Tribunal: STF
Processo: ARE 1598191
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-25
Data de publicação: 2026-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE CESSAÇÃO DA CONSTRUÇÃO DO EMPREENDIMENTO IMOBILIÁRIO “CASA DI SIRENA”, LOCALIZADO NO MUNICÍPIO DE ILHABELA/SP. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ARTIGO 82, CAPUT E PARÁGRAFO 2º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE DECIDIU A CONTROVÉRSIA COM FUNDAMENTO NAS LEIS 98/1980 E 421/2006 DO MUNICÍPIO DE ILHABELA/SP. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTE. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.

DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:

“DIREITO AMBIENTAL E URBANÍSTICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. RECURSO PROVIDO. 
I. Caso em Exame 
Ação proposta pelo Ministério Público, através do Grupo de Atuação Especial de Defesa do Meio Ambiente - GAEMA, visando a condenação da GIP Ilhabela Empreendimento Imobiliário SPE Ltda. e do Município de Ilhabela na obrigação de não fazer, relacionada ao empreendimento ‘Casa di Sirena’. A sentença de primeira instância condenou a requerida a cessar atividades construtivas até adequação do projeto às normas municipais e anulou o alvará de construção devido a ilegalidades no projeto. 
II. Questão em Discussão 
2. A questão em discussão consiste em saber da necessidade: (i) da adequação do projeto ao art. 23 da Lei Municipal n° 98/80, considerando a declividade do terreno; (ii) da necessidade de anuência do Conselho Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Socioambiental para o licenciamento do empreendimento. 
III. Razões de Decidir 
3. Descabimento da complementação do projeto e ou obtenção de novas autorizações ou licenças. Inaplicabilidade do art. 23 da Lei Municipal n° 98/80 pela sua revogação. Entendimento do Plano Diretor. 
4. Desnecessidade, ainda, da oitiva do Conselho Municipal. 
IV. Dispositivo e Tese 
5. A ação é improcedente. O recurso é provido. 
Tese de julgamento: 1. Desnecessidade de manifestação do Conselho Municipal. 2. Inaplicabilidade do art. 23 da Lei Municipal n° 98/80 pela sua revogação e aplicação do atual Plano Diretor. 
Legislação Citada: Lei Municipal n° 98/80, art. 23; Plano Diretor de Ilhabela, Lei Municipal n° 421/2006, art. 122, inciso IX.” (Doc. 21, p. 2, destaquei)

Não foram opostos embargos de declaração.
Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público do Estado de São Paulo apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 82, caput e § 2º, e 225 da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que o acórdão ora recorrido, “ao relativizar parâmetros legais vinculantes, acarreta violação frontal aos deveres constitucionais ambientais e urbanísticos” (Doc. 23, p. 7). Afirma que trata-se de “um precedente perigoso, capaz de comprometer a eficácia nacional do art. 225 da Constituição, que tutela o meio ambiente ecologicamente equilibrado, e do art. 182 do mesmo diploma, que exige política urbana voltada ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade” (Doc. 23, p. 7). Pontua que “o caso diz respeito ao equilíbrio ecológico, à proteção da Mata Atlântica, à segurança geotécnica de terrenos costeiros e à manutenção de padrões urbanísticos indispensáveis à coletividade de Ilhabela” (Doc. 23, p. 8). Salienta que “tais zonas são caracterizadas por fragilidade ecológica e impossibilidade de urbanização segura, e que o dano ambiental afeta não apenas elementos naturais, mas também a ordem urbanística, igualmente protegida pela Constituição” (Doc. 23, p. 8). Ressalta que o “voto vencido do eminente Desembargador Ramon Mateo Junior também ressalta que atividades econômicas dependentes da qualidade ambiental, como o turismo, não podem prosperar às custas de flexibilizações indevidas” (Doc. 23, p. 8). Assevera que “a não exigência de critérios mínimos de licenciamento e cuidado ambientais e urbanísticos, especialmente em local de relevante expressão ambiental, como é o caso de Ilhabela, flagrantemente ultrapassa a margem de discricionariedade do administrador, quebrando o próprio sistema constitucional de tutela do meio ambiente em sua essência” (Doc. 23, p. 9). Realça que esta Suprema Corte reconheceu que o plano diretor é o elemento estruturante da política urbana, que “classifica a área como ZRT e ZR2; exige controle pelo Conselho Municipal; impõe limites claros ao uso e ocupação do solo (arts. 9º, 122 e 139 da Lei 421/2006)” (Doc. 23, p. 10). Discorre que “foram realizadas alterações para corrigir as ilegalidades do empreendimento com a apresentação de novos projetos, ao tempo dos quais o Conselho Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Socioambiental já se encontrava devidamente instalado e em atuação, motivo pelo qual plenamente exigível a submissão do projeto à sua apreciação e aprovação, nos termos do Plano Diretor do Município de Ilhabela” (Doc. 23, p. 11). Aduz que “o mapeamento mostra-se insuficiente para comprovar a inclinação e o apelante não se desincumbiu desse ônus” (Doc.  23, p. 12). Argumenta que o “voto vencido demonstra que não houve qualquer prova técnica robusta que permitisse afastar as restrições urbanísticas — o que, por si só, impede o cumprimento da função social urbana e inviabiliza a segurança ambiental e urbanística” (Doc. 23, p. 13). Defende que a decisão impugnada violou diretamente  o artigo 225 da Constituição da República, ao permitir “intervenção potencialmente danosa em área de alta sensibilidade ecológica” (Doc. 23, p. 15). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário.
Gip Ilhabela Empreendimento Imobiliário SPE Ltda apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 25).
A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que encontraria óbice nas Súmulas 279, 280 e 636 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 27). Irresignado, o Ministério Público do Estado de São Paulo interpôs o presente agravo (Doc. 29). 
É o relatório. DECIDO.
O agravo não merece prosperar.
Trata-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra Gip Ilhabela Empreendimento Imobiliário SPE Ltda e o Município de Ilhabela, objetivando a cessação da construção erigida na área do empreendimento “Casa di Sirena”, até a efetiva adequação de seu projeto ao disposto na Lei Municipal 91/1980 e até que o Conselho Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Socioambiental manifeste-se, conclusivamente, acerca do projeto apresentado, entre outras providências (Doc. 1). 
Ab initio, verifica-se que o artigo  82, caput e § 2º, da Constituição da República, que o Ministério Público do Estado de São Paulo considera violado, não foi debatido no acórdão recorrido. Além disso, não foram opostos embargos de declaração para sanar tal omissão, faltando, ao caso, o necessário prequestionamento da matéria constitucional, o que inviabiliza a pretensão de exame do recurso extraordinário. Incidem, portanto, os óbices das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada” e “o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”.
Esta Corte firmou entendimento no sentido de que a interposição do recurso extraordinário impõe que o dispositivo constitucional tido por violado, como meio de se aferir a admissão da impugnação, tenha sido debatido no acórdão recorrido, certo que a exigência do prequestionamento não é mero rigorismo formal que pode ser afastado pelo julgador a qualquer pretexto. Ele consubstancia a necessidade de obediência aos limites impostos ao julgamento das questões submetidas a este Supremo Tribunal Federal, cuja competência fora outorgada pela Constituição da República, em seu artigo 102. Nesse dispositivo não há previsão de apreciação originária por este Pretório Excelso de questões como as que ora se apresentam. A competência para a apreciação originária de pleitos no Supremo Tribunal Federal está exaustivamente arrolada no citado dispositivo constitucional, não podendo sofrer ampliação na via do recurso extraordinário. Por oportuno, trago à colação trecho do voto condutor do AI 140.623-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ de 18/09/1992:
 
“Ora, o fato de não estar explícito na Constituição, não afeta a exigibilidade do prequestionamento como pressuposto do recurso extraordinário. Antiga e firme jurisprudência desta Corte o reputa da própria natureza do recurso extraordinário. Ao julgá-lo, o Tribunal não se converte em terceiro grau de jurisdição, mas se detém no exame do acórdão recorrido e verifica se nele a regra de direito recebeu boa ou má aplicação. Daí a necessidade de que no julgamento impugnado se tenha discutido a questão constitucional posta no extraordinário.”
 
A respeito da aplicação das aludidas súmulas, assim discorre o professor Roberto Rosas:
 
“A Constituição de 1891, no art. 59, III, a, dizia: ‘quando se questionar sobre a validade de leis ou aplicação de tratados e leis federais, e a decisão for contra ela’.
De forma idêntica dispôs a Constituição de 1934, no art. 76, III, a: ‘quando a decisão for contra literal disposição de tratado ou lei federal, sobre cuja aplicação se haja questionado’.
Essas Constituições eram mais explícitas a respeito do âmbito do recurso extraordinário. Limita-se este às questões apreciadas na decisão recorrida. Se foi omissa em relação a determinado ponto, a parte deve opor embargos declaratórios. Caso não o faça, não poderá invocar essa questão não apreciada na decisão recorrida. (RTJ 56/70; v. Súmula 356 do STF e Súmula 211 do STJ; Nelson Luiz Pinto, Manual dos Recursos Cíveis, Malheiros Editores, 1999, p. 234; Carlos Mário Velloso, Temas de Direito Público, p. 236).
(...)
Os embargos declaratórios visam a pedir ao juiz ou juízes prolatores da decisão que espanquem dúvidas, supram omissões ou eliminem contradições. Se esse possível ponto omisso não foi aventado, nada há que se alegar posteriormente no recurso extraordinário. Falta o prequestionamento da matéria.
A parte não considerou a existência de omissão, por isso não opôs os embargos declaratórios no devido tempo, por não existir matéria a discutir no recurso extraordinário sobre essa questão (RE 77.128, RTJ 79/162; v. Súmula 282).
O STF interpretou o teor da Súmula no sentido da desnecessidade de nova provocação, se a parte opôs os embargos, e o tribunal se recusou a suprir a omissão (RE 176.626, RTJ 168/305; v. Súmula 211 do STJ).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 139-140 e 175-176)

Outrossim, in casu, ao apreciar a controvérsia, o Tribunal de origem, nos termos do voto condutor do acórdão ora recorrido, consignou:

“Ocorre que, cumpridas as formalidades legais, expedidas as licenças e alvarás, somente com fundado argumento de efeito material é que se pode suspender as obras. No caso, as obras já estavam avançadas e a resolução de rever os atos administrativos de todo o procedimento de licenciamento surpreendeu o empreendedor e o investidor. O empreendimento foi aprovado. Passou pelas Secretarias e órgãos fiscais e ambientais.
(...)
A discussão que se instalou nos autos, então, diz respeito: a) o terreno não possuir declividade superior a 25%, a autorizar, nos termos do art. 23, § 2º, da Lei Municipal n° 98/80, a construção de dois pavimentos no local dos fatos e b) desrespeito ao disposto no art. 122, inciso IX, do Plano Diretor, ante a ausência de anuência Conselho Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Socioambiental.
No tocante a limitação pelo local da área, diz a Lei Municipal nº 098, de 25 de novembro de 1980, em seu art. 23 que: ‘Nos terrenos confrontantes com faixa-de-marinha só serão admitidas construções térreas, enquanto que, nas demais extensões ou áreas onde houver permissão para edificações, as mesmas poderão ter o máximo de 02 (dois) pavimentos, computado o térreo. § 1º - permitidas construções de 02 (dois) pavimentos computado o térreo, em terrenos fronteiros à faixa-de-marinha, desde que recuadas no mínimo 30m (trinta metros) da faixa-de-marinha. § 2º - O recuo do parágrafo anterior será dispensado em se tratando de terrenos com ingrimidade superior a 25º (vinte e cinco graus) sobre a horizontal.
Ocorre que essa legislação foi revogada pela Lei Municipal nº 421/2006, que veio substituir a Lei Municipal nº 98/80, que, por sua vez, nada estabelece acerca da existência de restrições no que tange às construções em faixa de marinha, apenas mencionando o ponto dos pavimentos das construções.
(...)
Outrossim, não havia necessidade, quando da emissão das licenças, da oitiva do Conselho Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Socioambiental, que era inativo e incompetente para a aprovação diante das características do empreendimento, conforme se extrai de argumentos e documentos dos autos.
O empreendimento não pode ser caracterizado como urbano de primeiro nível ou com impacto urbano. Para caracterizar um empreendimento urbano de primeiro nível é necessário o enquadramento nos seguintes requisitos: I) parcelamento do solo e edificação em Áreas Especiais de Interesse Social - AEIS; II) loteamentos com urbanizador social; III) empreendimentos em Áreas de Interesse Cultural ou Natural; IV) projetos urbanísticos em glebas com área superior a 5000m²; V) empreendimentos de grande porte. Não é o caso. E não se enquadra como empreendimento urbano de segundo nível. Como sustentou a municipalidade, a construção realizada pela corré GIP EMPREENDIMENTO IMOBILIÁRIO SPE LTDA se refere à construção de condomínio, mais precisamente, 62 (sessenta e duas) unidades de flats, não se tratando, portanto, de projeto de renovação ou revitalização urbana, reestruturação urbana ambiental, preservação de identidade cultural local e para uso específico de caráter urbano. Assim, observa-se que o empreendimento em questão não se enquadraria como empreendimento de impacto urbano, tanto de primeiro nível quanto de segundo nível, a ensejar a apreciação pelo Conselho Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Socioambiental (fls. 415 SAJ).
A ação é improcedente.” (Doc. 21, p. 6-8, destaquei) 

Destarte, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional local aplicável à espécie (Leis 98/1980 e 421/2006 do Município de Ilhabela/SP), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição da República. Incide, na espécie, o óbice da Súmula 280 do Supremo Tribunal Federal, de seguinte teor: “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. 
Demais disso, divergir do entendimento do Tribunal a quo acerca da regularidade do empreendimento em questão demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.
Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.
Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.
Por oportuno, menciono as lições do professor Roberto Rosas sobre as Súmulas 279 e 280 desta Corte:

“Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.
A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).
Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).
A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.
(…)
A interpretação do direito local ou então a violação de direito local para possibilitar o recurso extraordinário é impossível, porque o desideratum do legislador e a orientação do STF são no sentido de instituir o apelo final no âmbito da lei federal, mantendo a sua supremacia. A Súmula 280, seguindo nessa esteira, afirma que por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário. Ressalte-se que, quando as leis estaduais conflitam no tempo, a matéria já está no plano do direito federal, porquanto o Direito Intertemporal é do âmbito da lei federal (RE 51.680, Rel. Min. Luiz Gallotti, DJU 1.8.1963). Quanto às leis municipais adota-se o mesmo ponto concernente às leis estaduais. As Leis de Organização Judiciária são locais, estaduais, portanto não podem ser invocadas para a admissão de recurso extraordinário, sendo comum os casos onde surgem problemas no concernente ao julgamento da causa pelo tribunal a quo, discutindo-se a sistemática nos julgamentos: juízes impedidos, convocação de juízes etc. (RE 66.149, RTJ 49/356).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)

Nesse sentido foi a decisão proferida no ARE 1.498.776, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 27/06/2024, caso semelhante ao presente.
Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.
Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
Publique-se.
Brasília, 25 de abril de 2026.

Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente