Tribunal: STF
Processo: ARE 1587612
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-30
Data de publicação: 2026-03-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

Márcia Pinheiro Lopes interpusera, inicialmente, com fundamento no art. 102, inciso III, alínea “a” da Constituição Federal, recurso extraordinário (eDoc 36) contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, cuja ementa encontra-se redigida nos seguintes termos (eDoc 21):

AGRAVO RETIDO. Ilegitimidade passiva. Inadmissibilidade. A Consultora Geral que deu parecer favorável à contratação, tendo participação no ato administrativo impugnado. Legitimidade passiva configurada. Agravo conhecido e improvido. 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Reparação do dano ao erário. Inexistência de alegação de superfaturamento, de valor excessivo pago ou de falta de prestação dos serviços. Dano intangível, correspondente a diferença entre o valor pago pelo contrato firmado de forma irregular e o eventual valor inferior na contratação de outra empresa, mediante adequado procedimento licitatório. Condenação à devolução integral do contrato que seria excessiva e implicaria em enriquecimento sem causa do Município. Impossibilidade de condenação, que seria hipotética. Condenação afastada.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Dispensa de licitação, com fundamento no art. 24, incisos VIII e XVI, da Lei n° 8.666/93. Impossibilidade. Sociedade de economia mista exploradora de atividade econômica, sujeita ao art. 173, § 1°, incisos II e III, da Constituição Federal, ou seja, ao regime jurídico das empresas privadas. Frustração da licitação. Observância dos arts. 10, inciso VIII e 11, caput, da Lei n° 8.429/92. Caracterização. Condenação dos requeridos pela prática de ato de improbidade. Sentença reformada. Recurso provido em parte.

Opostos embargos de declaração, foram rejeitados nos seguintes termos (eDoc 32):

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. Omissão e Contradição. Inocorrência. Caráter meramente infringente. Ausência das hipóteses do art. 535 do CPC. Precedente do STJ. Embargos rejeitados. 

Nas razões do extraordinário, a recorrente alegou violação ao art. 133 da Constituição da República. Para melhor compreensão dos fundamentos encampados na peça recursal, transcrevem-se os seguintes trechos (eDoc 36, fl. 16):

[...]
Pois bem, estes foram os dados encaminhados para a ora Recorrente, Consultora Jurídica Geral do Município de Santo André, para que emitisse seu parecer sobre a possibilidade de contratação direta da empresa de economia mista COBRA S.A, para implementar um novo sistema de arrecadação e gerenciamento do ISSQN, totalmente fundado em elementos de TI - Tecnologia da Informação - para combater a elevada sonegação fiscal praticada no Município. 
Ao contrário da decisão proferida pelo E. Tribunal a quo, ao entender que o parecer exarado pela Recorrente sustentou a conduta dos demais corréus na celebração do contrato de forma irregular, motivo pelo qual deveria ser condenada por prática de ato de improbidade administrativa, a Recorrente analisou cuidadosamente todos os aspectos relativos à consulta que lhe foi efetuada, fornecendo a sua opinião de acordo a legislação pertinente ao tema, não havendo que se falar em qualquer indício de ato de improbidade administrativa.
Como se denota do parecer, a Recorrente apreciou todos os pontos atinentes ao caso e chegou a sua convicção de que a hipótese a ela apresentada poderia ser enquadrada como dispensa de licitação, com fundamento no artigo 24, incisos VIII e XVI, da Lei 8.666/93, por estarem presentes os requisitos autorizadores para tanto. 
Embora tenha chegado a esta conclusão, a Recorrente dispôs a sua fundamentação sempre com muita cautela e acuidade, tendo por norte que a regra geral das contratações públicas é a licitação, sendo que a sua dispensa só pode ocorrer caso estejam presentes todos os requisitos legais.
[...] 

Por entender como incidente à espécie o óbice do enunciado n. 279 da Súmula do STF, bem como por identificar a necessidade de interpretação de legislação infraconstitucional, o que caracterizaria ofensa indireta ou reflexa à Constituição, o Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo inadmitiu o apelo extremo. Da referida decisão colhem-se os seguintes excertos (eDoc 56, fls. 1 e 2):

[...]
O fundamento utilizado para interposição somente poderia ter sua procedência verificada mediante o reexame das provas colhidas no correr do feito, quando o relator observou ser inadmissível fundamentar a dispensa de licitação, se o prestador do serviço constitui empresa de economia mista, a Cobra S.A., exploradora de atividade econômica, ou seja, uma sociedade anônima sujeita ao regime jurídico de empresas privadas (fl. 3910/3913)
O respectivo estatuto social não consta o específico fim de prestar serviços de informática para pessoa jurídica de direito público interno (fl. 3911). 
Não existem nos autos uma análise de preços, com o intuito de verificar se os preços praticados pela empresa correspondem ao de mercado (fI. 3911).
N'outro giro, a análise de maltrato a dispositivo constitucional demanda o exame de matéria infraconstitucional, notadamente a disciplina das condutas tipificadas como ímprobas pela Lei 8.429, de 2 de junho de 1992, quando é sabido que a ofensa à Constituição Federal deve ser direta e frontal, e não por via reflexa, verbis:
[...]

Irresignada com a decisão de inadmissibilidade, Márcia Pinheiro Lopes interpôs agravo em recurso extraordinário (eDoc 62), nos termos do art. 1.042 do Código de Processo Civil. Os fundamentos utilizados pela agravante podem ser extraídos a partir dos trechos reproduzidos a seguir (eDoc 62, fl. 3):

[...]
Trata-se de Agravo nos Próprios Autos em face da decisão que inadmitiu o Recurso Extraordinário dos Agravantes sumamente, sob o argumento de que por meio desta espécie recursal não é cabível alegação de ofensa que não direta e frontal à Constituição Federal bem como o de que em sede de Recurso Extraordinário não se admite o reexame probatório (súmula 279, deste Tribunal). 
Todavia, a decisão proferida pelo Eminente Desembargador, data venia, encontra-se absolutamente equivocada, devendo ser reformada por esta Egrégia Corte Suprema de modo a ser admitido o Recurso Extraordinário da Agravante. 
Isto porque, ao realizar o prévio juízo de admissibilidade do referido recurso, o Egrégio Tribunal a quo adentrou indevidamente no mérito do Recurso Extraordinário, usurpando a competência deste Supremo Tribunal Federal para analisar o mérito dos recursos extraordinários, em total desrespeito ao artigo 102, inciso III, alínea a da Constituição Federal.
[...]

Em juízo de retratação negativo, a 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo manteve às inteiras o acórdão recorrido. Confira-se (eDoc 89):

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL  PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. JUÍZO DE  RETRATAÇÃO. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO. 
I. Caso em exame 
Trata-se de apelação interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO contra a sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial desta ação civil pública de responsabilidade por atos de improbidade administrativa. 
O recurso de apelação foi parcialmente provido, reformando a sentença e condenando os réus ao pagamento de multa civil e à devolução integral do contrato, sem fixação de  honorários. 
A corré COBRA TECNOLOGIA S/A interpôs Recurso  Especial, alegando a ausência de comprovação de danos ao erário. 
II. Questão em discussão
4. A questão em discussão consiste em saber se houve  comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação  dos atos de improbidade administrativa, considerando a nova legislação e a jurisprudência do STF.
III. Razões de decidir 
5. A decisão do STF no RE n. 843.989/PR exige a comprovação de dolo para a tipificação dos atos de improbidade administrativa. 
6. No caso em análise, a conduta dos réus foi caracterizada  como dolosa, evidenciando a intenção de fraudar o processo licitatório.  
7. O acórdão está em conformidade com a jurisprudência do  STF, não havendo necessidade de adequação. 
IV. Dispositivo e tese 
8. Mantém-se o V. Acórdão proferido por esta C. Câmara,  determinando a restituição dos autos à Presidência da  Seção de Direito Público para exame de admissibilidade do recurso interposto. 
9. Tese de julgamento: "1. A presença de dolo é necessária para a tipificação dos atos de improbidade administrativa. 2. A nova legislação não é irretroativa e deve ser aplicada conforme a situação dos autos. 3. Não houve danos ao erário, de modo que não há falar em reparação de danos" 
Legislação e Jurisprudência Relevantes Citadas: 
Legislação 
Lei n. 8.666/93, art. 24, incisos VIII e XVI. 
Lei n. 8.429/92, arts. 10, inciso VIII e II, caput. 
Lei 14.230/2021. 
Jurisprudência 
STF, RE n. 843.989/PR, Rel. Min. [Nome do Relator],  [Câmara/Plenário], j. [Data do Julgamento]. Manutenção do  V. Acórdão, com restituição dos autos à Egrégia Presidência da Seção de Direito Público, para realização do exame de admissibilidade do recurso interposto, nos  termos do art. 1.041 do CPC.

Opostos embargos de declaração, foram rejeitados nos seguintes termos (eDoc 100):

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - OMISSÃO - PREQUESTIONAMENTO - Inexistência de contradição,  omissão ou obscuridade - Embargos com nítido caráter  infringente - Embargos conhecidos e rejeitados.

Inconformada com o juízo de retratação negativo que manteve o acórdão primeiro, Márcia Pinheiro Lopes, com fundamento no art. 102, inciso III, alínea “a” da Constituição Federal, interpôs novamente recurso extraordinário. Para melhor compreensão dos fundamentos encampados no segundo extraordinário, transcrevem-se os seguintes trechos (eDoc 104, fls. 9, 10, 11, 12 e 16):

[...]
15. Todavia, frustrando a expectativa de alinhar a ação em epígrafe às diretrizes atualizadas da legislação, manteve a Turma Julgadora o entendimento deste acórdão, concluindo pela suposta conformidade do v. acórdão de apelação (fls. 4.876/4.891) com as inovações legislativas, em total desacordo com a legislação atualizada, as diretrizes do Tema 1.199/STF e a jurisprudência atualizada deste Colendo Tribunal de Justiça.
[...]
20. No caso, a Recorrente vale-se da presente via recursal para reestabelecimento da ordem constitucional no processo, considerando que o v. acórdão recorrido manteve a sua condenação sem a presença dos requisitos essenciais para a configuração do ato ímprobo, inobservando as diretrizes fixadas quando do julgamento do Tema 1.199/STF por esse C. STF, bem como a correta interpretação do art. 37, caput, da CF/88 no caso em testilha, o que não pode perdurar.
[...]
27. O Recurso ora interposto não se destina a contestar as fatos e/ou provas que foram analisadas pelo Tribunal a quo, mas sim discutir a interpretação errônea da matéria constitucional debatida, em especial a inobservância do art. 37, CF/88, bem como das diretrizes estabelecidas quando do julgamento do Tema 1.199 por esse C. STF ao caso em testilha. Para alcançar esse objetivo, portanto, se faz necessária a revaloração jurídica do tema em questão e a subsunção do caso aos preceitos constitucionais incidentes.
[...] 
36. Com efeito, da mera leitura do referido trecho, depreende-se que não há, em momento algum, qualquer demonstração de intenção deliberada ou vontade livre e consciente da Recorrente de causar prejuízo ao erário ou alcançar um resultado ilícito. Trata-se, unicamente, do regular exercício de suas atribuições funcionais, sem que se tenha comprovado a prática de ato doloso ou, sequer, a intenção de lesar o patrimônio público.
[...]

 Contra a segunda decisão de inadmissibilidade do Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (eDoc 110), também foi interposto agravo em recurso extraordinário (eDoc 118), nos termos do art. 1.042 do Código de Processo Civil.

Por fim, ascendeu a esta Corte o inconformismo da recorrente. 

É o relatório. Decido.

Por meio do agravo interposto, a recorrente logrou impugnar os fundamentos de que se valeu o Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo para inadmitir o apelo extremo.

Todavia, apesar do esforço argumentativo despendido pela recorrente, os fundamentos antes evocados permanecem hígidos. 

Para além disso, vale destacar que a recorrente não se desincumbiu do ônus processal de demonstrar suficientemente a existência de repercussão geral (CPC, art. 1.035, caput e § 2º).

Explico:

O Tribunal de origem, ao examinar o conjunto fático-probatório dos autos e a legislação infraconstitucional aplicável à espécie, condenou a recorrente pela prática de ato de improbidade administrativa, reconhecendo que o parecer por ela elaborado, embora de natureza opinativa, sustentou dolosamente a conduta dos demais corréus na celebração do contrato com dispensa irregular de licitação.

Para melhor compreensão, reproduzo os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (eDoc 21, fls. 10 e 11):

[...]
Ao contrário do que defendem os apelados, esta dispensa do certame não se insere no âmbito de discricionariedade do administrador público. Ao contrário, sujeita-se ao preenchimento dos requisitos estabelecidos em lei. 
 Frustrar o procedimento licitatório fere os princípios da legalidade, impessoalidade, igualdade e moralidade administrativa.
Logo, não se pode acolher a tese de regularidade na dispensa de licitação. 
Desta forma, a conduta realizada pelos réus burlou a lei e se amolda ao art. 10, inciso VIII e art. 11, ambos da Lei n° 8.429/92, que assim dispõem:
[...]
4. Releva notar que todos os réus concorreram para a prática da improbidade. 
Os réus Walter Márcio, respectivamente, Secretário Municipal de Finanças e Coordenador do Núcleo de Modernização Administrativa, celebraram o contrato de fls. 349/362. 
Já a corré Márcia elaborou o parecer de fls. 278/286 pela dispensa da licitação. 
Não colhe o argumento de que seu parecer não teria efeito vinculante, pois ele não está em conformidade com a lei n° 8.666/93 e, sem dúvida, tal manifestação sustentou a conduta dos demais corréus na celebração do contrato, com a dispensa irregular da licitação.
Assim, concorreu ela para o ato ímprobo.
[...]

Sendo esse o contexto, a modificação dos termos do acórdão recorrido — inclusive à luz da alegada violação às prerrogativas constitucionais do advogado — demandaria o reexame de todo o acervo fático-probatório do processo, além da interpretação de normas infraconstitucionais. Tal providência é inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa meramente reflexa à Constituição e atrair o óbice do enunciado n. 279 da Súmula do STF.

Por outro lado, tenho por inadmissível o recurso extraordinário, uma vez que a recorrente não se desincumbiu do ônus de demonstrar a existência de repercussão geral, nos termos do § 2º do art. 1.035 do Código de Processo Civil.

Argumentações genéricas que não demonstrem, no caso específico, questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a transcender os interesses dos sujeitos processuais, desatendem à exigência prevista no art. 102, § 3º da Constituição Federal, c/c o art. 1.035, §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil.

Transcrevo, a fim de demonstrar a mencionada insuficiência de fundamentação, os seguintes trechos do recurso extraordinário (eDoc 36, fls. 12 e 13):

[...]
Deve-se ressaltar que o requisito da repercussão geral encontra-se presente in casu. 
Isto porque o presente recurso trata de grave questão referente às prerrogativas conferidas aos advogados no exercício da profissão. Ora, referida violação à ordem constitucional não afeta apenas a Recorrente, mas a todos os advogados, públicos ou privados. 
Assim dispõe o artigo 133 da Constituição Federal: 
"O advogado é indispensável à administração da justiça, sendo inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei".
Conforme será exposto nas razões do presente recurso, a prática adotada pelo Tribunal a quo representa grave violação às prerrogativas asseguradas aos advogados, pois dá interpretação inconstitucional ao conteúdo dos artigos 10, VIII e 11 da Lei 8.429/92 ao caracterizar o parecer emitido pela advogada pública, ora Recorrente, como ato de improbidade administrativa, sem a minima observância das disposições legais e constitucionais. 
Não se pode admitir que o Tribunal de Justiça profira decisão em sentido contrário à ordem constitucional, pois são direitos e prerrogativas de todos os advogados que se encontram em análise neste momento. 
Ademais, todos os profissionais da advocacia possuem papel essencial à administração da justiça e à toda sociedade, tendo em vista que se utilizam do saber jurídico para dar interpretação à legislação vigente, o que foi devidamente feito pela Recorrente. 
Exsurge assim a importância e a repercussão geral do presente recurso, de modo que reflete a necessidade desta Colenda Corte em realizar a interpretação e aplicação do artigo 133 da Constituição Federal, a fim de que seja respeitada a inviolabilidade dos atos e manifestações dos advogados no exercício da profissão
[...] 

O atendimento de tal exigência se faz necessário até mesmo naquelas hipóteses de suposta repercussão geral presumida. Para ilustrar, cito o precedente do ARE 1.102.846 AgR, cujo acórdão data de 10 de agosto de 2018, Relator o Ministro Edson Fachin:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 13.4.2018. PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR IDADE. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA.
1. Nos termos da orientação firmada nesta Corte, cabe ao recorrente demonstrar de maneira formal e fundamentada a existência de repercussão geral da matéria constitucional em debate no recurso extraordinário, o que não ocorreu                     no caso em exame. Mesmo em caso de repercussão geral presumida ou reconhecida em outro recurso, é                                ônus do recorrente a demonstração da existência desse requisito. 
2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC.

Ademais, a mera afirmação de que o julgado recorrido viola determinados preceitos constitucionais ou de que diverge da jurisprudência da Suprema Corte não satisfaz o requisito. Nesse sentido, o precedente do RE 640.385 AgR, cujo acórdão data de 26 de agosto de 2014, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski: 

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL DAS QUESTÕES CONSTITUCIONAIS. DEFICIÊNCIA. RECURSO QUE NÃO SE VOLTA CONTRA O ATO AGRAVADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
I – Preliminar de repercussão geral das questões constitucionais, que não restou demonstrada nas razões do recurso extraordinário. Não conhecimento.
II - É ônus da parte recorrente a demonstração formal e fundamentada de repercussão geral da matéria constitucional versada no recurso extraordinário, com indicação específica das circunstâncias reais que evidenciem, no caso concreto, a relevância econômica, política, social ou jurídica.
III - Não bastam, portanto, para que seja atendido o requisito previsto no art. 102, § 3º, da CF e no art. 543-A, § 2º, do CPC, alegações genéricas a respeito do instituto, como a mera afirmação de que: (a) a matéria controvertida tem repercussão geral; (b) o tema goza de importância econômica, política, social ou jurídica; (c) a questão ultrapassa os interesses subjetivos da parte ou tem manifesto potencial de repetitividade;                           (d) a repercussão geral é consequência inevitável de suposta violação de dispositivo constitucional; ou, ainda, (e) a jurisprudência desta Corte é pacífica quanto ao tema discutido, estaria pacificada. Precedentes: ARE 691.595-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma; ARE 696.263-AgR,             Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma.
IV – Recurso que não se volta contra todos os fundamentos autônomos e suficientes à manutenção do ato impugnado. Incidência da Súmula 284/STF.
V - Agravo regimental a que se nega provimento.

Diante do exposto, conheço do agravo mas a ele nego provimento.

Advirto que o manejo de recurso manifestamente inadmissível, improcedente ou protelatório causa embaraço à tramitação dos feitos, sendo incompatível com o dever de boa-fé (CPC, art. 5º) e autorizando a aplicação de multa, nos termos dos arts. 1.021, § 4º, e 1.026, §§ 2º e 3º, ambos do Código de Processo Civil.

Incabível a majoração da verba honorária prevista no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, dada a ausência de sua fixação na origem.

Publique-se. 

Brasília, 30 de março de 2026.

Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente