Tribunal: STF
Processo: RE 1586260
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-28
Data de publicação: 2026-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul, ementado nos seguintes termos:
 
“EMENTA - RECURSO INOMINADO - AÇÃO DE COBRANÇA - PRELIMINAR DE INOVAÇÃO RECURSAL REJEITADA - DELEGADO DE POLÍCIA - INDENIZAÇÃO DE SUBSTITUIÇÃO - VERBA INDEVIDA - VALOR DA INDENIZAÇÃO - AUSÊNCIA DE BASE DE CÁLCULO - ORIENTAÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - SENTENÇA REFORMADA - RECURSO CONHECIDO E PROVIDO”. (eDOC 15 – ID: d19e85de)
 
No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1º, III, 5º, caput, XXXV, LIV e LV, e 93, IX, do texto constitucional. (eDOC 26 – ID: 8c7cd4bb)
Nas razões recusais, insurge-se contra acórdão que reformou a sentença para negar pedido de pagamento de gratificação de substituição de Delegado da Polícia Civil do Mato Grosso do Sul. 
Afirma-se que o acórdão recorrido se fundamentou no precedente firmado no julgamento do RE 657.841, de minha relatoria, sem efeito vinculante. Destaca-se que a “referida decisão foi proferida sob a égide de legislação já revogada (LCE n.° 38/89), enquanto a gratificação de substituição cobrada no presente feito está fundamentada na atual LCE n.° 114/05, com a devida regulamentação pelo Decreto Estadual n.° 12.218/06”. (eDOC 26 – ID: 8c7cd4bb, p. 8)  
Aduz-se que “os serviços prestados pelo Recorrente beneficiaram a Administração Pública Estadual, sendo certo que não se pode valer o Estado do trabalho do servidor sem a devida contraprestação, ainda mais quanto ela mesma reconhece que houve a acumulação de atribuições em decorrência da atuação em substituição do Recorrente”. (eDOC 26 – ID: 8c7cd4bb, p. 15)
Sustenta-se, ainda, que o recorrente foi penalizado com a aplicação de multa por oposição de embargos declaratórios com caráter protelatório, porém, sustenta-se que os referidos embargos se pautaram em caso idêntico julgado no TJMS, o que afasta a aplicação da multa. 
Alega-se, ao final, nulidade do acórdão recorrido por ausência de fundamentação. 
É o relatório.
Decido. 
Saliento que, desde a Primeira Constituição Republicana de 1891, já existia determinação de que a competência para reajustar os vencimentos dos servidores públicos é do Poder Legislativo, mediante edição de lei.
Em consulta à jurisprudência desta Corte, observa-se que, desde a época em que vigia a Constituição de 1946, o STF já havia consolidado entendimento no sentido de que não compete ao Poder Judiciário reajustar os vencimentos dos servidores públicos com fundamento no princípio da isonomia, sendo necessária a edição de lei para tal finalidade.
A esse propósito, cito trecho do voto proferido pelo Min. Ribeiro da Costa, no RE 47.340, Pleno, DJ 26.10.1961, que bem elucidou a questão:

“Tem-se por evidente a distorção do princípio da isonomia em que se fundou o acórdão recorrido para justificar a assemelhação de vencimentos concedida pela Lei n. 4, de 1959, art. 1º, contrariando, assim, conceituação jurisprudencial incontendível, no sentido de que o Poder Judiciário não pode usurpar funções legislativas, corrigindo e substituindo, determinações legais. Sem dúvida, não cabe ao Poder Judiciário, transcendendo a área de sua atividade específica, atingir a dos demais Poderes, de que é instrumento de controle, vedando-se-lhe, pois, tomar-lhes o lugar ou substituir-lhes a iniciativa, para corrigir, ampliar ou eliminar dispositivos legais expressos, criar novos cargos ou aumentar vencimentos.” (grifo nosso)

Atualmente, a Constituição de 1988, em seu artigo 37, X, trata a questão com mais rigor, uma vez que exige lei específica para a revisão da remuneração de servidores públicos. Retomo o texto do referido artigo:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;” (grifo nosso)

O Plenário do STF, em virtude da remansosa jurisprudência sobre o tema, aprovou, em 13.12.1963, a edição da Súmula 339/STF, com o seguinte teor: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia.
Reforço que, em 28.8.2014, o teor da Súmula 339/STF ganhou maior relevância com o julgamento do mérito do RE 592.317/RJ, Tema 315 da repercussão geral, de minha relatoria, ocasião na qual o Plenário reafirmou o entendimento de que não compete ao Poder Judiciário conceder aumento a servidor público com base no princípio da isonomia, sob pena de usurpação das atribuições do Legislativo. Confira-se a ementa desse julgado:

“Recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida. Administrativo. Servidor Público. Extensão de gratificação com fundamento no princípio da Isonomia. Vedação. Enunciado 339 da Súmula desta Corte. Recurso extraordinário provido.”

Como demonstrado, há muito já havia preocupação com a exigência de reserva legal relacionada à remuneração dos servidores. Corroborando a inquietação desta Corte com a matéria, em 16.10.2014, o Tribunal Pleno acolheu a Proposta de Súmula Vinculante n. 88, de minha autoria, convertendo a Súmula 339/STF na Súmula Vinculante 37/STF.
Na oportunidade, o Presidente da Corte, Ministro Ricardo Lewandowski, bem resumiu a problemática ao assentar que a vedação ao reajuste de vencimentos de servidores públicos, a título de isonomia salarial, por meio de decisões judiciais é entendimento há muito consolidado por este Plenário em verbete não vinculante, que vem sendo aplicado, segundo informa a Secretaria de Documentação, em inúmeros julgados do Pleno e das Turmas desta Casa.
No caso em análise, a Corte de origem reconheceu a ausência de previsão legal específica para o pagamento da gratificação de substituição de Delegado da Polícia Civil do Estado do Mato Grosso do Sul, julgando improcedentes os pedidos iniciais. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido: 
 
“No mérito, acerca da Gratificação de Substituição de Delegado de Polícia Civil do Estado do Mato Grosso do Sul, o Tribunal de Justiça e as Turmas Recursais possuíam entendimento de que uma vez comprovado que o autor é ocupante do cargo de Delegado de Polícia Civil no Estado de Mato Grosso do Sul, bem como, que exerceu, cumulativamente, em substituição, as funções de atribuição do cargo, haveria o direito ao recebimento da gratificação, com base no art. 127, inc. IV, da Lei Complementar Estadual n° 114, de 19/12/2005, que dispõe sobre a organização institucional e as carreiras, os direitos e as obrigações dos membros integrantes das carreiras da Polícia Civil do Estado de Mato Grosso do Sul. 
Inclusive, entendia-se que não haveria inconstitucionalidade no pagamento da verba indenizatória, pois, ainda que o percentual de pagamento da indenização tenha sido previsto no Decreto n° 12.218, de 28 de dezembro de 2006, emitido pelo chefe do Poder Executivo, o benefício em si foi previsto na Lei Orgânica da carreira e que não haveria ofensa à Súmula Vinculante n° 37, do Supremo Tribunal Federal. 
Salientava-se, ainda, que tendo em vista a omissão da Lei Complementar Estadual n° 114, de 19 de dezembro de 2005 e do Decreto n° 12.218, de 28 de dezembro de 2006, quanto à base de cálculo da indenização de substituição, dever-se-ia aplicar a analogia, conforme o disposto no art. 4°, do Decreto-Lei n° 4.657, de 4 de setembro de1942 - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.
Dessa forma, por inexistir norma jurídica que regulamente de forma suficiente a base de cálculo da indenização por substituição do Delegado de Polícia, segui-se o entendimento da jurisprudência deste Tribunal que vinha se firmando no sentido de que deve ser aplicada, por analogia, a gratificação de substituição atribuída à Defensoria Pública Estadual, nos termos do art. 88, inc. V, da Lei Complementar n° 51, de 30 de Agosto de 1990 Lei orgânica da Defensoria Pública Estadual. Confira-se:
(...)
Contudo, consoante demonstrado pelo Estado de Mato Grosso do Sul em suas razões recursais, o Supremo Tribunal Federal apreciou questão idêntica à dos autos, por meio de decisão monocrática do Min. Gilmar Mendes proferida em 30/11/2023, porém publicado em 4/12/2023 - em data posterior ao julgamento do precedente acima transcrito, o qual foi julgado em 28/11/2023 - externando o posicionamento de não ser possível ao acolhimento do pedido para pagamento de Gratificação de Substituição de Delegado de Polícia Civil no Estado de Mato Grosso do Sul, enquanto ausente norma jurídica que regulamente de forma suficiente a base de cálculo desta indenização. 
Como se vê, o Supremo Tribunal Federal reformou acórdão deste TJ/MS para julgar improcedente o pedido de Gratificação de Substituição formulado por Delegado de Polícia Civil desta unidade federativa, porquanto a exigência de reserva de lei não se dá apenas para a instituição de parcela remuneratória, devendo a própria lei estipular parâmetros essenciais da verba, inclusive o valor, não sendo admissível que o Judiciário conceda aumento a servidor público com base no princípio da isonomia, sob pena de usurpação das atribuições do Legislativo.
No mencionado julgamento, reformou se acórdão deste TJ/MS, que reconheceu a Delegado de Polícia o direito de percepção da gratificação de substituição previsto na Lei Complementar Estadual n° 38/89, aplicando por analogia, ante a ausência de previsão legal específica, o índice, para sua quantificação, referente à gratificação similar devida aos Defensores Públicos e aos membros do Ministério Público, exatamente o mesmo fundamento utilizado pela sentença ora impugnada, para reconhecer o direito do autor.
Dessa forma, uma vez que o entendimento da sentença viola o quanto decidido pelo Supremo Tribunal Federal, que reconheceu não ser possível acolhimento do pedido para pagamento de Gratificação de Substituição de Delegados de Polícia Civil do Estado do Mato Grosso do Sul, enquanto ausente norma jurídica que regulamente de forma suficiente a base de cálculo desta indenização, outra medida não há, anão ser o acolhimento da tese recursal.
(...)”. (eDOC 15 – ID: d19e85de, p. 3-6)

Cumpre realçar que as alterações do quadro de carreira e dos valores pagos aos servidores públicos deve ficar adstrito ao prudente arbítrio da legislação correspondente, verificada a conveniência e a oportunidade que caracterizam a apresentação do projeto de lei pelo Poder Executivo (CF, art. 37, X) observada a iniciativa privativa em cada caso.
Em outros termos, somente lei específica pode dispor e alterar a disciplina normativa atinente à remuneração de servidores públicos, de modo que a mera previsão legal da existência de determinada gratificação é insuficiente, ausentes outros vetores complementares, como índice, quantificação e/ou valores, para garantir sua percepção. Nessa linha, confira-se precedente deste Supremo Tribunal Federal:

“DECRETOS N. 26.247/2000 E 26.248/2000 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PISO SALARIAL PARA SERVIDORES E EMPREGADOS PÚBLICOS E GRATIFICAÇÃO DE ENCARGOS ESPECIAIS (GEAT) PARA POLICIAIS CIVIS E MILITARES. FIXAÇÃO. CONHECIMENTO DE AÇÃO AJUIZADA CONTRA DECRETOS. POSSIBILIDADE. ATOS DOTADOS DE GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E INDEPENDÊNCIA NORMATIVA. SUPERVENIÊNCIA DE LEI QUE INCORPOROU A GRATIFICAÇÃO AO VENCIMENTO DA CARREIRA DA POLÍCIA CIVIL. PERDA DO OBJETO. CRIAÇÃO DE PISO SALARIAL POR MEIO DE DECRETO. RESERVA DE LEI, NO TOCANTE AOS SERVIDORES PÚBLICOS. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO DO TRABALHO DE EMPREGADOS PÚBLICOS. INSTITUIÇÃO DE GRATIFICAÇÃO. RESERVA DE LEI. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 1. O Supremo tem admitido ações de controle concentrado ajuizadas contra decretos dotados de generalidade, abstração e independência normativa. 2. Na prática, a incorporação da gratificação ao vencimento da carreira da Polícia Civil suprime do ordenamento jurídico a norma mediante a qual estabelecida referida verba. A rigor, não é mais devida a gratificação, entendida como parcela acessória, subsistindo apenas o vencimento básico, a ser reajustado até alcançar aumento correspondente ao valor da gratificação. 3. O art. 37, X, da Carta da República prevê reserva legal para a veiculação de normas que versem sobre remuneração de servidores públicos. 4. A fixação de piso salarial aplicável a servidor público impacta diretamente a remuneração, pois o valor inferior ao piso justifica o recebimento de adicional até o complemento da diferença. É, portanto, matéria sujeita à reserva de lei em atenção ao disposto no art. 37, X, da Constituição Federal. 5. A criação de piso salarial para certa categoria de empregados públicos é matéria que se insere na competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho, por ser medida de âmbito coletivo a abarcar indistintamente determinada classe de trabalhadores, não se confundindo com a entabulação da remuneração entre as próprias partes. 6. O Decreto estadual n. 26.247/2000 foi editado antes da Lei Complementar federal n. 103/2000. Ante a impossibilidade de estender, de forma retroativa e com a convalidação de atos anteriores, a autorização para fixar piso salarial, o Estado-membro só teria essa competência na hipótese de autorização prévia da União, sob pena de usurpação da competência privativa para legislar sobre direito do trabalho. 7. A exigência de reserva de lei para a instituição de parcela remuneratória não se refere apenas à fixação do seu nome: a própria lei deve estipular parâmetros essenciais da verba, inclusive o valor. A delegação pura e simples da disciplina ao Poder Executivo não caracteriza estabelecimento da gratificação nem cumpre a exigência de previsão legal para a concessão da vantagem. 8. Ação declarada prejudicada quanto à parte do Decreto n. 26.248/2000 que se refere à concessão da gratificação de encargos especiais às carreiras da Polícia Civil e, na parte conhecida, pedido julgado procedente, para declarar-se a inconstitucionalidade do Decreto n. 26.247/2000 e do trecho do Decreto n. 26.248/2000 alusivo à concessão de gratificação de encargos especiais aos policiais militares. Efeitos da decisão modulados de forma a afastar a necessidade de devolução de valores recebidos por servidores ou empregados públicos com fundamento nas normas declaradas inconstitucionais.” (ADI 2.915/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, DJe 13.9.2023)

Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da orientação seguida pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de que é defeso ao Poder Judiciário colmatar eventual lacuna existente entre a previsão da gratificação e os critérios para sua percepção, sob pena de afronta à Súmula Vinculante 37/STF, não havendo reparo a ser realizado na decisão impugnada.
Nesse sentido, cito o seguinte precedente:
 
“Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SEGUNDO AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRIMEIRO AGRAVO INTERNO. ATO AGRAVADO. RECONSIDERAÇÃO. TEMPESTIVIDADE. PRAZO. ART. 317 DO RISTF. DERROGAÇÃO. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DELEGADO DE POLÍCIA CIVIL. GRATIFICAÇÃO DE SUBSTITUIÇÃO. CRITÉRIO DE CÁLCULO. LACUNA LEGISLATIVA. SUPRIMENTO. ANALOGIA. IMPROPRIEDADE. SÚMULA 339/STF. RE 592.317 (TEMA 315/RG). ADI 2.915. RECURSO DESPROVIDO. VERBA HONORÁRIA. MAJORAÇÃO CABÍVEL. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto de decisão que, ao reconsiderar ato individual anterior, conheceu em parte do recurso extraordinário interposto pelo Estado de Mato Grosso do Sul e, nessa extensão, deu-lhe provimento para julgar improcedente o pedido veiculado na ação de cobrança. 2. A parte agravante afirma, preliminarmente, a intempestividade do agravo interno protocolado pelo Estado de Mato Grosso do Sul contra a decisão que acabou reconsiderada e, quanto à questão de fundo, sustenta a impertinência da Súmula 339/STF, bem assim dos assentimentos prolatados no Tema 315/RG (RE 592.317) e na ADI 2.915. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em: (i) verificar, em relação à arguida intempestividade do primeiro recurso dirigido ao colegiado, se é aplicável o prazo de 5 dias previsto no art. 317 do Regimento Interno; e (ii) saber se é possível a percepção, por delegado de polícia, de gratificação por responder, cumulativa e interinamente, em substituição, por outra delegacia quando inexistente previsão legal a estabelecer a forma de cálculo da verba. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A previsão contida no § 5º do art. 1.003 c/c o art. 1.070 do CPC/2015, a indicar ser de 15 dias o lapso temporal para a interposição de qualquer agravo contra decisão de relator ou outra decisão unipessoal proferida em tribunal, derrogou a norma versada no art. 317 do Regimento Interno desta Corte, na qual previsto prazo de 5 dias para a protocolação. 5. Não compete ao Poder Judiciário, por não ter função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos ao fundamento de isonomia. Inteligência da Súmula 339/STF e do Tema 315/RG (RE 592.317). 6. Ao julgar a ADI 2.915, o STF asseverou que a reserva de lei para criação de parcela remuneratória é exigência que se impõe para além da instituição da própria verba, alcançando inclusive a estipulação dos parâmetros essenciais da rubrica, inclusive o valor. IV. DISPOSITIVO 7. Agravo interno desprovido, com majoração da verba honorária”. (RE 1422449 AgR-segundo, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 27.02.2026)
 
No que se refere à controvérsia quanto ao contraditório, ampla defesa, devido processo legal e limites da coisa julgada, esta Corte possui o entendimento que se a questão for dependente de reexame prévio de normas infraconstitucionais, não possui repercussão geral, como reconhecido por este Tribunal no julgamento do ARE 748.371 RG, de minha relatoria, tema 660 da repercussão geral. Transcrevo sua ementa: 

“Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”.
 
Com relação à alegada ofensa ao artigo 93, IX, da Constituição Federal, observo que esta Corte já apreciou a matéria por meio do regime da repercussão geral, no julgamento do AI-QO-RG 791.292, de minha relatoria, DJe 13.8.2010 (tema 339). Na oportunidade, o STF reconheceu a existência de repercussão geral do tema e reafirmou sua jurisprudência no sentido de que o referido artigo exige que o acórdão ou a decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem estabelecer, todavia, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas. 
Confira-se a ementa do referido julgado:
 
“Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3º e 4º). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral” (AI-QO-RG 791.292, de minha relatoria, DJe 13.8.2010, grifei).
 
Na espécie, o Tribunal de origem apreciou as questões suscitadas, fundamentando-as de modo suficiente a demonstrar as razões objetivas de seu convencimento. Assim, verifica-se que a prestação jurisdicional foi concedida nos termos da legislação vigente, apesar de ter sido a conclusão contrária aos interesses da parte recorrente.
Por fim, a previsão de multa em razão da oposição de embargos de declaração protelatórios encontra previsão no art. 1.026, § 2º, do Código de Processo Civil, do que se depreende que a matéria debatida se restringe ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.
Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.

Publique-se.
Brasília, 28 de abril de 2026.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente