Tribunal: STF
Processo: ADI 6807
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-16
Data de publicação: 2026-03-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

1. A Associação dos Funcionários do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Afipea) ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade contra o art. 102, I, da Lei n. 11.890, de 24 de dezembro de 2008, que versa sobre as atribuições da carreira de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Eis o teor do dispositivo questionado: 

Art. 102. Fica estruturado o Plano de Carreiras e Cargos da Função Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, composto pelas seguintes Carreiras e cargos: 
I – Carreira de Planejamento e Pesquisa do Ipea, composta pelo cargo de Técnico de Planejamento e Pesquisa, de nível superior, com atribuições voltadas às atividades de gestão governamental, nos aspectos relativos ao planejamento, à realização de pesquisas econômicas e sociais e à avaliação de ações governamentais para subsidiar a formulação de políticas públicas; 
[...] 

Afirma ter legitimidade ativa, aludindo à qualidade de entidade de classe de âmbito nacional representativa da categoria profissional constituída pelos servidores do Ipea. Aponta a pertinência temática do objeto da demanda com seus objetivos institucionais.

Narra que, a partir de 2018, a Presidência do Ipea editou atos normativos que limitaram as atribuições dos Técnicos de Planejamento e Pesquisa. Menciona a Portaria n. 225, por meio da qual instituída a Assessoria de Imprensa e Comunicação (Ascom), responsável pela fiscalização das entrevistas jornalísticas concedidas pelos servidores e pesquisadores. Destaca haver a Ascom assumido função de censura e direcionamento político-ideológico das manifestações públicas. 

Noticia que o Presidente do órgão tornou público o Ofício Circular Interno n. 1/2021, o qual disciplina a divulgação da produção técnica por parte dos pesquisadores e colaboradores. Segundo assevera, consta do documento que estudos e pesquisas são direito patrimonial do Ipea e estão sujeitos à divulgação no momento e na forma definidos pela direção, bem assim que constitui descumprimento de dever ético e infração disciplinar a inobservância pelos servidores. 

Discorre sobre a liberdade de expressão como decorrência da forma democrática de governo, preceitos constitucionais aptos a garantir espaço público de debate. Cita precedentes do Supremo. 

Afirma que as competências do Ipea visam subsidiar a formulação de ações e políticas públicas e programas de desenvolvimento. Frisa que os atos de controle sobre as manifestações públicas dos servidores caracterizam abuso de poder e acarretam insegurança jurídica. Sustenta que tem ocorrido recrudescimento do assédio institucional no setor público. Invoca a proibição do retrocesso social, a impor como dever do Estado a consolidação e manutenção de padrões mínimos de proteção dos direitos humanos.

Requereu, em sede de medida cautelar, fosse conferida interpretação conforme à Constituição ao art. 102, I, da Lei n. 11.890/2008, para que se permitisse, aos servidores do Ipea, que publicassem estudos e pesquisas sem censura ou retaliação, ainda que se mostrassem contrários ao entendimento governamental. Pede, ao fim, a confirmação da liminar, julgando-se procedente o pedido. Sucessivamente, o recebimento desta ação direta como arguição de descumprimento de preceito fundamental.

O Presidente da República (eDoc 25) argumenta o não conhecimento da ação. Aponta a falta de polissemia no dispositivo inquinado, a inviabilizar o manejo da técnica da interpretação conforme à Constituição que constitui o pedido formulado na peça primeira. Frisa que a norma sob exame não estipula regra sobre a divulgação de estudos e pesquisas realizados pelos servidores do IPEA, mas apenas estrutura o Plano de Carreiras e Cargos da entidade. Salienta afronta indireta à Carta Magna, uma vez que a apreciação da controvérsia demanda análise prévia de normas infralegais, a revelar crise de legalidade. Afirma a impossibilidade da conversão da ação em arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), em razão da inexistência de dúvida fundada e objetiva a respeito da ação apropriada (ADPF 341 AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 19.2.2015). 

Quanto ao mérito, aduz que a Portaria n. 225/2018 fixa parâmetros para diferenciar comunicação institucional de manifestação pessoal, inexistindo limitação da liberdade de expressão. Destaca não imposta restrição à expressão individual dos técnicos do IPEA. Por meio da Nota Técnica n. 132/2021 da Secretaria-Geral da Presidência da República (SAJ~/SG/PR), alega fabricado, pela requerente, ambiente supostamente hostil e perseguidor aos servidores, no qual a criação de uma Assessoria de Comunicação implicaria controle político-ideológico, censura prévia de pesquisas e estudos, poder de veto e assédio institucional. Argui a ausência de evidências concretas a comprovarem as acusações de ilegalidades. Diz tratar-se a inicial de verdadeira crítica ao Presidente da entidade. Assinala o estabelecimento de procedimentos internos necessários à consistência metodológica das pesquisas, a fim de que sejam tornadas públicas sem ocasionar riscos ou danos institucionais e abalo na reputação da entidade, como a revisão por dois avaliadores e a realização de seminário para apresentação e discussão. Demonstra o aumento na publicação de estudos nos canais de comunicação do IPEA entre os anos de 2018 e 2021. Aponta não adotados critérios subjetivos, ideológicos, de conveniência ou ingerência. Postula a improcedência.

O Presidente da Câmara dos Deputados, intimado, não prestou informações (eDoc 30).

O Presidente do Senado Federal (eDoc 32) articula a ilegitimidade da requerente, considerada a falta de pertinência temática, e a inépcia da inicial, por entender que a norma questionada não envolver a questão suscitada, seja no tocante à abrangência da liberdade de expressão do servidor público do IPEA para manifestação nos meios de comunicação social, seja quanto ao controle hierárquico exercido pelos diretores do órgão sobre a divulgação e a publicação de pesquisas. Sustenta que o dispositivo em discussão submete os servidores de carreira do IPEA ao Regime Jurídico Único dos Servidores Civis da União, sem estabelecer ressalva ou exceção. Sucessivamente, argumenta ofensa indireta ao Texto Constitucional, tendo em vista a necessidade de cotejo de normas legais e infralegais, sem correspondência direta com o preceito atacado. Aponta direcionada a irresignação contra atos de efeitos concretos praticados pela diretoria do IPEA, consistentes em Portaria dispondo sobre a comunicação institucional e Ofício a respeito do Manual de Conduta do Agente Público. Aduz a impossibilidade de conhecimento da ação como ADPF, por inobservância da subsidiariedade. Sublinha que os atos regulamentares mencionados podem ser questionados em ação coletiva.

Quanto ao mérito, assinala que a Constituição Federal não confere aos servidores do IPEA autonomia administrativa nem independência funcional que os afaste da cadeia hierárquica da atuação funcional e do regime jurídico único. Assevera que o estabelecimento de limites à forma e à oportunidade da divulgação de conteúdo produzido no âmbito da entidade pública não afronta a liberdade de expressão do servidor. Frisa que a citada garantia constitucional não é absoluta tampouco consiste em licença para a prática de atos que configurem, por exemplo, quebra de contrato de trabalho e violação dos deveres de lealdade e boa-fé. Alude à incidência de limites e restrições nas relações com o Poder Público. Ressalta a responsabilidade disciplinar de servidores públicos por declarações prestadas em razão da função e que possam afetar a atuação do órgão a que vinculado. Remete a outras legislações nas quais impostas proibições à expressão de servidores públicos, como o art. 116, VIII, da Lei n. 8.112/1990; os arts. 27, V, e 29, I, da Lei n. 11.440/2006; e o art. 36, III, da Lei Complementar n. 35/1975. Evoca a discricionariedade administrativa. Pleiteia a improcedência.

O Advogado-Geral da União (eDoc 34), em sede preliminar, suscita a reunião do feito com a ADPF 834, também ajuizada pela AFIPEA contra a Portaria n. 225/2018 e o Ofício Circular n. 1/PRESI/IPEA. Sublinha a conexão temática. Argui a ilegitimidade da proponente, por não se caracterizar entidade de classe que represente categoria profissional ou econômica específica e pela heterogeneidade da composição. Frisa a impossibilidade jurídica do pedido, na medida em que sustenta ser o sentido da disposição atacada unívoco em estabelecer as atribuições do cargo de Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. Aduz o descabimento da ação para questionar normas secundárias de caráter regulamentar, a exigirem confronto imediato com a legislação infraconstitucional de regência. Assevera a falta de impugnação específica da Portaria n. 225/2018, uma vez que a causa de pedir estaria voltada apenas contra o art. 3º. Evoca precedentes. Requer o não conhecimento da ação.

Em relação ao mérito, argumenta que as razões veiculadas na inicial não encontram amparo na realidade fática, na medida em que não conferidos poderes de censura ou veto ao Presidente do IPEA ou à Assessoria de Imprensa e Comunicação do órgão. Sustenta caber ao servidor público conduta irrepreensível e coerente com a missão da instituição a que vinculado. Alega que os atos questionados tão somente fixam balizas e procedimentos a serem adotados com vistas à divulgação de estudos e pesquisas, em observância do princípio da eficiência que rege a Administração Pública. Ressalta resguardada, pela Portaria sob invectiva, a pluralidade intelectual dos pesquisadores e as tradições institucionais. Aponta preservada a liberdade de manifestação do pensamento e de expressão pessoal dos servidores públicos, ainda que sob o influxo dos deveres impostos pela relação especial de sujeição ao Estado decorrente do Regime Jurídico Único. Enfatiza que os atos em comento objetivam estimular cultura de integridade e ética na Administração Pública. Manifesta-se pela improcedência.

O Procurador-Geral da República (eDoc 37) sustenta a ilegitimidade da requerente, tendo em vista a heterogeneidade na composição e a falta de elemento unificador capaz de identificar a entidade como representativa de determinada classe profissional ou econômica. Articula a impossibilidade jurídica do pedido de interpretação conforme à Constituição, ante a ausência de pluralidade interpretativa acerca do significado jurídico do art. 102, I, da Lei n. 11.890/2008, sob pena de atuação do Supremo Tribunal Federal como legislador positivo e consequente afronta à separação dos poderes. Salienta que o citado preceito não disciplina a autonomia e a liberdade dos servidores do IPEA quando da elaboração e da publicação de seus estudos e pesquisas. Argumenta que a  AFIPEA pretende, na realidade, atacar a Portaria n. 225/2018 e o Ofício Circular n. 1/2021, cujo exame demandaria a análise prévia de normas legais e infralegais, como as Leis n. 8.112/1990 e 8.429/1992, bem como os Decretos n. 1.174/1994 e 6.555/2008, a caracterizar ofensa reflexa ao Texto Constitucional. Opina pelo não conhecimento da ação.

2. A presente ação direta de inconstitucionalidade não comporta conhecimento. Explico.

De início, reconheço a ilegitimidade da requerente para deflagrar o controle concentrado de constitucionalidade, uma vez que, à luz dos precedentes, a simples associação de empregados de determinada instituição não se qualifica como entidade de classe, na forma do art. 103, IX, da Constituição Federal.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de ser necessário, para efeito de enquadramento na previsão constitucional, que a entidade (i) integre, com plena abrangência e de maneira não fragmentária, um bloco homogêneo de interesses dos associados; (ii) represente a categoria em sua totalidade; (iii) apresente caráter nacional, comprovado pela presença de membros em, pelo menos, nove entes da Federação; e (iv) demonstre vínculo de afinidade entre os objetivos institucionais e o conteúdo jurídico da norma questionada (ADI 5.071 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 2.2.2018; ADI 4.231 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 25.9.2014; ADI 4.313, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 2.12.2015).

O fato de a AFIPEA possuir associados agrupados pelo contingente de estarem a serviço de determinado órgão não se mostra suficiente a atender os requisitos mencionados. Faz-se indispensável a existência de elemento unificador, fundado na comunhão de valores, que identifiquem os associados como membros de classe específica e distinta das demais (ADI 79 QO, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 5.6.1992).

O interesse comum, consubstanciado na representação de segmento profissional ou econômico determinado, é a base para a diferenciação das organizações de classe ou sociais (ADI 3.153, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 9.9.2005). 

O Estatuto indica que a requerente admite como associado até mesmo pessoas que não são dos quadros de servidores do Ipea, mas que tenham prestado serviços relevantes à entidade (art. 10).

A meu ver, o mero interesse na articulação de controvérsia não se mostra suficiente para revestir a Afipea de legitimidade constitucional para formalizar esta demanda. Destituída dos requisitos hábeis à caracterização de entidade de classe, reputo não configurado pressuposto de admissibilidade da ação.

Ainda que não fosse esse o caso, o pedido formulado carece de possibilidade jurídica.

Conforme colho da manifestação do Advogado-Geral da União e do parecer do Procurador-Geral da República, a redação do art. 102, I, da Lei n. 11.890/2008 não é dotada de ambiguidade ou polissemia a justificar a aplicação da técnica de interpretação conforme à Constituição, tampouco dá margem à possibilidade de, por si só, se atribuir à norma o sentido infirmado na ação — o cerceamento da liberdade de expressão ou a promoção de assédio institucional em face dos servidores ocupantes do cargo de Técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.	

O dispositivo limita-se a criar o referido cargo e preconizar-lhe os requisitos de ingresso e as atribuições respectivas, nada dispondo sobre as minudências das atividades inerentes à função e a estrutura hierárquica do órgão.

A vontade do legislador é clara: a Lei n. 11.890/2008 trata da reestruturação da composição remuneratória de diversas carreiras do Executivo federal; e cria planos de carreiras e cargos de muitos outros órgãos do citado Poder, aí incluído o Ipea. No art. 102, estrutura o Plano de Carreiras e Cargos do Ipea, disciplinando requisitos de escolaridade, carga horária, critérios para a promoção e progressão na carreira, parcelas remuneratórias, vedações, provento de aposentadoria e outros aspectos puramente atinentes ao regime jurídico de seus servidores efetivos.

Nesse contexto, não constato ocasião propícia à adoção do instituto da interpretação conforme à Constituição, por evidente impossibilidade jurídica. Não extraio da norma questionada polissemia a abranger múltiplas interpretações. Até porque, tanto a hermenêutica que a requerente pretende afastar, quanto aquela que busca reconhecer como harmônica com o Texto Constitucional, não se inserem no escopo do dispositivo atacado. Entendimento em sentido diverso conduziria a uma atuação desta Corte como legislador positivo, em afronta à separação dos poderes.

Na verdade, bem analisados os autos, é indene de dúvidas a instrumentalização do controle concentrado de constitucionalidade para questionar a Portaria n. 225/2018 e o Ofício Circular n. 1/2021, ambos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA).

Conquanto o pedido formulado na inicial volte-se contra o art. 102, I, da Lei n. 11.890/2008, que dispõe sobre o cargo de Técnico de Planejamento e Pesquisa, inserido na Carreira de Planejamento e Pesquisa do Ipea, bem como seu nível de formação e atribuições, a causa de pedir veiculada na inicial está verdadeiramente direcionada contra suposto cenário de controle político-ideológico, censura e/ou assédio institucional exercido contra esses servidores.

Dos documentos anexados à peça primeira, verifica-se que a Portaria n. 225/2018 fixa as orientações para as atividades de comunicação do Ipea, até que o órgão estabeleça política para o setor. Assim, o diploma preconiza (i) diretrizes éticas, inclusive para preservar, de um lado, a liberdade e a pluralidade intelectual dos pesquisadores, e, de outro, a ordem, a reputação e a imagem da entidade; (ii) regras de comunicação, com vistas à disseminação do conteúdo produzido, a partir dos valores da informação, educação e orientação social; e (iii) disciplina específica quanto ao período eleitoral, a fim de coibir promoção de candidaturas ou de interesses eleitorais.

O Ofício Circular n. 1/2021/PRESI/IPEA, por sua vez, condiciona a divulgação de estudos e pesquisas às normas, protocolos e rotinas de tramitação interna e à intermediação da Assessoria de Comunicação bem assim dá conhecimento acerca do Manual de Conduta do Agente Público, previamente publicado.

Esse o cenário, há duas razões adicionais que impedem o conhecimento da ação.

Em primeiro lugar, o objeto da pretensão realmente deduzida na inicial foi revogado. Tanto a Portaria n. 225/2018 quanto o Ofício Circular n. 1/2021/PRESI/IPEA haviam sido impugnados na ADPF n. 834, da relatoria da Ministra Cármen Lúcia. Em 23 de março de 2023, Sua Excelência extinguiu aquela demanda, tendo em vista a revogação dos referidos atos.

A Portaria n. 239, de 8 de março de 2023, revoga expressamente a de n. 225/2018, ambas do Ipea:

“A PRESIDENTE DO INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA - IPEA, no uso de suas atribuições, nos termos do disposto no art. 18 do Decreto n. 11.194, de 8 de setembro de 2022, 
Considerando a necessidade de implementação de uma Política de Comunicação orientada pelo respeito integral às liberdades democráticas; 
Considerando os fundamentos invocados em voto pela Sra. Ministra Relatora, quando do julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 834, pelo Supremo Tribunal Federal; 
Considerando estar pendente de julgamento a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.807, pelo Supremo Tribunal Federal; e, 
Considerando a deliberação unânime da Diretoria Colegiada, na reunião ordinária ocorrida em 2 de março de 2023, RESOLVE: 
Art. 1º Revoga-se a Portaria Ipea nº 225, de 3 de outubro de 2018, Publicada no Boletim Extra nº 02, de 04 de outubro de 2018. 
Art. 2º Esta portaria entra em vigor na data da sua publicação.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é uníssona em declarar o prejuízo dos processos de fiscalização abstrata por perda superveniente do objeto, quando revogado, substancialmente alterado ou exaurida a eficácia do ato normativo infirmado e quando atendida a pretensão por prática de ato do Poder Público (ADPF n. 425, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 29.10.2018; ADI n. 3.831, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 24.8.2007; ADI n. 1.445 QO, Rel. Min. Celso de Mello).

Quanto ao Ofício Circular IPEA n. 1/2021, Sua Excelência consignou tratar-se de ato administrativo desprovido de densidade normativa para exame em sede de fiscalização abstrata de normas. De caráter meramente informativo, o citado Ofício restringe-se a dar ciência aos técnicos acerca do dever de observância das normas regulamentares referentes à divulgação de estudos e pesquisas no âmbito do órgão.

Não verifico conteúdo normativo apto a atrair a jurisdição constitucional desta Suprema Corte. Com mais razão, porque o ato seguia Portaria já revogada. Ausente aditamento formalizado pela requerente, entendo não haver objeto real para apreciação da irresignação veiculada na inicial.

Em segundo lugar, tanto a Portaria IPEA n. 225/2018 quanto o Ofício Circular IPEA n. 1/2021 consistem em atos de efeitos concretos, dotados de natureza secundária ou tipicamente regulamentar, cujo fundamento de validade se extrai não da legislação infirmada na peça primeira, mas (a) do Decreto n. 1.171/1994, que estabelece o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal; (b) do Decreto n. 6.555/2008, que estatui as ações de comunicação do Poder Executivo Federal; e (c) da Instrução Normativa SG-PR n. 1/2018, que cuida da publicidade em ano eleitoral dos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Comunicação de Governo do Poder Executivo Federal.

Inexistindo inovação do ordenamento jurídico a atrair a atuação desa Corte, caminharam bem as manifestações juntadas aos autos, no sentido de que eventual ofensa à Constituição Federal, se houvesse, seria reflexa ou indireta, insuscetível de análise nos processos objetivos (ADPF 922 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 23.6.2023; ADI 5.937 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 13.9.2019).

Afinal, conflito de constitucionalidade ocorre entre norma primária e a Carta Magna, jamais entre ato secundário e a Lei Fundamental.

No ponto, nem mesmo a arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) constitui instrumento idôneo para resolver a questão, uma vez que, enquanto mecanismo de defesa da integridade da ordem jurídico-constitucional, está submetida, cumulativamente, ao requisito da relevância constitucional da controvérsia suscitada e ao regime da subsidiariedade, não presente no caso.

A jurisprudência desta Casa é consolidada pelo descabimento da ADFP para questionar atos secundários e de natureza tipicamente regulamentar (ADPF 93 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 7.8.2009; ADPF 210 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 21.6.2013.; ADPF 169 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 14.10.2013).

Assim, afasto o pedido sucessivo de recebimento da ação como ADPF, tendo em vista a inobservância do requisito da subsidiariedade previsto no art. 4º, § 1º, da Lei n. 9.882/1999.

3. Do exposto, não conheço desta ação direta de inconstitucionalidade e extingo o processo, sem resolução de mérito (CPC, art. 485, IV, e RISTF, art. 21, § 1º).

4. Publique-se.

Brasília, 16 de março de 2026.

Ministro NUNES MARQUES
Relator
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