Tribunal: STF
Processo: RE 1578706
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2026-01-12
Data de publicação: 2026-01-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO JUDICIAL. TEMA RG Nº 698. LIMITES DA INTERVENÇÃO JUDICIAL. SEPARAÇÃO DOS PODERES. RECURSO PROVIDO.
 
1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:

“REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REFORMA AGRÁRIA. ASSISTÊNCIA TÉCNICA A ASSENTADOS. ACESSO AO CRÉDITO DE INSTALAÇÃO. SERVIÇOS NÃO PRESTADOS PELO INCRA. RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS. 
1. Remessa necessária e apelações interpostas pelo MPF e pelo INCRA em face de sentença que, em ação civil pública, julgou procedentes os pedidos relativos ao INCRA e improcedentes os pedidos em relação à União, determinando ao INCRA: (i) cumprir a obrigação de apresentar cronograma e estimativa de custos, que contemplem as atividades necessárias para disponibilização de Assistência Técnica aos assentados dos projetos de assentamento indicados na inicial, até sua consolidação, em prazo máximo de 60 dias; (ii) executar, salvo razões de força maior não relacionadas à suficiência orçamentária, todas as atividades planejadas para a regular disponibilização de Assistência Técnica aos assentados dos projetos de assentamento indicados na inicial; e (iii) disponibilizar permanentemente Assistência Técnica aos assentados como forma de garantir o sucesso do Plano de Desenvolvimento do Assentamento (PDA), o acesso aos créditos de instalação e a condução sustentável no assentamento. 
2. Trata-se de ação civil pública ajuizada com o objetivo de garantir o direito à assistência técnica aos assentados da reforma agrária listados na inicial, de forma a terem acesso aos créditos de instalação na modalidade fomento para os projetos de assentamento. 
3. In casu, da leitura das contestações apresentadas pelo INCRA e pela União, resta incontroverso nos autos que não foram prestados os serviços de assistência técnica aos assentados indicados na inicial da presente ação civil pública por restrições orçamentárias.
4. Compete à União Federal a desapropriação de imóveis rurais por interesse social para fins de reforma agrária, conforme estabelece a Constituição Federal em seu art. 184, caput, e a Lei nº 8.629/1993 (que dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária) em seu art. 2º, §1º. A União é titular dos recursos utilizados na implementação do Programa Nacional de Reforma Agrária, nos termos do art. 25, caput e §1º, da Lei nº 8.629/1993. O INCRA, órgão federal competente para a reforma agrária, por sua vez, tem a obrigação legal de adotar as medidas que formalizem a estrutura básica para a efetivação da reforma agrária. A autarquia federal, criada pelo Decreto nº 1.110/1970, tem como missão prioritária executar a reforma agrária e realizar o ordenamento fundiário nacional, contribuindo para o desenvolvimento rural sustentável. 
5. Não há que se falar em impossibilidade jurídica do pedido, ofensa à cláusula da reserva do possível ou violação ao princípio constitucional de separação dos poderes, tendo em vista que não se está exigindo uma atribuição diversa das próprias do INCRA e da União, e tampouco impondo gastos extraordinários, uma vez que tais valores já deveriam ter sido alocados ao INCRA para se efetivar a reforma agrária das famílias assentadas listadas na inicial. Não se pode contemplar famílias nos assentamentos com créditos de instalação e depois impedi-las de acessar os novos créditos pela suspensão da assinatura de novos contratos de Assessoria Técnica Social e Ambiental pela redução orçamentária da autarquia federal.
6. Hipótese de omissão reiterada do Estado no que concerne à efetivação da reforma agrária para as famílias assentadas indicadas na inicial, com a falta de prestação do serviço de assistência técnica que impede o acesso aos créditos de instalação.
7. Cabe à União repassar os recursos necessários para que o INCRA cumpra sua função institucional em relação à reforma agrária. 
8. O Supremo Tribunal Federal entende que inexiste violação ao princípio da separação dos Poderes quando o Judiciário, em intervenção excepcional, determina a outro Poder da República que sejam implementadas políticas públicas com previsão constitucional (STF, ARE 862241 AgR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 08/08/2016). 
9. "As limitações orçamentárias e a tese da reserva do possível não podem ser utilizadas de forma indiscriminada, como supedâneo ao descumprimento da prestação de serviços públicos com requisitos mínimos de qualidade" (TRF 2ª Região, Apelação Cível/Reexame Necessário, processo nº 0037937- 13.2016.4.02.5005, Sexta Turma Especializada, Relator: Desembargador Federal Alcides Martins, julgado em 10/09/2019). 
10. Remessa necessária e apelação do MPF conhecidas e providas. Apelo do INCRA conhecido e desprovido.” (e-doc. 124, p. 9-10).

2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 157). 

3. Contra o acórdão pelo qual haviam sido julgados os primeiros embargos de declaração, foram opostos novos, também rejeitados (e-doc. 186).

4. No recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 2º; 48, inc. I; 61, § 1º, al. “b”; e 165, § 2º, da Constituição da República. Afirma não ser possível “o Poder Judiciário obrigar o Poder Executivo a transferir a quem quer que seja, ainda que a autarquia federal, recursos que não estejam previstos na Lei Orçamentária anual, nem obrigá-lo a incluir determinada despesa na projeto de lei orçamentária anual e muito menos compelir o Poder Legislativo a aprovar o projeto enviado” (e-doc. 209).

5. Em sede de contrarrazões, o Ministério Público Federal alega que não houve “violação direta dos dispositivos constitucionais mencionados genericamente no presente recurso extraordinário, já que a discussão nos autos foi resolvida com base na legislação infraconstitucional que rege a matéria”. Sustenta incidência do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Defende, no mérito, o acerto da decisão recorrida (e-doc. 217).

É o relatório. 
 
Decido.
 
6. De início, observa-se que os arts. 48, inc. I; 61, § 1º, al. “b”; e 165, § 2º, da Constituição da República, indicados, como violados, nas razões do recurso extraordinário, não foram objeto de prequestionamento. Não constaram como fundamentos de decidir, tampouco foram deduzidos nos embargos de declaração opostos pela parte com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre essa matéria, agora versada no recurso extraordinário. Incidem, nesse ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF:
 
E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”
E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.”

7. Resta analisar a alegada violação ao art. 2º da Constituição da República.

8. É de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, uma vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos Três Poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, nos termos do art. 2º da Carta da República.

9. Em aprofundamento da referida sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição, notadamente, no que se refere à proteção do meio ambiente e da saúde pública.

10. Nesta ordem de ideias, o STF elaborou jurisprudência no sentido de que a atuação do Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público (ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023; p. 08/02/2023; ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 08/10/2021; ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022, 29/08/2022).

11. Noutro giro, é considerada excessiva a atuação do Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. Confira-se, neste aspecto, precedente desta Suprema Corte:

“Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”
(RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013, p. 16/08/2013).

12. Em amálgama da jurisprudência até então produzida pelo Excelso Pretório, sobreveio o julgamento do RE nº 684.612-RG/RJ (Tema RG nº 698), no qual fixadas as seguintes teses:

“1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.
2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.
3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).“
(RE nº 684.612-RG/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. Ac. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 03/07/2023, p. 07/08/2023).

13. Guardadas tais balizas, verifica-se que o Juízo de 1º Grau condenou o Incra a apresentar e executar plano para disponibilização de assistência técnica para assentados da reforma agrária de determinados projetos de assentamento, elaborado com base na realidade de recursos humanos e estruturais da Superintendência Regional do Espírito Santo.

14. Por outro lado, foi julgado improcedente o pleito autoral para obrigar a União a assegurar, nos exercícios financeiros subsequentes, dotação orçamentária ao Incra e também a fiscalizar a execução das atividades discutidas, sob o fundamento de que “não há como impor a União a obrigação de assegurar dotação orçamentária para o INCRA, porquanto constituiria em indevida ingerência no orçamento e nas escolhas e destinação dos recursos públicos previstos na lei orçamentária” (e-doc. 63, p. 4).

15. O Tribunal Regional Federal, por sua vez, alterou a sentença para acrescentar a condenação da União a transferir o orçamento necessário ao Incra para o cumprimento do determinado pelo Juízo de piso. Confira-se trecho da fundamentação trazida no acórdão do Tribunal Regional de origem em relação a tal alteração:

“O que se verifica é uma omissão reiterada do Estado no que concerne à efetivação da reforma agrária para as famílias assentadas indicadas na inicial, com a falta de prestação do serviço de assistência técnica que impede o acesso aos créditos de instalação. Há, portanto, descumprimento de obrigações legais e constitucionais, especialmente pelos cortes orçamentários em relação ao INCRA, como salientado pela própria autarquia: "os recursos destinados ao Incra vêm sofrendo um declínio sistemático nos últimos anos. Em 2016 e 2017 mais uma vez houve uma grande redução de repasses de verbas para importantes programas federais relacionados à questão agrária, conforme trecho de sua contestação. Nesse ponto reside a responsabilidade da União, que deve repassar os recursos necessários para que o INCRA cumpra sua função institucional em relação à reforma agrária.
O Supremo Tribunal Federal entende que inexiste violação ao princípio da separação dos Poderes quando o Judiciário, em intervenção excepcional, determina a outro Poder da República que sejam implementadas políticas públicas com previsão constitucional (STF, ARE 862241 AgR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 08/08/2016). Em sua decisão monocrática no recurso mencionado, o Ministro Luiz Fux assinalou que: "Quanto à violação ao artigo 2º da CRFB, esta Suprema Corte já firmou entendimento no sentido de que não viola o princípio constitucional da separação dos poderes o controle jurisdicional dos atos administrativos discricionários". Vale citar, também, aresto da Ministra Rosa Weber sobre o tema:
(...)
Não se visualiza, portanto, a alegada ofensa ao princípio da harmonia e independência dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal. De fato, deve ser excepcional a intervenção do Poder Judiciário nas atribuições do Poder Executivo, sendo cabível na hipótese de omissão do Estado quanto a direitos fundamentais, como no caso dos autos. 
Com efeito, as famílias foram contempladas nos programas de assentamento listados na inicial e não tiveram o suporte técnico por parte do INCRA e tampouco acesso aos créditos de instalação desde 2012, o que impede a condução sustentável dos assentamentos. 
Conforme destacado na sentença, "a par da questão orçamentária e de falta de pessoal, o INCRA tentou realizar parcerias a fim de promover a prestação da assistência técnica, como se vê no documento juntado no evento 1-anexo 17 e anexo 19, no qual o INCAPER e a Prefeitura de Nova Venécia alegam impossibilidade de firmar acordo de cooperação. Informa ainda o INCRA que buscou junto ao Governo federal a recomposição do orçamento suprimido para a autarquia e que, devido à questão orçamentária, todas as trinta superintendências regionais do INCRA estão impossibilitadas de realizar gestão que visem a novas contratações para a realização dos serviços, justamente pela redução orçamentária". Ou seja, os cortes orçamentários impediram o INCRA de cumprir suas funções no que tange ao serviço de assistência técnica aos assentados e ao acesso aos créditos de instalação. Cabe à União alocar os recursos necessários ao INCRA, para que este cumpra sua obrigação em relação às famílias assentadas descritas na inicial.
Na mesma linha de entendimento, cite-se aresto deste Tribunal em caso similar:
(...)
Assim sendo, a sentença merece reforma apenas para acrescentar a condenação da União Federal, que deverá transferir o orçamento necessário ao INCRA para o cumprimento do presente julgado (efetivação das atividades de disponibilização de Assistência Técnica aos assentados dos projetos de assentamento indicados na inicial). A sentença é mantida no mais.” (e-doc. 124, p. 6-8).

15. Em que pese a fundamentação apresentada no acórdão recorrido, entendo que a sentença é a decisão que atende devidamente a tese firmada no julgamento do mencionado Tema RG nº 698.

16. O Incra, na condição de autarquia federal, tem orçamento próprio, aprovado anualmente na Lei Orçamentária da União, inexistindo regime jurídico de repasses discricionários posteriores.

17. O acórdão recorrido, embora formalmente afirme não violar a separação dos Poderes, termina por impor comando material de alocação orçamentária, ao determinar que a União repasse recursos ao Incra para viabilizar a prestação de assistência técnica a assentados da reforma agrária.

18. Ademais, como destacou a sentença, o comando de determinar à “União repassar os recursos necessários para que o INCRA cumpra sua função institucional” não se coaduna com a autonomia orçamentária existente entre a União e o Incra. 

18.1. Cabe lembrar que o INCRA não funciona por “repasse discricionário” contínuo da União; suas despesas não dependem de transferências casuísticas decididas ao longo do exercício; os recursos que pode gastar já vêm previamente autorizados no orçamento. 

18.2. Cabe ao Incra fazer sua proposta orçamentária, estimando suas necessidades, e encaminhar ao Ministério supervisor. Essa proposta integra o Projeto de Lei Orçamentária Anual. 

19. O comando judicial combatido acaba por falsear a estrutura orçamentária, pois trata a autarquia como se fosse dependente de transferências discricionárias e transforma o Judiciário em gestor fiscal.

20. Trata-se, portanto, de decisão que ultrapassa o controle jurisdicional de legalidade da atuação administrativa e substitui escolhas político-orçamentárias próprias do Executivo e do Legislativo, em frontal dissonância com a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema RG nº 698.

21. Nesse sentido, cito o seguinte precedente:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. DEMARCAÇÃO DE TERRITÓRIO QUILOMBOLA. LIMITES DA INTERVENÇÃO JUDICIAL. SEPARAÇÃO DOS PODERES. RECURSO PROVIDO. (...) 4. A jurisprudência do STF, firmada no julgamento do Tema 698 da repercussão geral, admite a intervenção judicial em políticas públicas apenas em hipóteses excepcionais de omissão ou deficiência grave na prestação de serviços essenciais, devendo o Judiciário apontar os fins a serem atingidos, e não impor medidas pontuais ou resultados específicos. 5. O acórdão recorrido fixou obrigações de fazer específicas, inclusive impondo a titulação e ações de desapropriação como resultado necessário do processo demarcatório, sem fundamentação que justifique tal excepcionalidade, em violação ao Tema 698. 6. A decisão da Corte de origem restringiu a discricionariedade administrativa e violou o princípio da separação dos Poderes, ao deixar de respeitar o espaço decisório próprio do Executivo. 7. A atuação judicial desconsiderou a necessidade de uma visão sistêmica e a possibilidade de universalização da providência imposta, o que compromete a racionalidade e a eficiência administrativa. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso provido. Tese de julgamento: 1. A imposição judicial de resultado específico à Administração Pública para conclusão de procedimento demarcatório viola os parâmetros definidos pelo STF no Tema 698 da repercussão geral. 2. A intervenção do Judiciário em políticas públicas deve limitar-se à fixação de finalidades, cabendo à Administração apresentar plano ou meios adequados para o cumprimento de suas obrigações constitucionais. 3. A delimitação judicial do mérito administrativo configura indevida supressão da discricionariedade administrativa e afronta à separação dos Poderes.”
(RE nº 1.249.230-AgR-segundo/RS, Rel. Min. Edson Fachin, Red. do Acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 12/08/2025, p. 28/08/2025).

22. Ante o exposto, demonstrada, no acórdão recorrido, situação de contrariedade ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema RG nº 698, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, restabelecer a sentença (e-doc. 63). Sem honorários advocatícios de sucumbência, com fundamento no art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985. 

Publique-se.

Brasília, 12 de janeiro de 2026.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator