Tribunal: STF
Processo: SS 5728
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-01-02
Data de publicação: 2026-01-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de segurança formulado pela Câmara Municipal de Carnaíba (PE), com o intuito de suspender a decisão monocrática que revogou a atribuição de efeito ativo à apelação nº 0011859-57.2025.8.17.9000, interposta contra sentença que denegou a segurança formulada em ação mandamental, deixando de determinar a inclusão dos valores oriundos do FUNDEB na base de cálculo do duodécimo repassado à Câmara Municipal.

Conforme narra o requerente (eDOC 1, p. 3):

“I – Em 17/02/2025 foi impetrado mandado de segurança, com o desiderato de assegurar a inclusão das verbas do FUNDEB na base de cálculo dos repasses devidos ao Poder Legislativo, OCASIÃO EM QUE O JUÍZO A QUO DEFERIU A MEDIDA LIMINAR, em razão da evidência do direito invocado e da urgência da providência requerida conforme (ID. 196195534); 
II – Posteriormente, em 15/04/2025, foi proferida sentença (ID. 201182875) que DENEGOU A SEGURANÇA e revogou os efeitos da medida liminar anteriormente concedida em razão da juntada de planilha unilateral adulterada como será esclarecido no decorrer da peça;
 III – A referida sentença foi objeto de RECURSO DE APELAÇÃO, devidamente interposto sob o (ID. 202199444);
IV – Paralelamente, nos autos nº 0011859-57.2025.9.1.9000, FOI FORMULADO PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA RECURSAL, vinculado ao recurso de apelação, o qual FOI DEFERIDO, conforme registro no (ID. 50099411), de modo que foi devolvido os efeitos da liminar de primeiro grau. 
V – Em 08/08/2025, o Poder Executivo protocolou AGRAVO INTERNO, ocasião em que o Eminente Desembargador Relator entendeu por REVOGAR sua própria decisão concessiva da tutela recursal (de forma monocrática) novamente em razão do município juntar uma terceira planilha adulterada (ID. 53684910).”

Sustenta que o Poder Executivo local, ao promover os repasses do duodécimo ao Poder Legislativo, reduziu drasticamente os valores devidos ao excluir da base de cálculo as verbas do FUNDEB, causando graves prejuízos financeiros à Câmara Municipal. Alega a existência de  manipulação de dados pelo Poder Executivo, na medida em que este teria apresentado, ao longo do processo, três planilhas com valores divergentes. 

Nesse sentido, destaca “que não poderia o Desembargador do Tribunal de origem ter revogado sua decisão, apenas com base em uma planilha unilateral elaborada pelo Poder Executivo, sobretudo porque, em momento anterior, o próprio Executivo havia fornecido planilha na qual confessava a exclusão da verba da base de cálculo - documento este que embasou o juízo a quo a deferir a medida liminar e, igualmente, o Desembargador, em momento anterior, a conceder o efeito ativo a apelação interposta.” 

O requerente defende ser necessária a contracautela para evitar grave lesão à ordem pública administrativa que decorreria da constrição financeira, porquanto comprometeria o funcionamento do Poder Legislativo local.

 Requer, assim, “a concessão de efeito suspensivo liminar, com esteio art. 15, § 4º da Lei Federal n.º 12.016/2009, para suspender a decisão que revogou o efeito ativo à apelação manejada pela Câmara Municipal de Carnaíba proferida pelo TJPE em sede de agravo interno, nos autos da apelação nº 0011859-57.2025.8.17.9000, com seus efeitos retroagindo a data da decisão que concedeu efeito ativo e com eficácia até o trânsito em julgado da decisão, concedida em favor do Município de Carnaíba/PE” (eDOC 1, p. 26).

O Município de Carnaíba manifestou-se pelo não conhecimento do pedido de suspensão e, subsidiariamente, pela manutenção da decisão do Tribunal de origem. Requereu, ainda, a condenação da requerente por litigância de má-fé (eDOC 26).

A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento do pedido, conforme ementa (eDOC 33, p. 1):

“Suspensão de segurança. Câmara Municipal. Duodécimos. Base de cálculo. Inclusão das verbas do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB. Art. 29-A da Constituição. Ilegitimidade ativa. Necessidade de reexame do conjunto fático-probatório. Parecer por que o pedido não seja conhecido.” 
 
É o relatório. Decido.

A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:

“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”

Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:

“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 

Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.

A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:

“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 

Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:

“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 

No presente caso, a Câmara Municipal requer contracautela contra decisão monocrática que, em sede de agravo interno, revogou decisão proferida anteriormente que havia concedido o pedido de tutela recursal para atribuir efeito suspensivo ativo à apelação interposta. No entanto, esta Corte possui entendimento consolidado no sentido de não ser cabível a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente figura como autor da ação principal, uma vez que essa medida excepcional se justifica apenas em demandas ajuizadas contra o Poder Público, ou seja, naquelas em que este atua como réu.

Nesse contexto, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. Seguindo essa orientação, destaco os seguintes julgados:

“Direito Processual Civil e Tributário. Suspensão de segurança. Requerente que figura como autor da ação principal. Negativa de seguimento.
I. Caso em exame
1. Pedido de suspensão de segurança que tem por objeto decisão que, em medida de contracautela, sustou os efeitos de sentença que determinou a inclusão das verbas do FUNDEB na base de cálculo dos duodécimos repassados a Câmara Municipal.
II. Questão em discussão
2. Discute-se a presença dos requisitos de admissibilidade do pedido de suspensão de segurança.
III. Razões de decidir
3. De acordo com o art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992, a suspensão de liminar somente é cabível “nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”. O instrumento jurídico é inadequado para a obtenção de medida liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou a restauração de decisão concessiva posteriormente revista.
4. Não é cabível pedido de suspensão dirigido ao Supremo Tribunal Federal que impugne decisão em que a Presidência de Tribunal local tenha deferido medida contracautela.
IV. Dispositivo
6. Pedido de suspensão a que se nega seguimento.
_________________________
Dispositivos relevantes citados: Constituição, art. 29-A.
Jurisprudência relevante citada: Pet 2.488 (2002), Rel. Min. Marco Aurélio; SL 1.496 AgR (2022), Rel. Min. Luiz Fux; SS 5.646 AgR, (2023), Relª. Minª. Rosa Weber; SS 5.102 (2019), Rel. Min. Dias Toffoli; SL 1.764 (2023), Rel. Min. Luís Roberto Barroso.” (SS 5.687, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 20.09.2024)

"Agravo interno em suspensão de segurança. Coleta de lixo urbano. Decisão cautelar do Tribunal de Contas objeto de mandamus na origem. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Inviabilidade de debate sobre legislação infraconstitucional e revolvimento fático-probatório em sede suspensiva. Precedentes. Agravo não provido. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Não cabe a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente ostentar a posição de autor da causa principal, pois o emprego dessa medida excepcional somente se justifica em ações ajuizadas “contra o Poder Público”, ou seja, naquelas em que figure como réu (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput). Precedentes. 3. Nesse sentido, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. 4. Tanto o exame das normas infraconstitucionais como o revolvimento fático-probatório do processo refogem aos limites estreitos das medidas suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela. Precedentes. 5. Agravo não provido." (SS 5.646-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 06.11.2023)

"Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido. 1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo. 2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal. 4. Agravo regimental não provido." (SS 5.102-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 04.12.2019)

Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.

Publique-se.

Brasília, 2 de janeiro de 2026.


Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente