Tribunal: STF
Processo: RE 1547739
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-30
Data de publicação: 2026-03-30

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CARACTERIZAÇÃO DAS CONDUTAS DOLOSAS. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVOS DESPROVIDOS.

DECISÃO: Trata-se de dois agravos nos próprios autos interpostos pelo Ministério Público do Estado de São Paulo e peloo Município de Nuporanga/SP, objetivando a reforma de decisões que inadmitiram recursos extraordinários manejados, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo que assentou:

“APELAÇÕES CÍVEIS e RECURSO ADESIVO – Ação civil pública por ato de improbidade administrativa – Ausência de empenho de despesas correntes no exercício correto – Registro de despesas correntes lançadas indevidamente como dívida fundada – Irregularidades no parcelamento de dívida previdenciária – Abertura de créditos suplementares sem atendimento dos requisitos legais – Irregularidades na conclusão a respeito do desempenho contábil do exercício – Sentença de procedência com relação ao ex-prefeito municipal e de improcedência com relação à corré funcionária do município – Recurso da autora, recurso do corréu Gabriel e recurso adesivo da corré Cláudia.
1. Gratuidade de justiça Base de cálculo das custas de preparo recursal elevada (valor da causa) Inexistência de indícios contrários à hipossuficiência alegada. Gratuidade deferida.
2. Princípio da fundamentação das decisões judiciais Julgador não está obrigado a discorrer sobre todos os regramentos legais ou todos os argumentos aduzidos pelas partes Análise da questão segundo os limites da demanda - Decisão fundamentada de acordo com o livre convencimento do julgador. Preliminar de nulidade da decisão judicial afastada.
3. Julgamento antecipado da lide Princípios da livre admissibilidade das provas e livre convicção do juiz O juiz é o destinatário da prova e a ele cabe analisar a necessidade de sua produção (art. 370 do CPC). Preliminar de cerceamento de defesa não acolhida.
4. Alterações legislativas realizadas pela Lei nº 14.230/2021 Aplicação retroativa das normas mais benéficas Art. 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa Art. 5º, XL, da CF Revogação do art. 11, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa, aplicada retroativamente.
5. Dolo específico não demonstrado Ausência de comprovação de intenção de obtenção de vantagem ilícita para si ou para outrem. Sentença reformada. Ação julgada improcedente.
6. Irregularidades de responsabilidade do administrador de recursos públicos Corré que não era responsável pela ordenação de despesas do município Ausência de comprovação de que tenha sido conivente ou concorrido com as irregularidades apontadas no relatório. Manutenção da sentença de improcedência com relação a corré servidora.
7. Pretensão da recorrente de condenação da Prefeitura em honorários sucumbenciais Inteligência dos arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985 Ausência de deslealdade processual ou atuação para além dos limites do regular exercício de defesa dos direitos da coletividade Má-fé não demonstrada Impossibilidade de condenação da autora aos pagamento dos honorários em favor do advogado da corré. Honorários de sucumbência indevidos.
Recurso do corréu provido e improvidos os recursos da autora e a apelação adesiva.” (grifo nosso)
 
Os embargos de declaração opostos pelo Município de Nuporanga/SP (doc. 227, 233) e pelo Ministério Público do Estado de São Paulo (doc. 250) foram desprovidos (doc. 244, 259).
Nas razões de seu apelo extremo, o Ministério Público do Estado de São Paulo sustenta a necessidade de revaloração probatória e a existência de nulidade por violação ao artigo 93, X, da Constituição Federal. Aduz a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021 quanto à exigência de dolo específico, por afronta aos princípios do tempus regit actum, da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso, da proibição de proteção deficiente e da segurança jurídica. Pontua que no último ano de mandato o referido ex-prefeito Gabriel deixou de empenhar despesas no valor de R$ 1.438.929,24, o que resultou em déficit orçamentário de R$ 277.418,55. Entende que a dinâmica dos fatos comprova o dolo do ex-prefeito, em violação ao artigo 37, caput e §4º, da Constituição Federal. Colaciona jurisprudência que entende corroborar sua tese recursal (doc. 265 ). 
Na mesma linha, o Município de Nuporanga/SP aponta violação aos artigos 5º, incisos XXXIX e XL, e 37, caput e §4º, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, a irretroatividade das alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa, ainda que no âmbito sancionador.  Alega que “é evidente que a situação retratada no processo impunha a condenação do corréu GABRIEL, justamente nos termos do art. 10, caput, VI e IX; art. 11, caput; e art. 12, II e III, todos da LIA, em sua redação anterior à vigência da Lei nº 14.230/2021, com base no art. 37, caput e §4º, da CF/88” (doc. 266). 
O Ministério do Estado de São Paulo e Gabriel Melo de Souza  apresentaram contrarrazões aos recursos extraordinários (docs. 274, 280). 
A Presidência do Tribunal de Justiça de São Paulo negou provimento aos recursos extraordinários por entender que a análise dos pontos suscitados em sede recursal implicaria revolvimento fático-probatório (doc. 283, 284).
Irresignados, o Ministério Público do Estado de São Paulo e o Município de Nuporanga/SP interpuseram os presentes agravos (docs. 291, 294).
Ressalta-se que o presente processo também tramitou perante o Superior Tribunal de Justiça, que desproveu os agravos em recursos especiais interpostos. Contra o acórdão do STJ, houve também a interposição de recurso extraordinário pelo Ministério Público Federal, esse já julgado e desprovido por decisão de 5 de novembro de 2025. Resta, portanto, apenas a análise dos dois agravos relatados.

É o relatório. DECIDO

Os agravos não merecem prosperar. 
Ab initio, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo nº 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tema 1.199 da Repercussão Geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou a seguinte tese:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”
In casu, o Tribunal de origem, analisando os elementos fáticos e probatórios do feito, assentou expressamente a ausência de dolo específico na conduta praticada pelo agente público, cite-se excerto (doc. 221): 
“(...) De princípio, necessário ressaltar que as condutas descritas nos artigos 10 e 11 da LIA sofreram sensível modificação com a nova redação que lhe foi dada, de modo que extinta pela Lei nº 14.230/21 a modalidade culposa antes tipificadas naqueles dispositivos. Vale dizer, para fins de caracterização de ato de improbidade é necessário o dolo específico, ou seja, ato eivado de má-fé, conforme se observa do artigo 1º da LIA: 
"§1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais". §2º Considera-se dolo a vontade consciente e livre de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta lei, não bastando a voluntariedade do agente. §3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa." (destaquei)
Assim, para caracterização de conduta tipificada na Lei de Improbidade Administrativa o agente deve agir com consciência, vontade e finalidade de obter vantagem indevida para si ou para outrem.
Pois bem.
O artigo 167 da Constituição Federal, em seu inciso II, proíbe a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais, já o artigo 60 da Lei nº 4.320/64 veda a realização de despesa sem prévio empenho:
"Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho. § 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho. § 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar. § 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento."
A Lei de Responsabilidade Fiscal, por sua vez, veda a assunção de obrigação com fornecedores, sem que haja autorização orçamentária, ainda que para pagamento a posteriori, de bens e serviços. 
Assim, a contratação de quaisquer serviços não pode ocorrer sem que o ordenador de despesa autorize previamente a sua realização, o que se dá através do empenho da despesa.
Entretanto, consta dos autos cópia do Relatório de Contas Anuais do Município de Nuporanga, exercício de 2016, processo TC 3992.989.16.00 (fls. 815/844), apontando que a regra acima explicitada não foi obedecida, apontando aquele relatório a existência de despesas do exercício daquela competência que somente foram empenhadas no exercício seguinte: 
"Ademais, julgamos oportuno registrar que, a Administração deixou de empenhar e reconhecer ainda no exercício de 2016 despesas no valor de R$ 1.438.929,24. Estas, embora sejam da competência de 2016 foram empenhadas apenas no exercício de 2017." (fls. 821) 
Alega, contudo, o correquerido Gabriel que o descumprimento em questão se deu por mero equívoco contábil, pois era praxe a emissão das notas de empenho somente no mês seguinte à prestação do serviço, prática que, em verdade, era mesmo reiterada por aquela administração.
Quanto ao débito existente com a CPFL, oriundo de serviço prestado (despesa corrente), aponta o mesmo correquerido que a dívida era objeto de discussão judicial, de modo que foi lançada como dívida fundada, não tendo, por isso havido omissão dos gastos em questão.
Tais despesas, portanto, embora não tenham sido corretamente empenhadas, não deixaram de ser declaradas, pois constava dívida. Não há ademais, demonstração de dolo específico do recorrente em tal prática, não se vislumbra o elemento volitivo de obter vantagem ilícita.
A cerca da abertura de crédito suplementar tem-se que além da prévia autorização legislativa é necessário haver recursos disponíveis para cobertura da despesas, conforme preceitua a Lei nº 4.320/64 ainda dispõe:
(...)
Destarte, embora o Tribunal de Contas tenha apontado (fls. 819) que após as retificações acerca do lançamento das notas de empenho constatou-se a existência de déficit financeiro no final do exercício anterior à abertura do crédito adicional suplementar destinado ao setor de turismo (fls. 595), conforme se tira do relatório Quadrimestral do Controle Interno da Prefeitura (fls. 126/136), foi apontada a disponibilidade financeira da ordem de 5 milhões de reais em 31/12/2015 e superávit na ordem de 3 milhões de reais ao final do 3º quadrimestre de 2015:
(...)
Resta ainda a questão relativa ao parcelamento da dívida do município havida com o INSS.
Com efeito, durante o mandado do coapelante Gabriel como prefeito do município de Nuporanga, os acordos para parcelamento da dívida do município com o INSS exigiam a prévia autorização legislativa.
A Lei Orgânica do Município é explicita ao atribuir à Câmara Municipal a competência para "IV - deliberar sobre obtenção e concessão de empréstimos e operações de crédito, bem como a forma e os meios de pagamento" (Lei Orgânica do Município de Nuporanga, de 21 de novembro de 2006, art. 19).
No entanto, a Lei nº 8.429/92, com as alterações da Lei nº 14.230/21, exige prova de dolo específico dirigido ao resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11. Ausente nos autos demonstração do dolo específico exigido nas condutas tipificadas na Lei de Improbidade Administrativa impõe-se o provimento do recurso do corréu para julgar improcedente a ação.” (grifo nosso) 
Verifica-se, assim, que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento dos elementos probatórios produzidos, em cotejo com a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 8.429/1992), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição da República. 
Demais disso, divergir do entendimento do Tribunal a quo acerca da ausência de configuração do ato doloso de improbidade administrativa em questão demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.
Nesse sentido, à guisa de exemplo, foram os seguintes julgados:

“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA RESPONSABILIZAÇÃO OBJETIVA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADO 279 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 
1. O tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal não possui repercussão geral (ARE 748.371-RG, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/2013, Tema 660). 
2. O artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal não determina que o órgão judicante se manifeste sobre todos os argumentos apresentados pelas partes, mas sim que ele explicite as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI 791.292-RG-QO, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/8/2010, Tema 339 da Repercussão Geral). 
3. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 
4. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 
5. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.343.701-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 10/02/2022, destaquei)

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDEFERIMENTO DE PEDIDO DE ADIAMENTO DE SESSÃO DE JULGAMENTO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INCIDÊNCIA DO TEMA RG Nº 660. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. INTERESSE DA UNIÃO ASSEVERADO NO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. FATO SUPERVENIENTE. SENTENÇA PENAL ABSOLUTÓRIA. ART. 21, § 4º, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. DISPOSITIVO COM EFICÁCIA SUSPENSA PELA LIMINAR PARCIALMENTE DEFERIDA NA ADI Nº 7.236/DF. 
1. A suscitada violação ao art. 5º, inc. LV, da Constituição da República, quando depender da apreciação de normas infraconstitucionais, não possui repercussão geral (ARE nº 748.371-RG/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 06/06/2013, p. 1º/08/2013; Tema RG nº 660). 
2. Acresce que esta Corte, por diversas vezes, já asseverou que o indeferimento do pedido de adiamento de julgamento, realizado sob a alegação de impossibilidade de comparecimento do advogado, não viola os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, pois a sustentação oral é um ato processual facultativo. 
3. No mais, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, com fundamento nos pressupostos fático-probatórios dos autos, reconheceu a existência de interesse da União e, consequentemente, a competência da Justiça Federal para julgar a demanda. 
4. Inviável, nesse ponto, o recurso extraordinário, ante a impossibilidade de reexame de matéria fático-probatória. Incidência do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 
5. Impossibilidade de aplicação do disposto no art. 21, § 4º, da Lei nº 8.429, de 1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230, de 2021, em virtude da suspensão da eficácia do referido dispositivo na liminar parcialmente deferida pelo Ministro Alexandre de Moraes na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.236/DF e da ausência de trânsito em julgado ou de decisão colegiada confirmando a sentença penal absolutória, conforme informado nas razões deste agravo. 
6. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (RE 1.412.251-AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe de  20/10/2023, destaquei)

“Embargos de declaração no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. Improbidade. Configuração. Necessidade de reexame de fatos e provas e legislação infraconstitucional pertinente. 3. Cerceamento de defesa. Incidência do tema 660 da repercussão geral. 4. Ausência de omissão, contradição, obscuridade ou erro material. 5. Não caracterização. Não cabimento. 6. Embargos de declaração rejeitados.” (ARE 1.351.829 AgR-ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 27/07/2023, destaquei)

“Sexto, sétimo, oitavo, nono e décimo agravos regimentais no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa. Cerceamento de defesa. Ausência de repercussão geral. Artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal. Afronta. Não ocorrência. Improbidade administrativa. Caracterização das condutas e sanções aplicadas. Razoabilidade e proporcionalidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. Agravos regimentais aos quais se nega provimento. 
1. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal – Tema nº 660 do quadro de temas de repercussão geral do Supremo Tribunal Federal. 
2. O STF, no exame do ARE nº 639.228/RJ, Rel. Min. Cezar Peluso, Tema nº 424, concluiu pela ausência de repercussão geral do tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa nos casos de indeferimento de produção de provas no âmbito de processo judicial, dado o caráter infraconstitucional da matéria. 
3. Não procede a alegada violação do art. 93, inciso IX, da Constituição Federal, haja vista que a jurisdição foi prestada, no caso, mediante decisões suficientemente motivadas, não obstante contrárias à pretensão da parte recorrente. 
4. O Tribunal de origem, entretanto, solucionou a lide à vista de exaustiva análise dos fatos e das provas dos autos, bem como das condutas imputadas aos ora recorrentes e, ainda, à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente, de insuscetível reapreciação pela via extraordinária. Assim, para se divergir desse entendimento, seria necessário se reexaminar o conjunto fático-probatório dos autos e se analisar a legislação infraconstitucional, o que é inviável em sede de recurso extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280/STF. 
5. Agravos regimentais não providos. 
6. Inaplicável ao caso o art. 85, § 11, do CPC, haja vista se tratar, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1.312.080 AgR-sexto, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 18/03/2022, destaquei)
Ademais, a questão atinente à alegada irretroatividade das alterações firmadas pela Lei 14.231/2021 fora exaustivamente apreciada quando do julgamento do Recurso Extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal (doc. 362). Na ocasião consignei que este Supremo Tribunal Federal tem elastecido seu entendimento, no sentido de que as modificações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, para além dos casos que discutem a existência de conduta culposa (doc. 392). 
Ex positis, DESPROVEJO os AGRAVOS interpostos pelo Ministério Público do Estado de São Paulo (doc. 265) e pelo Município de Nuporanga/SP (doc. 266), com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 
Publique-se.
Brasília, 30 de março de 2026.

Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente