Tribunal: STF
Processo: MS 40633
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-16
Data de publicação: 2026-02-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.

Relatório
1. Mandado de segurança preventivo, com requerimento de medida liminar, impetrado por Lucilia da Silva Mota Moreira, “em face do ato eminente a ser praticado pelo INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA, cujas atividades são vinculadas ao TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO” (fl. 1, e-doc. 1).
O caso
2. A impetrante informa ser “aposentada por tempo de contribuição pelo regime geral da previdência social desde o ano de 11/12/1997, percebendo o valor atual de R$ 1.899,74 (hum mil oitocentos e noventa e nove reais e setenta e quatro centavos), conforme carta de concessão de benefício que segue anexada” (fl. 6, e-doc. 1). 

Afirma que “recebe a pensão por morte pelo regime geral da previdência social desde 15/07/2022, percebendo o valor atual de R$ 1.412,00 (mil quatrocentos e doze reais), conforme carta de concessão de benefício que segue anexada. Recebe a pensão por morte pelo regime próprio da previdência social desde agosto/2022, percebendo atualmente o valor de R$ 2.739,82 (dois mil setecentos e trinta e nove reais e oitenta e dois centavos), conforme contracheque do mês de março/2025 anexado aos autos” (fl. 6, e-doc. 1). 

Informa que “o Sr. José Sebastião Moreira, de cujus, marido da requerente, era Funcionário Público do INCRA, quando se aposentou, resolveu continuar trabalhando em outra atividade e contribuindo para o regime geral da previdência social, dessa forma, a época de seu falecimento possuía duas rendas: uma aposentadoria do REGIME PRÓPRIO (INCRA) e outra aposentadoria do REGIME GERAL (INSS). Quando do seu óbito em 15/07/2022, a autora solicitou junto ao INCRA-PI e ao INSS, o que entendia ser de seu direito, qual seja, as duas pensões por morte (...). Desta forma passou a perceber as duas pensões por morte, sendo uma do RPPS e outra do RGPS, juntamente com sua aposentadoria” (fl. 6, e-doc. 1).

Alega que “em dezembro/2024 foi pega de surpresa quando recebeu em sua residência a notificação nº 20823/2024/SR(PI)GAB/SR(PI)/INCRA-INCRA informando que se encontrava em situação irregular devido a uma fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU) ter detectado que a requerente estava em inobservância ao § 1º do art. 24 da EC 103/2019. Conforme a notificação supra do TCU a requerente tinha um prazo de 05 (cinco) dias para assinar um termo renunciando ao benefício de menor valor, ou seja, teria que renunciar uma das pensões”(fl. 7, e-doc. 1).

Assevera que “apresentou uma contestação por escrito junto ao INCRA-PI que está anexada aos autos, e nunca obteve resposta, ou seja, se existe um ‘indício’ verificado pelo TCU através de uma fiscalização, entende-se que é um processo Administrativo Federal regido pela Lei 9.784/99. O causídico fora pessoalmente no setor de Recursos Humanos do INCRA-PI requerer o resultado da contestação, pois queria a negativa para entrar com esta exordial e simplesmente foi informado pelo responsável que estavam seguindo o que o TCU determinava, ou seja, que a requerente assinasse uma renúncia dos benefícios. Diante de tal inobservância ao Processo Administrativo Federal regido pela Lei 9.784/99 não restou outra opção para a requerente senão procurar o Poder Judiciário para resolver a celeuma” (fl. 7, e-doc. 1).

Sustenta que “a hermenêutica utilizada pelo TCU em relação a EC 103/2019 foi em sua literalidade prejudicial a requerente, ora a interpretação da lei não pode ser feita de modo a prejudicá-la, principalmente pelo direito adquirido quanto a aposentadoria” (fl. 8, e-doc. 1).

Estes os requerimentos e o pedido:
“1. Defira a medida liminar pleiteada, para suspender qualquer ato administrativo que venha a cancelar/suspender/bloquear as pensões por morte concedida a autora, nos termos do Art. 7º, inc. III da Lei 12.016/09;
2. Seja concedida a Gratuidade de Justiça nos termos do Art. 98 do Código de Processo Civil;
3. Ao final, conceda a ordem, para confirmar a liminar, se deferida, e declarar a nulidade do ato administrativo que venha a cancelar/suspender/bloquear as pensões por morte concedida a autora e determine a manutenção das mesmas;
4. Seja o Impetrado, condenado à sucumbência, em fase de cumprimento de sentença, se favorável, nos termos do Art. 85, § 11, do NCPC, aplicado, subsidiariamente, à Lei Federal nº 12.016/09” (fls. 20-21, e-doc. 1).

3. Impetrado este mandado de segurança na Seção Judiciária do Piauí, o juiz federal da Sexta Vara Federal Cível daquela seção assentou a incompetência da Justiça Federal e a remessa dos autos a este Supremo Tribunal, ao fundamento de que, “constando no polo passivo o Tribunal de Contas da União, não há ensejo para a incidência do disposto no artigo 109, caput, inciso I, da Constituição” (fl. 152, e-doc. 1).

Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
4. Defiro o pedido de justiça gratuita, nos termos do art. 98 do Código de Processo Civil, c/c o art. 62 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.

5. Razão jurídica não assiste à impetrante.

A impetrante pretende valer-se da via mandamental de forma preventiva, insurgindo-se contra eventual futuro “ato administrativo que venha a cancelar/suspender/bloquear as pensões por morte concedida a autora”.

No julgamento do Mandado de Segurança n. 25.009, Relator o Ministro Carlos Velloso, este Supremo Tribunal assentou que “a segurança preventiva pressupõe a existência de efetiva ameaça a direito, ameaça que decorre de atas concretos da autoridade pública" (Tribunal Pleno, DJ 1º.12.2004).

Em sentido idêntico é o entendimento doutrinário, por exemplo, de Daniel Assumpção Neves:
“O chamado ‘mandado de segurança preventivo’ exige a comprovação de um risco objetivo e fundado de que a ilegalidade ou o abuso de direito esteja na iminência de ocorrer, comprovado por atos preparatórios ou indícios nesse sentido” (NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Ações constitucionais – 2. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2013, pg. 97).

Na espécie, consta ter o Tribunal de Contas da União identificado indícios de descumprimento do § 1º do art. 24 da Emenda Constitucional n. 103/2019, pela cumulação de dois benefícios previdenciários de igual natureza pela impetrante. Esses indícios foram encaminhados ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária para apuração e regularização.

Esse encaminhamento do Tribunal de Contas da União ao Incra se deu em razão do 9º Ciclo da Fiscalização Contínua de Folhas de Pagamento daquele órgão de controle externo, com o objetivo de realizar “fiscalização do tipo acompanhamento (Racom 008.134/2023-5) nessa e em outras 851 organizações públicas federais e três distritais” (fl. 33, e-doc. 1).

Não se comprova, dos documentos havidos nos autos, indício de iminente ato do Tribunal de Contas da União que ofenda algum direito líquido e certo da impetrante. Não há, nos autos, elementos que demonstrem haver, neste momento, processo administrativo naquele órgão de controle externo que possa determinar, por ato próprio do Tribunal de Contas da União, a interrupção do pagamento dos benefícios à impetrante.

6. Ainda que esse óbice pudesse ser superado, o que não se dá na espécie, tem-se que contra eventual julgamento de irregularidade dos benefícios recebidos pela impetrante, pelo Tribunal de Contas da União, é cabível a interposição de recurso de reconsideração, com efeito suspensivo.

Nos termos da legislação de regência (inc. I do art. 5º da Lei n. 12.016/2009) e da jurisprudência deste Supremo Tribunal, é inadmissível a utilização da via mandamental para questionamento de ato estatal contra o qual caiba recurso com efeito suspensivo, por ausência de interesse de agir da impetrante.

Tem-se no inc. I do art. 5º da Lei n. 12.016/2009:

“Art. 5º Não se concederá mandado de segurança quando se tratar: I - de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução;“.

Confira-se da jurisprudência prevalecente sobre o tema, por exemplo:
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE SEGURANÇA. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. IMPETRAÇÃO SIMULTÂNEA DE MANDADO DE SEGURANÇA E DE RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. LEGALIDADE DE ATO DE APOSENTADORIA. NÃO SUJEIÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. 1. O art. 5º, inc. I, da Lei n. 1.533/1951 desautoriza a impetração de mandado de segurança quando o ato coator puder ser impugnado por recurso administrativo provido de efeito suspensivo. 2. Inexistência de erro de fato. Impossibilidade de decretação de nulidade de processo administrativo, no qual pende julgamento de pedido de reexame, sob pena de se desrespeitar a competência constitucional do Tribunal de Contas da União. 3. No julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão, o Tribunal de Contas da União não se sujeita aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Súmula Vinculante n. 3 do Supremo Tribunal Federal. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (MS n. 26.737-ED, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJe 13.3.2009).

“AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO SEGURANÇA. ATO CONCESSIVO DE APOSENTADORIA. RECUSA DE REGISTRO PELO TCU. INTERPOSIÇÃO, SEM A EXIGÊNCIA DE CAUÇÃO, DE PEDIDO DE REEXAME, DOTADO DE EFEITO SUSPENSIVO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. ART. 5º, I, DA LEI Nº 12.016/2009. 1. Inviável a impugnação, considerada a falta de interesse de agir, de ato que, enquanto desafiado, sem a exigência de caução, por recurso administrativo – pedido de reexame – dotado de efeito suspensivo, carecia, ao tempo do ajuizamento da presente impetração, dos atributos da operatividade e da exequibilidade. 2. Acaso se entendesse possível a superação da decisão agravada, em razão da superveniência da negativa de provimento do pedido de reexame, a impetração, analisada em seu mérito, em especial sob o ângulo da sustentada afronta à garantia da coisa julgada, não renderia ensejo à concessão da segurança. 3. O provimento jurisdicional invocado pelo impetrante vedou a adequação dos quintos incorporados de função comissionada aos valores previstos, na Lei 8.168/1991, para retribuir o exercício de cargo de direção, mas não afastou a aplicação do art. 15, § 1º, da Lei 9.527/1997, fundamento da decisão da Corte de Contas da União, nem, tampouco, assegurou ao ora impetrante o direito de ter os aludidos quintos corrigidos, ad aeternum, com base nos parâmetros originalmente previstos na Portaria nº 474/1987 – MEC. 4. Balizada na compreensão de que não há direito adquirido a regime jurídico, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, reafirmada ao julgamento, sob a sistemática da repercussão geral, do RE 563.965, Rel. Min. Cármen Lúcia, reputa revestida de legitimidade constitucional a alteração na estrutura dos vencimentos de servidores públicos, desde que com eficácia ex nunc e sem redução nominal de estipêndios. 5. Agravo regimental conhecido e não provido” (MS n. 28.654-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 16.5.2019).

“MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO IMPETRADO, EM CARÁTER PREVENTIVO, CONTRA DELIBERAÇÃO ESTATAL (TCU) QUE SOFREU, NA INSTÂNCIA DE ORIGEM, INTERPOSIÇÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO REVESTIDO DE EFEITO SUSPENSIVO, INDEPENDENTE DE CAUÇÃO – SUSPENSIVIDADE QUE SUBTRAI, AO ATO IMPUGNADO, A SUA EVENTUAL POTENCIALIDADE LESIVA – SITUAÇÃO QUE INVIABILIZA A UTILIZAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA (LEI Nº 12.016/2009, ART. 5º, I) – DOUTRINA – PRECEDENTES – MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO NÃO CONHECIDO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - Não se revela admissível mandado de segurança quando impetrado contra ato ou deliberação estatal de que caiba recurso administrativo revestido de efeito suspensivo, independentemente de caução, pois, em tal hipótese, o ato impugnado não terá aptidão para produzir efeitos lesivos que afetem o direito vindicado pelo autor do ‘writ’ constitucional, que se reputará – ante a ausência de interesse de agir – carecedor da ação de mandado de segurança. – Inviável, desse modo, a utilização simultânea, contra o mesmo ato ou deliberação estatal, de mandado de segurança e de recurso administrativo, com efeito suspensivo, cuja interposição independa da prestação de garantia, sob pena de carência do ‘writ’ mandamental. Doutrina. Precedentes” (MS n. 32.334-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014).

No mesmo sentido, por exemplo, anota Celso Agrícola Barbi:
“(...) a conclusão que tiramos (...) é a inexistência de ‘interesse de agir’ quando haja recurso administrativo com efeito suspensivo e independentemente de caução. O mandado porventura requerido não deve ter seguimento, e o autor será julgado não possuidor de ação, por falta de interesse de agir” (BARBI, Celso Agrícola. Do Mandado de Segurança. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 62).

7. Ausente demonstração de algum direito da impetrante, menos ainda que pudesse ser qualificado de líquido e certo, tampouco se tendo comprovada ilegalidade ou abuso de poder da autoridade apontada coatora, sujeita à jurisdição deste Supremo Tribunal, sem o que, nos termos da legislação vigente, não pode ter seguimento válido a presente impetração.

8. Pelo exposto, indefiro o mandado de segurança (art. 10 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento de medida liminar.

Publique-se.

Brasília, 16 de fevereiro de 2026.

Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora