Tribunal: STF
Processo: ADI 7946
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-20
Data de publicação: 2026-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL N. 11.079/25 DO RIO DE JANEIRO. ASSOCIAÇÃO DE COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA SEM REPRESENTAÇÃO DE CATEGORIA ECONÔMICA OU PROFISSIONAL ESPECÍFICA. ENTIDADE QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CLASSE. PRECEDENTES. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AÇÃO DIRETA À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.

Relatório
1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada pela Associação Brasileira de Fisioterapia Respiratória, Fisioterapia Cardiovascular e Fisioterapia em Terapia Intensiva ASSOBRAFIR, contra a “Lei Estadual n. 11.079/25, essa que, inconstitucionalmente, tanto do ponto de vista formal, quanto material, não só autorizou, mas como direcionou ao Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro a inclusão do profissional de educação física na equipe técnica da rede estadual de saúde (âmbito hospitalar e ambulatorial), pelo que passa, então, a expor as razões fáticas e jurídicas que consubstanciam a presente”.

Alega-se ofensa aos incs. I e XVI do art. 22, à al. a do inc. II do § 1º do art. 61 e aos arts. 196 e 197 da Constituição da República.

2. Na norma impugnada, dispõe-se:
“Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a incluir, no quadro funcional da Secretaria de Estado de Saúde, a figura do Professor de Educação Física Hospitalar nas seguintes unidades:
I – centros estaduais de saúde;
II – policlínicas;
III – unidades de Pronto Atendimento 24 horas (UPAs); e 
IV – hospitais (emergência, pronto atendimento, especializados, pediátricos, geriátrico e de psiquiatria) e maternidades. Parágrafo único. O Professor de Educação Física Hospitalar deve estar devidamente registrado junto ao Conselho Regional de Educação Física (CREF1).
Art. 2º São atribuições do Professor de Educação Física Hospitalar:
I – ministrar aulas em programa de condicionamento físico para grupos especiais, prevenção e reabilitação física, executar avaliações funcionais, realizar prescrição de atividade física e participar das atividades científicas da equipe multidisciplinar;
II – prescrever e acompanhar a sobrecarga de trabalho das sessões de condicionamento físico em indivíduos com lesões musculoesqueléticas;
III – planejar e ministrar aulas de condicionamento físico para preventivos e cardiopatas;
IV – reprogramar a intensidade de exercício físico dos participantes do Programa de Condicionamento Físico;
V – programar e orientar exercício físico supervisionado à distância no ambulatório de cardiologia e fisiologia do exercício;
VI – orientar e supervisionar estagiários e alunos de especialização, lato senso, em programas de ensino de educação física desenvolvidos na Unidade;
VII – atuar como facilitador e organizador de atividades e programas de condicionamento físico nas áreas de reeducação postural, de ginástica laboral e de reabilitação;
VIII – supervisionar e capacitar residentes, estudantes e outros profissionais da área de educação física;
IX – implementar ações de prevenção de doenças e promoção da saúde individual e coletiva;
X – difundir conhecimento da área de saúde, de forma a integrar as atividades de ensino, pesquisa e extensão junto à equipe multiprofissional do hospital;
XI – atuar como facilitador e organizador de atividades de programas de condicionamento físico para funcionários;
XII – planejar, coordenar, desenvolver e executar atividades físicas, esportivas e recreativas com pacientes e seus familiares;
XIII – orientar pacientes e familiares;
XIV – realizar visitas domiciliares e institucionais;
XV – promover atividades de socialização interna e externa;
XVI – registrar informações em prontuário e formulários específicos;
XVII – planejar, coordenar, desenvolver e executar atividades físicas, educacionais, esportivas e recreativas com pacientes, com base nos princípios pedagógicos e de reabilitação;
XVIII – orientar pacientes e familiares para que sejam agentes de sua própria saúde; realizar visitas domiciliares e institucionais, principalmente em escolas, visando à avaliação do paciente no ambiente escolar e à orientação de professores para facilitar o processo de inclusão;
XIX – promover atividades de socialização interna e externa, de caráter educacional, cultural e lúdico.
Art. 3º As despesas na aplicação da presente lei serão consignadas em dotação orçamentária própria, suplementadas se necessário.
Art. 4º O Poder Executivo regulamentará a presente lei.
Art. 5º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação”.

3. A autora afirma ser “entidade associativa de caráter nacional, voltada
à representação técnico-científica e institucional das especialidades de
a) Fisioterapia Respiratória; b) Fisioterapia Cardiovascular e c) Fisioterapia em Terapia Intensiva, reconhecidas pelo Conselho Federal de Fisioterapia e Terapia Ocupacional – COFFITO” (fl. 4, e-doc. 1).

Realça ser “evidente a pertinência temática, pois a Lei Estadual
n. 11.079/2025, de iniciativa (inconstitucional) da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, autorizou a atuação de profissionais de Educação Física em âmbito hospitalar, na rede pública de saúde do Estado, inclusive em maternidades, UPAs, policlínicas e centros estaduais de saúde, com impacto imediato sobre a organização do trabalho, a delimitação de atribuições e a segurança assistencial em ambiente hospitalar” (fl. 5, e-doc. 1).

Argumenta que objetiva “obstar a continuidade da vigência da norma do Estado do Rio de Janeiro, por inconstitucional decorrente de vício formal de iniciativa legislativa, de vício material de invasão da competência legislativa da União e, pela pertinência temática, no que diz respeito à defesa da Fisioterapia, quanto a usurpações de suas competências profissionais específicas, por educadores físicos que podem, ainda, com todas as vênias, expor pacientes à risco iminente de deterioração da saúde e agravamento das lesões” (fl. 6, e-doc. 1). 

4. Requer medida cautelar, para “suspender os efeitos da norma inconstitucional, maculada por vício de forma insanável e por vícios de natureza material, não passíveis de convalidação, nos respectivos termos do artigo 102, inciso I, alínea ‘p’ da CRFB/88, bem como nos artigos 10 a 12 da Lei 
n. 9.868/99” (fl. 23, e-doc. 1).
5. Pede, no mérito, “seja a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade declarada totalmente procedente e, com isso, reconhecida a inconstitucionalidade integral da Lei Estadual n. 11.079/25, proveniente do Estado do Rio de Janeiro, com efeitos ex tunc e eficácia erga omnes, confirmando a medida cautelar anteriormente concedida” (fl. 75, e-doc. 1).

Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.

6. A presente ação não pode ser conhecida pela manifesta ausência de legitimidade ativa ad causam da autora.

7. Na Constituição da República de 1988, ampliou-se o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional
n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.

No art. 103 da Constituição da República, prevê-se o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade:
“Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.
8. Quanto à legitimidade ativa ad causam das entidades de classe de alcance nacional, este Supremo Tribunal firmou jurisprudência no sentido de que, para reconhecimento de sua legitimidade ativa, pressupõe-se preenchimento dos seguintes requisitos: “(i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito Federal), por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos LOPP)” (ADI n. 4.294-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 5.9.2016).

Trata-se de legitimidade ativa especial, considerando-se que, apenas quando demonstradas cumulativamente a presença de todos os requisitos e a pertinência temática entre o conteúdo veiculado na norma impugnada e as finalidades da entidade, tem-se reconhecida a legitimidade ativa da entidade de classe para propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade.

9. Na espécie, buscando comprovar a legitimidade ativa para propositura da presente ação direta, assevera a autora ser “competente para propor Ação Direta de Constitucionalidade, sendo ela uma ‘entidade de classe de âmbito nacional’” (fl. 3, e-doc. 1).

Sustenta estar “presente em todos os estados-membros da Federação Brasileira, atuando ativamente na defesa de interesses e prerrogativas diretamente vinculados ao exercício profissional do Fisioterapeuta e do Terapeuta Ocupacional, inclusive e principalmente quanto à competência de reabilitação clínica em ambiente hospitalar e em unidades assistenciais dos três níveis de complexidade” (fl. 5, e-doc. 1).

Tem-se no Estatuto Social da Associação Brasileira de Fisioterapia Respiratória, Fisioterapia Cardiovascular e Fisioterapia em Terapia Intensiva ASSOBRAFIR ser a autora associação civil sem fins lucrativos que congrega “fisioterapeutas, devidamente registrados nos respectivos conselhos regionais de Fisioterapia e Terapia Ocupacional (CREFITO), que trabalhem ou se integrem na assistência, pesquisa, ensino e representação política dedicados à Fisioterapia Respiratória à Fisioterapia Cardiovascular e/ou Fisioterapia em Terapia Intensiva, no âmbito público, comunitário ou privado” (art. 2º), assim como “bacharéis em Fisioterapia de outras nacionalidades e com atuação em outros países (...)”.

10. É assente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que a composição heterogênea de associação que reúna, em função de expressa previsão estatutária, pessoas vinculadas a categorias distintas e estratos sociais diversos atua como elemento descaracterizador de sua representatividade. Assim, por exemplo:		
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
ART. 1º DA RESOLUÇÃO N. 51/98/CONTRAN. 1. Ilegitimidade ativa da autora, entidade que não reúne a qualificação constitucional prevista no art. 103, inc. IX, da Constituição da República. 2. A heterogeneidade da composição da Autora, conforme expressa disposição estatutária, descaracteriza a condição de representatividade de classe de âmbito nacional: Precedentes do Supremo Tribunal Federal. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida”
(ADI n. 3.381, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJ 29.6.2007).

“Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade.
2. Lei do Estado do Rio Grande do Sul 14.870/2016, que alterou a Lei Estadual 7.877/1983. Transporte e armazenamento de cargas perigosas. 3. Associação Nacional das Distribuidoras de Combustíveis, Lubrificantes e de Modelos de Lojas de Conveniência em Postos de Combustíveis Andicom. 4. Heterogeneidade da composição. Ilegitimidade ativa. 5. Agravo regimental conhecido e não provido” (ADI n. 5.878-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 7.7.2020).

“Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Associação heterogênea. Ilegitimidade ativa. Não preenchidos os requisitos do art. 103, IX, da CF/88. Jurisprudência da Corte. 1. A heterogeneidade da composição da autora, que admite serem suas associadas pessoas físicas de diversas categorias profissionais, empresas do setor da indústria e empresas do setor do comércio, conforme disposições estatutárias, faz com que ela não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, IX, da CF/88). Reconhecimento da ilegitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. 2. Agravo regimental não provido” (ADI
n. 4.660-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 8.5.2017).

“AGRAVO REGIMENTAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) ILEGITIMIDADE ATIVA ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL NÃO CARACTERIZAÇÃO. 1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, parte final, da Constituição Federal. 2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas. 3. Ausente a comprovação do caráter nacional da entidade, consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove estados da federação, não bastante para esse fim a mera declaração formal do qualificativo nos seus estatutos sociais. Precedente. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 4.230-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 14.9.2011).

“AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 116/2013 MODIFICADA PELA LEI COMPLEMENTAR 157/2016. IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA (ISS). PLANOS DE SAÚDE. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS COOPERATIVAS (CNCOOP) E UNIMED DO BRASIL (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS COOPERATIVAS MÉDICAS). CNCOOP HETEROGENEIDADE DA COMPOSIÇÃO E FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. UNIMED – NÃO SE CARACTERIZA COMO CONFEDERAÇÃO SINDICAL NOS TERMOS DO ART. 103, IX. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A heterogeneidade da composição da CNCOOP, congregando agentes de diversos ramos, conforme disposições estatutárias, e comprovado pela autora, faz com que não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional nos termos do art. 103, IX da Constituição. Precedentes: ADI 3.900, Rel. p/ acórdão Min. JOAQUIM BARBOSA, DJe de 8/11/2011; ADI 4.230-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 14/9/11; ADI 4.660-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 8/5/2017; ADI 42, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, DJ de 2/4/1993. 2. Ainda que se reconhecesse à CNCOOP homogeneidade suficiente para proposição de ação direta de inconstitucionalidade, ainda se veria ausente o pressuposto da pertinência temática. Não há referibilidade direta entre o preceito estatutário da autora de representar os interesses gerais da respectiva categoria (cooperativas) e seus filiados e norma que alterou a sistemática de recolhimento do ISS. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 3. Também a UNIMED não comprovou sua legitimidade para propositura da ação, visto que, nos termos do seu estatuto, configura-se como sociedade simples de responsabilidade limitada representativa do Sistema das Sociedades Cooperativas UNIMED, incapaz de representar toda a categoria e, portanto, incapaz de cumprir os requisitos do art. 103, IX, para configurar uma confederação sindical nos termos da Constituição. 4. Agravo Regimental conhecido e não provido” (ADI n. 5.844-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 11.3.2019).

A heterogeneidade na composição da Associação Brasileira de Fisioterapia Respiratória, Fisioterapia Cardiovascular e Fisioterapia em Terapia Intensiva – ASSOBRAFIR descaracteriza-a como parte legítima ativa para propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade.

11. Ressalte-se que a autora não representa a totalidade da classe dos Fisioterapeutas e dos Terapeutas Ocupacionais, mas somente aqueles que atuam nas especialidades de fisioterapia respiratória, cardiovascular e em terapia intensiva.

Nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal, “para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e confederações sindicais nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, [exige-se] que a entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela” (ADI n. 6.465-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 25.11.2020).

No mesmo sentido, por exemplo:
“Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Lei Complementar gaúcha 10.992/1997. Posto de ingresso no Quadro de Oficiais do Estado Maior (QOEM) e no Quadro de Oficiais Especialistas em Saúde (QOES). Agravo que não enfrenta todos os fundamentos da decisão recorrida. Violação ao princípio da dialeticidade. Ilegitimidade ativa ad causam. Associação não representativa da integralidade da categoria. Heterogeneidade dos associados. Ausência de impugnação da integralidade do complexo normativo. Agravo não conhecido.
I. Caso em exame
1. Trata-se de agravo regimental interposto em face de decisão mediante a qual não conheci da ação direta de inconstitucionalidade, tendo em vista (i) a ilegitimidade ativa ad causam da entidade associativa agravante; (ii) a ausência de impugnação da integralidade do complexo normativo pertinente.
II. Questão em discussão 2. Existem, no presente agravo, ao menos três discussões: saber se (i) a petição de agravo impugnou todos os fundamentos da decisão agravada; caso superado o óbice; (ii) a associação requerente possui legitimidade ativa para instauração de processo do controle normativo abstrato; (iii) o questionamento dos dispositivos indicados engloba todo o complexo normativo pertinente.
III. Razões de decidir
3. Violação ao princípio da dialeticidade. Incognoscibilidade do agravo. O agravo regimental deve enfrentar todos os argumentos presentes na decisão impugnada, sob pena de tornar inviável o conhecimento do recurso (CPC, art. 1.021, § 1º c/c art. 317, § 1º, do RISTF).
4. Ilegitimidade ativa ad causam. Representatividade parcial da categoria. Heterogeneidade dos associados. A jurisprudência desta Corte tem assentado que a legitimidade das entidades de classe deve observar ao menos quatro pressupostos cumulativos: (i) âmbito nacional; (ii) pertinência temática; (iii) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade; e, (iv) representatividade da categoria em sua totalidade. Na espécie, a Associação Nacional das Entidades Representativas dos Militares Estaduais e Bombeiros Militares do Brasil – ANERBM, requerente, não representa a totalidade da categoria profissional, na medida em que parte significativa das associações a ela filiadas representa tão somente os praças, inexistindo, pois, integral representação dos oficiais. Ademais, o rol de associados colacionados aos autos permite vislumbrar a heterogeneidade da composição da entidade em questão.
5. Ausência de impugnação da integralidade do complexo normativo. No âmbito do controle concentrado de constitucionalidade, é necessária a impugnação de todo o complexo normativo que rege a matéria, sob pena de inviabilidade da instauração do controle abstrato por vício processual comprometedor do interesse de agir. Na hipótese, a pretensão de adequação da Lei Complementar gaúcha à Lei federal 14.751/2023 não prescinde da conformação, por igual, da Lei Complementar gaúcha 10.990/1997, o que leva à conclusão de que não foi impugnado todo o complexo normativo pertinente. IV. Dispositivo
6. Agravo regimental não conhecido” (ADI n. 7.833-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 2.9.2025).

12. Comprovado está não ser o autor entidade de classe para se ter por atendido o inc. IX do artigo 103 da Constituição. Não representa categoria profissional ou econômica específica na defesa de interesses homogêneos, com comprovada abrangência no território nacional, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

13. Pelo exposto, ausentes as condições de procedibilidade, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade (§ 1º do
art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicada a medida liminar requerida.

Publique-se.

Arquive-se.

Brasília, 20 de março de 2026.

Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora