Tribunal: STF
Processo: ARE 1604857
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-22
Data de publicação: 2026-05-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão da 2ª Turma Recursal de Pernambuco, cuja ementa possui o seguinte cabeçalho (Doc. 44):

“EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. PROGRAMA ASSISTENCIAL. UNIVERSALIZAÇÃO DA RENDA BÁSICA. PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA (PBF). INGRESSO DE BENEFICIÁRIOS POR DECISÃO JUDICIAL. IMPOSSIBILIDADE. FIXAÇÃO DE LIMITES EM PORTARIA. COMPATIBILIDADE COM A LEI 14.601/2023. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO DO PODER EXECUTIVO. DITO "DIREITO AO BENEFÍCIO" CONSOLIDADO EM MOMENTO POSTERIOR À MUDANÇA NORMATIVA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. SENTENÇA MANTIDA.”

Opostos Embargos de Declaração (Doc. 49), foram rejeitados (Doc. 53).
No Recurso Extraordinário (Doc. 57), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição, RIVANEIDE AUGUSTO DE OLIVEIRA aponta violação aos arts. 1º, III; 3º, III; 5º, I; e 6º, caput e parágrafo único, da CF/1988.
Defende a inconstitucionalidade da limitação da concessão do bolsa família às famílias unipessoais ao percentual de 16% do total de famílias atendidas pelo programa no município imposta pelo art. 6º, V, §2º, da Portaria MDS 897/2023, inclusive com as alterações promovidas pela Portaria MDS 911/2023.
Alega que preencheu todos os requisitos legais exigidos no art. 5º da Lei 14.601/2023 para a concessão do benefício e requer o seu restabelecimento, bem como o pagamento dos valores retroativos ao período de novembro de 2023 a fevereiro de 2025.
Em exame de admissibilidade, o RE foi inadmitido ao fundamento de que a análise da pretensão recursal demanda a incursão em legislação infraconstitucional (Doc. 60).
No Agravo, refuta-se o argumento da decisão de inadmissibilidade recursal (Doc. 63).
É o relatório. Decido.

A controvérsia dos autos se refere à constitucionalidade de norma prevista na  Portaria MDS Nº 897/23, que estabelece limite ao número de famílias unipessoais beneficiadas pelo Programa Bolsa Família, por município. Segundo a norma, fica definido como limite máximo de atendimento de famílias unipessoais no Programa Bolsa Família a taxa de 16% (dezesseis por cento) do total de famílias beneficiárias atendidas pelo Programa no respectivo município.
A Lei nº 14.601/2023 institui o Programa Bolsa Família como etapa do processo gradual e progressivo de implementação da universalização da renda básica de cidadania, na forma estabelecida no parágrafo único do art. 6º da Constituição Federal:

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.             (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 90, de 2015)
Parágrafo único. Todo brasileiro em situação de vulnerabilidade social terá direito a uma renda básica familiar, garantida pelo poder público em programa permanente de transferência de renda, cujas normas e requisitos de acesso serão determinados em lei, observada a legislação fiscal e orçamentária        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 114, de 2021)     (Vide Lei nº 14.601, de 2023)

A Lei Federal nº 14.601/2023 estabelece que “Os critérios, os parâmetros, os mecanismos e os procedimentos para adequação dos benefícios do Programa Auxílio Brasil ao Programa Bolsa Família serão estabelecidos nesta Lei e em seus regulamentos” (art. 1º, §2º), e que “Ato do Poder Executivo federal regulamentará o disposto nesta Lei” (art. 1º, §3º).
Nessa sentido, a Portaria MDS nº 897/23 passou a disciplinar a gestão de benefícios do Programa Bolsa Família (PBF), dispondo, especificamente quanto à limitação do atendimento de famílias unipessoais, o seguinte:

“Art. 6º O ingresso de novas famílias no PBF dependerá de:
(...)
V - existência de limite máximo municipal de atendimento de famílias unipessoais no PBF, calculado a partir dos dados estatísticos oficiais mais recentes disponíveis ao Governo Federal ou outro indicador definido pela Senarc.
(...)
§ 2º Fica definido como limite máximo de atendimento de famílias unipessoais no PBF a taxa de 16% (dezesseis por cento) do total de famílias beneficiárias atendidas pelo Programa no município, passível de revisão e regionalização por meio de norma complementar publicada pela Senarc, em consonância com estudos demográficos e dados estatísticos atualizados. (Incluído pela Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, DOU de 25/08/2023) 
§ 3º Na hipótese de o limite municipal previsto no § 2º ser alcançado, e enquanto se mantiver igual ou superior a esse valor, não poderão ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no respectivo município, exceto as, conforme informações constantes do Cadastro Único: 
I - famílias com integrantes em situação de trabalho infantil; 
II - famílias com integrantes libertos de situação análoga à de trabalho escravo; 
III - famílias quilombolas; 
IV - famílias indígenas; 
V - famílias com catadores de material reciclável; 
VI - famílias com pessoas em situação de rua; 
VII - famílias em risco de insegurança alimentar; 
VIII - famílias em situação de violação de direitos; ou 
IX – famílias que realizaram ou venham a realizar a sua atualização ou inscrição cadastral mediante entrevista em domicílio, a partir de 31 de julho de 2023. (Redação dada pela Portaria MDS nº 1.003, de 16 de julho de 2024, DOU de 17/07/2024).
§ 4º Em municípios com taxa de atendimento de famílias unipessoais superior ao limite máximo previsto no § 2º, poderão ser estabelecidas medidas adicionais de gestão, conforme o disposto em norma complementar publicada pela Senarc.

Segundo informações divulgadas pelo Governo Federal (Disponível em: https://www.gov.br/secom/pt-br/fatos/brasil-contra-fake/noticias/2023/09/portaria-limita-familias-unipessoais-no-bolsa-familia. Acesso em 28/4/2026), a limitação de famílias unipessoais a 16% dos beneficiários nos municípios leva em conta resultados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio Contínua (PDAD), elaborada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
No Informe nº 017 do Bolsa Família, de 25/8/2023, o Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome expôs que (Disponível em: https://mds.gov.br/webarquivos/MDS/2_Acoes_e_Programas/Bolsa_Familia/Informes/2023/Informe_Bolsa_Familia_N_17.pdf. Acesso em 28/4/2026):

“O processo tem sido essencial para que Governo Federal, estados e municípios atuem, com empenho e dedicação, para conter o aumento desproporcional de famílias unipessoais no Cadastro Único e no programa de transferência de renda, evidenciado especialmente no ano passado. É um crescimento que naturalmente traz reflexos na gestão de benefícios do novo Programa Bolsa Família (PBF). 
É importante lembrar que, entre os anos de 2021 e 2022, foi observado um crescimento de 73% da inclusão de famílias unipessoais no Cadastro Único. No entanto, esse movimento não reflete a realidade brasileira: enquanto o Programa Auxílio Brasil tinha, em dezembro de 2022, mais de 25% de lares unipessoais, dados estatísticos oficiais indicam a existência de somente 15,9% de lares com apenas um morador – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - Contínua (PNADC), de 2022, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). 
Apesar dos esforços feitos no primeiro semestre para corrigir essa distorção, inclusive com o apoio dos recursos do Programa de Fortalecimento Emergencial do Atendimento do Cadastro Único no Sistema Único da Assistência Social (PROCAD-SUAS), percebe-se que, em diversos municípios, a qualidade das informações não melhorou e a entrada de cadastros unipessoais segue absolutamente acima do esperado. 
Para esses municípios, de modo a evitar concessões indevidas e garantir a continuidade do ingresso das famílias que mais precisam, uma nova regra de gestão de benefícios passa a valer. Fica estabelecido o limite municipal para atendimento de cadastros de unipessoais no Bolsa Família, conforme é apresentado no Art. 6º da Portaria nr.897, de 7 de julho de 2023, que trata das regras de entrada de famílias no PBF. O regramento segue apontamentos indicados pelo Tribunal de Contas da União.
A nova regra indica que, se o percentual de lares unipessoais recebendo o Bolsa Família no município for igual ou superior a 16% do total de famílias beneficiárias, não serão incluídas novas famílias unipessoais no Programa, até que a cobertura esteja adequada. 
Esse limite está estabelecido de forma ampla e conforme a estatística oficial mais recente. É inclusive um pouco superior à proporção de lares unipessoais no programa antes do crescimento intenso verificado em 2022. Dessa forma, o limite foi criado de modo a continuar a garantir a entrada de públicos mais vulneráveis, ou seja, é um percentual suficiente para dar continuidade ao atendimento das pessoas em situação de pobreza que efetivamente vivem sem a companhia de familiares. A taxa utilizada para estabelecer o limite máximo será revisitada assim que novos dados estatísticos forem publicados.”

A Lei nº 14.601/2023 foi alterada pela Lei nº 15.077/2024, que passou a dispor expressamente sobre a limitação de famílias unipessoais inscritas no Programa Bolsa Família, bem como delegou a regulamentação dessa previsão a ato do Poder Executivo:

Art. 12-A. Os Municípios e o Distrito Federal, na atuação descentralizada da execução e da gestão do Programa Bolsa Família, deverão observar índice máximo de famílias compostas de 1 (uma) só pessoa inscritas no Programa, nos termos de ato do Poder Executivo federal.    (Incluído pela Lei nº 15.077, de 2024)

Posteriormente, o Decreto nº 12.417/2025 ainda regulamentou o art. 6º, § 5º, e o art. 12-A da Lei nº 14.601/2023, para estabelecer que as famílias unipessoais somente podem ingressar no Programa Bolsa Família (PBF) com a realização de entrevista domiciliar para inscrição ou atualização do Cadastro Único, o que, segundo o Governo, tem  como objetivo reforçar a verificação das informações declaradas, contribuindo para uma gestão mais eficiente do programa (Disponível em: https://www.gov.br/mds/pt-br/noticias-e-conteudos/desenvolvimento-social/noticias-desenvolvimento-social/decreto-atualiza-regras-para-familias-unipessoais-entrarem-no-bolsa-familia. Acesso em 28/4/2026).
Desse modo, verifica-se que a limitação imposta pelo Programa Bolsa Família está devidamente justificada por critérios técnicos que orientaram a regulamentação do benefício, diante da necessidade de compatibilização da população atendida com a realidade social revelada pelos dados estatísticos apurados.
A limitação não constitui extrapolação do poder regulamentar conferido ao Poder Executivo, eis que expressamente conferido ao Ato do Poder Executivo federal a regulamentação da norma, inclusive para fins de estabelecimento de critérios, parâmetros, mecanismos e procedimentos para adequação dos benefícios (art. 1º, §§2º e 3º), além da atribuição para compatibilizar a quantidade de beneficiários e de benefícios financeiros com as dotações orçamentárias disponíveis (art. 11, §1º).
Após a alteração promovida pela  Lei nº 15.077, de 27 de dezembro de 2024, a própria norma legal passou a dispor expressamente sobre a limitação do índice máximo de famílias compostas de 1 (uma) só pessoa inscritas no Programa, nos termos de ato do Poder Executivo federal, razão pela qual não prospera a ofensa alegada.
Destaca-se que o ato regulamentar estabelece exceções à limitação, de modo a contemplar o atendimento a famílias unipessoais em situação de maior vulnerabilidade, como as com integrantes em situação de trabalho infantil; libertos de situação análoga à de trabalho escravo; quilombolas; indígenas; com catadores de material reciclável; com pessoas em situação de rua; em risco de insegurança alimentar; em situação de violação de direitos; ou famílias que realizaram ou venham a realizar a sua atualização ou inscrição cadastral mediante entrevista em domicílio, a partir de 31 de julho de 2023. (Redação dada pela Portaria MDS nº 1.003, de 16 de julho de 2024, DOU de 17/07/2024).
Essa última hipótese, que afasta da limitação as famílias que realizaram ou venham a realizar a sua atualização ou inscrição cadastral mediante entrevista em domicílio, a partir de 31 de julho de 2023, demonstra que o escopo da limitação visa impedir a burla ao programa por pessoas que não preenchem os requisitos exigidos pela norma, de modo a impor a entrevista em domicílio como requisito para obtenção do benefício.
Também há previsão de que, em municípios com taxa de atendimento de famílias unipessoais superior ao limite máximo, poderão ser estabelecidas medidas adicionais de gestão, conforme o disposto em norma complementar publicada pela Senarc.
Essas medidas demonstram o tratamento da questão em respeito ao princípio da isonomia, ao destacar hipóteses que exigem tratamento diferenciado e preferencial pela norma, além de contemplar como beneficiários todas as famílias unipessoais que realizaram ou venham a realizar a sua atualização ou inscrição cadastral mediante entrevista em domicílio, a partir de 31 de julho de 2023.
Por fim, verifica-se que a medida é razoável e proporcional à gestão do programa, privilegiando a eficiência na distribuição dos recursos escassos em prol do atendimento da população mais vulnerável, a partir de critérios técnicos e dados oficiais bem definidos, não havendo que se falar em proteção deficiente nem em retrocesso social.
Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11), observada a justiça gratuita concedida nos autos.
Publique-se.
Brasília, 22 de maio de 2026.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Documento assinado digitalmente