Tribunal: STF
Processo: ADI 6915
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-17
Data de publicação: 2026-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

1. A Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal (Anape) ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade contra o art. 10 da Lei n. 14.133, de 1º de abril de 2021, a versar a promoção, pela advocacia pública, da representação judicial ou extrajudicial de agente público em virtude de ato praticado, com observância de orientação constante de parecer jurídico, em procedimentos relacionados a licitações ou contrato público. Eis o teor:
 
Art. 10. Se as autoridades competentes e os servidores públicos que tiverem participado dos procedimentos relacionados às licitações e aos contratos de que trata esta Lei precisarem defender-se nas esferas administrativa, controladora ou judicial em razão de ato praticado com estrita observância de orientação constante em parecer jurídico elaborado na forma do § 1º do art. 53 desta Lei, a advocacia pública promoverá, a critério do agente público, sua representação judicial ou extrajudicial.
§ 1º Não se aplica o disposto no caput deste artigo quando:
I - (VETADO);
II - provas da prática de atos ilícitos dolosos constarem nos autos do processo administrativo ou judicial.
§ 2º Aplica-se o disposto no caput deste artigo inclusive na hipótese de o agente público não mais ocupar o cargo, emprego ou função em que foi praticado o ato questionado.
 
A requerente alega a legitimidade ativa. Articula ofensa à autonomia dos Estados e do Distrito Federal. Ressalta que o princípio da simetria não afasta as garantias de auto-organização, autogoverno e autoadministração das unidades federadas.
 
Argumenta que a competência privativa da União para editar normas gerais sobre licitação e contratação (CF, art. 22, XXVII) não abrange a disciplina das atribuições da advocacia pública dos entes federados, cuja competência lhes é própria. Salienta que o art. 132 da Constituição Federal não dispõe sobre a representação de agentes públicos por meio da advocacia pública.  Diz ser possível interpretar o dispositivo no sentido de que a aplicação se limita à União. Assevera que a norma implica aumento de despesa para os entes subnacionais.
 
Requereu, em sede cautelar, a suspensão da eficácia do art. 10 da Lei n. 14.133/2021. Pede a declaração de inconstitucionalidade e, subsidiariamente, a atribuição de interpretação conforme à Constituição, a fim de restringir-se a aplicação ao âmbito da União.
 
O Senado Federal ressalta competir privativamente à União legislar sobre normas gerais sobre licitações e contratos. Afirma a competência das procuradorias e advocacias públicas para prestar consultoria jurídica no âmbito da unidade federada (CF, art. 132, caput). Rememora que a Lei n. 8.666/1993, no parágrafo único do art. 38, determinava que as minutas de editais de licitação, dos contratos, convênios ou ajustes fossem previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração”. Aduz inexistir notícia de questionamento da validade por vício formal nos quase 30 anos de vigência. Pontua o art. 53 da Lei n. 14.133/2021 também é constitucional. 

Argui não disciplinado regime jurídico das carreiras públicas dos entes federados, mas etapa do procedimento licitatório fundamental para a regularidade dos atos de gestão da Administração Pública. Argumenta que a definição da análise jurídica pelo corpo técnico das procuradorias melhora a qualidade dos documentos, assegura a regularidade nas fases interna e externa da licitação, fornece maior segurança ao administrador, minimiza a ocorrência de nulidades e auxilia na contratação de bens e serviços pela Administração de forma célere e vantajosa.
 
Aponta que a norma em análise decorre de uma visão sistêmica do procedimento licitatório. Evoca a autocontenção do Poder Judiciário, dizendo que a matéria pertine, enquanto função típica, ao campo  democrático do Congresso Nacional. Postula a improcedência.
 
A Câmara dos Deputados relata a regularidade do processo legislativo que resultou na norma questionada, iniciado na Comissão Temporária de Modernização da Lei de Licitações e Contratos do Senado Federal. Destaca o veto, mantido pelo Congresso Nacional, sobre o inciso I do § 1º do art. 10 (“o responsável pela elaboração do parecer jurídico não pertencer aos quadros permanentes da Administração”).
 
Salienta inexistente violação do federalismo, ante a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitações e contratos públicos, em todas as suas modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (CF, art. 37, XXI) e empresas públicas e sociedades de economia mista (CF, art. 173, § 1º, III). Acresce regulada a defesa do servidor público ou autoridade por ato praticado durante o processo licitatório ou de contratação pública, em que necessária a análise da conduta contrastada com as normas de licitações e contratos.
 
Enfatiza o direito fundamental de defesa do agente público, que deve ser harmonizados no caso concreto, mediante o postulado da proporcionalidade, com o pacto federativo. Entende não ser razoável supor a responsabilização do servidor público que tenha praticado atos em estrita concordância com parecer jurídico da procuradoria do Estado. Considera que tal hipótese esvaziaria a densidade da defesa técnica do servidor acusado e atingiria a concretude da ampla defesa. Busca a improcedência dos pedidos iniciais e, subsidiariamente, a manutenção da eficácia da lei ao menos em relação à própria União.
 
O Presidente da República aponta a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação. Frisa que o preceito atacado visa propiciar maior grau de segurança jurídica aos agentes públicos com atuação no âmbito das contratações administrativas, quando em conformidade com as orientações contidas no parecer jurídico. Pleiteia a improcedência.
 
O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido, nos termos assim sintetizados:

Licitações e contratos. Artigo 10 da Lei nº 14.133/2021, que prevê a representação judicial e extrajudicial de agentes públicos, excepcionalmente, pela advocacia pública. Alegada ofensa aos artigos 1º, caput; 18, caput; 22, inciso XXVII; e 60, § 4º, inciso I, da Constituição Federal. Preliminar. Irregularidade na representação processual. Mérito. A disposição questionada foi editada no exercício da competência legislativa privativa da União para estabelecer normas gerais sobre licitações e contratos administrativos (artigo 22, inciso XXVII, da Constituição Federal). A segurança jurídica, a previsibilidade, a transparência e a isonomia inerentes aos processos de licitações e contratos configuram o arcabouço axiológico que justifica a criação de instrumentos legais, aplicáveis uniformemente em todo o território nacional, para respaldar a atuação dos agentes públicos que laboram na referida seara. A institucionalização da obrigação legal questionada decorre da necessidade de se resguardar o agente público que, de boa-fé, atuou em estrita observância a parecer jurídico, o que, em última análise, consiste na defesa da própria Administração. Concretização do amplo direito de defesa dos agentes públicos, contemplado no artigo 5º, inciso LV, da Constituição de 1988. Manifestação pelo não conhecimento da presente ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pela autora.
 
O Procurador-Geral da República opina pelo conhecimento parcial da ação e, nesta extensão, pela parcial procedência do pedido, em parecer assim ementado:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 10 DA LEI 14.133/2021. NOVA LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. ADVOGADOS PÚBLICOS. ATUAÇÃO EM DEFESA DE AGENTES PÚBLICOS EM PROCESSOS DE RESPONSABILIDADE PESSOAL POR ATOS PRATICADOS SEGUNDO ORIENTAÇÃO CONTIDA EM PARECER DE ÓRGÃO DE ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ALEGAÇÃO DE IMPOSIÇÃO DE ATRIBUIÇÕES AOS ÓRGÃOS DA ADVOCACIA PÚBLICA E OFENSA AO PACTO FEDERATIVO E À AUTONOMIA DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS. IMPUGNAÇÃO DEFICIENTE. CONHECIMENTO PARCIAL. AUSÊNCIA DE INTROMISSÃO NA AUTONOMIA DOS ENTES SUBNACIONAIS. NORMA DE CARÁTER GERAL. COMPETÊNCIA DOS ÓRGÃOS DE ADVOCACIA PÚBLICA. ART. 132 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DIREITO SUBJETIVO DO AGENTE PÚBLICO. INEXISTÊNCIA. PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO. 1. Ausência de procuração que confira ao advogado subscritor da petição inicial poderes específicos para impugnar a lei ou o ato normativo tido por objeto de ação direta de inconstitucionalidade impede o conhecimento desta, quando não for regularizada a representação em prazo assinalado pelo relator. Precedentes. 2. Ausência de impugnação específica de todas as regras extraíveis de uma norma, uma vez que suscitada a invalidade total do texto normativo, leva ao conhecimento parcial da ação, para exame apenas dos preceitos efetivamente impugnados. 3. Insere-se no campo legislativo da União, referente à edição de normas gerais de licitações e contratos administrativos (CF, art. 22, XXVII), a disciplina da representação judicial e extrajudicial de agentes públicos por atos em procedimentos licitatórios e contratações administrativas em geral. 4. Não viola a autonomia dos entes subnacionais e conforma-se com as atribuições constitucionais da advocacia pública (CF, arts. 131 e 132) a previsão de representação judicial ou extrajudicial de agentes públicos nas esferas administrativa, controladora ou judicial, em decorrência de atos em licitações ou contratos administrativos, praticados com estrita observância de orientação contida em parecer de órgão de assessoramento jurídico. 5. Inexiste direito subjetivo à representação judicial pela advocacia pública com base no art. 10 da Lei 14.133/2021, sobretudo quando o patrocínio não encontre amparo no interesse público e a prática de ato ilegal pelo gestor público não tenha lastro em parecer de assessoria jurídica. Há que se respeitar, nesse ponto, as normas do código de ética da advocacia. — Parecer pelo parcial conhecimento da ação e, na parte conhecida, pela parcial procedência do pedido, para declarar a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do art. 10 da Lei 14.133/2021, de maneira que o dispositivo não configure a obrigatoriedade de defesa judicial do agente público atuante em licitações e contratos pelos órgãos da advocacia pública, mas represente apenas a possibilidade de se autorizar a realização dessa representação judicial, por parte da assessoria jurídica que emitiu o parecer atestando a legalidade prévia do ato.
 
Em 9 de fevereiro de 2026, determinei a intimação da requerente para regularizar a representação processual, sob pena de indeferimento da inicial (Lei n. 9.868/1999, art. 4º).
 
É o relatório. Decido.
 
2. Reputo manifestamente inadmissível esta ação direta.
 
A requerente, intimada para promover a correção do vício da representação processual, manteve-se em silêncio, conquanto decorridos mais de 5 (cinco) dias úteis desde a formalização do ato processual (CPC, art. 218, § 3º, c/c art. 219).
 
O art. 3º da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, é peremptório ao estabelecer os requisitos para o conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade. Confira-se:
 
Art. 3º A petição indicará:
I – o dispositivo da lei ou do ato normativo impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações;
II – o pedido, com suas especificações.
Parágrafo único. A petição inicial, acompanhada de instrumento de procuração, quando subscrita por advogado, será apresentada em duas vias, devendo conter cópias da lei ou do ato normativo impugnado e dos documentos necessários para comprovar a impugnação.
 
No âmbito do Supremo, firmou-se entendimento no sentido da necessidade de constarem da procuração poderes específicos para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 5.218, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 9.3.2015; ADI 5.469, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 25.8.2017).
 
Ocorre que, nestes autos, o instrumento de mandato anexado à inicial não é específico, uma vez que deixou de citar o ato impugnado. 
 
Atento ao princípio da primazia da resolução do mérito previsto no Código de Processo Civil, concedi, na forma do art. 76 do citado diploma, prazo para que o requerente regularizasse a representação.
 
Ante a inércia, é imperioso extinguir o processo, sem julgamento do mérito, nos termos dos arts. 76, § 1º, I; e 485, I, do CPC, o que não impede a propositura de nova ação direta de inconstitucionalidade com o propósito de questionar a norma, observados os pressupostos e requisitos processuais. É o que se extrai do art. 486 do CPC:
 
Art. 486. O pronunciamento judicial que não resolve o mérito não obsta a que a parte proponha de novo a ação.
§ 1º No caso de extinção em razão de litispendência e nos casos dos incisos I, IV, VI e VII do art. 485, a propositura da nova ação depende da correção do vício que levou à sentença sem resolução do mérito.
 
3. Do exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade e extingo o processo, sem resolução de mérito (CPC, art. 485, IV; Lei n. 9.868/1999, art. 4º; e RISTF, art. 21, § 1º).
 
4. Publique-se.

Brasília, 17 de março de 2026.

Ministro NUNES MARQUES
Relator
Documento assinado digitalmente