Tribunal: STF
Processo: ADPF 1147
Classe: ADPF
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-12
Data de publicação: 2026-05-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta, pelo Partido Verde, em face dos arts. 31 e 35, caput e § 1º, do Decreto 68.155/2023, do Estado de São Paulo, que “regulamenta, em âmbito estadual, a Lei federal n° 12.527, de 18 de novembro de 2011, que dispõe sobre o acesso a informações, e dá providências correlatas” (eDOC. 1).
Eis o teor dos dispositivos impugnados:

Decreto 68.155, de 09 de dezembro de 2023
“Artigo 31 - A classificação de sigilo a que se refere o artigo 29 deste decreto é de competência:
I - no grau de ultrassecreto:
a) do Governador do Estado;
b) do Vice-Governador do Estado;
c) dos Secretários de Estado, do Controlador Geral do Estado e do Procurador Geral do Estado;
II - no grau de secreto, das autoridades referidas no inciso I deste artigo e das autoridades máximas das entidades da Administração Indireta;
III - no grau de reservado, das autoridades referidas nos incisos I e II deste artigo e das que ocupem cargo ou função de coordenador, ou de hierarquia equivalente ou superior.
Parágrafo único - A competência prevista nos incisos I e II deste artigo poderá ser delegada a agente público ocupante de cargo ou função de coordenador, ou de hierarquia equivalente ou superior, vedada a subdelegação.
(...)
Artigo 35 - O tratamento de informações pessoais deve ser feito de forma transparente, com respeito à intimidade, vida privada, honra, imagem, liberdades e garantias individuais.
§ 1º - As informações pessoais relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem:
1. terão seu acesso restrito, independentemente de classificação de sigilo e pelo prazo máximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produção, a agentes públicos legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem;
2. poderão ter autorizada sua divulgação ou acesso por terceiros diante de previsão legal ou consentimento expresso da pessoa a que elas se referirem.”

Preliminarmente, a parte requerente sustenta sua legitimidade ativa ad causam e o cabimento da presente arguição, com fundamento no art. 2º da Lei 9.882/1999 e no art. 103, VIII, da Constituição.
Afirma, ainda, atendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), porquanto a controvérsia envolve alegada violação a preceitos fundamentais por ato do poder público, e a via eleita “constitui o meio adequado para a análise dos atos ora impugnados e que não há outros meios capazes de sanar a lesividade com a mesma efetividade, imediaticidade e amplitude que a própria ADPF”.
No mérito, a requerente sustenta que o Decreto paulista “ampliou o rol de agentes que podem classificar documentos nos graus secreto, ultrassecreto e de cem anos, nível máximo de sigilo” e autorizou “a possibilidade de delegação a agentes públicos que ocupem o cargo ou função de coordenador, e também aqueles de hierarquia equivalente ou superior, genericamente”, em desconformidade com a Lei de Acesso à Informação.
Afirma que essa engenharia normativa acarreta vulneração “(i) ao princípio democrático (Art. 3º), (ii) ao direito de acesso à informação (Art. 5º, XXXIII), (iii) ao princípio da publicidade dos atos administrativos, ambos dispostos expressamente na CRFB/1988, bem como aos princípios implícitos da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso, e a vedação à proteção deficiente”, além de violar frontalmente a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Alega que o desenho adotado “demonstra uma robusta fragilidade quanto ao emprego do sigilo”, vilipendiando a determinação constitucional de sua ocorrência e “VEDANDO a mobilização estratégica deste recurso como forma de ocultar ou BURLAR o princípio geral de publicidade dos atos administrativos, bem como do amplo acesso à informação”.
Sustenta, ainda, que se cuida de ato normativo secundário, que não pode inovar na ordem jurídica nem ampliar competências de classificação ou delegações não previstas na lei federal de regência, sob pena de inconstitucionalidade formal (excesso de poder regulamentar) e material. 
Postula a procedência do pedido, para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 31 e 35 do Decreto 68.155/2023. Subsidiariamente, requer seja dada interpretação conforme à Constituição, a fim de vedar “tanto o rol extensíssimo de legitimados previstos no Art. 31, incisos I, II e III e sua aplicação quanto ao sigilo de cem anos, previsto no Art. 35 do diploma combatido; bem como da faculdade de delegação de competências, prevista no Parágrafo único do Art. 31”.
Em 3.5.2024, adotei o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999 (eDOC. 13).
O Governador do Estado de São Paulo, ao prestar informações, sustenta o não conhecimento da ação, por ofensa indireta à Constituição e inobservância da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), além de inépcia da inicial e ausência de impugnação de todo o complexo normativo, inclusive disposição da lei federal regulamentada. Alega, ainda, a não apresentação de prova de violação de preceito fundamental e a ausência de ato lesivo. Requer o indeferimento liminar da petição inicial ou, subsidiariamente, o indeferimento da cautelar e a improcedência do pedido. (eDOC 16)
O Advogado-Geral da União manifesta-se pelo não conhecimento da arguição e pela improcedência do pedido, consoante a seguinte ementa:

“Acesso à informação. Artigos 31 e 35 do Decreto nº 68.155/2023, do Estado de São Paulo, que regulamentou, no âmbito estadual, a Lei de Acesso à Informação. Suposta ampliação do rol de agentes que podem classificar documentos como secretos e ultrassecretos, bem como restringir o acesso a informações pessoais até o prazo máximo de cem anos, em desacordo com o aludido diploma federal. Alegada ofensa ao direito de acesso à informação e aos princípios da publicidade dos atos administrativos, da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso e da vedação à proteção deficiente, além do princípio democrático. Preliminar. Ausência de afronta imediata ao texto constitucional. Decreto regulamentar. Preliminar. Impugnação deficiente do complexo normativo em relação ao artigo 31, III. Ausência de cotejo de toda a extensão normativa que regula a gradação hierárquica dentro do Estado de São Paulo. Mérito. O cotejo entre as disposições impugnadas e o teor da Lei de Acesso à Informação evidencia que o diploma atacado basicamente reproduz o teor da norma federal. Embora não exista coincidência total entre as denominações escolhidas no texto do decreto impugnado e no vocabulário da LIA para as autoridades com competência para decretar sigilo reservado, essa discrepância não é suficiente, por si só, para a caracterização de inconstitucionalidade, pois ela pode decorrer de diferenças hierárquicas típicas da estrutura administrativa estadual. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido.” (eDOC. 20)

O Procurador-Geral da República, por sua vez, opina pelo não conhecimento da ação, em parecer assim ementado:

“Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Arts. 31 e 35, caput e § 1º, do Decreto n. 68.155/2023, do Estado de São Paulo. Classificação do sigilo de informações no âmbito da Administração Pública estadual. Tratamento das informações pessoais sobre intimidade, vida privada, honra e imagem. Norma regulamentadora. Ausência de ofensa direta à Constituição. Extrapolação do poder regulamentar não caracterizada. Parecer por que a ação não seja conhecida.” (eDOC. 22)

É o relatório.
Decido.
A presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não merece ser conhecida.
Cabe lembrar que a Lei 12.527/2011 integra o arcabouço infraconstitucional e veicula normas gerais de transparência e acesso à informação, e, em seu art. 45, delimita que “cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em legislação própria, obedecidas as normas gerais estabelecidas nesta Lei, definir regras específicas”.
Em São Paulo, o Decreto 68.155/2023 é ato regulamentar secundário e limita-se a dar execução à lei federal no plano estadual. Os dispositivos impugnados do Decreto (art. 31 e art. 35) estabelecem a disciplina de competências para a classificação de sigilo de documentos e  o tratamento de informações pessoais com restrição de acesso nos exatos contornos do art. 27 e do art.  31 da Lei 12.527/2011. 	
Nesse sentido, conforme enquadrado pelo Advogado-Geral da União, o Decreto estadual evidencia reprodução, em larga medida, do texto legal federal, “na medida em que a nomenclatura de cargos e funções varia de acordo com a estrutura de cargos existente em cada unidade federativa, não é possível presumir - apenas pela diferença de linguagem - que o diploma estadual tenha rebaixado a hierarquia dos cargos com autoridade para apor a classificação de sigilo reservado” (eDOC. 20).
Entretanto, a Lei 12.527/2011 não se encontra sob impugnação nesta ação, o que aponta para a falta de impugnação da integralidade do complexo normativo que ampara o Decreto 68.155/2023, do Estado de São Paulo, circunstância que, por si, inviabiliza o interesse de agir em sede objetiva. 
À evidência, acha-se plenamente assentada a competência do Estado para editar normas específicas de execução da Lei 12.527/2011. O ato impugnado preserva seu caráter secundário e mantém-se juridicamente subordinado ao diploma federal, limitando-se à operacionalização da lei de regência no âmbito estadual.
Assim, a bem da verdade, a questão que aqui se coloca demandaria a análise de todo o arcabouço legislativo infraconstitucional, a evidenciar que se está diante de hipótese em que a eventual ofensa à Constituição é indireta, o que torna inadmissível a sua apreciação por meio da ADPF. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:

“CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF-AGR). IMPUGNAÇÃO A RESOLUÇÕES DO CONSELHO FEDERAL DE QUÍMICA (CFQ). REGIME DE SUBSIDIARIEDADE E RELEVÂNCIA CONSTITUCIONAL DA CONTROVÉRSIA SUSCITADA. CONDIÇÕES ESSENCIAIS DE ADMISSIBILIDADE DA ARGUIÇÃO. NÃO-ATENDIMENTO. NORMAS SECUNDÁRIAS E DE CARÁTER TIPICAMENTE REGULAMENTAR. OFENSA REFLEXA. INIDONEIDADE DA ADPF. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 
1. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a ADPF, como instrumento de fiscalização abstrata das normas, está submetida, cumulativamente, ao requisito da relevância constitucional da controvérsia suscitada e ao regime da subsidiariedade, não presentes no caso. 
2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) firmou-se no sentido de que a ADPF é, via de regra, meio inidôneo para processar questões controvertidas derivadas de normas secundárias e de caráter tipicamente regulamentar (ADPF-AgR 93/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 
3. Agravo Regimental improvido.” (ADPF 210-AgR/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. 6.6.2013, DJe 21.6.2013)

“Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Decisão administrativa da Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda. Secretaria da Fazenda do Estado do Piauí. Proibição de exploração de modalidades lotéricas que não observem o disposto na legislação federal. Não satisfação do requisito da subsidiariedade. Existência de outros meios capazes de sanar a lesividade. Situação jurídica individual e concreta. Pretensão de natureza subjetiva. Inviabilidade de sua defesa por meio de ação de controle concentrado. Ausência de impugnação da totalidade do complexo normativo que disciplina a matéria. Ato administrativo questionado em face das leis que a ele dão fundamento. Juízo de legalidade, e não de constitucionalidade. Inviabilidade de utilização genérica e irrestrita da ADPF. Impugnação de ato normativo secundário não dotado de autonomia jurídica. Ofensa reflexa ou indireta à Constituição Federal. Agravo não provido.
1. Conquanto seja possível extrair da jurisprudência da Corte uma orientação geral de que a subsidiariedade deve ser aferida, a princípio, dentre as demais espécies de ação de controle concentrado, o mero não cabimento de ADI, por ação ou omissão, ou de ADC, na hipótese específica, não induz à automática conclusão de estar satisfeito o requisito da subsidiariedade (v.g., ADPF nº 554-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 6/3/20). 
2. In casu, o recorrente impugna decisão da Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda por meio da qual se determinou à Secretaria da Fazenda do Estado do Piauí que deixe de explorar as modalidades lotéricas que não observem o disposto nos Decretos-Lei nº 6.259/44 e nº 204/67, ostentando o caráter de ato normativo secundário não dotado de autonomia jurídica. 
3. Não satisfação do requisito da subsidiariedade, dada a possibilidade de sua impugnação, de forma adequada e com eficácia real, na via do processo subjetivo; e, sobretudo, porque se pretende com a presente ação tutelar uma situação jurídica individual e concreta que não pode ser instrumentalizada pelo manejo de ação típica de controle concentrado e abstrato de constitucionalidade, sob pena de se banalizar o instituto da arguição e se transmudar sua natureza de processo objetivo para subjetivo. 
4. Não se impugnou todo o complexo normativo, conforme se infere da simples leitura da petição inicial. Referida peça tanto não traz, em sua fundamentação, o confronto de dispositivos dos Decretos-Lei nº 6.259/44 e nº 204/67 com a Constituição de 1988; tampouco contém pedido de declaração da não recepção de tais preceitos, gerando o comprometimento do interesse de agir. 
5. Ao disciplinar a arguição de descumprimento de preceito fundamental, a Lei nº 9.882/99 possibilitou o emprego dessa ação para atacar uma ampla gama de atos que, até então, não poderiam ser objeto de controle concentrado e abstrato de constitucionalidade, o que não significa, todavia, que seja genérica e irrestrita a possibilidade de seu ajuizamento. 
6. Conforme reiterada jurisprudência da Corte, as ações de controle concentrado de constitucionalidade não se prestam para a impugnação de atos destituídos de autonomia jurídica (v.g., ADI nº 2.321-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 10/6/05; e ADI nº 5.582-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 17/9/20) nem para o exame de ofensa reflexa ou indireta à Constituição (v.g., ADPF nº 354-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 26/9/16; ADPF nº 468-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 28/5/18). 
7. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ADPF 455-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 5.6.2023, DJe 28.6.2023)

“DIREITO CONSTITUCIONAL E DO TRABALHO. AGRAVO INTERNO EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. NOVA MODALIDADE DE REGISTRO DA JORNADA DE TRABALHO. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. NÃO CABIMENTO. 
1. Agravo interno contra decisão que não conheceu da arguição de descumprimento de preceito fundamental contra a Portaria MTPS nº 671/2021, que proíbe o empregador de exigir documentos comprobatórios de vacinação para a contratação ou manutenção da relação de emprego, equiparando a medida a práticas discriminatórias em razão de sexo, origem, raça, entre outros. 
2. A Portaria impugnada encontra fundamento de validade no art. 74, § 2º, da CLT, que expressamente determina ao Ministério do Trabalho a regulamentação da matéria. O controle concentrado não constitui meio idôneo para impugnar a validade de ato regulamentar e secundário. Precedentes. 
3. O Decreto nº 10.854/2021, que regulamenta disposições relativas à legislação trabalhista, traz disposições específicas sobre o registro eletrônico de controle de jornada, ressaltando que os equipamentos devem atender a critérios que observem os princípios da temporalidade, da integridade, da autenticidade, da irrefutabilidade, da pessoalidade e da auditabilidade. O acolhimento das teses do agravante demandaria a dilação probatória, providência incompatível com a natureza do controle concentrado de constitucionalidade, instrumento de fiscalização abstrata de normas. 
4. Agravo interno a que se nega provimento.” (ADPF 922-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 19.6.2023, DJe 23.6.2023)

Verifico, portanto, que a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não deve ser conhecida, uma vez que os dispositivos impugnados não ostentam autonomia jurídica necessária ao controle abstrato de constitucionalidade e que, da maneira como apresentada, implicaria apenas exame de legalidade. 
Ante o exposto, nos termos do art. 4º da Lei 9.882/1999, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. 
Publique-se.
Brasília, 12 de maio de 2026.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente