6. Necessidade de mera autorização do Poder Público para a prestação do serviço pelo particular. Competência do Município para estabelecer os requisitos autorizadores da exploração da atividade econômica. 7. Precedente do Plenário desta Corte: RE 359.444. Inteligência do art. 12-A da Lei 12.587/2012, com a redação dada pela Lei 12.865/2013. 8. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1002310 AgR, Relator Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 03-08-2017)

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXPLORAÇÃO DA ATIVIDADE DE TRANSPORTE INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS. TÁXIS. SERVIÇO DE UTILIDADE PÚBLICA. DESNECESSIDADE DE LICITAÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - É legítima a atribuição conferida ao Relator para negar seguimento ao recurso ou dar-lhe provimento, desde que essas decisões possam ser submetidas ao controle do órgão colegiado mediante recurso. II - A exploração da atividade de transporte individual de passageiros não se caracteriza como serviço público, mas tão somente como serviço de utilidade pública, sendo desnecessário o procedimento de licitação previsto no art. 175 da Constituição Federal. III - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC). (RE 1178950 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 18-12-2019)

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE TRANSPORTE INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS. TÁXIS. SERVIÇO DE UTILIDADE PÚBLICA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE OFENSA AO ART. 175 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DESPROVIMENTO. 1. O Plenário desta Corte, no julgamento do RE 359.444, reconheceu a desnecessidade de submissão a procedimento licitatório para autorização da exploração da atividade de transporte individual de passageiros. 2. In casu, o Tribunal de origem dissentiu da orientação firmada na jurisprudência desta Corte, segundo a qual não há falar em violação ao disposto no art. 175 da Constituição Federal, uma vez que a exploração de transporte individual de passageiros não se encaixa na modalidade de serviço público, mas tão somente de “serviço de utilidade pública”. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 967479 AgR, Relator Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 07-05-2019)

Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração de honorários, porquanto sequer fixados na origem. Custas ex lege. 
Publique-se.
Brasília, 28 de março de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente