Tribunal: STF
Processo: ARE 1571101
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-20
Data de publicação: 2026-02-20

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Reconsideração no Recurso Extraordinário com Agravo.  Improbidade administrativa. Readequação típica da conduta. Devolução à Origem. Baixa imediata. 
I. Caso em exame
1.  Trata-se de dois recursos extraordinários interpostos. O primeiro, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo em ação civil pública por improbidade administrativa, pelo qual se manteve a condenação por enriquecimento ilícito devido ao descumprimento de jornada de trabalho e recebimento de remuneração sem a devida contraprestação. O segundo, contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça.
2. Os recorrentes do primeiro recurso alegam violação aos princípios do devido processo legal, ampla defesa e contraditório, em razão da readequação da capitulação da conduta pelo juízo de primeiro grau, dos arts. 10 e 11 para o art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa, após a apresentação da defesa, bem como a desproporcionalidade das penalidades impostas.
3. Os recorrentes do segundo recurso argumentam a ausência de fundamentação para o dolo no enriquecimento ilícito, a despeito de absolvição criminal transitada em julgado, e a necessidade de aplicação retroativa da norma mais benéfica, conforme o Tema RG nº 1.199, além da ofensa aos princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica. O Superior Tribunal de Justiça havia reconhecido a independência das instâncias cível e criminal, a inaplicabilidade retroativa de novas disposições da Lei de Improbidade Administrativa e a validade da alteração da capitulação jurídica da conduta, mas proveu parcialmente o agravo interno para cancelar algumas das sanções por desproporcionalidade.
II. Questão em discussão
4.  A questão em discussão consiste em saber sobre a viabilidade de o magistrado readequar a capitulação da conduta em ações de improbidade administrativa, à luz das previsões do art. 17, §§ 10-C e 10-F, da Lei nº 8.429, de 1992, incluídas pela Lei nº 14.230, de 2021.
III. Razões de decidir
5. A matéria referente à constitucionalidade da readequação da capitulação da conduta pelo magistrado, em ações de improbidade administrativa, está pendente de julgamento colegiado no Supremo Tribunal Federal, em duas ações diretas de inconstitucionalidade (ADI nº 7.156/DF e ADI nº 7.236/DF).
6. Embora os relatores dessas ações tenham se manifestado pela inconstitucionalidade das disposições que impedem a adequação pelo magistrado, é recomendável aguardar a decisão colegiada para a formação de um entendimento definitivo.
IV. Dispositivo
7. Decisão monocrática anterior reconsiderada para determinar a devolução do processo ao Tribunal de origem, a fim de aguardar o julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 7.156/DF e nº 7.236/DF.
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Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 5º, incs. LIV, LV, XXXIX, XXXVI, LX, LVII, e 93, inc. IX; Lei nº 8.429, de 1992, arts. 9º, 10, 11, 12, inc. I, art. 17, §§ 10-C e 10-F, art. 21, § 4º; Lei nº 14.230, de 2021; Código de Processo Penal, art. 386; Código Civil, art. 405; Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, art. 328, parágrafo único.
Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp nº 1.375.858/SC, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 02/06/2017; ADI nº 7.236/DF (liminar); RE nº 843.989/PR (RG); STJ, REsp nº 1.404.796/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe de 09/04/2014; STJ, AgInt no RE nos EDcl no AgInt nos EDv nos EREsp nº 1.819.704/MG, Rel. Ministro Og Fernandes, Corte Especial, DJe de 03/07/2023; STJ, AgRg no REsp nº 1.584.433/SP, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 21/10/2016; STJ, MS nº 28.214/DF, Rel. Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe de 30/06/2022; STJ, AgInt no MS nº 28.128/DF, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Primeira Seção, DJe de 31/08/2023; STJ, MS nº 26.625/DF, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, DJe de 30/08/2023; STJ, AgRg nos EDcl no RMS nº 46.678/PE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 10/03/2015; STJ, AgInt no AREsp nº 1.742.892/SP, Rel. Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, DJe de 20/06/2023; STJ, AgInt no AREsp nº 1.111.038/SP, Rel. Ministro Gurgel De Faria, Primeira Turma, DJe de 20/09/2018; STJ, AgRg no AREsp nº 112.873/PR, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 17/02/2016; STJ, AgInt no REsp nº 1.576.604/RN, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 15/04/2016; STJ, AgInt no AREsp nº 791.744/SP, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 25/11/2021.

DECISÃO

1. Chamo o feito à ordem para análise conjunta dos dois recursos extraordinário interpostos, o primeiro (e-doc. 27) contra o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (e-doc. 22), o outro (e-doc. 133) em desfavor do acórdão do Superior Tribunal de Justiça (e-doc. 107), razão pela qual, a fim de evitar tumulto processual, reconsidero a decisão monocrática vinculada ao documento eletrônico nº 235 dos autos. 

2. O primeiro recurso foi interposto contra o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, cuja ementa foi assim redigida:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ENRIQUECIMENTO ILÍCITO - DESCUMPRIMENTO DE JORNADA DE TRABALHO - RECEBIMENTO DE REMUNERAÇÃO, SEM O RESPECTIVO LABOR. 
PRELIMINAR Nulidade da sentença Não ocorrência Modificação da capitulação da conduta ilícita que não implica cerceamento de defesa, uma vez que não houve qualquer alteração quanto à descrição dos fatos - Preliminar rejeitada. 
MÉRITO Condutas descritas na inicial que restaram comprovadas - Presença do elemento subjetivo ‘dolo’, com vistas ao enriquecimento ilícito, em razão do recebimento de remuneração, sem o respectivo labor, nos períodos especificados Recebimento de dinheiro público sem a necessária contraprestação  Subsunção da conduta ao quanto disposto no artigo 9º, ‘caput’, da Lei nº 8.429/92 - Penalidades bem aplicadas (integral ressarcimento do dano, suspensão dos direitos políticos pelo interregno de nove anos, pagamento de multa civil equivalente ao dobro do valor do acréscimo patrimonial auferido e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos) Inteligência do artigo 12, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa. 
TERMO INICIAL DOS JUROS DE MORA É entendimento assente no Superior Tribunal de Justiça que os juros de mora, tanto no ressarcimento do prejuízo, quanto no pagamento da multa civil, fluem a partir do evento danoso, por se tratar de consequência de ato ilícito, caracterizando, portanto, responsabilidade extracontratual 
Aplicação da Súmula 54 do STJ 
- Reforma da sentença, nesse ponto. 
Apelo dos réus desprovido e apelo do Ministério Público provido.” (e-doc. 22). 

3. Nas razões do reclamo (e-doc. 27), interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, os recorrentes alegam violação ao art. 5º, incs. LIV e LV, da Constituição da República, uma vez que, após a apresentação de sua contestação, o Juízo de Primeiro Grau admitiu a readequação típica da conduta imputada com fundamento no art. 9º da Lei nº 8.429, de 1992. 

3.1. Assevera que a defesa concentrou-se nos pontos relativos à exordial tal como inicialmente apresentada, com fundamento nas figuras do art. 10 (dano ao erário) e do art. 11 (violação aos princípios administrativos), razão por que lhes foi cerceada a ampla defesa e o contraditório. 

3.2. Ainda, argui a ofensa aos princípios do devido processo legal, da razoabilidade e da proporcionalidade, diante da gravidade das penas impostas, que admitem gradação diversa, dano muito próximo dos limites máximos abstratamente previstos na Lei de Improbidade (e-doc. 27). 

4. Contra esse primeiro recurso, foram regularmente apresentadas as respectivas contrarrazões (e-doc. 40). 

5. O segundo recurso extraordinário (e-doc. 133), por sua vez, foi apresentado em desfavor do acórdão proferido pelo Superior Tribunal de Justiça, assim ementado:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. FATO NOVO SUPERVENIENTE. ABSOLVIÇÃO DOS RÉUS AGRAVANTES NA ESFERA PENAL. IRRELEVÂNCIA. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS CÍVEL E CRIMINAL. INAPLICABILIDADE DO ART. 21, § 4º, DA LIA, INCLUÍDO PELA LEI N. 14.230/2021. EFICÁCIA SUSPENSA PELO STF. ADI N. 7.236/DF. ARTS. 17, CAPUT, §§ 10-C, 10-D, 10-F E 17-C DA LIA (COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI N. 14.230/2021). APLICAÇÃO RETROATIVA. IMPOSSIBILIDADE. NOVA CAPITULAÇÃO JURÍDICA DOS FATOS IMPUTADOS AOS RÉUS PELO JUÍZO SENTENCIANTE. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO EVIDENCIADO. INOVAÇÃO DE TESE RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. DOSIMETRIA DAS SANÇÕES. CONTRARIEDADE AO ART. 12, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LIA (REDAÇÃO ORIGINAL). OCORRÊNCIA. 
1. Como cediço, é ‘pacífico o entendimento no Superior Tribunal de Justiça segundo o qual as instâncias penal, civil e administrativa são independentes e autônomas entre si. Em razão disso, a repercussão da absolvição criminal nas instâncias civil e administrativa somente ocorre quando a sentença, proferida no Juízo criminal, nega a existência do fato ou afasta a sua autoria’ (AgInt no REsp n. 1.375.858/SC, relatora Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 2/6/2017). 
2. Tal compreensão remanesce vigente, tendo em vista que o art. 21, § 4º, da Lei n. 8.429/1992, incluído pela Lei n. 14.230/2021, segundo o qual ‘a absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei n. 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal)’, teve sua eficácia suspensa por liminar deferida pelo Supremo Tribunal Federal, em 27/12/2022, na ADI n. 7.236/DF. 
3. Caso concreto em que a absolvição dos agravantes, no bojo da Ação Penal n. 1004659-61.2018.8.26.0533, não se deu por inexistência do fato ou negativa de autoria, mas pela ausência de prova da prática do crime previsto no art. 171 do CPB, motivo pelo qual a aludida sentença absolutória não tem o condão de influenciar o resultado da subjacente ação civil pública. 
4. Por ocasião do julgamento do ARE n. 843.989/PR, sob a sistemática da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal firmou a compreensão no sentido de que a Lei n. 14.230/2021, ao promover alterações na Lei n. 8.429/1992, tem aplicação retroativa limitada. 
5. De acordo com a Teoria dos Atos Processuais Isolados, ‘a lei processual atinge o processo no estágio em que ele se encontra, onde a incidência da lei nova não gera prejuízo algum à parte, respeitando-se a eficácia do ato processual já praticado. Dessa forma, a publicação e entrada em vigor de nova lei só atingem os atos ainda por praticar, no caso, os processos futuros, não sendo possível falar em retroatividade da nova norma, visto que os atos anteriores de processos em curso não serão atingidos’ (REsp n. 1.404.796/SP, relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 9/4/2014). 
6. Em face da natureza processual do art. 17, caput, §§ 10-C, 10-D e 10-F bem como do art. 17-C da LIA (com redação dada pela Lei n. 14.230/2021), não têm eles aplicação retroativa. Nesse sentido, mutatis mutandis: AgInt no RE nos EDcl no AgInt nos EDv nos EREsp n. 1.819.704/MG, relator Ministro OG FERNANDES, CORTE ESPECIAL, DJe de 3/7/2023; AgRg no REsp n. 1.584.433/SP, relator Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 21/10/2016. 
7. De acordo com a jurisprudência desta Corte, ‘o indiciado se defende dos fatos que lhe são imputados, e não de sua classificação legal, de sorte que a posterior alteração da capitulação jurídica da conduta, como ocorreu no caso dos autos, não tem o condão de inquinar de nulidade o Processo Administrativo Disciplinar’ (MS 28.214/DF, relator Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 30/6/2022). Nesse mesmo sentido: AgInt no MS n. 28.128/DF, relatora Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 31/8/2023; MS n. 26.625/DF, relator Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 30/8/2023; AgRg nos EDcl no RMS n. 46.678/PE, relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/3/2015. 
8. ‘[É] inviável o conhecimento da matéria que foi suscitada apenas em agravo interno, constituindo indevida inovação recursal, ante a configuração da preclusão consumativa’ (AgInt no AREsp n. 1.742.892/SP, relator Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 20/6/2023).
9. Hipótese em que a tese de atipicidade dos fatos imputados aos ora agravantes, por ausência de subsunção ao disposto no art. 9º, caput, da LIA, não foi deduzida nas razões do apelo nobre nem no agravo interno, mas em petição posterior, em evidente e indevida inovação de tese recursal. 
10. A tese de ofensa ao art. 405 do Código Civil é deduzida a partir de uma premissa fática – inexistência de prejuízo ao erário – diversa daquela adotada no acórdão recorrido, no sentido de que efetivamente a conduta ímproba em tela importou em prejuízo aos cofres públicos. Incidência da Súmula 7/STJ. 
11. ‘A jurisprudência de ambas as Turmas que compõem a Primeira Seção desta Corte firmou-se no sentido de que a revisão da dosimetria das sanções aplicadas em ações de improbidade administrativa implica o reexame do acervo fático-probatório, salvo se, da simples leitura do acórdão recorrido, verificar-se a desproporcionalidade entre os atos praticados e as medidas impostas (AgRg no AREsp n. 112.873/PR, Relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 17/2/2016, e AgInt no REsp n. 1.576.604/RN, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 15/4/2016)’ (AgInt no AREsp n. 1.111.038/SP, relator Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 20/9/2018). Nesse mesmo sentido: AgInt no AREsp n. 791.744/SP, relator Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 25/11/2021). 
12. Caso concreto em que exsurge a desproporcionalidade nas sanções aplicadas aos agravantes. 
13. Agravo interno provido em parte, a fim de conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, dar-lhe parcial provimento para cancelar algumas das penas impostas aos agravantes.“ (e-doc. 107; destaques acrescidos). 

6. Nas razões do recurso, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, os recorrentes sustentam ofensa ao art. 5º, incs. XXXIX, XXXVI, LX, LIV e LVII, e 93, inc. IX, da Constituição da República. 

6.1. Asseveram que não houve fundamentação suficiente a embasar a conclusão extraída quanto ao dolo nas condutas dos recorrentes com vistas ao enriquecimento ilícito, nem mesmo considerada sua absolvição criminal, com trânsito em julgado.

6.2. Argumentam que o acórdão merece adequação nos moldes do Tema RG nº 1.199, porquanto haja nuances de responsabilização objetiva em seus fundamentos. 

6.3. Discorrem sobre os princípios da retroatividade da norma mais benéfica, da proteção da confiança, da segurança jurídica, em vista da impossibilidade de condenação com base no art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992, conforme novel entendimento proferido pelo Supremo Tribunal Federal.

6.4. Acrescem não terem sido considerados os antecedentes dos recorrentes, que respondem apenas pela ação civil de improbidade, não ter havido fundamentação sobre atenuantes e, ainda, não existir dosimetria na condenações com relação à extensão do dano causado, conforme ditames da Lei de Improbidade Administrativa (e-doc. 133). 

É o relatório.

Decido.

7. Entre as matérias devolvidas nos recursos extraordinários apresentados (e-doc. 27 e 133), está a viabilidade de o Magistrado readequar a capitulação proposta na petição inicial, a despeito das previsões do art. 17, §§ 10-C e 10-F, da Lei nº 8.429, de 1992, incluídas a partir da Lei nº 14.230, de 2021. 

8. A respeito da constitucionalidade da temática, pendem duas ações objetivas neste Supremo Tribunal Federal: a ADI nº 7.156/DF, sob minha relatoria, e a ADI nº 7.236/DF, de relatoria do e. Min. Alexandre de Moraes. 

9. Embora os relatores de ambas as ações tenham se manifestado pela inconstitucionalidade das disposições que impedem o juízo de adequação pelo Magistrado, é recomendável aguardar a decisão colegiada a ocorrer em ulterior julgamento. 

10. Ante o exposto, reconsidero a decisão monocrática de análise de apenas um dos recursos (e-doc. 235), com vistas a, na forma do art. 328, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, determinar a devolução do processo ao Tribunal de origem, para aguardar o julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 7.156/DF e nº 7.236/DF, após o que devem ser adotadas as providências judiciais para eventual adequação. 

Publique-se.

Brasília, 20 de fevereiro de 2026.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator