Tribunal: STF
Processo: RE 1602163
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-15
Data de publicação: 2026-05-15

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. ANUIDADES E MULTAS COBRADAS POR CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. DISCUSSÃO SOBRE O TIPO E O GRAU DE LEGALIDADE QUE SATISFAZEM A EXIGÊNCIA DO ARTIGO 150, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TEMA 540 DE REPERCUSSÃO GERAL. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. POTENCIAL OFENSA REFLEXA OU INDIRETA À CONSTITUIÇÃO. RECURSO MOVIDO COM BASE NA ALÍNEA “B” DO PERMISSIVO CONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE DECLARAÇÃO FORMAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE TRATADO OU DE LEI FEDERAL. NEGADO SEGUIMENTO AO RECURSO.

DECISÃO: Trata-se recurso extraordinário interposto com base na alínea “b” do permissivo constitucional contra acórdão que assentou:

“CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. CREA/MG. ANUIDADES E MULTAS. COBRANÇA BASEADA EM ATOS ADMINISTRATIVOS. IMPOSSIBILIDADE. LEI 5.194/1966. AUSÊNCIA DE PREVISÃO DE FIXAÇÃO DE ANUIDADES. LEI 6.994/1982. REVOGAÇÃO EM DATA ANTERIOR AO PERÍODO DE COBRANÇA DAS ANUIDADES OBJETO DA EXECUÇÃO. LEI 11.000/2004. INCONSTITUCIONALIDADE. DECISÃO DO STF NO RE 704.292/PR. LEI 12.514/2011 NÃO CONSTITUI FUNDAMENTO LEGAL PARA COBRANÇA DE ANUIDADES ANTERIORES À SUA EDIÇÃO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.
1. As anuidades cobradas pelos conselhos de fiscalização profissional ostentam a natureza jurídica de tributo, sujeitando-se, portanto, ao princípio da reserva legal no tocante à sua instituição e/ou majoração (art. 150, I, da CF), sendo inviável a sua exigência com base apenas em atos administrativos. Precedentes do TRF da 1ª Região.
2. A fixação de multas por atos infralegais não encontra guarida no ordenamento jurídico pátrio, visto que somente a lei, em sentido estrito, pode criar direitos e impor obrigações (art. 5º, II, da CF). Precedentes.
3. O art. 73 da Lei 5.194/1966 tem como objetivo atualizar o valor das penalidades pecuniárias com base no MVR, não podendo o conselho exequente editar resoluções para majorá-los, sob pena de ofensa à CF. Precedentes.
4. As anuidades ora cobradas, referentes aos anos de 2004 e 2005, não podem se fundamentar na Lei 6.994/1982, pois sua vigência se estendeu até 27/05/1998, data da promulgação da Lei 9.649/1998, que a revogou. Precedentes dos TRFs da 1ª, 4ª e 5ª Regiões.
5. A Corte Especial deste Tribunal declarou ‘a inconstitucionalidade material e formal da expressão ‘fixar’ contida no art. 2º da Lei 11.000/2004 em confronto com os arts. 149 e 150/I da Constituição’ (INAC 0002875-61.2008.4.01.3600/MT, Rel. Des. Fed. Novély Vilanova, maioria, e-DJF1 08/08/2014).
6. A possibilidade de fixação dos valores das anuidades, com fundamento na Lei 12.514/2011, somente foi deflagrada após a edição do referido diploma legal.
7. O Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento do Recurso Extraordinário 704.292/PR, no qual, em sede de repercussão geral, foi fixada a tese segundo a qual ‘é inconstitucional, por ofensa ao princípio da legalidade tributária, lei que delega aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas a competência de fixar ou majorar, sem parâmetro legal, o valor das contribuições de interesse das categorias profissionais e econômicas, usualmente cobradas sob o título de anuidades, vedada, ademais, a atualização desse valor pelos conselhos em percentual superior aos índices legalmente previstos’.
8. Apelação não provida.”

Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente argui preliminar de repercussão geral e, no mérito, aduz que “o respeitável acórdão proferido pela 8ª Turma do TRF da 1ª Região considerou inconstitucional a Lei 6.994/1982, em afronta direta ao que restou decidido pelo Supremo Tribunal Federal - STF no RE 704.292, Rel. Ministro Dias Toffoli, publicado em 03/08/2017, e em afronta direta ao que restou decidido pelo Supremo Tribunal Federal - STF no RE 838.284, Rel. Ministro Dias Toffoli, julgado em 06/10/2016”.
O Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade recursal.

É o relatório. DECIDO.

O recurso não merece prosperar.
Com efeito, anote-se que a interposição do recurso extraordinário com fundamento na alínea “b” do permissivo constitucional pressupõe a declaração formal de inconstitucionalidade de tratado ou lei federal pelo Plenário ou órgão especial do Tribunal a quo, o que não ocorreu no caso, porquanto a Corte a quo, ao reconhecer a invalidade da exação em debate, alicerçou-se no fato de que a sua instituição não atendeu ao princípio da legalidade, considerando a prévia revogação da Lei n. 6.994/1982 pela Lei n. 9.649/1998, e não a suposta inconstitucionalidade do diploma legal citado. A propósito de tal hipótese de cabimento recursal, confira-se:

“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. CREDITAMENTO. ICMS. RESOLUÇÃO SEFA N. 38/2018. INTERPOSIÇÃO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM FUNDAMENTO NAS ALÍNEAS B E D DO PERMISSIVO CONSTITUCIONAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284 DO STF. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário é inadmissível quando a deficiência de sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia, ex vi do enunciado 284 da Súmula do Supremo Tribunal Federal. Precedentes: ARE 1.185.152-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 29/05/19; ARE 707.173AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 23/04/15; ARE 822.208-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 10/12/14. 2. O recurso extraordinário interposto com fundamento na alínea b do permissivo constitucional pressupõe a declaração formal de inconstitucionalidade de tratado ou lei federal pelo plenário ou órgão especial do Tribunal a quo, o que não ocorreu na espécie. 3. A interposição do recurso extraordinário com fundamento na alínea d do permissivo constitucional demanda a demonstração de conflito de competência legislativa entre o ente federativo local e a União, o que, in casu, não ocorreu. 4. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas (Súmula 279 do STF). 5. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), na hipótese de votação unânime. 6. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.381.943-AgR, Plenário, Rel. Min. Luiz Fux - Presidente, DJe de 27/6/2022, grifei)

“DIREITO PROCESSUAL PENAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRARDINÁRIO COM AGRAVO. HOMICÍDIO QUALIFICADO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DO JUIZ NATURAL. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE E REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. CRIAÇÃO DE VARA ESPECIALIZADA POR MEIO DE RESOLUÇÃO. POSSIBILIDADE. INTERPOSIÇÃO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM FUNDAMENTO NAS ALÍNEAS B, C E D DO PERMISSIVO CONSTITUCIONAL. SÚMULA 284/STF. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. Esta Corte já decidiu tratar-se de matéria infraconstitucional a questão relativa à afronta ao princípio do juiz natural. Nessa linha, vejam-se o AI 839.398, Rel. Min. Joaquim Barbosa; o AI 735.009, Rel. Min. Cezar Peluso; o AI 681.668-AgR, Relª. Minª. Ellen Gracie; o AI 845.223-AgR-ED, Rel. Min. Luiz Fux; e o RE 255.639, Rel. Min. Ilmar Galvão. 2. A parte recorrente se limita a postular a análise da legislação infraconstitucional pertinente (Lei estadual 6.982/1996 e Instrução Normativa 026/97, da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado da Bahia), e uma nova apreciação dos fatos e do material probatório constante dos autos, o que não é possível nesta fase processual. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência da Súmula 279/STF. 3. A criação de ‘varas especializadas, por resolução administrativa do tribunal, baixada com base em lei de organização judiciária, não afronta o princípio do juiz natural’ (ARE 1.215.318-AgR, Rel. Min. Luiz Fux). Precedentes: RE 830.851-AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia; HC 113.102, Rel. Min. Marco Aurélio; HC 113.018, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; RE 819.642 Rel. Min. Teori Zavascki; RE 984.841, Rel. Min. Luiz Fux; ARE 1.352.428-AgR, de minha relatoria; ARE 1.183.510, Rel. Min. Celso de Mello; e HC 102.150, Rel. Min. Teori Zavascki. 4. Quanto à interposição do recurso extraordinário pelas alíneas b e c do permissivo constitucional, ‘a parte recorrente não demonstrou a existência de declaração formal de inconstitucionalidade de tratado ou lei federal pelo Plenário ou órgão especial do Tribunal a quo, conforme entende ser necessária a jurisprudência desta Suprema Corte, bem como não demonstrou de que forma o acórdão impugnado julgou válida lei local contestada em face da Constituição Federal. Desse modo, incide na hipótese a Súmula 284 desta Corte’ (ARE 1.341.812-AgR, Rel. Min. Luiz Fux). 5. A admissão do ‘recurso extraordinário pela alínea d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal pressupõe a ocorrência de conflito de competência legislativa entre os entes da Federação. Dessa forma, é incabível o apelo extremo, fundado no aludido dispositivo, cuja pretensão seja provocar o reexame da interpretação de norma infraconstitucional conferida pelo Juízo de origem’ (ARE 1.370.379-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 6. Agravo a que se nega provimento.” (ARE 1.369.209-AgR, Primeira Turma, rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 29/8/2022, grifei)

“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito Penal. Crime de homicídio no trânsito. Apelo extremo deduzido com fundamento nas alíneas a e b do permissivo constitucional. Alegada violação do art. 97 da Constituição Federal. Prequestionamento. Ausência. Violação. Inexistência. Acórdão recorrido em que não se declarou a inconstitucionalidade formal de dispositivo legal ou se afastou sua aplicação com base em fundamentos constitucionais. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. É inadmissível o recurso extraordinário se os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 2. Segundo a pacífica jurisprudência da Corte, não há violação do art. 97 da Constituição Federal quando o Tribunal de origem, sem declarar a inconstitucionalidade da norma nem afastá-la com fundamento na contrariedade à Constituição Federal, se limita a interpretar e aplicar a legislação infraconstitucional ao caso concreto. 3. A interposição de recurso extraordinário com fundamento na alínea b do permissivo constitucional pressupõe a ocorrência de declaração formal de inconstitucionalidade pela Corte de origem. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ARE 1.319.444-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 17/3/2022, grifei)

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282/STF E 356/STF. DEMONSTRAÇÃO DO REQUISITO DA REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. RECURSO INCABÍVEL PELA ALÍNEA B DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - É inviável o recurso extraordinário cuja questão constitucional nele arguida não tiver sido prequestionada. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. II - A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2º, do CPC. III - A interposição de recurso extraordinário com base na alínea b do art. 102 da Constituição demanda a existência de declaração formal de inconstitucionalidade, nos termos do art. 97 da Constituição. IV - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4º, do CPC).” (RE 1.189.677-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 13/5/2019, grifei)

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO PELA ALÍNEA ‘B’ DO ART. 102, III, DA CF. CABIMENTO SOMENTE QUANDO HOUVER PRÉVIA MANIFESTAÇÃO DO PLENÁRIO DO TRIBUNAL DE ORIGEM SOBRE A INCONSTITUCIONALIDADE, NOS TERMOS DO ART. 97 DA CF. CONSTITUCIONALIDADE DAS MAJORAÇÕES DE ALÍQUOTA DO FINSOCIAL VEICULADAS PELOS ARTS. 7º DA LEI 7.787/89, 1º DA LEI 7.894/89 E 1º DA LEI 8.147/90 PARA AS EMPRESAS EXCLUSIVAMENTE PRESTADORAS DE SERVIÇOS. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE INFORMAÇÕES CONCRETAS NOS AUTOS QUANTO À CONDIÇÃO DA RECORRIDA. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 487.659-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe de 1º/10/2013, grifei)

Sem prejuízo, mesmo que o recurso extraordinário fosse passível de conhecimento, ainda não seria caso de acolher a pretensão recursal, eis que o Tribunal a quo, ao considerar a falta de suporte legal para cobrança da taxa, não destoou da jurisprudência desta Corte, máxime ao citar o entendimento do Pleno do STF no julgamento do RE 704.292, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 3/8/2017, paradigma do Tema 540 de Repercussão Geral, em que se fixou a tese seguinte: “É inconstitucional, por ofensa ao princípio da legalidade tributária, lei que delega aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas a competência de fixar ou majorar, sem parâmetro legal, o valor das contribuições de interesse das categorias profissionais e econômicas, usualmente cobradas sob o título de anuidades, vedada, ademais, a atualização desse valor pelos conselhos em percentual superior aos índices legalmente previstos”. Confira-se, destarte, a ementa do julgado suso citado:

“Recurso extraordinário. Repercussão geral. Tributário. Princípio da legalidade. Contribuições. Jurisprudência da Corte. Legalidade suficiente. Lei nº 11.000/04. Delegação aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas do poder de fixar e majorar, sem parâmetro legal, o valor das anuidades. Inconstitucionalidade.
1. Na jurisprudência da Corte, a ideia de legalidade, no tocante às contribuições instituídas no interesse de categorias profissionais ou econômicas, é de fim ou de resultado, notadamente em razão de a Constituição não ter traçado as linhas de seus pressupostos de fato ou o fato gerador. Como nessas contribuições existe um quê de atividade estatal prestada em benefício direto ao contribuinte ou a grupo, seria imprescindível uma faixa de indeterminação e de complementação administrativa de seus elementos configuradores, dificilmente apreendidos pela legalidade fechada. Precedentes.
2. Respeita o princípio da legalidade a lei que disciplina os elementos essenciais determinantes para o reconhecimento da contribuição de interesse de categoria econômica como tal e deixa um espaço de complementação para o regulamento. A lei autorizadora, em todo caso, deve ser legitimamente justificada e o diálogo com o regulamento deve-se dar em termos de subordinação, desenvolvimento e complementariedade
3. A Lei nº 11.000/04 que autoriza os Conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas a fixar as anuidades devidas por pessoas físicas ou jurídicas não estabeleceu expectativas, criando uma situação de instabilidade institucional ao deixar ao puro arbítrio do administrador o estabelecimento do valor da exação – afinal, não há previsão legal de qualquer limite máximo para a fixação do valor da anuidade.
4. O grau de indeterminação com que os dispositivos da Lei nº 11.000/2000 operaram provocou a degradação da reserva legal (art. 150, I, da CF/88). Isso porque a remessa ao ato infralegal não pode resultar em desapoderamento do legislador para tratar de elementos tributários essenciais. Para o respeito do princípio da legalidade, seria essencial que a lei (em sentido estrito) prescrevesse o limite máximo do valor da exação, ou os critérios para encontrá-lo, o que não ocorreu.
5. Não cabe aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas realizar atualização monetária em patamares superiores aos permitidos em lei, sob pena de ofensa ao art. 150, I, da CF/88.
6. Declaração de inconstitucionalidade material sem redução de texto, por ofensa ao art. 150, I, da Constituição Federal, do art. 2º da Lei nº 11.000, de 15 de dezembro de 2004, de forma a excluir de sua incidência a autorização dada aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas para fixar as contribuições anuais devidas por pessoas físicas ou jurídicas, e, por arrastamento, da integralidade do seu § 1º.
7. Na esteira do que assentado no RE nº 838.284/SC e nas ADI nºs 4.697/DF e 4.762/DF, as inconstitucionalidades presentes na Lei nº 11.000/04 não se estendem às Leis nºs 6.994/82 e 12.514/11. Essas duas leis são constitucionais no tocante às anuidades devidas aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, haja vista que elas, além de prescreverem o teto da exação, realizam o diálogo com o ato normativo infralegal em termos de subordinação, de desenvolvimento e de complementariedade.
8. A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade é medida extrema, a qual somente se justifica se estiver indicado e comprovado gravíssimo risco irreversível à ordem social. As razões recursais não contêm indicação concreta, nem específica, desse risco, motivo pelo qual é o caso de se indeferir o pleito.
9. Negado provimento ao recurso extraordinário.”

Ademais, emerge que, para acolher a pretensão da parte recorrente e ultrapassar o entendimento do Tribunal a quo acerca da ausência de fundamento de validade legal para as exações objeto dos autos, seria mister analisar a causa à luz da legislação infraconstitucional pertinente, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, pois a afronta ao texto constitucional, se existente, seria indireta ou reflexa. Nesse sentido:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. COBRANÇA DE ANUIDADE. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. PRECEDENTES. FIXAÇÃO DE ANUIDADES: PERÍODO E FORMA DE EXIGIBILIDADE. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO.” (RE 1.370.385-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 8/8/2022)

“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Inexigibilidade dos valores cobrados a título de anuidade. Leis 6.994/82 e 8.383/91. Análise de legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. 3. Ausência de argumentos suficientes para infirmar a decisão recorrida. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 652.224-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 14/3/2012)

Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao recurso, ex vi art. 932, inc. VIII, do Código de Processo Civil, e art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF.
Ademais, tendo havido a prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.
Publique-se.
Brasília, 15 de maio de 2026.

Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente