Tribunal: STF
Processo: SL 1884
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-25
Data de publicação: 2026-02-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Itapira, com o intuito de sustar os efeitos de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que, nos autos da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade nº 2230513-59.2025.8.26.0000, declarou a inconstitucionalidade de diversos cargos em comissão e funções de confiança previstos em leis municipais. O acórdão impugnado modulou os efeitos da decisão para conceder prazo de 120 dias, contados do julgamento, a fim de permitir a reorganização administrativa do Município. 
O Município afirma que o prazo é insuficiente e “draconiano”, pois coincide integralmente com o recesso legislativo, impossibilitando tramitação de projeto de lei necessário para reorganizar a estrutura administrativa. Alega que a extinção abrupta de cargos como Diretor Administrativo do Hospital, Diretor de Orçamento e Gestão Financeira, Diretor de Obras, Diretor de Trânsito e Supervisor de Tecnologia e Saúde comprometeria serviços essenciais e causaria grave lesão à ordem administrativa e à continuidade das políticas públicas.
Sustenta ainda que houve má aplicação do Tema 1.010 do STF e apresenta precedentes nos quais cargos de direção, chefia e assessoramento foram considerados constitucionais ou tiveram suspensa a decisão que determinava sua extinção. Defende que as atribuições dos cargos impugnados são equivalentes às funções de Diretoria, Supervisão e Coordenação existentes no TJSP e no Ministério Público estadual e que a decisão violaria a autonomia municipal (art. 18 da CF). Alega também que a necessidade de reestruturar tudo durante o recesso inviabilizaria futuro recurso extraordinário, resultando em perda superveniente de objeto.
O Procurador-Geral de Justiça, autor da ação na origem, manifesta-se pela improcedência do pedido. Argumenta inexistência de grave lesão à ordem pública e ausência de provas de que a Administração sofrerá paralisação, observando inclusive que vários cargos não possuíam descrição legal de atribuições. Destaca que o prazo de 120 dias já demonstra a preocupação do TJSP com a transição.
Afirma que o pedido de suspensão tem natureza recursal dissimulada, o que é vedado pela jurisprudência do STF. Alega também periculum in mora inverso, pois a manutenção dos cargos inconstitucionais acarreta pagamentos irrepetíveis e perpetua ofensa ao ordenamento constitucional. Sustenta ainda que o Município reincide na criação de cargos incompatíveis com a Constituição e com o Tema 1.010, motivo pelo qual o TJSP teria se negado a ampliar a modulação.
No mérito, afirma que todos os cargos declarados inconstitucionais se enquadram nas irregularidades vedadas nacionalmente: falta de descrição legal de atribuições, atribuições operacionais e ausência de relação necessária de confiança. Com base no RE 1.041.210 (Tema 1.010), reforça que cargos em comissão devem restringir-se a funções de direção, chefia e assessoramento, e que o acórdão do TJSP aplicou corretamente essa orientação.
Ao final, requer a improcedência da Suspensão de Liminar, por inexistência de grave lesão aos valores do art. 4º da Lei 8.437/92 e porque a suspensão provocaria dano maior ao erário e à ordem constitucional ao manter cargos declarados inconstitucionais.
A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 14):
“Suspensão de Liminar. Tribunal de Justiça de São Paulo. Ação direta de inconstitucionalidade. Criação de cargos em comissão e funções de confiança por leis municipais. Modulação de efeitos. Prazo exíguo de cento e vinte dias para a reorganização da estrutura administrativa municipal. Risco de grave lesão à ordem pública. Parecer por que o pedido seja deferido.” 
É o relatório. Decido.
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:
“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 
Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.
A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:
“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:
“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 
No caso em análise, o TJSP julgou parcialmente procedente o pedido, declarando a inconstitucionalidade de diversos cargos em comissão e funções de confiança previstos em leis municipais, seja pela ausência de atribuições típicas de direção, chefia ou assessoramento em parte dos cargos comissionados impugnados, seja pela inexistência de descrição legal das competências inerentes a outros cargos e funções de confiança questionados. A decisão teve efeitos modulados, fixando prazo de 120 dias a contar do julgamento (10.12.2025), ressalvada a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos ocupantes.
Reconheço como juridicamente relevantes os fundamentos apresentados pelo Município. In casu, a extinção de cargos comissionados e funções de confiança sem a devida substituição gera grave risco de lesão à ordem pública por comprometer a qualidade da oferta de serviços municipais, que poderá acarretar prejuízos graves com consequências imprevisíveis e possivelmente irreparáveis, especialmente em se considerando a atuação de grande parte desses servidores em áreas de formulação e execução de políticas públicas. 
Em casos análogos, a Presidência desta Corte tem estendido o prazo exíguo estipulados na origem, de modo a garantir maior lapso temporal para adequação do quadro funcional de entes públicos para, assim, evitar riscos de lesão à ordem pública:
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR. INCONSTITUCIONALIDADE DE CARGOS EM COMISSÃO NA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL. PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO. 1. Pedido de suspensão de acórdão que: (i) declarou a inconstitucionalidade de leis municipais que criaram os cargos em comissão de Coordenador Pedagógico, Vice-Diretor de Escola, Diretor de Escola, Supervisor de Ensino e Assessor de Gabinete; e (ii) estabeleceu prazo de 120 dias, contado da data do julgamento, para que a decisão produza efeitos. 2. Risco de grave lesão à ordem pública. O provimento de cargos efetivos exige a prática de diversos atos, relacionados à edição de lei de criação, à realização de concurso público e ao planejamento orçamentário e financeiro.O prazo concedido é excessivamente curto para a adoção dessas providências, de modo que há risco concreto de descontinuidade do serviço público, em especial na área da educação. Precedentes. 3. Pedido que se julga parcialmente procedente. (SL 1.686/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), DJe de 28.11.2023, grifei).”
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR. INCONSTITUCIONALIDADE DE CARGOS EM COMISSÃO E FUNÇÕES DE CONFIANÇA NA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL. PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO. 1. Pedido de suspensão de acórdão que: (i) declarou a inconstitucionalidade de leis municipais que criaram cargos em comissão e funções de confiança na estrutura administrativa municipal; e (ii) estabeleceu prazo de 120 dias, contado da data do julgamento, para que a decisão produza efeitos. 2. Risco de grave lesão à ordem pública. O provimento de cargos efetivos exige a prática de diversos atos, relacionados à edição de lei de criação, à realização de concurso público e ao planejamento orçamentário e financeiro. O prazo concedido é excessivamente curto para a adoção dessas providências, de modo que há risco concreto de descontinuidade do serviço público. Precedentes. 3. Pedido que se julga parcialmente procedente. (SL 1.680/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), DJe de 21.11.2023, grifei).”
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR. INCONSTITUCIONALIDADE DE CARGOS EM COMISSÃO NA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL. PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO. 1. Pedido de suspensão de acórdão que: (i) declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que criou cargos em comissão na estrutura administrativa do ente público; e (ii) estabeleceu prazo de 120 dias, contado da data do julgamento, para que a decisão produza efeitos. 2. Risco de grave lesão à ordem pública. O provimento de cargos efetivos exige a prática de diversos atos, relacionados à edição de lei de criação, à realização de concurso público e ao planejamento orçamentário e financeiro. O prazo concedido é excessivamente curto para a adoção dessas providências, de modo que há risco concreto de descontinuidade do serviço público. Precedentes. 3. Pedido que se julga parcialmente procedente. (SL 1.683, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), DJe de 28.11.2023, grifei).”
De fato, a decisão cuja suspensão se pleiteia impacta dezenas de cargos em comissão e funções de confiança da administração pública local. Nesse contexto, para dar cumprimento à determinação do TJSP, o Município deverá reestruturar as ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional. Tal providência pode envolver atos complexos, como a criação de novos cargos por lei, o planejamento orçamentário e financeiro para admissão de servidores efetivos e a realização de concurso público. Sendo assim, o prazo de 120 dias a partir da publicação da decisão revela-se demasiadamente exíguo para a adoção de todas essas medidas, configurando risco concreto de descontinuidade dos serviços públicos. 
No mesmo sentido, foi o parecer da Procuradoria-Geral da República, do qual extraio o seguinte trecho (eDOC 14, p. 6):
“A espécie comporta a mesma solução jurídica pela sua procedência. Os efeitos da decisão impugnada recaem sobre aproximadamente 30 (trinta) cargos de provimento em comissão e funções de confiança do Município de Itapira distribuídos em diferentes áreas, incluindo saúde e trânsito. A fixação do prazo exíguo de cento e vinte dias, cujo curso ainda se deu entre 19.12.2025 e 01.02.2026 (recesso da Câmara Municipal), tem aptidão para dificultar ou impossibilitar a prestação de serviços públicos.” 
Não obstante a constatação do risco de grave lesão à ordem pública, ressalto que o Município de Itapira deve envidar seus melhores esforços, inclusive de natureza orçamentária, para reestruturar as ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional. Essa reestruturação deve contemplar, se necessário, a criação de cargos efetivos em substituição aos cargos comissionados, de modo a viabilizar a realização de concurso público e assegurar a adequada prestação dos serviços públicos.
Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para suspender os efeitos da decisão proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2230513-59.2025.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, pelo período necessário à adoção das providências demandadas para o cumprimento da ordem ora impugnada, limitado ao prazo máximo de doze meses, contado a partir do acórdão prolatado na ação originária. A presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992.

Publique-se.
Brasília, 25 de fevereiro de 2026.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente