Tribunal: STF
Processo: RE 1594644
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-31
Data de publicação: 2026-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo – TJSP, cuja ementa segue transcrita: 

DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. TAXA DE LICENÇA E FUNCIONAMENTO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. RECURSO PROVIDO. I. Caso em Exame. Apelação interposta pelo Município de Guarulhos contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade, julgando extinta a execução fiscal para cobrança de Taxa de Fiscalização, Instalação, Localização e Funcionamento e multas de obra, com resolução de mérito. II. Questão em Discussão. 2. A questão em discussão consiste na aplicabilidade dos Temas 919 e 1235 do STF, os quais tratam da competência para instituir taxas sobre torres e antenas de telecomunicações e a competência municipal para cobrança de taxas de licença e funcionamento. III. Razões de Decidir. 3. As taxas cobradas pelo Município de Guarulhos referem-se à licença de publicidade e fiscalização, localização e funcionamento, não à fiscalização de telecomunicações, que é de competência da União. 4. O Município tem competência para legislar sobre assuntos de interesse local, incluindo o uso e ocupação do solo, conforme art. 30, I e VIII, da CF. IV. Dispositivo. 5. Recurso provido (doc. 10, p. 2).

Os embargos de declaração que se seguiram foram rejeitados (doc. 13).

Neste recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se, em suma, violação dos arts. 21, XI; 22, IV; e 30, VIII, da mesma Constituição (doc. 15). Para tanto, sustenta-se que:

[...] outorgada pela Municipalidade a licença para a construção da Estação de Rádio Base, para cuja concessão é cobrada a respectiva taxa, se esgota a competência municipal no que diz respeito à ERB. Desse momento em diante toda a matéria relativa ao funcionamento da Estação de Rádio Base, é competência exclusiva da União, por meio da ANATEL, razão pela qual, se mostra inconstitucional a cobrança de taxa de fiscalização de funcionamento pelo ente municipal. 
Ocorre que, não obstante a clara competência atribuída ao ente municipal, a recorrida entendeu por bem editar lei, na qual foi estabelecida taxa de fiscalização de funcionamento destinadas às antenas de telefonia.
Porém, não há dúvidas de que o ente Municipal, se arvorou em competência fiscalizatória que não lhe foi conferida, nem mesmo de forma de supletiva, já que inexiste vácuo legislativo a amparar tal pretensão. Em decorrência, não possui poder de polícia a amparar a instituição de taxa de fiscalização que não pode exercer, sendo a cobrança guerreada, indubitavelmente inconstitucional. 
Dessa forma, demonstrado que a lei municipal em tela afronta cabalmente nossa Constituição Federal, especialmente a divisão constitucional de competência, imperioso seja reformada a decisão recorrida, pois ela claramente afrontou disposição constitucional ao entender pela constitucionalidade de lei local que evidentemente contraria ao estabelecido nos artigos 21, XI e 22, IV de Nossa Carta Magna. 
Assim, imperiosa a modificação do julgado que, ao considerar constitucional e legal a cobrança de taxa de fiscalização de funcionamento de Estação de Rádio Base de telefonia, afrontou a divisão constitucional de competência e toda legislação federal correlata as Telecomunicações (doc. 15, pp. 11-12).

Em razão do julgamento dos Temas 919 e 1.235 da Repercussão Geral, os autos foram devolvidos ao órgão prolator do acórdão recorrido para observância do art. 1.030, II, do Código de Processo Civil. Após a recusa de retratação, o recurso extraordinário foi admitido e enviado ao Supremo Tribunal Federal (docs. 18, 20 e 23).

É o relatório necessário. Decido.

A pretensão recursal merece acolhida. 
 
O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.110/SP, da relatoria do Ministro Edson Fachin, DJe 10/6/2020, assentou a inconstitucionalidade de lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal. 

Por oportuno, colaciono a ementa do mencionado julgado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.

Essa orientação foi reafirmada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 1.370.232 RG/SP (Tema 1.235 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Luiz Fux (Presidente), DJe 13/9/2022, ocasião em que foi fixada a seguinte tese:
 
É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).
 
Confira-se, a propósito, a ementa do citado processo paradigma:
 
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.
 
Posteriormente, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário 776.594 RG/SP (Tema 919 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Dias Toffoli, DJe 9/2/2023, fixou a seguinte tese:
 
A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa.
 
Transcrevo, a seguir, a ementa do aludido precedente:
 
Recurso extraordinário. Repercussão geral. Taxa municipal. Torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Fiscalização do funcionamento das estações. Impossibilidade. Fiscalização do uso e da ocupação do solo por tais torres e antenas. Possibilidade. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico. Proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 1. As competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. As competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. 2. Compete à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66). 3. Respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 4. Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 6 de dezembro de 2006, do Município de Estrela d’Oeste, com modulação dos efeitos, estabelecendo-se que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 5. Fixação da seguinte tese para o Tema nº 919 de Repercussão Geral: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa”. 6. Recurso extraordinário provido.
 
Na oportunidade do julgamento do Tema 919 RG, o Plenário do Supremo Tribunal Federal decidiu pela modulação dos efeitos para estabelecer que a decisão de inconstitucionalidade produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito (9/12/2022), ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data.

No caso, a execução fiscal foi ajuizada em 10/3/2023 (doc. 1), sendo, portanto, posterior ao marco temporal da modulação dos efeitos fixada no julgamento do Recurso Extraordinário 776.594 RG/SP, devendo ser reconhecida a inconstitucionalidade da cobrança nos termos da tese firmada no Tema 919 da Repercussão Geral.

Desse modo, observo que o Tribunal de origem, ao considerar legítima a competência do ente municipal para regulamentar a instalação de Estação de Rádio Base – ERB, bem como a cobrança de taxa sobre essa atividade a título do regular exercício do poder de polícia relacionado à fiscalização do uso e ocupação do solo urbano, divergiu da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. Nessa linha, colaciono ementas de julgados desta Corte Suprema:

DIREITO TRIBUTÁRIO. SEGUNDO AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE RENOVAÇÃO DE LICENCIAMENTO DE ESTAÇÕES RÁDIO BASE (ERB). COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. INCONSTITUCIONALIDADE DA EXAÇÃO. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO SUPREMO. ADI 3.110. TEMAS 919 E 1.235/RG. RECURSO DESPROVIDO. VERBA HONORÁRIA. MAJORAÇÃO CABÍVEL. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto de decisão que deu provimento ao recurso extraordinário formalizado pela empresa TIM Celular S.A, para afastar a cobrança da taxa de renovação de licenciamento de estações rádio base, em conformidade com a jurisprudência firmada pelo STF na ADI 3.110 e nos Temas 919 e 1.235/RG. 2. A parte agravante sustenta que os Municípios têm competência para instituir taxas de fiscalização e instalação de torres e antenas de telecomunicações, em razão de seu poder de polícia para fiscalizar o uso e a ocupação do solo. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se o Município possui competência para instituir taxa de renovação de licenciamento de estações rádio base (ERB), fundamentada no exercício do poder de polícia sobre uso e ocupação do solo. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. O STF firmou entendimento no sentido da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, disciplinar a instalação de antenas e equipamentos necessários à prestação desse serviço, bem como instituir as respectivas taxas (ADI 3.110, Rel. Min. Edson Fachin; e RE 776.594, Rel. Min. Dias Toffoli, Tema 919/RG). 5. No julgamento do RE 1.370.232 (Tema 1.235/RG), o STF fixou tese reconhecendo a inconstitucionalidade de lei municipal que dispõe sobre implantação de estação rádio base, por invasão da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. IV. DISPOSITIVO 6. Agravo interno desprovido, com majoração da verba honorária (RE 1.495.862 AgR-segundo/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 5/6/2025).

DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. TELECOMUNICAÇÕES. ESTAÇÕES RÁDIO BASE. TAXA DE LICENÇA E FUNCIONAMENTO. IMPOSSIBILIDADE DE COBRANÇA MUNICIPAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DESARMONIA COM OS TEMAS Nº 919 E Nº 1.235 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. NEGATIVA DE PROVIMENTO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo regimental interposto contra decisão monocrática pela qual se deu provimento a recurso extraordinário, em processo que discute a constitucionalidade de lei municipal que institui taxa de licença e funcionamento sobre Estações Rádio Base (ERBs). 2. O agravante busca a reforma da decisão monocrática, alegando que a Lei Complementar nº 77, de 2007, do Município de Porto Ferreira institui taxa genérica sobre qualquer estabelecimento, vinculada ao poder de polícia urbanístico, e que a aplicação dos Temas RG nº 919 e nº 1.235 é inadequada. 3. O Tribunal de origem reconheceu a possibilidade de cobrança da Taxa de Licença e Funcionamento em razão da ocupação do solo pelas ERBs e afirmou a competência municipal por se tratar de matéria de interesse local, afastando a aplicação dos Temas RG nº 919 e nº 1.235. Na decisão monocrática, o Relator deu provimento ao recurso extraordinário da parte recorrente, aplicando os referidos temas e reconhecendo a impossibilidade da cobrança municipal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 4. A questão em discussão consiste em saber se compete ao Município legislar sobre licenciamento e cobrança de taxa de funcionamento para Estações Rádio Base (ERBs), em face da competência legislativa privativa da União sobre telecomunicações. III. RAZÕES DE DECIDIR 5. A mera reafirmação de argumentos, sem a apresentação de novas teses ou fundamentos, é expediente incapaz de alterar a decisão impugnada. 6. O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que a disciplina da concessão do licenciamento para a instalação da infraestrutura das redes de telecomunicação usurpa a competência legislativa privativa da União, estabelecida no art. 22, inc. IV, da Constituição da República. 7. A Lei nº 9.472, de 1997, atribui à União o disciplinamento e a fiscalização dos serviços de telecomunicação, cabendo à Anatel a expedição de normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços. Além disso, a Lei nº 11.934, de 2009, dispõe sobre os limites à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos associados ao funcionamento de estações transmissoras de radiocomunicações. 8. O acórdão proferido pelo Tribunal de origem, ao reconhecer a possibilidade de cobrança da Taxa de Licença e Funcionamento, em razão da ocupação do solo pelas Estações Rádio Base (ERBs), e afirmar a competência municipal, afastou a aplicação dos Temas RG nº 919 e nº 1.235, em desacordo com a jurisprudência consolidada do Plenário do Supremo Tribunal Federal. 9. A apresentação de recurso manifestamente inadmissível ou improcedente autoriza a aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil. Da mesma forma, embargos de declaração com intuito protelatório podem acarretar a incidência da multa prevista no artigo 1.026, §§ 2º a 4º, do Código de Processo Civil. IV. DISPOSITIVO E TESE 10. Agravo regimental ao qual se nega provimento. Tese de julgamento: “É inconstitucional a cobrança, por Municípios, de taxa de fiscalização sobre Estações Rádio Base (ERBs), quando a exação tiver como fato gerador atividade vinculada à prestação de serviços de telecomunicações. Compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações, sendo vedada a edição de normas estaduais ou municipais que interfiram na instalação, funcionamento ou fiscalização de infraestruturas de redes de telecomunicação. A cobrança de taxa municipal de licença ou funcionamento que dissimula fiscalização de serviço de telecomunicação afronta os arts. 21, inc. XI, e 22, inc. IV, da CRFB e deve ser declarada inconstitucional em sede de controle difuso.” _________ Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 22, inc. IV; RISTF, art. 21, § 1º; CPC, arts. 85, § 11, 1.021, § 4º, 1.026, §§ 2º, 3º e 4º; Lei nº 9.472, de 1997; Lei nº 11.934, de 2009. Jurisprudência relevante citada: ADI nº 3.110/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 04/05/2020; ARE nº 1.370.232-RG/SP (Tema RG nº 1.235), Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 08/09/2022; RE nº 776.594/SP (Tema RG nº 919), Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 05/12/2022; RE nº 1.488.120-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Red. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 12/03/2025; ARE nº 1.316.382-AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 17/05/2021 (ARE 1.561.740 AgR/SP, Rel. Min. André Mendonça, DJe 17/10/2025).

Posto isso, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC) para reconhecer a contrariedade ao art. 22, IV, da Constituição Federal e, como corolário, cassar o acórdão recorrido a fim de restabelecer a sentença, inclusive quanto aos ônus sucumbenciais.

Publique-se.

Brasília, 31 de março de 2026.

Ministro Cristiano Zanin
Relator