Tribunal: STF
Processo: ARE 1604868
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-21
Data de publicação: 2026-05-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Vistos.
Trata-se de agravo interposto contra decisão mediante a qual foi inadmitido recurso extraordinário interposto pela Claro S/A em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, assim ementado (e-doc. 20):
 
“APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE LOCALIZAÇÃO, INSTALAÇÃO E FUNCIONAMENTO. ART. 95, DA LEI Nº 5.394/2002. COMPETÊNCIA DO ENTE MUNICIPAL. INAPLICABILIDADE DOS TEMAS 919 E 1.235 DO STF AO CASO CONCRETO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 
1. Cabe ao Município fiscalizar a instalação das mencionadas antenas de transmissão pelo controle do uso e da ocupação do solo urbano, e não a atividade de telecomunicações, esta sim, competência da União, nos termos da Lei Federal nº 9.472/97. 
2. Neste diapasão, o apelado, em respeito ao princípio da legalidade previsto no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal, e em decorrência do efetivo exercício do poder de polícia administrativa de fiscalização pertinente ao zoneamento urbano e em observância às normas municipais de posturas, instituiu a taxa de fiscalização de localização, instalação e funcionamento, aqui discutida, por meio do artigo 95, da Lei Municipal nº 5.394/2002. 
3. Assim, para que sejam instaladas em qualquer território municipal e que lá permaneçam, as estruturas de propriedade da recorrente devem respeitar a legislação local que disponha sobre a maneira de ocupação do solo urbano. 
4. Dessa forma, a matéria aqui tratada não se confunde com a analisada pelo STF no Tema 1.235 que se refere especificamente à Lei nº 13.756/2004 do Município de São Paulo, cuja inconstitucionalidade foi reconhecida na tese ali firmada por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão ao tratar de critérios da instalação, construção e funcionamento das torres em si, tais como imposição de limites e controle dos campos magnéticos e eletromagnéticos (artigo 22, IV, da Constituição Federal). 
5. Conforme se vê do Tema 919 do STF, conquanto a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento (TFF) de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz seja de competência privativa da União, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo pelos referidos equipamentos.
6. No caso, contudo, a taxa ora cobrada pelo recorrido tem como fato gerador o poder de polícia relativo à fiscalização anual quanto ao cumprimento das normas disciplinadoras das posturas municipais (uso e ocupação do solo urbano), às quais as estações transmissoras de radiocomunicação também devem observar (e não necessariamente relacionadas às condições técnicas de funcionamento), de modo que não se pode extrair a invasão da esfera de competência da União. 
7. Recurso conhecido e improvido.” 

Opostos Embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. nº 25). 
No Recurso Extraordinário, interposto com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, a recorrente alega que o município, ao instituir Taxa de fiscalização de funcionamento de Estação de Rádio Base de telefonia, invadiu a esfera de competência privativa da União para legislar sobre a matéria (telecomunicações), violando, assim, os artigos 21, inciso XI, 22, inciso IV da Constituição Federal.  
Aduz que 

“(...) independente de interesse local de fiscalização de uso e ocupação do solo, é INCONSTITUCIONAL a legislação, instituição e cobrança dos Municípios em face do setor das telecomunicações e suas Estações de Rádio Base, sendo a competência PRIVATIVA e EXCLUSIVA da União!”.

Na decisão de admissibilidade do Recurso Extraordinário (e-doc. nº 20), o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo não admitiu o apelo extremo com fundamento nas Súmulas nº 279 e 280/STF.
É o relatório.  
Decido.       
A irresignação merece prosperar. 
A partir do julgamento da ADI nº 3.110/SP, de relatoria do Ministro Edson Fachin, firmou o Plenário desta Suprema Corte o entendimento de que se insere na competência privativa da União a edição de legislação que discipline a instalação e fiscalização de antenas de telecomunicação. O acórdão desse julgamento possui a seguinte ementa: 
  
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 
1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 
2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 
3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 
4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 
5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule). 
6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 
7. Ação direta julgada procedente” (DJe de 10/6/20). 
  
Registre-se que esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito do RE nº 1.370.232/SP, feito paradigma do Tema nº 1.235 da sistemática da repercussão geral, ocasião na qual restou fixada a seguinte tese: 
  
É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22,inciso IV, da Constituição Federal).

O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa: 
  
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (DJe de 13/09/2022). 
  
No julgamento do RE nº 776.594/SP, de minha relatoria, submetido à sistemática da repercussão geral sob o Tema nº 919, o Plenário do Supremo Tribunal Federal reafirmou tal entendimento, fixando a seguinte tese:  
  
A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa.
  
Na oportunidade, o Pleno decidiu pela modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade, estabelecendo que esta decisão produza efeitos a partir da publicação da ata de julgamento do mérito (7/12/2022), ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 
No presente caso, a Corte de origem, no acórdão recorrido, pronunciou-se nos seguintes termos:  

 ”Saliente-se que cabe ao Município fiscalizar a instalação das mencionadas antenas de transmissão pelo controle do uso e da ocupação do solo urbano, e não a atividade de telecomunicações, esta sim, competência da União, nos termos da Lei Federal nº 9.472/97. 
Neste diapasão, o apelado, em respeito ao princípio da legalidade previsto no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal, e em decorrência do efetivo exercício do poder de polícia administrativa de fiscalização pertinente ao zoneamento urbano e em observância às normas municipais de posturas, instituiu a taxa de fiscalização de localização, instalação e funcionamento, aqui discutida, por meio do artigo 95, da Lei Municipal nº 5.394/2002, que possui a seguinte redação:
(...)
Assim, para que sejam instaladas em qualquer território municipal e que lá permaneçam, as estruturas de propriedade da recorrente devem respeitar a legislação local que disponha sobre a maneira de ocupação do solo urbano. 
Dessa forma, a matéria aqui tratada não se confunde com a analisada pelo STF no Tema 1.235 que se refere especificamente à Lei nº 13.756/2004 do Município de São Paulo, cuja inconstitucionalidade foi reconhecida na tese ali firmada por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão ao tratar de critérios da instalação, construção e funcionamento das torres em si, tais como imposição de limites e controle dos campos magnéticos e eletromagnéticos (artigo 22, IV, da Constituição Federal).” (e-doc. 20).

Como se vê, a Corte de origem concluiu pela legalidade da cobrança pelo Município da taxa de fiscalização para localização e funcionamento de estação rádio base da empresa ora recorrente, sob o fundamento de que a exação tem por base o regular exercício do poder de polícia inerente à municipalidade quanto ao uso e ocupação do solo.
Nesse contexto, verifica-se que o acórdão recorrido se afastou do entendimento atual deste Supremo Tribunal Federal, segundo o qual o Município não detém competência para regulamentar a atividade de instalação de Estações de Rádio Base e, portanto, tampouco lhe compete cobrar taxa sobre essa atividade a título de exercício regular do poder de polícia, ainda que sob o pretexto de tratar acerca de fiscalização do uso e ocupação de solo.
Quanto à questão da modulação dos efeitos, determinada no julgamento do Tema nº 919 da Repercussão Geral, esta não se aplica ao presente caso.
A uma porque a modulação, no referido precedente, se deu no leading case levando-se em conta a lei municipal e o contexto ali analisados. 
A duas porque, ainda que se admita os efeitos transcendentes também da modulação, esta foi no sentido de que os efeitos da declaração de inconstitucionalidade da taxa municipal deveriam ocorrer somente a partir de 9/12/2022, de modo a evitar pleitos de restituição de indébito que pudessem desorganizar as finanças municipais. No entanto, foram ressalvadas as ações em curso ao tempo do julgamento do paradigma, de modo que quanto a estas se aplica o entendimento fixado no referido precedente qualificado, com efeitos ex tunc.
Assim, ao presente caso, não se aplicaria de todo modo a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, haja vista que a discussão judicial do indébito já havia se iniciado desde setembro de 2022, com a oposição dos embargos à execução, inserindo-se na ressalva.  
Destarte, no presente caso, reconhecida a inconstitucionalidade incidental da exação, esta deve produzir efeitos retroativamente, ou seja, ex tunc.
Nesse mesmo sentido:

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TEMA 919 DA REPERCUSSÃO GERAL. INCIDÊNCIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. O Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 776.594-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tema 919 da repercussão geral, fixou a seguinte tese: ‘A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa’. Definiu-se no precedente que a cobrança é inválida a partir da publicação da ata de julgamento (9/12/2022), ressalvadas as ações pendentes, em que já se postulava o reconhecimento da inconstitucionalidade da exação. No presente caso, a corrente majoritária dividiu-se entre os que entendem aplicável a modulação em todos os casos análogos ao presente (Ministros Alexandre de Moraes e Cristiano Zanin) e a posição da Ministra Cármen Lúcia, no sentido de que a modulação efetuada no Tema 919 vale exclusivamente para a lei do caso concreto em que formado o precedente. Não obstante, ambas as visões conduzem ao provimento do recurso da empresa autora, seja porque pediu o afastamento do tributo em março de 2022, aplicando-se a ressalva à modulação do precedente; seja porque aqui não se trata da mesma lei municipal analisada no Tema 919, de modo que se aplicaria a tese de julgamento, sem qualquer modulação. Agravo Interno a que se dá provimento, para dar provimento ao Recurso Extraordinário e restaurar a sentença que extinguiu a execução fiscal (RE nº 1.566.079-ED-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Flávio Dino, Rel. p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, DJe de 09/1/26).

Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido, e assim, afastar a cobrança da taxa em comento.	
Determino a inversão dos ônus sucumbenciais fixados na sentença.
Publique-se.
Brasília, 21 de maio de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente