Tribunal: STF
Processo: ADPF 760
Classe: ADPF
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-01-28
Data de publicação: 2026-01-28

Ementa:

Inteiro teor:
DESPACHO:

1. Recordo que a decisão que homologou parcialmente o cumprimento do acórdão da ADPF nº 760/DF (e-doc. 325) determinou, como diretrizes para o atendimento integral dos comandos judiciais emitidos pelo Plenário da Corte, o seguinte:

Item da decisão
Comando a ser cumprido
147
Esclarecimento dos mecanismos e métricas que permitam o controle das medidas eleitas e do resultado esperado/alcançado para os anos de 2025, 2026 e 2027.
148
Edição de ato normativo pelo CONAMA que fixe a obrigatoriedade:
(i) de integrar os DOF e as ASF emitidas por Estados e Municípios ao SINAFLOR;
(ii) de informar o número do CAR da propriedade rural nos DOF e nas ASV;
(iii) de garantir a todos os entes federativos o amplo acesso aos dados das GTA.
151
Apresentação, pela União, de plano:
(i) para tornar acessível os dados das GTA emitidas pelos órgãos estaduais e municipais aos Estados;
(ii) para aperfeiçoar o SINAFLOR, visando que os dados de supressão vegetal (DOF e ASV) sejam integrados e disponibilizados a Estados e Municípios.
152
Informes trimestrais elaborados pelos Estados, a fim de dar ao IBAMA os dados sobre os Municípios com competências delegadas para emissão de ASV.
153, (i)
Esclarecimento, pela União, quanto:
(i) A eventuais pendências ao integral cumprimento da determinação contida no acórdão para “liberação dos valores do Fundo Amazônia, dos órgãos e fundos específicos, e de outros aportes financeiros previstos” e de “vedação de contingenciamento orçamentário”;
(ii) Aos motivos [a] de não ter descontingenciado os valores não-reembolsáveis do FNMC e os valores do FNDF, e [b] de ter alocado R$ 96 milhões (do montante total de R$ 100 milhões indicados à título de “receita”) do FNMA como “reserva de contingência”.
153, (ii)
Inclusão dos servidores do ICMBio, do Ibama e da Funai no Programa de Desempenho, com métricas compatíveis com as determinações do acórdão e da carga de trabalho dos servidores.
153, (iii)
Esclarecimentos, pelo Ibama, sobre:
(i) A suficiência dos recursos orçamentários para garantir a integração indicada sobre os sistemas de informática; e
(ii) A implementação das medidas estabelecidas no Acórdão TCU 1.973/2022 – Plenário (cf. Acórdão TCU nº 48/2024 – Plenário) para o recolhimento das multas ambientais.
153, (iv)
Esclarecimentos, pela Funai, sobre:
(i) A apresentação do Plano de Reestruturação da fundação, com enfoque nas estruturas de proteção das TIs que se localizam dentro da Amazônia Legal;
(ii) A apresentação de Plano de Gestão e Desempenho dos servidores da fundação
155
Determinação à CGU, que acompanhe a implementação de medidas visando à maior efetividade na arrecadação de multas
157
Aperfeiçoamento do SISPPCDAm, para:
(i) inserir no portal a informação sobre a periodicidade das atualizações do sistema (em especial, no que se refere à aba específica da ADPF nº 760/DF);
(ii) deixar de modo claro e fácil as informações sobre quando e como as ações foram cumpridas, por meio de mapas, gráficos e outras técnicas de comunicação;
(iii) integrar o SISPPCDAm com o SINIMA; e
(iv) fortalecer a divulgação institucional do Sistema, com fácil visualização, destaque e link para acesso, na página eletrônica do MMA, do IBAMA, do ICMBio e da FUNAI.

2. Na Petição nº 68.117/2025 (e-doc. 347), a Advocacia-Geral da União buscou demonstrar o cumprimento dos §§ 151, itens 1 e 2 (integração entre SINAFLOR, DOF, ASV e GTA); e 153, item 4 (plano de reestruturação da Funai).

3. Quanto à execução das determinações do § 151, item 1, a AGU informou, em síntese, o seguinte:

(i) A fim de garantir o compartilhamento de informações sobre a movimentação de bovinos e búfalos por meio das Guias de Trânsito Animal (cuja emissão é de responsabilidade dos órgãos estaduais), o MAPA propôs a implementação da Política Nacional de Identificação Individual de Bovinos e Búfalos (PNIB);

(ii) O PNIB prevê, para o ano de 2025, a criação de uma “Base Central de Dados”, e, para o ano de 2026, a disponibilização estruturada e segura dos dados das GTAs em base nacional unificada;

(iii) O cronograma de implementação do PNIB prevê sua total implementação em 7 (sete anos) – de 2025 a 2032 – dividida em 4 etapas: [a] desenvolvimento do sistema nacional e da Base Central de Dados (até 12/2025); [b] adequação ou desenvolvimento dos sistemas estaduais para fins de integração à nova estrutura nacional (de 01/2026 a 12/2026); [c] início da identificação individual dos bovinos e búfalos submetidos a manejo sanitário ou incluídos em protocolos específicos (de 01/2027 a 12/2029); [d] identificação individual de todos os bovinos e búfalos localizados em território nacional (de 01/2030 a 12/2032);

(iv) A execução do PNIB ficou a cargo do Comitê Gestor de Rastreabilidade/MAPA, criado pela Portaria DAS/MAPA nº 1.240, de 6 de fevereiro de 2025, e sua efetiva implementação depende do ato normativo a ser editado pelo CONAMA, que imponha aos entes federados a obrigação de fornecer os dados das GTAs emitidas.  

4 Sobre o atendimento ao § 151, item 2, a petição da AGU trouxe essas informações:

(i) O SINAFLOR e sua ferramenta de integração (“API”): [a] já estão atualmente disponibilizados gratuitamente a todos os entes do SISNAMA – mesmo os Estados (e Municípios, por delegação) que tenham sistemas próprios para emissão de ASV podem aderir à API e encaminhar ao SINAFLOR as autorizações emitidas; e [b] já estão integrados ao CAR – portanto, “já permite a vinculação entre a autorização de supressão e o número do CAR” (e-doc. 347, p. 5);

(ii) O Ibama atualmente já dispõe no DOF as informações sobre o CAR de origem da madeira (DOF+ e Resolução CONAMA nº 497/2020), muito embora “o êxito desse processo está condicionado à efetiva adesão dos Estados, que deverão promover ajustes em seus sistemas próprios para garantir a compatibilidade com a nova arquitetura técnica” (e-doc. 347, p. 6)

5. Em relação ao atendimento do § 153, item 4, a AGU limitou-se a informar que “a FUNAI tem avançado em frentes concretas e estruturantes desse processo. Como passo decisivo, a Fundação submeteu ao MGI proposta formal de reestruturação organizacional, atualmente em fase avançada de análise técnica pela Secretaria de Gestão e Inovação” (e-doc. 347, p. 8).

6. Na sequência, a AGU juntou aos autos a Petição nº 118.666/2025 (e-doc. 360), dessa vez buscando demonstrar o cumprimento dos §§ 155 (acompanhamento pela CGU do processo sancionador ambiental) e 158 (relatório semestral de cumprimento do acórdão da ADPF nº 760/DF) da decisão de homologação parcial.

7. Junto com a petição, a AGU também trouxe aos autos: (i) o Relatório de Monitoramento do Processo Sancionador Ambiental, elaborado pela CGU (e-doc. 361); e (ii) o Relatório Semestral de Monitoramento do Plano de Execução de Objetivos Prioritários da 5ª Fase do PPCDAm 2024-2027 (e-doc. 362).

8. Quanto ao Relatório de Monitoramento do Processo Sancionador Ambiental (e-doc. 361), elaborado pela Controladoria-Geral da União extraem-se as seguintes informações:

(i) Os dados apurados abrangem os processos sancionadores ambientais do Ibama (fase de instrução e de julgamento), entre 07/2024 e 07/2025;

(ii) Volume de julgamentos: [a] em 2024, foram lavrados 12.292 autos de infração (AI) e julgados 4.541, em 1ª instância, e 2.240, em 2ª instância; [b] em 2025 (até julho), foram lavrados 8.707 AI e julgados 2.150, em 1ª instância, e 1.587, em 2ª instância; [c] desde 2020 há mais AI lavrados do que AI julgados pelo Ibama; [d] não foram considerados os dados de composição/transação – isto é, os processos que são extintos sem julgamento, mas com resolução do mérito;

(iii) Passivo processual: [a] entre dezembro de 2024 (127.739 processos em andamento) e maio de 2025 (124.514 processos em andamento), constata-se uma tendência de queda; [b] desde 2021, o passivo do Ibama aumenta a cada ano; [c] desde 2022, está em vigor o Plano de Priorização do Passivo, que busca classificar os processos no acervo do Ibama; [d] o Plano não resultou na redução do passivo e não considera a prescrição iminente como fator de priorização;

(iv) Prescrição de processos: [a] desde 2022 há uma tendência de crescimento do número de processos que terminam em razão da prescrição da pretensão punitiva ou executória; [b] entre 2024 e 2025 (até julho), houve um aumento de 849 para 1160 processos prescritos; [c] em 2024, o Ibama arrecadou R$ 859.720.249,80 e teve R$ 871.935.376,16 em créditos prescritos; [d] em 2025 (até julho), o Ibama arrecadou R$ 1.445.174.122,98 e teve R$ 1.649.003.302,16 em créditos prescritos;

(v) Força de trabalho: [a] a redução no volume de julgamentos e o aumento do passivo processual foram acompanhados da redução da força de trabalho responsável pelas etapas de instrução e de julgamento dos processos; [b] em relação a dados de 2018, a redução da força de trabalho ficou na ordem de 58,9%; [c] dos atuais 169 servidores do Ibama que atuam na instrução e julgamento de processos administrativos ambientais, somente 71 trabalham exclusivamente nessa finalidade (isto é, os demais cumulam atuações em outras áreas do Ibama); [d] em 2024, eram 233 servidores, e em 2025, 169; [e] o MGI autorizou a realização de concurso para provimento de 460 cargos para o Ibama – o que corresponde a 2% do quantitativo solicitado pela autarquia; [f] no Plano de Fortalecimento do Centro Nacional do Processo Sancionador Ambiental, elaborado em 2024, previu-se a necessidade de 369 servidores para atuação na área.

9. Na sequência, a AGU apresentou a Petição nº 136.548/2025 (e-doc. 264), em que se buscou: (i) complementar a documentação anterior, no que se refere ao cumprimento do §158 (relatório semestral de cumprimento do acórdão da ADPF nº 760/DF); e (ii) demonstrar, efetivamente, o atendimento ao §153, item 4 (plano de reestruturação da Funai).

10. Quanto à complementação do Relatório Semestral apresentado anteriormente (e-doc. 362), a AGU juntou aos autos: (i) o Relatório Semestral de Monitoramento do Plano de Fortalecimento Institucional do ICMBio (e-doc. 365); e (ii) o Relatório Semestral de Monitoramento do Plano de Fortalecimento Institucional do IBAMA (e-doc. 366, 367 e 368).

11. Além das petições e dos documentos apresentados pela Advocacia-Geral da União, também foram juntados aos autos: (i) a Petição nº 68.447/2025 (e-doc. 353), em que a Associação Nacional da Carreira de Especialista em Meio Ambiente e PECMA - ASCEMA Nacional requer o seu ingresso no processo como amicus curiae; e (ii) a Petição nº 82.219/2025 (e-doc. 358), juntada pelo Greenpeace Brasil, amicus curiae habilitado, apresentando informações e requerendo providências.

12. Nesse sentido, considerando o exposto no § 158 da decisão de homologação (e-doc. 325) determinei o envio dos autos ao Núcleo de Processos Estruturais e Complexos (NUPEC) da Presidência deste Tribunal, para análise e avaliação da documentação apresentada (e-doc. 379).

13. O NUPEC se manifestou por meio da Nota Técnica nº 02/025/NUPEC/SG/STF (e-doc. 380), que, após analisar pormenorizadamente as peças trazidas aos autos, concluiu o seguinte:

“52. A presente análise técnica evidencia que o cumprimento das determinações da ADPF 760 apresenta avanços significativos no fortalecimento institucional dos órgãos ambientais federais, com a retomada de políticas estruturantes, ampliação de quadros, melhorias orçamentárias e aperfeiçoamento de instrumentos de governança. Os planos de fortalecimento institucional do Ibama e ICMBio, homologados em 2024, encontram-se em execução dentro dos prazos previstos, com resultados mensuráveis em diversos eixos estratégicos. 
53. Não obstante os progressos identificados, persistem desafios que comprometem a efetividade dos planos de reestruturação institucional dos órgãos e demandam atenção imediata desta Corte. O déficit estrutural de pessoal, embora em processo de reversão, ainda exige o cumprimento integral das metas de contratação previstas até 2027. As incertezas orçamentárias, especialmente a redução superior a 50% no orçamento do Ibama para combate a incêndios no PLOA 2026, representam risco concreto à continuidade das ações, mesmo considerando fontes alternativas de financiamento. O Poder Executivo envida esforços, mas é necessário acompanhamento até o final da execução dos planos. 
54. O ponto mais crítico identificado reside no processo sancionador ambiental do Ibama. A análise documental e os dados apresentados pela Controladoria-Geral da União revelam uma situação alarmante: o volume de processos administrativos prescritos ou em vias de prescrição aproxima-se ou supera o montante efetivamente arrecadado. Em 2024, foram arrecadados R$ 859,7 milhões frente a R$ 871,9 milhões em créditos prescritos; em 2025 (até julho), a arrecadação de (e-doc. 380, p. 19-21, destaques no original) R$ 1,4 bilhão foi inferior aos R$ 1,6 bilhão perdidos por prescrição. Esse cenário configura grave violação ao princípio da eficiência administrativa e compromete o efeito pedagógico e dissuasório das sanções ambientais. 
55. A ausência de critérios objetivos para declaração tempestiva da prescrição intercorrente administrativa, a redução de 58,9% na força de trabalho dedicada à instrução e julgamento desde 2018, e a inexistência de sistemas de inteligência artificial para gestão processual agravam o problema. Tais deficiências sistêmicas não decorrem apenas de limitações orçamentárias, mas de falhas gerenciais e ausência de sinergia entre órgãos que já desenvolveram soluções tecnológicas exitosas, como a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. 
56. Quanto ao plano da FUNAI, apresentado com atraso considerável (elaborado em 2024, mas submetido apenas em setembro de 2025), identifica-se a necessidade de aperfeiçoamento metodológico. Embora contenha diagnóstico baseado em evidências e ações alinhadas ao PPCDAm, o documento carece de modelo lógico estruturado, estratégia de implementação detalhada e gestão de riscos efetiva. A transformação de um plano operacional em política pública robusta exige o suporte técnico especializado de órgãos que detenham esta expertise como o Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI). 
57. No âmbito do Ministério do Meio Ambiente, os avanços na coordenação do PPCDAm, na integração de sistemas ambientais (SINAFLOR, CAR-DOF) e na liberação de recursos (Fundo Amazônia, FNMA) demonstram cumprimento substancial das determinações. Contudo, duas lacunas persistem: a ausência de vinculação imediata entre as Guias de Trânsito Animal (GTA) e o Cadastro Ambiental Rural (CAR), permitindo a ‘lavagem de gado’ oriundo de áreas embargadas sobretudo nos municípios do Arco do Desmatamento; e o descumprimento da meta de destinação de terras públicas federais (apenas 125 hectares destinados em 2025 frente à meta de 10 mil hectares)” (e-doc. 380, p. 17-18, destaquei).

14. Ao final, o NUPEC sugeriu que fossem emitidas as seguintes recomendações suplementares, com a finalidade de se alcançar o pleno cumprimento do acórdão da ADPF nº 760/DF, in verbis:

“Em relação ao IBAMA: 
a) Auditoria de efetividade: Determine à Controladoria-Geral da União a realização, no prazo de 180 dias, de auditoria específica sobre a eficácia e efetividade do processo sancionador ambiental, identificando gargalos atuais e propondo medidas concretas de aperfeiçoamento; 
b) Gestão da prescrição: Determine ao IBAMA que, no prazo de 60 dias, estabeleça critérios objetivos e uniformes para declaração da prescrição intercorrente administrativa, baseados na jurisprudência consolidada do STJ e do STF, e que, no prazo de 120 dias, identifique e declare extintos todos os processos administrativos prescritos, concentrando recursos humanos e tecnológicos nos processos efetivamente exigíveis; 
c) Soluções tecnológicas: Determine ao IBAMA, em diálogo com Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que apresente, no prazo de 90 dias, proposta detalhada de compartilhamento ou desenvolvimento de soluções tecnológicas para: 
• Automação da triagem e priorização de processos administrativos (inteligência artificial); 
• Integração de bases de dados para localização de ativos e patrimônio de autuados; 
• Plataforma de conciliação e negociação administrativa de multas ambientais, nos moldes do sistema da PGFN;
Em relação ao ICMBio: 
e) Manutenção do monitoramento: Considerando os avanços consistentes identificados, mantenha o regime de acompanhamento semestral mediante relatórios de monitoramento, sem medidas adicionais neste momento, devendo a União apresentar informações sobre o desenvolvimento e implementação dos sistemas de informação previstos e a regulamentação dos artigos 47 e 48 da Lei nº 9.985/2000;
Em relação à FUNAI: 
f) Complementação do plano apresentado: Determine à FUNAI que, no prazo de 60 dias, com apoio técnico do Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI), apresente complementação do Plano de Fortalecimento Institucional contendo: 
• Modelo lógico estruturado (cadeia insumos-atividades-produtosresultados-impactos); 
• Árvore de problemas explicitando causas e consequências do desmatamento em TIs; 
• Estratégia de implementação com matriz de responsabilidades, cronograma detalhado e plano de comunicação com povos indígenas e demais partes interessadas; 
• Gestão de riscos com medidas específicas de mitigação para cada risco identificado, superando a resposta genérica atual; 
g) Relatório de monitoramento: Determine à FUNAI a apresentação imediata do primeiro relatório de monitoramento do plano, informando as ações já implementadas desde sua elaboração em 2024, e a adoção do regime semestral de prestação de contas, nos mesmos moldes do Ibama e ICMBio;
Em relação ao Ministério do Meio Ambiente e MAPA: 
h) Integração CAR-GTA: Determino ao Ministério do Meio Ambiente e ao Ministério da Agricultura que, no prazo de 90 dias: 
• As GTAs dos Municípios do Arco do Desmatamento passem a incluir obrigatoriamente o código do imóvel no CAR, permitindo cruzamento em tempo real com embargos ambientais, sobreposições com Terras Indígenas e Unidades de Conservação, e situação cadastral irregular; 
• Seja implementado sistema automatizado de bloqueio de emissão de GTAs para propriedades com CAR suspenso, embargadas ou sobrepostas a áreas protegidas; 
i) Destinação de terras públicas: Determine ao Poder Executivo Federal que, no prazo de 90 dias, apresentem plano de ação emergencial para cumprimento da meta de destinação de glebas federais não destinadas, explicitando: 
• Causas do descumprimento da meta de 2025 (apenas 125 hectares destinados frente à meta de 10 mil hectares);
• Cronograma acelerado de discriminação e destinação para os exercícios de 2026 e 2027; 
• Priorização de áreas sob maior pressão de desmatamento e grilagem” (e-doc. 380, p. 19-21, destaques acrescidos)

Feito o relato, passo à análise.

15. Ao longo dos debates que formaram o julgamento da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental foi destacada a natureza estrutural da presente demanda. Com isso, para além dos elementos clássicos que formam os litígios constitucionais, o caso impôs (e ainda impõe) ao Supremo Tribunal Federal a tarefa de projetar sua decisão para o futuro, garantindo que o compromisso significativo assumido pelas diversas instâncias do Poder Executivo na proteção do bioma amazônico seja efetivamente implementado.

16. Essa situação, inerente aos processos estruturais, aliada à evidente natureza técnica dos debates travados na ADPF nº 760 e na ADO nº 54, exige que o exame do cumprimento desse compromisso significativo obedeça aos princípios republicano e democrático (art. 1º da Constituição), garantindo que a solução final para os problemas identificados nas ações seja plenamente informada.

17. Assim, destaco o antigo (mas sempre atual) debate sobre a abertura das Cortes Constitucionais às demais instituições do Estado e às entidades da sociedade civil na construção da melhor interpretação constitucional a ser feita, baseada em diálogos constitucionais.

18. Como destaca Louis Fischer, um dos percussores da sistematização do debate sobre os diálogos constitucionais no direito norte-americano, é necessário reconhecer que questões constitucionais geralmente se debruçam sobre setores plurais e, muitas vezes, antagônicos da sociedade, que trazem consigo conflitos, além de jurídicos, sobre valores políticos e sociais. Por essa razão, “a Corte necessita de uma orientação conscienciosa e da participação dos Poderes Legislativo e Executivo”, além da própria sociedade civil, sem que essa abertura do debate constitucional signifique reduzir o papel da jurisdição constitucional na solução de controvérsias constitucionais.1

19. Do mesmo modo, Peter Häberle, quando propôs uma interpretação dialógica  do Tribunal Constitucional Federal alemão à sociedade de interpretes da Constituição, destacou que a solução de crises constitucionais demanda uma leitura coletiva do texto constitucional: “[o]s critérios de interpretação constitucional hão de ser tanto mais abertos quanto mais pluralista for a sociedade”.2

20. Nesse contexto, visando dar efetivo cumprimento ao acórdão transitado em julgado (art. 21, inciso II, do RISTF), entendo pertinente designar audiência de contextualização, visando oportunizar a participação das partes e de todos os intervenientes no presente caso na discussão sobre os planos e os documentos apresentados pela Advocacia-Geral da União.

21. Para tanto, determino que a audiência seja realizada no dia 10/02/2026, às 9h, na sala de sessões da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal, a ser conduzida pessoalmente por mim, como Ministro Relator das ações diretas.

22. Considerando as peculiaridades do caso, a fonte das informações técnicas prestadas nos autos e a interdisciplinariedade temática, interinstitucional e federativa que permeiam a questão de fundo, expeçam-se convocações para comparecimento pessoal e presencial: (i) do Advogado-Geral da União; (ii) da Ministra do Meio Ambiente e Mudança do Clima; (iii) da Secretária Especial de Articulação e Monitoramento da Casa Civil; (iv) da Ministra da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos; (v) da Ministra do Planejamento e Orçamento; (vi) do Presidente do ICMBio; (vii) do Presidente do IBAMA; e (viii) da Presidente da FUNAI; sem prejuízo do comparecimento espontâneo de representantes de outros órgãos ou entidades federais que o Poder Executivo entenda competentes.

23. Fica franqueada, ainda, a participação aos partidos políticos autores das ações diretas, bem como dos amici curiae que já estão devidamente habilitados para intervir no feito.

24. Da mesma forma, convoco para a audiência os representantes do Núcleo de Processos Estruturais Complexos (NUPEC) desta Corte, com a finalidade de colaborar na condução dos trabalhos.

25. Para fins de organização dos trabalhos, consigno que as instituições públicas, os partidos autores e os amici curiae que tenham interesse em participar da audiência deverão informar a este Gabinete, pelo e-mail agenda.gmalm@stf.jus.br, até às 14h do dia 05/02/2026, quinta-feira, o nome das autoridades e demais representantes que se farão presentes ao ato.

Publique-se.
Brasília, 28 de janeiro de 2026.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator