Tribunal: STF
Processo: ARE 1597935
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-05-22
Data de publicação: 2026-05-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Vistos.
Telefônica Brasil S.A. interpõe tempestivo agravo regimental contra decisão mediante a qual neguei seguimento ao recurso extraordinário pela incidência das Súmulas nºs 279 e 280 do STF.
A parte agravante aponta, em síntese, a insubsistência dos óbices apontados.
Argumenta que

“Sob o pretexto de disciplinar matéria relacionada à proteção ao meio ambiente e ao direito urbanístico – o que não é o caso –, o Município usurpou da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e distribuição de energia no país e das Agências Reguladoras para regular a prestação do serviço (CF, arts. 21, XI, e 22, IV).
Tal conclusão prescinde da revisão da prova dos autos, e é decorrente do que ficou consolidado na própria base fá2ca e fundamentos do acórdão recorrido” 

No mais, argumenta que 

“(...) não é vedada a mera análise de direito local que a alínea ‘c’ do permissivo constitucional prevê o cabimento de recurso extraordinário contra acórdão que ‘julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição’. 
26. A Agravante, ressalte-se, não suscitou ofensa a direito local. Na realidade, justamente com fundamento na alínea “c” do permissivo constitucional, acima transcrito, a Agravante demonstrou que o Tribunal a quo julgou válida lei local (Lei Municipal 3.322/2016) contestada em face da Constituição Federal (CF, arts. 21, XI, e 22, IV).” 

Aduz que 

“(...) conforme demonstrado pela Agravante em seu recurso, a norma municipal está longe de regular mero assunto de interesse local. A Lei Municipal nº 3.322/2016 prevê procedimento específico para tratar da infraestrutura de telecomunicações, que diverge do regulamento das Agências Reguladoras já existente sobre o mesmo tema (Resolução Conjunta ANEEL/ANATEL nº 4/2014). 
32. Como é público e notório, a Telefônica é empresa prestadora de serviços de telecomunicações, os quais são considerados serviços públicos essenciais e de interesse coletivo (Lei Federal nº 7.783/89, art. 10, VII; e LGT, art. 5º). 
33. Para a prestação deste serviço, a Telefônica precisa instalar cabos de telecomunicações em postes das distribuidoras de energia. O compartilhamento de infraestrutura (poste) tem por finalidade a otimização e eficiência na utilização da propriedade pública (o poste é bem reversível afeto à concessão de distribuição de energia elétrica), evitando a duplicação da facilidade e encarecimento de serviços essenciais”.

Nesses termos, repisa que a aplicação da multa pelo Município usurpou indevidamente a competência privativa da União.
Por fim, aponta a existência de recentes precedentes desta Corte Suprema, nos quais houve o acolhimento da tese ora defendida.
Pugna a agravante pela reconsideração da decisão agravada ou pela submissão da presente insurgência ao órgão colegiado competente.
Em atenção ao princípio da celeridade processual e por não verificar prejuízo para a parte agravada, deixei de abrir prazo para contrarrazões.
É o relatório.
Decido.       
É caso de reconsideração.
A partir do julgamento da ADI nº 3.110/SP, de relatoria do Ministro Edson Fachin, firmou o Plenário desta Suprema Corte o entendimento de que se insere na competência privativa da União a edição de legislação que discipline a instalação e fiscalização de antenas de telecomunicação. O acórdão desse julgamento possui a seguinte ementa: 
  
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 
1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 
2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 
3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 
4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 
5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule). 
6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 
7. Ação direta julgada procedente” (DJe de 10/6/20). 
  
Registre-se que esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito do RE nº 1.370.232/SP, feito paradigma do Tema nº 1.235 da sistemática da repercussão geral, ocasião na qual restou fixada a seguinte tese: 
  
É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22,inciso IV, da Constituição Federal).

O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa: 
  
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (DJe de 13/09/2022). 
  
O presente caso envolve embargos à execução fiscal opostos pela parte ora agravante, em decorrência de cobrança de multa administrativa imposta por descumprimento de norma que regula a obrigatoriedade de identificação do cabeamento, alinhamento e retirada de fiação excedente no Município de Santos.
No ponto de interesse, a recorrente objetiva a declaração de nulidade de Certidão de Dívida Ativa (CDA) sustentando a inconstitucionalidade da multa contra si imposta no título, porquanto derivada de invasão de competência privativa da União (ar. 22, IV, da CF/88) em relação aos serviços de telecomunicações, já que fundamentada na legislação urbanística municipal (Lei Municipal nº 3.322/16). 
O Tribunal paulista, no entanto, entendeu que a legislação aplicável à espécie não versa sobre fiscalização de serviços de telecomunicações, mas sim de alinhamento e remoção de fios empregados nos postes, matéria que estaria afeta ao uso e ocupação do solo. Vide:

“A execução fiscal embargada versa crédito oriundo de multa por ‘descumprimento de legislação de cabeamento’, imposta com fulcro no art. 1, inc. II, da Lei n. 3.322/16 (fls. 2/3 dos autos da execução fiscal CDA's). 
Reza essa lei santista (...) 
‘Art. 1º As empresas estatais, concessionárias ou permissionárias de serviços públicos e prestadoras de serviços que operam com cabeamento no Município de Santos, ficam obrigadas a: 
I identificar os cabos existentes, no prazo de 12 (doze) meses, a contar da data de publicação desta lei; 
II realizar o alinhamento dos fios nos postes, bem como a retirada dos fios excedentes e demais equipamentos inutilizados, no prazo de 12 (doze) meses, a contar da data da publicação desta lei, ressalvados os casos de emergência, em que as providências previstas neste inciso deverão ser realizadas no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, a partir da constatação do risco ou do recebimento de notificação do órgão municipal competente. 
Art. 2º Aplica-se o disposto nesta lei à rede elétrica, cabos telefônicos, TV a cabo e assemelhados. 
[...] 
Art. 4º Constatado o descumprimento do disposto no artigo 1º, as empresas nele mencionadas serão notificadas a promover as adequações necessárias ao cumprimento das obrigações no prazo de 7 (sete) dias, contados a partir da data do recebimento da notificação, ressalvados os casos de emergência, em que o prazo fica reduzido para 24 (vinte e quatro) horas, a partir da data da constatação do risco ou do recebimento de notificação do órgão municipal ou competente’. 
Tal legislação ‘dispõe sobre a obrigatoriedade de identificação do cabeamento, alinhamento e retirada de fiação excedente no município de Santos’. 
Como se vê, a norma não versa questões de natureza técnica, reguladas pela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e pela Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), limitando-se a tratar de alinhamento e remoção de fios empregados nos postes, matéria afeta ao uso e ocupação do solo. 
Numa palavra, não existe neste caso regulamentação de serviços de telecomunicações, certo de que a referida legislação não invadiu matéria de competência exclusiva da União, tampouco de Agências Reguladoras federais, pois restringe-se a assunto de interesse local, inserida portanto na competência do Município (art. 30, incs. I e VIII, da C.F.). 
(...)
Embora a Telefonica sustente que não foi intimada para suprir as irregularidades, antes de infligir-se a sanção (fls. 208), falta elemento concreto que ampare tal alegação. Nas CDA's há expressa referência ao número do ‘aviso/notificação’ e aqui sequer foram juntadas cópias dos processos administrativos que renderam as multas. 
Lembre-se: é ônus do particular juntar peças que compõem os autos de processos administrativos: ‘A Certidão de Dívida Ativa goza de presunção de certeza e liquidez, cujo ônus de ilidi-la é do contribuinte, cabendo a ele, ainda, a juntada do processo administrativo, caso imprescindível à solução da controvérsia’ (STJ AgInt. no REsp. n. 1.580.219/ RS, 2ª Turma, j. 18/08/2016, rel. Ministro HERMAN BENJAMIN). 
Por fim, também não impressiona o argumento de que inexistiam irregularidades (fls. 208). 
Os prints e fotos apresentadas pela apelante (fls. 211/212) não bastam para demonstrar, inequivocamente, a regularidade de suas instalações. Tampouco é possível traçar correspondência com os endereços das infrações e a data respectiva. 
Em síntese, muito embora fosse seu o onus probandi, a embargante não demonstrou irregularidade na aplicação das sanções combatidas.”(grifo nosso)

Como se vê, a Corte de origem concluiu pela legalidade da multa administrativa aplicada pelo Município agravado, por entender que estaria respaldada na legislação municipal e no regular exercício do poder de polícia inerente à municipalidade quanto ao uso e ocupação do solo.
No entanto, reexaminando a matéria, verifica-se que o acórdão recorrido se afastou do entendimento atual deste Supremo Tribunal Federal, segundo o qual o Município não detém competência para regulamentar elementos de infraestrutura do serviço de telecomunicações, haja vista a imperiosa necessidade de se garantir a uniformidade da prestação do serviço em todo o território nacional, cuja a competência para tanto é privativa da União.
Nesse sentido, trago à colação acórdão proferido na ADPF 1.031, de relatoria do Ministro Nunes Marques, no qual foi declarada a inconstitucionalidade da Lei nº 11.382/2022, do Município de Belo Horizonte, que regulamentava a implantação e compartilhamento de infraestrutura de serviços de telecomunicações. Vide a ementa do julgado:

EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FEDERALISMO. SISTEMA DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NORMATIVAS. LEI N. 11.382/2022 DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE. IMPLANTAÇÃO E COMPARTILHAMENTO DE INFRAESTRUTURA DE TELECOMUNICAÇÕES. LICENCIAMENTO. DISCIPLINA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA EXPLORAR OS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES E LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA (CF, ARTS. 21, XI, E 22, IV). 
1. A forma de Estado federal instituída pela Constituição de 1988 flexibiliza a autonomia dos entes políticos ao estabelecer o sistema de repartição de competências materiais e normativas, alicerçado no princípio da predominância do interesse. A partilha de atribuições fundamenta a divisão de poder no Estado de direito, ora centralizando-o na União (arts. 21 e 22), ora homenageando seu exercício cooperativo (arts. 23, 24 e 30, I). 
2. A Carta da República é expressa quanto à exclusividade da União para legislar sobre telecomunicações e explorar esses serviços (arts. 21, XI; e 22, IV). Precedentes. 
3. A Lei n. 11.382/2022 do Município de Belo Horizonte/MG apresenta vício formal de inconstitucionalidade por invadir a competência normativa privativa da União sobre a matéria. 
4. Pedido julgado procedente. (ADPF 1.031, Relator Ministro Nunes Marques, Tribunal Pleno, Dje 4/10/2023)

No mesmo sentido, em situação análoga ao presente caso, envolvendo o Município de Botucatu/SP, trago o seguinte precedente:

DIREITO CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. INSTALAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE ESTAÇÕES DE RÁDIO-BASE. OBRIGATORIEDADE DE REALINHAMENTO DE SEUS CABOS INSTALADOS EM POSTES, SOB PENA DE MULTA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. TEMAS 919 e 1235 DA REPERCUSSÃO GERAL. NORMA MUNICIPAL QUE INSTITUI TAXAS DE FISCALIZAÇÃO EM ATIVIDADES INERENTES AO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO AO ATINGIR SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO. 
I. Caso em exame
1. Questiona-se a validade de auto de infração e imposição de multas em face de empresa de telefonia, com fundamento em lei municipal que institui taxas de fiscalização em atividades inerentes ao setor de telecomunicações.
II. Questão em discussão. 
2. A questão em discussão consiste em saber se a lei municipal pode impor restrições à instalação de antenas de telecomunicações ou se a competência para legislar sobre o tema é da União. III. Razões de decidir. 
3. Ao fixar a tese do Tema 1235 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal determinou que é da competência da União legislar sobre a instalação de estação rádio-base (telecomunicações). ARE 1370232/SP. 
4. ‘A competência para promover o devido ordenamento urbano, e satisfazer ao interesse local não se confunde com a mera produção de normas a par do regramento federal, ainda que o fosse em mera repetição, por ofensa à competência administrativa e legislativa da União, porquanto não demonstrado qualquer interesse particular do município na edição objetada’ (RE 1500597/MG, Rel. Min. André Mendonça). 
IV. Dispositivo e tese
5. Agravo regimental provido para dar provimento ao recurso extraordinário, reconhecendo à violação a Tese fixada no Tema 919 da Repercussão Geral, bem como ao art. 22, IV, da CF e, como corolário, declarar a nulidade do processo administrativo 38874-2020 e da multa aplicada, com a consequente extinção da Execução Fiscal nº 1500908- 71.2022.8.26.0079. (ARE 1.572.358/SP, Relator Ministro Flávio Dino, Relator para o acórdão Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, Dje 6/5/2026)

Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), reconsidero a decisão agravada, para conhecer do recurso extraordinário e dar-lhe parcial provimento para cassar o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e determinar que outro seja proferido conforme a orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal Federal. Fica prejudicado o Agravo Regimental.
Publique-se.
Brasília, 22 de maio de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente