Tribunal: STF
Processo: ADPF 1248
Classe: ADPF
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-27
Data de publicação: 2026-04-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta pela Associação Nacional de Altos Estudos de Guarda Municipal (ANAEGM) contra as Leis municipais nº 1.824, de 1995, nº  4.390, de 2015, e nº 6.010, de 2024, todas do Município de Serra/ES, que disciplinam o cargo de Guarda Municipal no âmbito da referida municipalidade.

2. Em síntese, a requerente argumentou que as leis municipais impugnadas são inconstitucionais aos estruturarem a Guarda Municipal de Serra/ES em descompasso com o art. 144, § 8º, da Constituição, com o  Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei nº  13.022, de 2014), bem com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

3. Ao final, pediu, in verbis:

 “Requer a declaração de inconstitucionalidade de qualquer mudança de nomenclatura não autorizada por lei (Lei 13.022/2014) tal como flagrante inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 6010/2024, artigo 1º, anexo 1A, por ferir preceitos fundamentais da moralidade administrativa na mudança de nomenclatura de Guarda Municipal para Guarda Patrimonial, afrontando assim o artigo 144, § 8º da CF e a repercussão geral na Reclamação Constitucional nº 77357 do Supremo Tribunal Federal e Lei 13.022/2014, art. 22 parágrafo único. 
A determinação de cumprimentos das adequações conforme a Lei infraconstitucional nº 13.022/2014 em relação aos Guardas Municipais que foram transformados em Guardas Patrimoniais que são Guardas Municipais de carreira concursados, devendo haver curso formação, conforme grade curricular do SENASP, equipamentos, plano de carreira próprio, e demais exigências legais, uma vez que o prazo do artigo 22 já se exauriu.” (e-Doc. 1, p. 47-48).

4. Adotado o rito do art. 12 da Lei nº 9.868, de 1999, determinei a intimação da Câmara Municipal e do Prefeito de Serra/MS, para prestarem informações; bem como a abertura de vista dos autos ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, para manifestação.

5. Em suas informações (e-Doc. 31), o Prefeito do Município de Serra/ES alegou, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da ANAEGM e a não observância do princípio da subsidiariedade. Quanto ao mérito, o chefe do Poder Executivo municipal defendeu a constitucionalidade dos atos normativos impugnados.

6. Do mesmo modo, a Câmara Municipal de Serra/ES (e-Doc. 41) defendeu o não conhecimento da ação por ilegitimidade ativa da requerente, bem como pela ofensa ao princípio da subsidiariedade. No mérito, o Poder Legislativo municipal também sustentou a improcedência dos pedidos.

7. O Advogado-Geral da União, em sua manifestação, defendeu o não conhecimento da presente arguição e, no mérito, a sua parcial procedência, nos seguintes termos:

“Administrativo. Lei municipal nº 1.824/1995, que aglutinou a função de Guarda Municipal dentro de um cargo mais genérico de "Auxiliar de Obras e Serviços Gerais"; Lei municipal nº 4.390/2015, que criou a Guarda Civil Municipal da Serra; e Lei municipal nº 6.010/2024, que alterou a nomenclatura dos auxiliares de obras e serviços gerais para "guardas patrimoniais". Questões preliminares. Ilegitimidade ativa da Associação Nacional de Altos Estudos de Guarda Municipal (ANAEGM). Ausência de impugnação de todo o complexo normativo. Mérito. As alterações promovidas pela Lei municipal nº 1.824/1995 constituíram redesignações de nomenclatura e reestruturações administrativas legítimas, sem caracterizar burla ao princípio do concurso público. Antes de 2014, o Município de Serra/ES não possuía uma instituição organizada responsável pelas funções típicas das Guardas Municipais, mas apenas servidores que cumpriam papéis de vigilância. Somente com a Lei municipal nº 4.390/2015 é que foi instituída a ‘Guarda Civil Municipal de Serra/ES’, integrada por cargos de Agente Comunitário de Segurança. O uso da expressão ‘guarda patrimonial’ pela Lei municipal nº 6.010/2024 para designar a antiga função de ‘vigia’ enseja confusão conceitual com a identidade da ‘guarda civil municipal’, em contraste com a arquitetura institucional prevista no artigo 144, § 8º, do Texto Constitucional. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, caso conhecida, pela parcial procedência do pedido veiculado pelo requerente.” (e-doc. 45, p. 1).

8. O Procurador-Geral da República opinou pelo não conhecimento da arguição em parecer com a seguinte ementa (e-Doc. 48):

“Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Leis n. 1.824/1995, 4.390/2015 e 6.010/2024, todas do Município da Serra/ES. Reestruturação de cargos de vigilância, criação da Guarda Civil Municipal e alteração de nomenclatura para ‘Guarda Patrimonial’. Ilegitimidade ativa. Entidade cuja finalidade precípua é a promoção do ensino, sem representatividade de categoria profissional. Ausência de impugnação de todo o complexo normativo. Parecer por que a arguição não seja conhecida.” (e-doc. 48, p. 1).

Feito o relatório do essencial, passo a decidir.

9. Verifico, de plano, que a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não deve ser conhecida, ante a ilegitimidade ativa da requerente.

10. Sobre a questão, recordo que o art. 103 da Constituição estabelece, em rol taxativo, os legitimados ativos que possuem a capacidade processual de propositura das ações de controle concentrado. Após as alterações promovidas pela EC nº 45/2004, os legitimados são: (i) o Presidente da República; (ii) a Mesa do Senado Federal; (iii) a Mesa da Câmara dos Deputados; (iv) a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; (v)o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (vi)o Procurador-Geral da República; (vii) o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; (viii) os partidos políticos com representação no Congresso Nacional; e (ix)a confederação sindical ou a entidade de classe de âmbito nacional.

11. Em relação às confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o art. 103, inciso IX, da Constituição (bem como o art. 2º da Lei nº 9.868/1999), impôs a necessidade de observância de certos requisitos para a comprovação da capacidade processual dessas entidades, a saber: (i) representação de categoria que seja qualificada como empresarial ou profissional (ADI nº 4.294 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. 01/07/2016, p. de 05/09/2016); (ii) representação que abranja a totalidade da categoria empresarial ou profissional (ADI nº 5.320 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. 25/11/2015, p. 07/12/2015); (iii) caráter nacional da representatividade, com a presença da entidade em pelo menos 9 (nove) estados da federação (ADI nº 4.230 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 01/08/2011, p. 14/09/2011); e (iv) pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da ação direta ou da arguição (ADI nº 4.722 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 02/12/2016, p. 15/02/2017). 

12. Especificamente sobre a representação da totalidade da categoria profissional, é importante frisar que a jurisprudência desta Corte não admite a propositura de ações de controle concentrado por: (i) entidades que somente agreguem parte ou fração da categoria associada (v.g. ADI nº 6.465/DF AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 20/10/2020, p. 25/10/2020; ADI nº 5.999/CE AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 08/06/2020; p. 02/10/2020; ADI nº 7.761/DF, Rel. Min. Flávio Dino, Tribunal Pleno, j. 17/03/2025, p. 21/03/2025); e (ii) entidades compostas por quadro variado de organizações destinadas à representação de categorias ou interesses heterogêneos (cf. ADI nº 7.275/DF AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 03/05/2023, p. 17/05/2023; ADI nº 4.302/MS AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 16/03/2018, j. 04/04/2018).

13. Ademais, quanto ao requisito da pertinência temática, o Supremo Tribunal Federal exige a correlação direta entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da ação direta ou da arguição. Se a relação for mediata, indireta ou oblíqua, o caso é de não conhecimento da ação, por ausência de legitimidade ativa. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:  ADI 6.203/PB, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 09/03/2022, p. 17/03/2022; ADI 6.249/DF AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 22/11/2022, p. 01/12/2022; ADI nº 6.109/DF AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 31/05/2019, p. 27/06/2019; dentre outros.

14. No presente caso, verifico que a Associação Nacional de Altos Estudos de Guarda Municipal (ANAEGM) não preenche as condições necessárias para se caracterizar como entidade de classe apta a ajuizar ação de controle concentrado perante o Supremo Tribunal Federal, uma vez que a requerente: (i) congrega associados não vinculados a uma categoria profissional ou econômica específica; (ii) não comprova a pertinência temática do objeto da ação em correlação com suas finalidades institucionais; e (iii) não demonstra a sua abrangência nacional, com a presença em nove ou mais Estados da federação.

15. Vale ressaltar que a ilegitimidade ativa da ANAEGM já foi atestada, por essas mesmas razões, pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal na ADPF nº 1.095/DF (Rel. Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 12/08/2025, p. 11/11/2025). Na ocasião, o Ministro Relator fez as seguintes ponderações:

“De outro lado, quanto à ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE ALTOS ESTUDOS DE GUARDA MUNICIPAL – ANAEGM, verifico, de plano, que a finalidade precípua de tal associação não é a defesa dos direitos e interesses dos integrantes da guarda civil, mas, sim, a promoção do ensino da atividade policial e de segurança pública. 
Nesse sentido, a bem da verdade, referida associação não representa uma categoria profissional ou econômica, tampouco pode ser caracterizada como entidade vocacionada à proteção de direitos fundamentais de grupos vulneráveis, motivo pelo qual não se mostra possível reconhecer-lhe a legitimidade ativa para o controle concentrado.” (destaquei).

16. Do mesmo modo, a ilegitimidade ativa da ANAEGM foi reconhecida monocraticamente na ADPF nº 1.251/ES (Rel. Ministro Dias Toffoli, j. 14/08/2025, p. 18/08/2025), em que se discutia a constitucionalidade de lei complementar do Município de Barra de São Francisco, a qual permite a nomeação de “militares da reserva remunerada [...] para ocupar os cargos comissionados de Diretor-geral e Diretor adjunto, em atividades que por competência seriam dos Guardas Civis Municipais”.

17. Na ocasião, o Ministro Dias Toffoli apontou o não preenchimento dos requisitos necessários para a comprovação da legitimidade ad causam da ANAEGM para propor a referida ação de controle concentrado. Vejamos:

“No caso em apreço, constato que a Associação Nacional de Altos Estudos de Guarda Municipal (ANAEGM), ora requerente, não demonstrou, de forma inequívoca, possuir representatividade geográfica, com a comprovação da existência de associados em pelo menos 9 (nove) estados da Federação, a indicar atuação transregional. 
Além disso, não se vislumbra pertinência temática entre as finalidades institucionais da requerente e o teor da norma impugnada. Pelo que se extrai do respectivo estatuto social (e-doc. 5), a requerente tem como finalidades precípuas ‘atuar como escola e entidade de ensino’, ‘cooperar com municípios’ e, de forma ampla, ‘promover ações’ voltadas à implementação de direitos e à promoção da cidadania e do voluntariado, e não a defesa dos direitos e interesses da categoria dos guardas municipais, o que incumbe, pelo que se sabe até o momento, à Associação Nacional de Guardas Municipais. Por outro lado, a norma impugnada prevê a possibilidade de nomeação de militares da reserva para ocuparem cargos de direção que deveriam ser ocupados por servidores efetivos, integrantes da carreira. Não sendo possível, pois identificar correção direta e imediata entre os fins institucionais da requerente e a norma contestada nos autos.” (destaquei).

18. Recordo que, na presente arguição, a ilegitimidade ativa da requerente também foi apontada, nesses termos, pela Advocacia-Geral da União em sua manifestação. In verbis:

“18. Na espécie, porém, a requerente não comprovou possuir essa representatividade. Segundo o Estatuto instruído com a inicial, o objetivo social da autora é a promoção do ensino da atividade policial e de segurança pública, finalidade educacional que não tem pertinência com os requisitos inerentes ao artigo 103, inciso IX, da Constituição. 
19. A propósito, esse Supremo Tribunal Federal já afastou, expressamente, a legitimidade da associação requerente para figurar como parte autora no controle concentrado, conforme se pode colher do voto condutor proferido pelo Ministro GILMAR MENDES nos autos da ADPF nº 1095:
De outro lado, quanto à ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE ALTOS ESTUDOS DE GUARDA MUNICIPAL – ANAEGM, verifico, de plano, que a finalidade precípua de tal associação não é a defesa dos direitos e interesses dos integrantes da guarda civil, mas, sim, a promoção do ensino da atividade policial e de segurança pública. Nesse sentido, a bem da verdade, referida associação não representa uma categoria profissional ou econômica, tampouco pode ser caracterizada como entidade vocacionada à proteção de direitos fundamentais de grupos vulneráveis, motivo pelo qual não se mostra possível reconhecer-lhe a legitimidade ativa para o controle concentrado. (Julgamento em 12/08/2025).
20. Em decisão monocrática proferida para negar seguimento à ADPF nº 650, a Min. Relatora, CÁRMEN LÚCIA, declinou fundamentação similar, observando o seguinte: 
(…) Associação Nacional de Altos Estudos em Guarda Municipal – ANAEGM, conhecida como Escola Técnica de Apoio ao Ensino Policial e Estudo de Segurança Pública e Defesa Social (art. 1º do Estatuto Social), tem por finalidade precípua, pelo art. 2º do seu Estatuto, a promoção do ensino da atividade policial e da segurança pública, não representando, portanto, entidade de classe profissional ou econômica. (…) 14. Falta à entidade autora da presente ação o caráter homogêneo exigido pela legislação vigente e pela jurisprudência deste Supremo Tribunal para o ajuizamento das ações do controle abstrato de constitucionalidade. Pelo art. 6º do Estatuto, seu quadro social é constituído por número indeterminado de associados, não se exigindo, por exemplo, a qualidade de integrante de guarda municipal. (ADPF nº 650, DJe de 10/12/2020)
21. Dessa forma, constata-se que a requerente carece de legitimidade para a propositura da presente arguição, motivo pelo qual se impõe o seu não conhecimento.” (e-doc. 45, p. 5-6, destaquei)

19. Da mesma forma, a Procuradoria-Geral da República apontou a falta de correspondência entre os objetivos institucionais da requerente e o objeto da presente ação direta, nos seguintes termos:

“Na espécie, a Associação Nacional de Altos Estudos em Guarda Municipal – ANAEGM, conhecida como Escola Técnica de Apoio ao Ensino Policial e Estudo de Segurança Pública e Defesa Social (art. 1º3 do Estatuto Social), tem por finalidade precípua a promoção do ensino da atividade policial e da segurança pública. Não representa, portanto, entidade de classe profissional ou econômica (art. 2º 4 do Estatuo Social). 
Como apontado pela Advocacia-Geral da União, o Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ da requerente registra como atividade econômica principal ‘atividades de apoio à educação, exceto caixas escolares’ (CNAE 85.50-3-02), e como atividades secundárias diversas modalidades de ensino, circunstância que reforça a conclusão de que a entidade não representa categoria profissional homogênea.
[...]
A entidade requerente, portanto, não dispõe de legitimidade para a propositura desta arguição de descumprimento de preceito fundamental.” (e-doc. 48, p. 5-7).

20. Ante o exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade, em razão da manifesta ilegitimidade ativa da requerente, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, e do art. 4º da Lei nº 9.868/1999.

Publique-se.

Brasília, 27 de abril de 2026.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator