Tribunal: STF
Processo: ARE 1584652
Classe: ARE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-01-16
Data de publicação: 2026-01-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.
O recurso foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.
O acórdão recorrido  ficou assim ementado:

Assistência Social. Programa Bolsa Família - PBF. Recurso da autora em face da sentença, que julgou extinto sem exame do mérito, por ilegitimidade passiva para a causa da União para responder pelo pedido de restabelecimento desse benefício desde o “bloqueio indevido”. Procedência parcial das razões recursais para afastar a extinção do processo sem exame do mérito e, na resolução deste, julgar improcedente o pedido.
Questão preliminar. Legitimidade passiva para a causa da União reconhecida. A União detém legitimidade passiva para a causa. A liberação, o bloqueio e o desbloqueio do PBF, entro outros atos, competem exclusivamente à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), órgão do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (artigo 17, I, “a” e “b” da Portaria do Ministro de Estado do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome nº 897, de 07/07/2023). De resto, conforme fundamentação que segue, o bloqueio do ingresso da autora no PBF decorre da aplicação desse ato normativo. Além disso, a autora questiona, incidentalmente, como questão prejudicial ao julgamento do mérito, a legalidade e constitucionalidade desse ato normativo editado pela União, de cuja não aplicação o município não dispõe de nenhuma competência e poder de decisão.
Julgamento, desde já, do mérito da demanda pela Turma Recursal. Processo que está pronto para imediato julgamento (artigo 1.013, § 3º, I, do Código de Processo Civil – CPC). O bloqueio do benefício foi realizado validamente e a autora está impedida de ingressar no PBF. A autora teve o benefício cancelado em março de 2023, por ser a família unipessoal e constar do Sistema de Cadastro Único - CadÚnico auferir a autora renda mensal de R$300,00, superior aos limites de elegibilidade do PBF das famílias em situação de pobreza (renda mensal entre R$ 105,01 e 210,00) e extrema pobreza (renda mensal inferior a R$ 105), segundo a norma extraível do texto legal vigente em fevereiro de 2023 (artigo 4º, § 1º, incisos I e II, da Lei 14.284/2021). Houve atualização cadastral em julho de 2023, quando foi atualizada a renda mensal para R$ 50,00. Mas com a edição da Port aria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, que alterou o art. 6º da Portaria nº 897, de 7 de julho de 2023, ingresso de novas família unipessoais no P BF depende de a taxa de famílias unipessoais em relação ao total de famílias beneficiárias no município ser inferior a 16%, situação que não se verifica atualmente no domicílio da autora. De acordo com a norma, enquanto a referida taxa se mantiver igual ou superior 16%, ficarão impedidas de ingressar no P BF novas famílias unipessoais domiciliadas no município” (informação prestada pela União no documento 313571233).
A autora, integrante de família unipessoal, permanece impedida de ingressar no PBF. O acordo firmado nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 5024187-38.2024.4.04.7100/RS e a Portaria MDS nº 1.003, de 16 de julho de 2024, DOU de 17/07/2024, não permitem classificar a autora nas exceções que autorizam o ingresso no PBF.
A Portaria MDS nº 1.003, de 16 de julho de 2024, DOU de 17/07/2024 define como limite máximo de atendimento de famílias unipessoais no PBF a taxa de 16% (dezesseis por cento) do total de famílias beneficiárias atendidas pelo Programa no município. Na hipótese de esse limite municipal ser alcançado, e enquanto se mantiver igual ou superior ao referido percentual de 16%, não poderão ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no respectivo município, exceto as que, conforme informações constantes do Cadastro Único: I- famílias com integrantes em situação de trabalho infantil; II - famílias com integrantes libertos de situação análoga à de trabalho escravo; III - famílias quilombolas; IV - famílias indígenas; V - famílias com catadores de material reciclável; VI - famílias com pessoas em situação de rua; VII - famílias em risco de insegurança alimentar; VIII - famílias em situação de violação de direitos; ou IX – famílias que realizaram ou venham a realizar a sua atualização ou inscrição cadastral mediante entrevista em domicílio, a partir de 31 de julho de 2023. (Redação dada pela Portaria MDS nº 1.003, de 16 de julho de 2024, DOU de 17/07/2024).
O percentual de 16% foi ultrapassado e a família da autora não se classifica em nenhuma dessas exceções. No caso concreto, conforme informações prestadas pelo MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO E ASSISTÊNCIA SOCIAL, FAMÍLIA E COMBAT E À FOME DEMANDAS JUDICIAIS - PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA SECRETARIA NACIONAL DE RENDA DA CIDADANIA DEPARTAMENTO DE BENEFÍCIOS (documento 312857925), “O ingresso de novas família unipessoais no PBF depende de a taxa de famílias unipessoais em relação ao total de famílias beneficiárias no município ser inferior a 16%, situação que não se verifica atualmente no domicílio do autor, que apresenta taxa de 19,83%”. Quanto às referidas exceções a esta regra, embora a autora tenha realizado a sua atualização cadastral, não o fez por meio de entrevista em domicílio e sim em repartição pública. A norma exige entrevista em domicílio para o serviço de assistência social analisar as reais condições de vida da família, a fim de garantir a focalização da política pública. Não basta mera declaração do pretenso beneficiário do PBF em repartição pública com atualização cadastral. 
As limitações impostas na Portaria MDS 897/2003 e suas alterações (Portaria MDS nº 905, de 27 de julho de 2023, DOU de 28/07/2023; Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, e Portaria MDS nº 1.003, de 16 de julho de 2024, DOU de 17/07/2024) não são ilegais. Elas decorrem de estudos destinados a garantir que as políticas púbicas para reduzir as taxas de pobreza no Brasil tenham foco nos mais necessitados, consideradas as limitações orçamentárias, pois os recursos não são infinitos. Essa limitação decorre de limitações constitucionais orçamentárias e de responsabilidade fiscal e legais. A Lei 14.601/2023 estabelece no artigo 11 que “As despesas do Programa Bolsa Família serão custeadas pelos seguintes recursos, a serem aplicados na forma prevista na legislação específica e em conformidade com as dotações e as disponibilidades orçamentárias e financeiras: I - dotações orçamentárias da União alocadas ao Programa Auxílio Brasil; II – dotações orçamentárias da União alocadas ao Programa Bolsa Família; e III - outros recursos financeiros de fontes nacionais e internacionais destinados à implementação do Programa Bolsa Família”. Por sua vez, o § 1º desse artigo dispõe que “O Poder Executivo federal compatibilizará a quantidade de beneficiários e de benefícios financeiros de que trata o § 1º do art. 7º desta Lei com as dotações orçamentárias disponíveis”.
Por força de lei, o Poder Executivo federal tem o dever-poder de compatibilizar a quantidade de beneficiários e de benefícios financeiros que constituem o Programa Bolsa Família com as dotações orçamentárias. Os recursos públicos não são infinitos. O Brasil vive momento delicado na política fiscal, o qual gera graves e fundadas preocupações sobre a sustentabilidade da dívida pública.
A aplicação da regra que determina a compatibilização da quantidade de beneficiário com as dotações orçamentárias não pode ser afastada pelo Poder Judiciário, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade. A Constituição do Brasil proíbe a criação, majoração ou extensão de benefício de assistência social sem a correspondente fonte de custeio total, segundo a regra extraível do texto do § 5º do artigo 195: “Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total”. 
A alegação da parte autora de haveria uma inconstitucionalidade, com base na alegação de “proibição do retrocesso”, não pode ser acolhida pelo Poder Judiciário para interferir em política pública complexa e delicada como o Programa Bolsa Família. Retrocesso que não comprovado com base em dados empíricos concretos e em estudos sérios, realizados por órgãos isentos.
A argumentação veiculada pela parte autora é muito abstrata, retórica e teórica, com o devido e máximo respeito, totalmente descolada de dados da realidade e confrontando apenas valores dogmáticos e morais absolutos e abstratos, com base em sua visão pessoal da escolha que seria a moralmente correta e justa pela complexa legislação que veicula as políticas públicas de redução da pobreza no Brasil.
A argumentação meramente dogmática, retórica e abstrata é insuficiente e incabível para resolver assunto desta envergadura e magnitude, que pode implodir todo o sistema de assistência social no País, caso o Poder Judiciário seja utilizado para interferir na execução do Programa Bolsa Família, cuja formulação e execução competem aos Poderes Executivo e Legislativo, observadas as restrições orçamentárias.
Corre-se o risco de gerar no PBF o mesmo grave desvio que já ocorre no benefício assistencial de prestação mensal continuada para pessoas com deficiência e idosos, que sofre com a judicialização em massa e evidente perda de foco da política pública, em razão dos custos superarem a variação da inflação com ingresso de novos beneficiários no BPC sem nenhum limite ou restrição orçamentários. A judicialização do BPC tem gerado anualmente o crescimento real das despesas com esta política pública em número de beneficiário e de despesas que superam a variação dos índices oficiais de inflação (ver GRÁFICO 1 - EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE BENEFICIÁRIOS DO BPC NO BRASIL (2004-2023): https://www.gov.br/fundaj/pt-br/composicao/dipes1/publicacoes/NOTATCNICA25OBPCPANORAMAATUAL1.pdf).
Os fundamentos abstratos e teóricos veiculados pela parte sobre o mínimo existencial e a reserva do possível não têm o efeito prático e mágico de gerar dinheiro no caixa do orçamento do PBF e, se acolhidos, poderiam servir para o Poder Judiciário implodir este programa, prejudicando o equilíbrio fiscal já muito fragilizado no País. Há sérios e fundados riscos de a insustentabilidade da dívida pública gerar grave crise fiscal e econômica (o que já ocorre na realidade, com a elevação da curva de juros futuros e da cotação do dólar a níveis recordes, presente a crise de desconfiança com a sustentabilidade da dívida pública, que tem levado os que emprestam dinheiro à União, comprando títulos públicos, a exigir maior prêmio de risco e a comprar dólares para se proteger dos nefastos efeitos da inflação, causada por déficits fiscais geradores de expansão monetária. O fato é que inexistem dados concretos extraídos da realidade, com base em estudos empíricos elaborados por instituições sérias, a comprovar risco real de retrocesso social em observar as limitações orçamentárias nos programas sociais, como foi estabelecido expressamente na Lei 14.601/2023, artigo 11, § 1º, ao dispor que “O Poder Executivo federal compatibilizará a quantidade de beneficiários e de benefícios financeiros de que trata o § 1º do art. 7º desta Lei com as dotações orçamentárias disponíveis”.
Inexistem dados empíricos a revelar que, sob qualquer aspecto (fiscal, atuarial, monetário, político, cultural, educacional, econômico, trabalhista, tributário, saúde, segurança, seguridade social etc.), o Brasil ficaria em situação muito melhor sem a aplicação dos limites orçamentários no Programa Bolsa Família. Esta questão não pode ser resolvida de modo superficial, em uma penada, em processo individual como este em curso no Juizado Especial Federal, com base em valores abstratos, de modo meramente retórico e teórico. Estes valores abstratos não farão surgir dinheiro no orçamento do programa.
Ao se procurar na Constituição as expressões “proibição do retrocesso”, nada se encontra. O Poder Constituinte Originário já resolveu a questão: em vez da “proibição do retrocesso”, estabeleceu os conceitos de direito adquirido e ato jurídico perfeito, não violados na espécie, o que é suficiente para resolver a questão, pois não há direito à manutenção do benefício no PBF fora das dotações orçamentárias e das regras legais e infralegais que disciplinam o acesso a tal programa com o objetivo de conciliar os recursos orçamentários limitados com a focalização da política pública de redução da pobreza no Brasil.
A declaração de inconstitucionalidade, fundamentada na tese de “proibição do retrocesso”, sem uma comprovação cabal de sua ocorrência com base em dados concretos e estudos sérios, inclusive e principalmente sob as óticas orçamentária e fiscal, seria antidemocrática, por não respeitar a vontade da maioria da sociedade, representada pelo texto legal estabelecido pelo Parlamento. A discussão política sobre o mérito moral das propostas deve ser travada no Congresso Nacional, com a participação do Poder Executivo Federal no desenho institucional da política pública de redução da pobreza, e não no Poder Judiciário.
Princípios morais abstratos vagos, em que cabe qualquer coisa a depender da vontade do juiz, como o da “proibição do retrocesso” não têm mais valor que a decisão política da maioria do Poder Legislativo. De resto, maiorias parlamentares ocasionais que instituíssem regimes jurídicos concedendo direitos com custos fixos que se tornassem insustentáveis poderiam travar por décadas ou gerações a possibilidade de qualquer mudança da legislação. A “proibição do retrocesso”, não estabelecida em nossa Constituição, teria muito mais valor do que a vontade de oitenta, cem milhões de eleitores que votassem em legisladores para modificarem a legislação, a fim de conformar os custos dos direitos às possibilidades orçamentárias do País, de modo a restabelecer a responsabilidade fiscal e a equilibrar os direitos sociais às reais capacidades fiscais do País.
O Poder Legislativo, preocupado com a intervenção judicial em questões econômicas e orçamentárias complexas como esta, nas quais o Poder Judiciário não dispõe de nenhuma capacidade institucional tampouco de legitimidade política para resolvê-las fundado na mera análise de valores morais ou princípios constitucionais abstratos assim como processos individuais e superficiais como este não são, especialmente em sede de Juizado Especial, instrumentos adequados para medir as consequências fiscais, orçamentárias e inflacionárias de medidas como a ora postulada, estabeleceu claramente, por meio da Lei 13.655/2018, que incluiu regras de interpretação na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942), que, nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão (artigo 20). Não basta escolher um ou dois valores morais ou princípios abstratos da Constituição e dizer que deles, extraída sua essência por juízes, com base em valores morais aos quais podem atribuir o valor que quiserem, discricionariamente, decorre direito fundamental de manter o regime jurídico “a” ou “b”, em razão da “proibição do retrocesso”, sem que tenha havido violação concreta a direito adquirido. É necessário que se produza prova empírica, sob a ótica fiscal, orçamentária e econômica, da adequação e da eficácia da medida proposta para regular determinada política pública, além de prever todas as suas consequências práticas concretas para o País, prova ausente na espécie, fundamento este suficiente, por si só, para julgar improcedente o pedido de controlar, por meio do Poder Judiciário, a constitucionalidade da política pública instituída no Programa Bolsa Família com base em valores morais e jurídicos abstratos e teóricos, na forma da velha dogmática jurídica.
Recurso inominado interposto pela autora parcialmente provido para afastar a extinção do processo sem exame do mérito e, na resolução deste, julgar improcedentes os pedidos. Determinada a restituição dos valores percebidos por força da tutela provisória concedida na origem (313571079), que fica expressamente cassada, pois a sentença extinguiu o processo sem nada deliberar a esse respeito.

Opostos os embargos de declaração, foram rejeitados.
No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 1º, III; 3º, I, III e IV; 5º; 6º, "caput"; 134, da Constituição Federal.
Decido.
Analisados os autos, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 /STF. Sobre o tema:

“ Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Responsabilidade do Estado. Danos morais e materiais. Dissídio coletivo. Descumprimento de acordo. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 1.182.799/SP-AgR, Tribunal Pleno, Min. Rel. Dias Toffoli, DJe de 24/04/2019).

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 30.04.2021. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. INVESTIGAÇÃO DE PATERNIDADE POST MORTEM. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo, em relação ao preenchimento dos requisitos legais para a procedência da ação rescisória, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, bem como da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código de Processo Civil). Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.296.307/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 05/07/2021)

“Recurso extraordinário: descabimento: questão decidida à luz de legislação infraconstitucional e da análise de fatos e provas, ausente o prequestionamento dos dispositivos constitucionais tidos por violados (Súmulas 282 e 279); alegada ofensa que, se ocorresse, seria reflexa ou indireta: incidência, mutatis mutandis, da Súmula 636.” (AI nº 518.895/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 15/04/2005).

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. 1. A argumentação do recurso extraordinário traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que seu acolhimento passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta Corte (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 2. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.314.563/PR-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 09/08/2021)

No mesmo sentido: RE nº 1.231.979/RJ - ED, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 18/12/2019; RE nº 1.173.779/RS-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 31/05/2019 e RE nº 832.960/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min Luiz Fux, DJe de 21/05/2019.
Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.
Publique-se.
Brasília, 16 de janeiro de 2026.

Ministro EDSON FACHIN
Presidente
Documento assinado digitalmente