Tribunal: STF
Processo: RE 1585647
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-02-12
Data de publicação: 2026-02-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, interposto pelo Município de Petrópolis, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro assim ementado:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. DECISÃO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA PROFERIDA EM 26 AÇÕES CIVIS PÚBLICAS AJUIZADAS RELACIONADAS ÀS CONSEQUÊNCIAS DO EVENTO CLIMÁTICO QUE ASSOLOU O 1º DISTRITO DE PETRÓPOLIS EM 15/02 E 20/03/2022. O ESTADO IMPETROU PEDIDO Nº 0097031- 49.2022.8.19.0000, NO QUAL FOI DEFERIDA A SUSPENSÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO, QUE NÃO ESVAZIA O OBJETO DESTE RECURSO, POIS NO INCIDENTE SE LIMITOU AO BLOQUEIO DE VALORES E A FLUÊNCIA DE PRAZOS PARA INAUGURAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS. QUANTO AOS DEMAIS PRAZOS, ASSISTE RAZÃO AO RECORRENTE QUANDO AFIRMA A NECESSIDADE DE DILAÇÃO PARA CONCLUSÃO DOS ESTUDOS GEOLÓGICOS E DAS INTERVENÇÕES NECESSÁRIAS PARA RECUPERAÇÃO DAS ÁREAS. OS PRAZOS FIXADOS PELO JUIZ “A QUO” DE (A) 45 DIAS PARA IDENTIFICAÇÃO DE TODOS OS IMÓVEIS QUE NECESSITAM SER DEMOLIDOS; (B) OUTROS 45 DIAS PARA CADASTRAMENTO E REMOÇÃO DE TODOS OS CIDADÃOS DAS ÁREAS QUE SERÃO DEMOLIDAS E O SEU ENCAMINHAMENTO PARA ABRIGOS; E (C) MAIS 15 DIAS PARA ULTIMAÇÃO DAS DEMOLIÇÕES; REVELAM-SE EXTREMAMENTE EXÍGUOS. DADA A GRANDE DIMENSÃO DA ÁREA, MAIS RAZOÁVEL SERIA O PRAZO SUCESSIVO DE 90 (NOVENTA) DIAS PARA CADA UMA DAS ETAPAS ACIMA (“A”, “B” E “C”). NÃO HÁ COMO CRER QUE O “PROJETO BÁSICO” E OS ELEMENTOS FORMATIVOS DA LICITAÇÃO, SERÃO CONCLUÍDOS NO PRAZO ESTABELECIDO DE APENAS 45 DIAS. TAMPOUCO QUE AS INTERVENÇÕES SERÃO CONCLUÍDAS EM 300 DIAS. PORTANTO, O PRAZO PARA CONCLUSÃO DAS ANÁLISES E ESTUDOS PERTINENTES E ELABORAÇÃO DO PROJETO BÁSICO DEVE SER DE 120 (CENTO E VINTE) DIAS, CONTADOS DA DATA DO JULGAMENTO DESTE AGRAVO. A DEFINIÇÃO DE QUANTAS E QUAIS INTERVENÇÕES SERÃO NECESSÁRIAS DEPENDE DA REALIZAÇÃO DAQUELE ESTUDO PRÉVIO. NESSE DIAPASÃO ORIENTOU A EGRÉGIA PRESIDÊNCIA NO PROVIMENTO DA SUSPENSÃO DE LIMINAR Nº 0097031 -49.2022.8.19.0000. DEVERÃO AS OBRAS SER REALIZADAS NO MODO E NO TEMPO A SER ESPECIFICADO EM CRONOGRAMA QUE DEVE INTEGRAR O PRÓPRIO PROJETO BÁSICO DE ENGENHARIA A SER APRESENTADO PELO RECORRENTE. NO QUE TOCA A POSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO DE MULTA COMINATÓRIA ÀS AUTORIDADES PÚBLICAS, PREVALECE A CORRENTE DOUTRINÁRIA E JURISPRUDENCIAL QUE NEGA A POSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO DIRETAMENTE À AUTORIDADE NOS CASOS EM QUE SE BUSCA A RESPONSABILIDADE DO ENTE PÚBLICO, COM FUNDAMENTO NA “TEORIA DO ÓRGÃO” OU “TEORIA DA PERSONIFICAÇÃO DOS ENTES PÚBLICOS”. A DECISÃO IMPÔS MULTA EM DESFAVOR DOS TITULARES DA (A) SECRETARIA MUNICIPAL DE DEFESA CIVIL E AÇÕES VOLUNTÁRIAS; (B) SECRETARIA MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL; (C) SECRETARIA ESTADUAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E DIREITOS HUMANOS; (D) SECRETARIA DE INFRAESTRUTURA E OBRAS. DEVE A DECISÃO RECORRIDA TAMBÉM SER REFORMADA PARA EXCLUIR A MULTA PESSOAL FIXADA EM DESFAVOR DAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. RECURSO A QUE SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO (Agravo de Instrumento nº 0002580-95.2023.8.19.0000, 15ª Câmara Cível do TJRJ, Relator Desembargador Alexandre Scisinio)

A Vice-Presidência do Tribunal de origem determinou o retorno dos autos à Turma julgadora para realização de juízo de retratação à luz da tese firmada por este Supremo Tribunal Federal no julgamento do leading case RE n° 684612 (Tema 698-RG). O acórdão restou assim ementado:

“JUÍZO DE RETRATAÇÃO. PROCEDIMENTO DO ARTIGO 1.030, II DO CPC. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO TEMA Nº 698 DO STF. VINTE E SEIS AÇÕES CIVIS PÚBLICAS AJUIZADAS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO EM FACE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO E O MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS, RELACIONADAS ÀS CONSEQUÊNCIAS DO EVENTO CLIMÁTICO QUE ASSOLOU O 1º DISTRITO DA CIDADE EM 15/02 E 20/03/2022. DECISÃO QUE CONCEDEU A TUTELA DE URGÊNCIA PARA EXECUÇÃO DE OBRAS, DRENAGENS E REALOCAÇÃO DE MORADORES, DEMOLIÇÕES DE IMÓVEIS, ALÉM DA CONCESSÃO DE ALUGUEL SOCIAL. ACÓRDÃO DESTA CÂMARA QUE DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO PARA REFORMAR A DECISÃO ESPECIFICAMENTE PARA DILATAR OS PRAZOS FIXADOS E EXCLUIR A POSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO DA MULTA COMINATÓRIA DO ART. 11 DA LEI DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM DESFAVOR DOS GESTORES PÚBLICOS, RESSALTANDO QUE A EFICÁCIA EM RELAÇÃO AO BLOQUEIO DE VERBA PÚBLICA E À INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS PERMANECE SUSPENSA ATÉ O TRÂNSITO EM JULGADO DO MÉRITO DA DEMANDA POR FORÇA DO §9º DO ART. 4º DA LEI 8437/1992, CONSIDERANDO A DECISÃO PROLATADA PELA PRESIDÊNCIA DESTE TRIBUNAL NO INCIDENTE Nº 0097031 -49.2022.8.19.0000. A CONTROVÉRSIA SE RESTRINGE À SUPOSTA VIOLAÇÃO AO TEMA 698 DO STF, QUE PACIFICOU O ENTENDIMENTO ACERCA DOS LIMITES DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO, AFIRMANDO QUE, EM CASO DE AUSÊNCIA OU DEFICIÊNCIA GRAVE DO SERVIÇO, NÃO HÁ VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. A FORMA PELA QUAL OS ENTES PÚBLICOS AGEM NA EXECUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, BEM COMO OS RECURSOS NELAS EMPREGADOS, DEVEM SER COMPREENDIDOS DENTRO DA CONVENIÊNCIA ADMINISTRATIVA; NADA OBSTANTE, ESTA DISCRICIONARIEDADE NÃO PODE SER UTILIZADA COMO JUSTIFICATIVA PARA A REITERADA OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO, POR ANOS A FIO, COM A SUPRESSÃO DE VIDAS, NO CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES QUE LHE SÃO CONSTITUCIONALMENTE IMPOSTAS, CABENDO AO PODER JUDICIÁRIO O CONTROLE DE TAL OMISSÃO, SEM QUE SE POSSA COGITAR DE VIOLAÇÃO À HARMONIA E INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES. COUBE AO PODER JUDICIÁRIO DETERMINAR MEDIDAS PARA ASSEGURAR MORADIA DIGNA SEM QUE, COM ISSO, INCORRA EM OFENSA AO POSTULADO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. A ORIENTAÇÃO ACIMA ENCONTRA FUNDAMENTO NA BASE AXIOLÓGICA APRESENTADA PELA ATUAL DIRETRIZ DO CONSTITUCIONALISMO. OS ENTES PÚBLICOS TEM OBRIGAÇÃO CONSTITUCIONAL DE ZELAR PELO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO, NA FORMA DO ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, GARANTINDO, AINDA, O DIREITO À VIDA E MORADIA DIGNA DE SEUS HABITANTES, DEVER ESTE QUE DEIXOU DE SER OBSERVADO COM A DEMORA NA FISCALIZAÇÃO DE OBRAS IRREGULARES, CONTENÇÃO DE ENCOSTAS E NA ADOÇÃO DE UM POLÍTICA PÚBLICA DE HABITAÇÃO. OU SEJA, NÃO HOUVE VIOLAÇÃO DO TEMA PELO JULGADO, AO REVÉS, O ACÓRDÃO DEU CUMPRIMENTO AO DETERMINADO NO TEMA 698, POIS DEMONSTRADA A AUSÊNCIA OU DEFICIÊNCIA GRAVE DO SERVIÇO. LOGO, O PRONUNCIAMENTO JURISDICIONAL PROFERIDO POR ESTA CÂMARA NÃO DEVE SER ALTERADO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO, CONFIRMANDO-SE O ACÓRDÃO, COM A DEVOLUÇÃO DOS AUTOS À TERCEIRA VICE-PRESIDÊNCIA.” (Agravo de Instrumento nº 0002580-95.2023.8.19.0000, 15ª Câmara Cível do TJRJ, Relator Desembargador Alexandre Scisinio)

Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 1º, 2º, 60, §4º, III, da Constituição da República, bem como do Tema 698-RG. Argumenta, em síntese, que “o Poder Judiciário somente pode interferir nas políticas públicas quando houver ausência ou deficiência grave do serviço, o que não é o caso” dos autos. Ressalta que, “conforme já amplamente demonstrado no curso processual, através de ofícios, principalmente da Secretaria de Obras do Município de Petrópolis, demonstra todo o empenho do Município de Petrópolis para realizar as obras de reconstrução da cidade”. Pondera que “o município vem implementando medidas, dentro do quantitativo orçamentário e financeiro e de acordo com a oportunidade e conveniência do gestor, não só para a recuperação da cidade, mas para proporcionar a realocação de pessoas, através do aluguel social, como também no auxílio do comércio local para que a economia petropolitana volte a crescer”, à luz da teoria da reserva do possível. Aduz que o “r. Juízo monocrático estipulou os custos para reconstrução do Município de Petrópolis no valor de R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais)” [...] sendo que “o orçamento do Município de Petrópolis para o ano de 2023 foi fixado em R$ 1.731.672.646,49 (um bilhão, setecentos e trinta e um milhões, seiscentos e setenta e dois mil, seiscentos e quarenta e seis reais e quarenta e nove centavos), ou seja, menor do que o valor estimado para as obras”. Assevera que o decisum recorrido desconsiderou a existência de procedimento licitatório suspenso pela decisão SLS nº 0097031-49.2022.8.19.0000, de modo que, “se a fluência do prazo para ‘procedimento licitatório’ das obras está suspensa, pelo menos até o trânsito em julgado da SLS nº 0097031-49.2022.8.19.0000, não há motivo para a realização de projeto básico, que irá gerar custos para os já combalidos cofres municipais com a contratação de empresas”. Por fim, destaca que “o pedido formulado pelo Parquet se refere a uma responsabilidade solidária entre Estado do Rio de Janeiro e Município de Petrópolis na feitura de diversas obras e intervenções, o que é inexequível”.
É o relatório.
Decido.
O recurso não comporta provimento.
A Corte a quo assim se manifestou sobre a questão, in verbis:

“A controvérsia se restringe à suposta violação ao tema 698 do STF.
O referido tema, apontado como paradigma, pacificou o entendimento acerca dos limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, apontando que é legítima a intervenção em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, conforme ementa abaixo transcrita:
[...]
O acórdão recorrido, dilatou os prazos para cumprimento das obrigações de fazer e excluiu a possibilidade de imposição da multa cominatória do art. 11 da lei de ação civil pública em desfavor dos gestores públicos, mantendo a tutela antecipada concedida no bojo de vinte e seis ações civis publicas que foram ajuizadas após o evento climático extremo ocorrido no Município de Petrópolis (em 15/02/2022 e 20/03/2022) para que fossem realizados estudos geológicos e das intervenções necessárias (obras e demolições de imóveis) para recuperação das áreas, além de cadastramento dos desabrigados para fins de aluguel social e remoção de pessoas residentes em imóveis localizados em área de risco.
A forma pela qual os entes públicos agem na execução de políticas públicas, bem como os recursos nelas empregados, devem ser compreendidos dentro da conveniência administrativa; nada obstante, esta discricionariedade não pode ser utilizada como justificativa para a reiterada omissão da Administração, por anos a fio, e com a supressão de diversas vidas, no cumprimento de obrigações que lhe são constitucionalmente impostas, cabendo ao Poder Judiciário o controle de tal omissão, sem que se possa cogitar de violação à harmonia e independência entre os Poderes.
Nesse contexto, patente a omissão do poder público no que concerne a políticas públicas constitucionalmente estabelecidas para assegurar aos moradores do Município de Petrópolis o acesso a moradia digna e segura, coube ao Poder Judiciário determinar a respectiva adoção para assegurá-las à coletividade, sem que com isso incorra em ofensa ao postulado da separação de poderes.
O Poder Judiciário, mediante provocação, tem o dever de se manifestar diante da omissão estatal no tocante às políticas públicas que assegurem direitos consagrados na Carta Magna, especialmente quando referente à dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito.
[...]
Pontue-se que o Município tem obrigação constitucional de zelar pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado, na forma do art. 225 da Constituição Federal, garantindo ainda o direito à vida e moradia digna de seus habitantes, dever este que deixou de ser observado com a demora na fiscalização de obras irregulares, contenção de encostas a adoção de um política pública de moradia digna.
Ou seja, não houve violação pelo julgado, do entendimento sedimentado no âmbito da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Tema n° 698, ao revés, o acórdão deu cumprimento ao determinado no tema 698, pois demonstrada a ausência ou deficiência grave do serviço.”

Verifica-se que o entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido de que o Poder Judiciário pode determinar medidas administrativas voltadas a garantir o direito fundamental moradia e à dignidade da pessoa humana é admitida em caráter excepcional, não configurando violação direta à separação dos poderes, mas, sim, medida legítima à luz da jurisprudência consolidada deste Tribunal.
No julgamento do Tema 698 de Repercussão Geral, esta Corte fixou entendimento segundo o qual “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes”.
É pacífico nesta Suprema Corte que é cabível ao Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes.
A extrema gravidade dos trágicos eventos ocorridos em Petrópolis e o longo tempo decorrido justificam uma intervenção judicial mais forte, não obstante deva sempre ser buscada a via conciliatória, à luz do art. 3º, parágrafo 2º, do CPC, inclusive à vista do devido processo legal orçamentário e da imperatividade da cooperação federativa. 
Por fim, constata-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise ou reexame se revelam inviáveis em sede de recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 279/STF: “para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido: 
 
“Direito processual civil e do trabalho. Agravo regimental em recurso extraordinário. Terras quilombolas. Demarcação. Fixação de prazo judicial. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Excepcionalidade. Omissão administrativa não configurada. Justificativa para não finalização do processo demarcatório. Reexame de fatos e provas. Enunciado nº 279 da Súmula/STF. Separação de Poderes. Agravo regimental a que se nega provimento. I. Caso em exame 1. Agravo regimental apresentado após negativa de seguimento de recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal, em ação civil pública, em que reformada a sentença de parcial procedência do pedido de compelir o Incra e a União a concluir, em prazo fixado judicialmente, o procedimento de titulação de terras da Comunidade Castanhal, bem como de condená-los ao pagamento de indenização por danos morais coletivos. 2. O Tribunal de origem considerou que não houve mora administrativa ou desídia do Incra e da União, justificando a demora pela complexidade do procedimento, necessidade de oitiva de vários órgãos, restrições orçamentárias e pela impossibilidade de o Judiciário interferir na definição de políticas públicas e prioridades administrativas, exceto em casos excepcionais não configurados. II. Questão em discussão 3. A questão em discussão consiste em saber se, no caso concreto, é cabível a intervenção do Poder Judiciário para determinar prazo para a conclusão de procedimento administrativo de demarcação e titulação de terras quilombolas, diante da alegação de mora administrativa e da invocação, pela Administração, de complexidade procedimental e limitações orçamentárias. III. Razões de decidir 4. O Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência consolidada no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas é excepcional, admitida apenas em casos de omissão ou deficiência grave na prestação de serviços essenciais à concretização de direitos fundamentais (Tema RG nº 698). 5. A atuação judicial não deve suprimir a margem de decisão administrativa, devendo, via de regra, apontar finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração a apresentação de um plano para atingir o resultado, ao invés de impor medidas pontuais. 6. No caso, o Tribunal de origem assentou que diversas ações foram concretizadas no procedimento administrativo de demarcação e que as pendências se devem à necessidade de atuação conjunta de outras entidades públicas e à indisponibilidade financeira conjuntural, devidamente demonstrada pela União e pelo Incra. 7. A revisão da conclusão do acórdão recorrido, pelo qual se justificou a demora na conclusão do processo de regularização das terras quilombolas, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado em sede de recurso extraordinário, conforme o enunciado nº 279 da Súmula do STF. 8. Justificativa para a demora no encerramento de procedimento demarcatório de terras quilombolas, com etapas que demandam integração de outras instâncias administrativas. 9. Argumentos restritos à demora no processo administrativo sem atentar para as peculiaridades do caso que não permitem a revisão da decisão agravada. IV. Dispositivo 10. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1497128 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 28-08-2025)
“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA INTERVIR NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO DE IDENTIFICAÇÃO E DELIMITAÇÃO DE TERRITÓRIO INDÍGENA. ALEGAÇÃO DE MORA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTOCONTENÇÃO. PRECEDENTES. DANOS MORAIS. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (RE 1485264 AgR, Relator(a): Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 18-06-2025)
“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Ação civil pública. Direito dos remanescentes das comunidades de quilombo. Demarcação de terras. Razoável duração do processo administrativo. Estipulação de prazo para conclusão. Intervenção do Poder Judiciário. Possibilidade. Ausência de violação do princípio da separação dos poderes. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. O recurso extraordinário não se presta para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1387572 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 30-11-2022)
 “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Ação civil pública. Loteamento clandestino. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF), bem como a análise da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE 1184140 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 31.07.2019)

Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.
Publique-se.

Brasília, 12 de fevereiro de 2026.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente