Tribunal: STF
Processo: ARE 1600101
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-28
Data de publicação: 2026-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
Vistos. 
Trata-se de agravo interposto por Telefônica Brasil S/A contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado contra acórdão proferido pela Décima Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (e-doc. 57):

“EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL MULTA ADMINISTRATIVA Exercício de 2021 - Município de Botucatu Improcedência dos embargos em primeiro grau -- Insurgência da embargante que não merece prosperar -- Legislação Municipal já analisada em decisão paradigma do Órgão Especial -- Inexistência de inconstitucionalidade de Lei Municipal que determina a retirada de fiação excedente e sem uso pelas concessionárias que fornecem telefonia fixa, banda larga etc. -- Viabilidade da competência municipal para a fiscalização do uso e ocupação do solo urbano, pois decorrente do seu poder de polícia - Possibilidade de convivência harmônica entre as competências dos entes federados Alegação de nulidade das CDA Inocorrência CDA formalmente em ordem, possibilitando a defesa do exequente Precedentes desta C. Câmara -- Prova nos autos de que a apelante foi notificada tanto para regularizar a irregularidade quanto da existência do processo administrativo originador do AIIM Providência não executada, comprovadamente, nos autos, até a lavratura do auto punitivo - Multa de caráter sancionatório e preventivo, daí a inexistência de desproporcionalidade no valor cobrado Cogitado Excesso da multa não conhecido, por se tratar de inovação recursal -- Sentença mantida -- Apelo da embargante conhecido, em parte e não provido, na parte conhecida.

Opostos embargos de declaração, foram desprovidos (e-doc. 63). 
No recurso extraordinário sustenta-se violação aos artigos 21, inciso XI; 22, inciso IV, da Constituição Federal.
Alega que o acórdão proferido pelo TJSP afronta os dispositivos constitucionais por considerar legítima a multa aplicada pelo alegado descumprimento dos artigos  1º, 2º e 7º, da Lei Municipal nº 5.714/2015, e do Decreto Municipal 10.539/2016, os quais “dispõem sobre a obrigatoriedade de realinhamento de cabos instalados em postes na localidade em até 30 (trinta) dias após a notificação da irregularidade, sob pena de multa”.
Sustenta que o Tribunal de origem violou os arts. 21, XI, e 22, IV, da CF, que estabelecem dentre as competências privativas da União a de legislar sobre telecomunicação e energia e das Agências Reguladoras para regular a matéria, o que torna impositivo o conhecimento do presente recurso pela alínea “a” e “c” do art. 102, III, da Constituição Federal.
Assevera que a Lei Municipal nº 5714/2015 e o Decreto Municipal 10539/2016 com a pretensão de regular o compartilhamento de infraestrutura que já é objeto de regulamentação, estabelecendo obrigações e procedimentos distintos daqueles previstos nas Resoluções das Agências Reguladoras.

“(...) a Resolução Conjunta ANEEL/ANATEL nº 4/2014 estabelece sistemática pela qual: (i) caso verifiquem alguma irregularidade, as distribuidoras de energia elétrica e interessados devem notificar as ocupantes, indicando a localização do poste e a irregularidade identificada; e (ii) após a devida notificação, a solução de eventuais irregularidades verificadas será feita mediante o estabelecimento de um cronograma acordado entre as partes, com prazos e quantidade de postes previamente definidos, limitado a 2.100 postes por ano.”

Argumenta que 

“(...) não há dúvidas de que previsões legislativas como a Lei Municipal nº 5714/2015 e o Decreto Municipal 10539/2016, que permitem ao Município intervir em temas atinentes aos serviços de telecomunicações e de energia elétrica, contrariando a regulamentação estabelecida pelas Agências Reguladoras, são manifestamente inconstitucionais, por violação ao arts. 21, XI, da CF, bem como ao art. 22, IV, da CF, que prevê competir privativamente à União legislar sobre “águas, energia, informática, TELECOMUNICAÇÕES e radiodifusão”.”

Requer, ao final, seja provido o presente recurso extraordinário, reformando o acórdão fustigado, a fim de julgar procedente os embargos à execução de origem, declarando nula a multa aplicada com base em lei municipal flagrantemente inconstitucional.
Em juízo negativo de adequação, em relação ao Tema nº 261 da Repercussão Geral, a 15ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo manteve seu entendimento, em acórdão assim ementado (e-doc. 80): 

EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL MULTA ADMINISTRATIVA Exercício de 2021 - Município de Botucatu Improcedência dos embargos em primeiro grau -- Insurgência da embargante que não merece prosperar -- Legislação Municipal já analisada em decisão paradigma do Órgão Especial -- Inexistência de inconstitucionalidade de Lei Municipal que determina a retirada de fiação excedente e sem uso pelas concessionárias que fornecem telefonia fixa, banda larga etc. -- Viabilidade da competência municipal para a fiscalização do uso e ocupação do solo urbano, pois decorrente do seu poder de polícia - Possibilidade de convivência harmônica entre as competências dos entes federados Alegação de nulidade das CDA Inocorrência CDA formalmente em ordem, possibilitando a defesa do exequente Precedentes desta C. Câmara -- Prova nos autos de que a apelante foi notificada tanto para regularizar a irregularidade quanto da existência do processo administrativo originador do AIIM Providência não executada, comprovadamente, nos autos, até a lavratura do auto punitivo - Multa de caráter sancionatório e preventivo, daí a inexistência de desproporcionalidade no valor cobrado Cogitado Excesso da multa não conhecido, por se tratar de inovação recursal -- Sentença mantida -- Apelo da embargante conhecido, em parte e não provido, na parte conhecida. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - Matéria já decidida no acórdão embargado - Ausência de omissão do julgado - Respeito ao princípio do devido processo legal e seus corolários - Declaratórios repelidos. JUÍZO DE ADEQUAÇÃO - RECURSO EXTRAORDINÁRIO - RECURSO REPETITIVO - Artigo 1.040, inciso II, do CPC - Tema nº 261 do E. STF - RE nº 581.947 - “É inconstitucional a cobrança de taxa, espécie tributária, pelo uso de espaços públicos dos municípios por concessionárias prestadoras do serviço público de fornecimento de energia elétrica.” - Viabilidade da competência municipal para a fiscalização do uso e ocupação do solo urbano, pois decorrente do seu poder de polícia - Viabilidade de convivência harmônica entre as competências dos entes federados - Acórdão em consonância com o entendimento estabelecido pelo E. STF - Precedentes desta C. Corte - Decisão mantida.

Proferido juízo negativo de admissibilidade (e-doc. 83), o recorrente interpôs agravo em recurso extraordinário elevado a esta Corte.  
Decido.
A irresignação não merece prosperar.
É certo que a partir do julgamento da ADI nº 3.110/SP, de relatoria do Ministro Edson Fachin, firmou o Plenário da Suprema Corte o entendimento de que se insere dentro da competência privativa da União editar legislação a disciplinar o tema de telecomunicações. O acórdão desse julgamento possui a seguinte ementa:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA.
1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption).
2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior.
3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras.
4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente.
5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule).
6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União.
7. Ação direta julgada procedente” (DJe de 10/6/20).

Registre-se que esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito do RE nº 1.370.232/SP, feito paradigma do Tema nº 1.235 da sistemática da repercussão geral, ocasião na qual restou fixada a seguinte tese:

“É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22,inciso IV, da Constituição Federal).”

O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (DJe de 13/09/2022).

Contudo, compulsando os autos, observo que o caso versa sobre questão distinta.
Trata-se de embargos à execução fiscal opostos pela parte recorrente, em decorrência de cobrança de multa administrativa imposta por descumprimento de norma que regula a obrigatoriedade de identificação do cabeamento, alinhamento e retirada de fiação excedente no Município de Botucatu.
No ponto de interesse, a recorrente objetiva a declaração de nulidade de Certidão de Dívida Ativa (CDA) sustentando a inconstitucionalidade da multa contra si imposta no título, porquanto derivada de invasão de competência privativa da União (ar. 22, IV, da CF/88) em relação aos serviços de telecomunicações, já que fundamentada na legislação urbanística municipal (Lei Municipal nº 5.741/2015). 
O Tribunal paulista, no entanto, entendeu que a legislação aplicável à espécie não versa sobre fiscalização de serviços de telecomunicações, mas sim de mera regulação de interesse local, com preservação do desenvolvimento urbano sustentável, além de regulação do meio ambiente urbano. Vide:

“Entretanto, tal inconformismo não merece prosperar, como bem fundamentou a r. sentença: “Compulsando o processo administrativo se vê que não há qualquer ingerência do Município na competência da União ou de suas agências reguladoras, para ditar ou alterar normas e padrões técnicos de instalação de cabos de telecomunicações, mas apenas e tão somente a determinação de ajustes nos cabos já instalados, que se encontrem desalinhados ou inutilizados para que estes não causem acidentes”, exatamente esta questão já foi decidida pelo Órgão Especial deste E. Tribunal de Justiça, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2015573-15.2021.8.26.0000, referente ao Município de São José do Rio Preto, este acórdão paradigma trata exatamente da mesma questão tratada no Município de Botucatu, qual seja, “RETIRADA DA FIAÇÃO EXCEDENTE E SEM USO PELAS EMPRESAS E CONCESSIONÁRIAS que fornecem telefonia fixa, banda larga, televisão a cabo ou outro serviço, por meio de rede aérea”. 
Noutro giro, não colhe nenhuma relação com a questão - aqui tratada - o recente julgamento do incidente de arguição de inconstitucionalidade nº 0033171-79.2022.8.26.0000 trazido pela apelante, vez que este trata de questão completamente diversa, ou seja, a Lei Municipal 7.451/2007, do Município de São José dos Campos, fixa critérios para instalação e ocupação de postes. 
A título de comparação, dos acórdãos paradigmas trazidos à apreciação, vejamos as Leis Municipais envolvidas: Artigo 1º da Lei Municipal 7.451/2007, do Município de São José dos Campos: “A instalação e ocupação dos postes no Município deverão obedecer aos seguintes critérios: § 1º. Quanto à instalação: I - Os postes e a instalação dos cabos e similares das redes a serem implantadas pela concessionária de energia elétrica exploradora da distribuição local e pelas demais ocupantes desta infra-estrutura devem estar de acordo com a Norma Técnica Unificada - NTU 02/2003, de abril de 2003, com as NBR 5433 e 5434, da Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT e com as Normas Técnicas das concessionárias envolvidas. II - As distâncias mínimas entre os condutores da rede de distribuição de energia elétrica e os cabos das demais redes, nas condições mais desfavoráveis (flecha máxima de 0,20m) serão as seguintes: (...); Lei Municipal nº 5741/2015 do Município de Botucatu: “DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DA EMPRESA CONCESSIONÁRIA OU PERMISSIONÁRIA DE ENERCIA ELÉTRICA DO MUNICÍPIO DE BOTUCATU REALIZAR O ALINHAMENTO E RETIRADA DOS FIOS INUTILIZADOS NOS POSTES, NOTIFICAR AS DEMAIS EMPRESAS QUE UTILIZAM OS POSTES COMO SUPORTE DE SEUS CABEAMENTOS E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.”

Nesse contexto, verifica-se que para divergir do entendimento firmado pelas instâncias de origem e acolher a pretensão recursal seria imprescindível o reexame dos fatos e provas dos autos e da legislação infraconstitucional pertinente, o que não é cabível em sede recursal extraordinária, a teor do que dispõe as Súmulas nºs 279 e 280 desta Corte. Nesse sentido:

“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO. ORDENAÇÃO URBANA E USO DO SOLO. EXIGÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO DE RÁDIO-BASE. DISTINGUISHING QUANTO AOS TEMAS RG Nº 919 E Nº 1.235. ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. 1. O Tribunal de origem consignou a competência do Município de Guapimirim/RJ para legislar sobre a exigência de prévio licenciamento ambiental de atividades potencialmente causadoras de dano ao meio ambiente, o que incluiria a instalação das estações de rádio-base. 
2. Não se aplicam à hipótese os Temas nº 919 e nº 1.235 do ementário da Repercussão Geral, uma vez que a legislação municipal impugnada nestes autos não versa sobre telecomunicação ou radiodifusão. 
3. Inviável, portanto, o recurso extraordinário com agravo, ante a impossibilidade da análise de legislação infraconstitucional local e de matéria fático-probatória. Incidência do óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. 
4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ARE 1.364.841 ED-AgR, Relator Ministro André Mendonça, Segunda Turma, Dje 30/5/2023)

AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REGULARIZAÇÃO DE INSTALAÇÃO DE ANTENA DE TELEFONIA EM MUNICÍPIO. ASPECTOS AMBIENTAIS E URBANÍSTICOS. SÚMULAS 280 E 279/STF. PRECEDENTES. 1. Hipótese em que se discuti a possibilidade de lei municipal exigir licença ambiental das estações de rádio base (ERBs), bem como aplicar multa administrativa pela instalação de torre de telefonia sem prévio licenciamento ambiental. 2. O Tribunal de origem assentou que a lei questionada não se refere à matéria “telecomunicações”. Respeito ao decidido no Tema 919/STF. 3. Para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário o reexame dos fatos e provas constantes dos autos, bem como da legislação infraconstitucional aplicada ao caso (Súmulas 280 e 279/STF). 4. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 5. Agravo interno a que se nega provimento. (ARE 1.428.474 AgR, Relator Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, Dje 5/6/2023)

Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 
Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.
Publique-se. 
Brasília, 28 de abril de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
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