Tribunal: STF
Processo: ADI 7835
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-01-17
Data de publicação: 2026-01-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INC. V DO ART. 115 DA LEI N. 8.213/1991 E INC. V DO ART. 154 DO DECRETO N. 3.048/1999. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PREJUDICADA.

Relatório
1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada em 20 de junho de 2025 pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT, contra “o art. 115, inciso V, da Lei 8.213/1991 e do art. 154, inciso V, do Decreto 3.048/1999, dada a iniludível ofensa ao artigo 37 da Constituição Federal de 1988, assim como dos seguintes princípios constitucionais: legalidade administrativa (artigo 37, da CF), moralidade pública (artigo 37, da CF), eficiência (artigo 37, da CF), e o direito à previdência social (art. 6º, arts. 194 a 204, da CF)” (fl. 1, e-doc. 1). 
  2. O autor dessa ação explicou, em sua peça inicial, ter sido “publicada em 24 de julho de 1991, a Lei nº 8.213, conhecida como Lei de Benefícios da Previdência Social, regulamenta os Planos de Benefícios da Previdência Social, estabelecendo os requisitos e critérios para a concessão de prestações previdenciárias, tais como aposentadorias, auxílio por incapacidade temporária, pensão por morte, entre outros (...). Para além desses pontos, a referida lei prevê as hipóteses em que são permitidos descontos nos benefícios pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS); sendo tal questão também disciplinada por meio do Decreto 3.048/1999” (fl. 2, e-doc. 1).

Argumentou que as normas impugnadas “têm sido interpretad[a]s de modo extensivo para permitir o desconto em folha de pagamento de mensalidades associativas e contribuições para entidades de classe de aposentados e pensionistas” (fl. 3, e-doc. 1).

Realçou, ainda, que “a autorização do desconto, conforme previsto nas normas internas do INSS e em atos normativos do Ministério da Previdência, deve ser expressa, individualizada, voluntária e cancelável a qualquer tempo. No plano fático, entretanto, durante incontáveis anos diversas denúncias e auditorias públicas têm revelado a existência de autorizações genéricas, ausentes de comprovação documental ou realizadas sem plena ciência do segurado, o que torna o processo especialmente vulnerável a fraudes” (fl. 4, e-doc. 1).

Alegou que “a autarquia, já assoberbada por um elevado volume de demandas e pela complexidade de sua função constitucional, passou a se responsabilizada também pela operacionalização, fiscalização e regularidade de descontos que não possuem natureza previdenciária. Essa sobrecarga compromete a eficiência administrativa e desvia recursos humanos e materiais de sua atividade-fim. Há grandes ônus, sem nenhum bônus, no que aumenta o custo de transação e ameaça o princípio da efetividade” (fl. 5, e-doc. 1). 

Assinalou que “o esquema fraudulento encontrava respaldo formal em Acordos de Cooperação Técnica (ACTs) celebrados entre o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e diversas entidades associativas. Tais instrumentos visavam permitir o desconto direto das mensalidades nos benefícios previdenciários, condicionados à prévia e expressa autorização dos segurados. Todavia, o que se verificou, na prática, foi a celebração desses acordos sem a devida ciência dos aposentados, com utilização indevida de dados biométricos e, em alguns casos, com a falsificação de assinaturas para simular a anuência dos beneficiários. Esses vícios de consentimento comprometeram a validade jurídica das autorizações e revelam a fragilidade do sistema instituído, expondo os segurados a práticas abusivas e lesivas sem mecanismos eficazes de controle e fiscalização por parte do INSS” (fl. 6, e-doc. 1).

Enfatizou que “a atuação do INSS como operador técnico de descontos em folha decorrentes de vínculos associativos – eminentemente privados, de natureza contratual, resultantes de uma relação bilateral – revela nítido desvio de finalidade, uma vez que tal atribuição não se coaduna com os encargos constitucionalmente e legalmente conferidos à autarquia previdenciária” (fl. 13, e-doc. 1). 

Asseverou que “a conduta administrativa ora impugnada, consubstanciada na autorização para que o Instituto Nacional do Seguro Social realize descontos nos benefícios previdenciários a título de mensalidades associativas diretamente na folha de pagamento, destoa frontalmente do princípio da moralidade. Ocorre que os atos administrativos que a concretizam não se orientam pela boa-fé objetiva, nem pela promoção do bem comum, mas pela reprodução automática de um mecanismo que favorece interesses particulares de entidades privadas – muitas delas constituídas com finalidades fraudulentas – em detrimento dos próprios beneficiários do sistema previdenciário; indo na contramão do escopo institucional do ente” (fl. 17, e-doc. 1).

Sustentou também que “a atuação do Instituto Nacional do Seguro Social, ao intermediar relações jurídicas privadas entre segurados e entidades associativas, compromete frontalmente o mandamento constitucional da eficiência administrativa” (fl. 22, e-doc. 1).

Ressaltou ser “incompatível com os fundamentos do Estado de Bem-Estar Social a prática institucional hoje permitida pela norma infralegal, que autoriza o desconto de mensalidades associativas diretamente nos benefícios previdenciários pagos pelo INSS” (fl. 27, e-doc. 1).

Para demonstrar presentes os requisitos da medida cautelar requerida, ponderou que “a probabilidade do direito ressoa inconteste a partir de toda a argumentação constitucional tecida no decorrer dos tópicos que revelam a inconstitucionalidade dos artigos art. 115, V, da Lei nº 8.213/1991, e do art. 154, V, do Decreto nº 3.048/1999, para que, assim, seja vedado o desconto em folha pelo INSS das mensalidades associativas. Outrossim, o perigo da demora se justifica em razão do risco eminente de se verem lesados os direitos fundamentais dos beneficiários, que ainda correm o risco de terem seus benéficos descontados a partir de fraudes que parasitam o atual sistema previdenciário” (fl. 34, e-doc. 1).
  
3. Requereu “a concessão de medida cautelar ad referendum do Plenário, nos termos do § 3º do art. 10 da Lei nº 9.868/1999, para suspender a eficácia da Lei 14.701/2023 até o julgamento definitivo desta Ação Direta de Inconstitucionalidade” (fl. 34, e-doc. 1).
  
No mérito, pede “a confirmação da medida cautelar, caso seja deferida, com o julgamento pela procedência dos pedidos deduzidos nesta Ação Direta, especificamente para que se declare a inconstitucionalidade dos art. 115, V, da Lei nº 8.213/1991, e do art. 154, V, do Decreto nº 3.048/1999, para que seja vedado o desconto em folha pelo INSS das mensalidades associativas” (fls. 34-35, e-doc. 1).
  
4.   Adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999 (e-doc. 8).
  
5. O Senado Federal prestou informações nos seguintes termos:
“Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar em face do art. 115, V, da Lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991 e do art. 154, V, do Decreto nº 3.048/1999. Possibilidade de descontar dos benefícios pagos pelo INSS as mensalidades de associações e demais entidades de aposentados legalmente reconhecidas, desde que autorizadas por seus filiados. Mérito. Constitucionalidade do dispositivo impugnado. Distinção entre (in)constitucionalidade e (des)cumprimento. Atribuição criada por lei. Concretização do interesse público. Ausência de dicotomia entre interesses públicos e privados. Compatibilização do dispositivo com os princípios da legalidade, da moralidade, da supremacia do interesse público e da eficiência. Medida Cautelar. Ausentes os requisitos formais do fumus boni juris e do periculum in mora” (e-doc. 13).

6. O Presidente da República encaminhou informações elaboradas pela Consultoria-Geral da União, nos seguintes termos:
“ADI nº 7.835. Descontos dos benefícios de mensalidades de associações e demais entidades de aposentados legalmente reconhecidas, desde que autorizadas por seus filiados. Descontos indevidos mediante fraude. Assunto tratado no Termo de Acordo Interinstitucional firmado entre a União, o Instituto Nacional do Seguro Social, o Ministério Público Federal, a Defensoria Pública da União e o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, que prevê a devolução integral de valores descontados indevidamente de aposentados e pensionistas do INSS. Manifestação do Presidente da República” (e-doc. 15). 

7. O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento do requerimento de medida cautelar e, se ultrapassada a preliminar, pelo indeferimento do pedido:
“Direito Constitucional e Previdenciário. Art. 115, inciso V, da Lei nº 8.213/1991, e art. 154, inciso V, do Decreto nº 3.048/1999. Desconto de mensalidades associativas em benefícios previdenciários mediante autorização expressa dos beneficiários. Alegações de violação aos princípios da legalidade, moralidade, eficiência e finalidade administrativas. Suposto desvio de finalidade e extrapolação do poder regulamentar. Insubsistência das teses da inicial. Preliminares. Versão desatualizada do Decreto nº 3.048/1999 juntada pelo requerente. Necessidade de observância da redação vigente do decreto regulamentar. Equívoco material no pedido cautelar referente à Lei nº 14.701/2023, sem pertinência temática com o objeto da ação. Não conhecimento do pedido cautelar quanto à referida lei. Medida cautelar. Ausência de fumus boni iuris e periculum in mora relativamente aos dispositivos impugnados. Compatibilidade dos dispositivos com o direito fundamental à liberdade de associação (art. 5º, incisos XVII e XX, da CF). Natureza facultativa dos descontos, condicionados à autorização prévia, pessoal e específica do beneficiário. Possibilidade de revogação a qualquer tempo e obrigatoriedade de revalidação periódica. Múltiplas salvaguardas normativas destinadas à proteção dos segurados e à preservação de sua autonomia da vontade. Exercício regular da função regulamentar pelo Decreto nº 3.048/1999. Ausência de desvio de finalidade ou violação aos princípios constitucionais invocados. Presunção de constitucionalidade da sistemática vigente há mais de duas décadas. Estabilidade normativa consolidada. Potencial impacto sobre milhões de beneficiários e centenas de entidades associativas. Risco de periculum in mora reverso pela ruptura de relações jurídicas consolidadas. Medidas administrativas, judiciais e legislativas em fase de implementação para aprimorar controles e coibir irregularidades. Manifestação pelo não conhecimento do requerimento de medida cautelar e, se ultrapassada a preliminar, pelo indeferimento do pedido” (e-doc. 18).

8. O Procurador-Geral da República manifestou-se pelo indeferimento da medida cautelar, nos seguintes termos:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 115, V, da Lei n. 8.213/1991 e art. 154, V, do Decreto n. 3.048/1999. Normas que permitem que o INSS efetue descontos em benefícios previdenciários para pagamento de mensalidades de associações e de contribuições para entidades de classe. Exigência de prévia e expressa autorização do beneficiário. Ausência de desvio de finalidade. Ofensa aos princípios da legalidade, da moralidade e da eficiência não vislumbrada em juízo perfunctório. Uso fraudulento da norma abstrata que não conduz à sua inconstitucionalidade. Norma em vigor há mais de três décadas. Não preenchimento dos requisitos autorizadores da medida cautelar. Parecer por que o pedido cautelar seja indeferido” (e-doc. 22).

Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.

9. A presente ação direta de inconstitucionalidade está prejudicada por mudança havida no cenário jurídico-processual.

10. Em 7.1º.2026, foi publicada a Lei n. 15.327/2026, que veda descontos relativos a mensalidades associativas nos benefícios administrados pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, conforme estabelece seu art. 1º:
“Art. 1º Esta Lei veda descontos relativos a mensalidades associativas nos benefícios administrados pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), estabelece busca ativa a beneficiários lesados em decorrência de descontos indevidos e prevê o seu ressarcimento, bem como altera o Decreto-Lei nº 3.240, de 8 de maio de 1941, para disciplinar o sequestro de bens por crimes que envolvam descontos indevidos nos benefícios do INSS, a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, para assegurar a proteção de dados pessoais, e as Leis nºs 10.820, de 17 de dezembro de 2003, e 12.213, de 20 de janeiro de 2010”.

Com essa alteração legislativa, não mais persistem as normas impugnadas pelo requerente, as quais admitiam que se descontassem dos benefícios as mensalidades de associações e de demais entidades, desde que devidamente autorizados pelos filiados das associações e demais entidades de aposentados . Constava da norma originária impugnada neste processo: 
“Lei n. 8.213/1991
Art. 115.  Podem ser descontados dos benefícios: (...)
V – mensalidades de associações e demais entidades de aposentados legalmente reconhecidas, desde que autorizadas por seus filiados”.

“Decreto n. 3.048/1999
Art. 154. O Instituto Nacional do Seguro Social pode descontar da renda mensal do benefício: (...)
V – mensalidades de associações e de demais entidades de aposentados ou pensionistas legalmente reconhecidas, constituídas e em funcionamento, desde que autorizadas por seus filiados, observado o disposto nos § 1º ao § 1º-I”.

11. A revogação ou a alteração substancial do ato normativo, como se tem na espécie, torna prejudicada a ação de controle abstrato de constitucionalidade. 

Esse quadro revela “a total inexistência de interesse de agir por parte do autor da presente arguição de descumprimento, em razão de não mais subsistirem, no momento da instauração deste processo de controle concentrado de constitucionalidade, as normas ora questionadas” (ADPF n. 211/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 27.3.2017).

12. Ao apreciar controvérsias semelhantes, este Supremo Tribunal Federal assentou estar prejudicada a ação de controle abstrato, pela perda superveniente do objeto, quando sobrevenha revogação ou alteração substancial do ato impugnado. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 67/2009 DE RONDÔNIA. LEI COMPLEMENTAR N. 534/2009 DE RONDÔNIA. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ASSOCIAÇÃO DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL – ATRICON. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. PREJUÍZO PARCIAL DA AÇÃO. REVOGAÇÃO EXPRESSA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. LEIS DE INICIATIVA RESERVADA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. INTERFERÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO
NA AUTONOMIA DO TRIBUNAL DE CONTAS. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA EM PARTE PREJUDICADA E, NA OUTRA PARTE, JULGADA PROCEDENTE. 1. A revogação superveniente de normas impugnadas importa na perda superveniente do objeto da ação direta. Precedentes. 2. A alteração da organização e do funcionamento do Tribunal de Contas estadual por lei ou emenda constitucional de iniciativa parlamentar contraria os arts. 73 e 75 e a al. d do inc. II do art. 96 da Constituição da República. Precedentes. 3. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente prejudicada quanto aos arts. 1º, 2º e 3º da Lei Complementar rondoniense n. 534/2009 por perda superveniente do objeto, considerada a revogação expressa das normas pela Lei Complementar n. 812/2015 de Rondônia e, na outra parte, procedente para declarar inconstitucionais os arts. 1º e 2º da Emenda n. 67/2009 à Constituição de Rondônia” (ADI n. 4.396/RO, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJe 10.12.2019).

“MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA 
DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONVERSÃO EM JULGAMENTO DE MÉRITO. ART. 51, §§ 1º e 2º, DA LEI 
Nº 5.695/2016 DO DISTRITO FEDERAL. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2017. REVOGAÇÃO DE PARTE DOS DISPOSITIVOS IMPUGNADOS APÓS A PROPOSITURA DA AÇÃO DIRETA. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. PREJUDICIALIDADE PARCIAL. ADITAMENTO. ART. 53 DA LEI Nº 5.950/2017. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2018. DISPOSITIVOS IDÊNTICOS. CÁLCULO DO LIMITE DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL. CONTRATOS DE TERCEIRIZAÇÃO DE MÃO DE OBRA. SUBSTITUIÇÃO DE SERVIDORES E EMPREGADOS PÚBLICOS. CONTABILIZAÇÃO. BURLA AO LIMITE PREVISTO NO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ART. 18, § 1º, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA ESTABELECER NORMAS GERAIS SOBRE DIREITO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. ARTS. 24, I E II E §§ 1º A 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTE. PROCEDÊNCIA. 1. Firme o entendimento deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que a revogação da norma impugnada, após o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade e antes da inclusão no processo em pauta, acarreta, via de regra, a perda superveniente do seu objeto. Precedentes. Pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 51, § 2º, da Lei nº 5.695/2016 do Distrito Federal prejudicado (…)” (ADI n. 5.598-MC/DF, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 17.4.2023).

“ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EXTRADIÇÃO. OBJETOS DE CONTROLE. REVOGAÇÃO EXPRESSA E IMPLÍCITA. PERDA DE OBJETO. 1. A alteração substancial dos atos normativos alvo de controle em sede objetiva conduz, em regra, à extinção da ação por perda de objeto. 2. Hipótese em que as normas que prescreviam a obrigatoriedade de prisão para fins de extradição, previstas no art. 84 da Lei n. 6.815/80
e no art. 208, RISTF, foram, respectivamente, expressa e implicitamente, revogadas pela Lei n. 13.445/17, que, em seu art. 86, passou a admitir, em tese, a imposição de prisão domiciliar ou concessão de liberdade, inclusive com possibilidade de adoção de medidas cautelares diversas da prisão. 3. Ação julgada prejudicada” (ADPF n. 425, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 29.10.2018). 

13. Pelo exposto, julgo prejudicada a presente ação direta de inconstitucionalidade, pela perda superveniente do objeto (inc. IX do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Publique-se. 

Brasília, 17 de janeiro de 2026.

Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora