Tribunal: STF
Processo: ARE 1597935
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-24
Data de publicação: 2026-04-24

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
Vistos. 
Trata-se de agravo interposto por Telefônica Brasil S/A contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado contra acórdão proferido pela Décima Oitava Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (e-doc. 64):

“EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. MULTA QUE NÃO SE REFERE A SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES, MAS A USO/ OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO ENTE FEDERATIVO MENOR. CONTRIBUINTE QUE SUSTENTA FALTA DE PRÉVIA INTIMAÇÃO E AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADES. DÍVIDA REGULARMENTE INSCRITA QUE GOZA DE PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ, INFIRMADA SOMENTE COM PROVA ROBUSTA. APELO DESPROVIDO.”

Opostos embargos de declaração, foram desprovidos (e-doc. 67). 
No recurso extraordinário sustenta-se violação aos artigos 21, inciso XI; 22, inciso IV, da Constituição Federal.
Alega que o acórdão proferido pelo TJSP afronta os dispositivos constitucionais por considerar legítima a multa aplicada pelo alegado descumprimento do art. 1º, III, da Lei Municipal 3.322/2016, o qual “dispõe sobre a obrigatoriedade de identificação do cabeamento, alinhamento e retirada de fiação excedente no Município de Santos, e dá outras providências”.
Sustenta que o Tribunal de origem violou os arts. 21, XI, e 22, IV, da CF, que estabelecem dentre as competências privativas da União a de legislar sobre telecomunicação e energia e das Agências Reguladoras para regular a matéria, o que torna impositivo o conhecimento do presente recurso pela alínea “a” e “c” do art. 102, III, da Constituição Federal.
Assevera que a Lei Municipal nº 3.322/2016 foi editada com a pretensão de regular o compartilhamento de infraestrutura que já é objeto de regulamentação, estabelecendo obrigações e procedimentos distintos daqueles previstos nas Resoluções das Agências Reguladoras, uma vez que 

“(...) a Resolução Conjunta ANEEL/ANATEL nº 4/2014 estabelece sistemática pela qual: (i) caso verifiquem alguma irregularidade, as distribuidoras de energia elétrica e interessados devem notificar as ocupantes, indicando a localização do poste e a irregularidade identificada; e (ii) após a devida notificação, a solução de eventuais irregularidades verificadas será feita mediante o estabelecimento de um cronograma acordado entre as partes, com prazos e quantidade de postes previamente definidos, limitado a 2.100 postes por ano.”

Argumenta que 

“(...) não há dúvidas de que previsões legislativas como a Lei Municipal nº 3.322/2016, que permitem ao Município intervir em temas atinentes aos serviços de telecomunicações e de energia elétrica, contrariando a regulamentação estabelecida pelas Agências Reguladoras, são manifestamente inconstitucionais, por violação ao arts. 21, XI, da CF, bem como ao art. 22, IV, da CF, que prevê competir privativamente à União legislar sobre ‘águas, energia, informática, TELECOMUNICAÇÕES e radiodifusão’.” 
Requer, ao final, seja provido o presente recurso extraordinário, reformando o acórdão fustigado, a fim de julgar procedente os embargos à execução de origem, declarando nula a multa aplicada com base em lei municipal flagrantemente inconstitucional.
Proferido juízo negativo de admissibilidade (e-doc. 83), o recorrente interpôs agravo em recurso extraordinário elevado a esta Corte.  
Decido.
A irresignação não merece prosperar.
É certo que a partir do julgamento da ADI nº 3.110/SP, de relatoria do Ministro Edson Fachin, firmou o Plenário da Suprema Corte o entendimento de que se insere dentro da competência privativa da União editar legislação a disciplinar o tema de telecomunicações. O acórdão desse julgamento possui a seguinte ementa:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA.
1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption).
2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior.
3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras.
4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente.
5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule).
6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União.
7. Ação direta julgada procedente” (DJe de 10/6/20).

Registre-se que esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito do RE nº 1.370.232/SP, feito paradigma do Tema nº 1.235 da sistemática da repercussão geral, ocasião na qual restou fixada a seguinte tese:

“É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22,inciso IV, da Constituição Federal).”

O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (DJe de 13/09/2022).

Contudo, compulsando os autos, observo que o caso versa sobre questão distinta.
Trata-se de embargos à execução fiscal opostos pela parte recorrente, em decorrência de cobrança de multa administrativa imposta por descumprimento de norma que regula a obrigatoriedade de identificação do cabeamento, alinhamento e retirada de fiação excedente no Município de Santos.
No ponto de interesse, a recorrente objetiva a declaração de nulidade de Certidão de Dívida Ativa (CDA) sustentando a inconstitucionalidade da multa contra si imposta no título, porquanto derivada de invasão de competência privativa da União (ar. 22, IV, da CF/88) em relação aos serviços de telecomunicações, já que fundamentada na legislação urbanística municipal (Lei Municipal nº 3.322/16). 
O Tribunal paulista, no entanto, entendeu que a legislação aplicável à espécie não versa sobre fiscalização de serviços de telecomunicações, mas sim de mera regulação de interesse local, com preservação do desenvolvimento urbano sustentável, além de regulação do meio ambiente urbano. Vide:

“A execução fiscal embargada versa crédito oriundo de multa por ‘descumprimento de legislação de cabeamento’, imposta com fulcro no art. 1, inc. II, da Lei n. 3.322/16 (fls. 2/3 dos autos da execução fiscal CDA's). 
Reza essa lei santista (...) 
‘Art. 1º As empresas estatais, concessionárias ou permissionárias de serviços públicos e prestadoras de serviços que operam com cabeamento no Município de Santos, ficam obrigadas a: 
I identificar os cabos existentes, no prazo de 12 (doze) meses, a contar da data de publicação desta lei; 
II realizar o alinhamento dos fios nos postes, bem como a retirada dos fios excedentes e demais equipamentos inutilizados, no prazo de 12 (doze) meses, a contar da data da publicação desta lei, ressalvados os casos de emergência, em que as providências previstas neste inciso deverão ser realizadas no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, a partir da constatação do risco ou do recebimento de notificação do órgão municipal competente. 
Art. 2º Aplica-se o disposto nesta lei à rede elétrica, cabos telefônicos, TV a cabo e assemelhados. 
[...] 
Art. 4º Constatado o descumprimento do disposto no artigo 1º, as empresas nele mencionadas serão notificadas a promover as adequações necessárias ao cumprimento das obrigações no prazo de 7 (sete) dias, contados a partir da data do recebimento da notificação, ressalvados os casos de emergência, em que o prazo fica reduzido para 24 (vinte e quatro) horas, a partir da data da constatação do risco ou do recebimento de notificação do órgão municipal ou competente’. 
Tal legislação ‘dispõe sobre a obrigatoriedade de identificação do cabeamento, alinhamento e retirada de fiação excedente no município de Santos’. 
Como se vê, a norma não versa questões de natureza técnica, reguladas pela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e pela Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), limitando-se a tratar de alinhamento e remoção de fios empregados nos postes, matéria afeta ao uso e ocupação do solo. 
Numa palavra, não existe neste caso regulamentação de serviços de telecomunicações, certo de que a referida legislação não invadiu matéria de competência exclusiva da União, tampouco de Agências Reguladoras federais, pois restringe-se a assunto de interesse local, inserida portanto na competência do Município (art. 30, incs. I e VIII, da C.F.). 
(...)
Embora a Telefonica sustente que não foi intimada para suprir as irregularidades, antes de infligir-se a sanção (fls. 208), falta elemento concreto que ampare tal alegação. Nas CDA's há expressa referência ao número do ‘aviso/notificação’ e aqui sequer foram juntadas cópias dos processos administrativos que renderam as multas. 
Lembre-se: é ônus do particular juntar peças que compõem os autos de processos administrativos: ‘A Certidão de Dívida Ativa goza de presunção de certeza e liquidez, cujo ônus de ilidi-la é do contribuinte, cabendo a ele, ainda, a juntada do processo administrativo, caso imprescindível à solução da controvérsia’ (STJ AgInt. no REsp. n. 1.580.219/ RS, 2ª Turma, j. 18/08/2016, rel. Ministro HERMAN BENJAMIN). 
Por fim, também não impressiona o argumento de que inexistiam irregularidades (fls. 208). 
Os prints e fotos apresentadas pela apelante (fls. 211/212) não bastam para demonstrar, inequivocamente, a regularidade de suas instalações. Tampouco é possível traçar correspondência com os endereços das infrações e a data respectiva. 
Em síntese, muito embora fosse seu o onus probandi, a embargante não demonstrou irregularidade na aplicação das sanções combatidas.”

Nesse contexto, verifica-se que para divergir do entendimento firmado pelas instâncias de origem e acolher a pretensão recursal seria imprescindível o reexame dos fatos e provas dos autos e da legislação infraconstitucional pertinente, o que não é cabível em sede recursal extraordinária, a teor do que dispõe as Súmulas nºs 279 e 280 desta Corte. Nesse sentido:

“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO. ORDENAÇÃO URBANA E USO DO SOLO. EXIGÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO DE RÁDIO-BASE. DISTINGUISHING QUANTO AOS TEMAS RG Nº 919 E Nº 1.235. ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. 1. O Tribunal de origem consignou a competência do Município de Guapimirim/RJ para legislar sobre a exigência de prévio licenciamento ambiental de atividades potencialmente causadoras de dano ao meio ambiente, o que incluiria a instalação das estações de rádio-base. 
2. Não se aplicam à hipótese os Temas nº 919 e nº 1.235 do ementário da Repercussão Geral, uma vez que a legislação municipal impugnada nestes autos não versa sobre telecomunicação ou radiodifusão. 
3. Inviável, portanto, o recurso extraordinário com agravo, ante a impossibilidade da análise de legislação infraconstitucional local e de matéria fático-probatória. Incidência do óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. 
4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ARE 1.364.841 ED-AgR, Relator Ministro André Mendonça, Segunda Turma, Dje 30/5/2023)

AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REGULARIZAÇÃO DE INSTALAÇÃO DE ANTENA DE TELEFONIA EM MUNICÍPIO. ASPECTOS AMBIENTAIS E URBANÍSTICOS. SÚMULAS 280 E 279/STF. PRECEDENTES. 1. Hipótese em que se discuti a possibilidade de lei municipal exigir licença ambiental das estações de rádio base (ERBs), bem como aplicar multa administrativa pela instalação de torre de telefonia sem prévio licenciamento ambiental. 2. O Tribunal de origem assentou que a lei questionada não se refere à matéria “telecomunicações”. Respeito ao decidido no Tema 919/STF. 3. Para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário o reexame dos fatos e provas constantes dos autos, bem como da legislação infraconstitucional aplicada ao caso (Súmulas 280 e 279/STF). 4. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 5. Agravo interno a que se nega provimento. (ARE 1.428.474 AgR, Relator Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, Dje 5/6/2023)

Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 
Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.
Publique-se. 
Brasília, 24 de abril de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente