Tribunal: STF
Processo: ARE 1591019
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-20
Data de publicação: 2026-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Trata-se de agravo contra a decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário interposto pela CÂMARA MUNICIPAL DE TERESINA contra acórdão do órgão pleno do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO do Piauí (TJPI), proferido nos seguintes termos:
 
“EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. RESOLUÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL DE TERESINA Nº 112/2018. INCOMPATIBILIDADE COM A CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. CRIAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS EM COMISSÃO. AUSÊNCIA DE CARÁTER DE ASSESSORAMENTO, DIREÇÃO E CHEFIA. EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO DE PROVA OU DE PROVAS E TÍTULOS. PROCEDÊNCIA DA ADI. PRECEDENTES DO STF.
1) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais;
2) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado;
3) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e
4) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.
5) ADI julgada procedente.” (e-DOC 6)
 
No apelo extremo (e-DOC 8) sustenta-se que a Resolução nº 112/2018, que criou os cargos comissionados de Assessor Especial, Assessor Parlamentar e Assistente de Gabinete, não teria violado o artigo 54, incisos II e V, da constituição do Estado do Piauí, simétrico ao artigo 37, incisos II e V, da Constituição Federal de 1988. O recorrente alega, em síntese, que o acórdão recorrido não enfrentou, adequadamente, a questão acerca da criação dos cargos comissionados. 
Defende, assim, que os cargos efetivamente se destinam às funções de assessoramento, direção e chefia, atendendo-se, assim, as exigências constitucionais.
Apresentadas contrarrazões (e-DOC 10), a Corte Local obstou o processamento do apelo extremo (e-DOC 12), dando ensejo à interposição do presente agravo (e-DOC 14), seguido da apresentação de contraminuta ao agravo em recurso extraordinário pelo Procurador-Geral de justiça do Estado do Piauí (e-DOC 16).
Admitido o presente agravo, foram os autos distribuídos à minha relatoria. 
Decido. 
Não merece prosperar o inconformismo. 
In casu, destaca-se que a Corte a quo concluiu ser inconstitucional a criação de cargos comissionados, pela legislação impugnada, com modulação dos efeitos da decisão. Confira-se:

“Ao analisar os autos e as teses sustentadas por ambas as partes desta ação, creio que tem razão o órgão ministerial. Realmente, o poder legislativo municipal se excedeu no seu dever de legislar, ao editar uma resolução que fere a Constituição do Estado do Piauí.
Tanto a Constituição da República Federativa do Brasil quanto a Constituição do Estado do Piauí exigem a realização de concurso público como meio de acesso a cargos e empregos públicos.
Em meu ponto de vista, o concurso público é o meio mais idôneo para moralizar a administração pública, pois dela exclui as relações de parentesco ou amizade. Além do mais, o concurso público é o instrumento pelo qual se seleciona o pessoal mais eficiente e capacitado para o exercício de funções administrativas.
A exigência do concurso público para investidura em cargo ou emprego público não pode ser superada pela criação arbitrária de cargos em comissão para o exercício de funções que não pressuponham o vínculo de confiança, como é o caso analisado nestes autos.
Em outras palavras, com a Constituição da República Federativa do Brasil e a Carta Constitucional Estadual, a realização de concurso público deve ser a regra, e apenas excepcionalmente podem ser admitidas contratações precárias, efêmeras, baseadas em relação de confiança, a exemplo dos cargos em comissão.
A respeito da criação de cargos em comissão, o Supremo Tribunal Federal estabeleceu alguns parâmetros para a sua criação. No julgamento do Tema 1010, afirmou que a criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. Na oportunidade, foram fixadas as seguintes teses:

A) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais;
B) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado;
C) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e
D) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.
STF. Plenário. RE 1041210 RG, Rel. Dias Toffoli, julgado em 27/09/2018 (Repercussão Geral – Tema 1010).

Além destes requisitos fixados pela Suprema Corte, entendo que são as atribuições dos cargos que definem a sua natureza jurídica, e não a sua mera nomenclatura de cargo comissionado. Atribuições estas que devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.
Somente será cargo em comissão aquele cujas funções se destinam fielmente à direção, à chefia ou ao assessoramento. Fora destas hipóteses, o cargo público embora tenha denominação de comissionado, não poderá ser assim caracterizado.
Faz-se necessário, então, transcrever o artigo 3º da Resolução nº 112/2018, que prevê as atribuições de cada cargo comissionado criado:

Art. 3º As atribuições de cada cargo da estrutura de Gabinete Parlamentar são as seguintes:
Assessor Especial: dar suporte técnico ao Vereador na elaboração dos projetos de leis e indicativos; fazer o atendimento dos eleitores em questões técnicas e específicas e, ainda, proceder à triagem dos pleitos solicitados que mereçam atenção especial por parte do Vereador;
Assessor Parlamentar: oferecer subsídio ao Vereador em relação às proposições apresentadas, fazendo o acompanhamento de suas tramitações; levantar informações acerca de outras proposições que tramitam nesta Casa; redigir documentos; despachar expedientes e correspondências; atendimento ao público; compilar informações, dentre outras que lhe forem atribuídas pelo Vereador;
Assistente de Gabinete: realizar tarefas menos complexas que as destinadas ao Assessor Parlamentar, como a gestão de material do gabinete; controle de arquivo, reprodução de documentos; receber e entregar correspondências; executar serviços de secretaria, em geral; conduzir veículos quando necessário; receber, ouvir e registrar reclamações apresentadas ao gabinete, bem como, executar outras atividades que lhe sejam determinadas pelo Vereador.

Em minha concepção, os cargos de Assessor Especial, Assessor Parlamentar e Assistente de Gabinete, criados pela Resolução nº 112/2018, não se destinam unicamente ao exercício de atribuições de direção, chefia ou assessoramento, mas se dirigem principalmente ao exercício burocrático, operacional e técnico da profissão.
Entre as atividades previstas para os cargos estão as de:
“redigir documentos; despachar expedientes e correspondências; atendimento ao público, gestão de material do gabinete; controle de arquivo, reprodução de documentos; receber e entregar correspondências; executar serviços de secretaria, em geral; conduzir veículos quando necessário; receber, ouvir e registrar reclamações apresentadas ao gabinete, fazer o atendimento dos eleitores em questões técnicas e específicas e, ainda, proceder à triagem dos pleitos solicitados, dar suporte técnico ao Vereador na elaboração dos projetos de leis e indicativos, oferecer subsídio ao Vereador em relação às proposições apresentadas, fazendo o acompanhamento de suas tramitações”.
Como se pode notar, o ato normativo atacado nesta ação direta de inconstitucionalidade prevê atividades ordinárias, comuns, repetitivas e burocráticas para os três cargos.
As atividades desempenhadas, em sua totalidade, são rotineiras e operacionais, que não exigem vínculo especial de confiança entre o vereador e os servidores que lhe auxiliam, podendo ser exercida por qualquer pessoa habilitada em um eventual concurso público.
Parece-me, portanto, que a atuação legislativa da Câmara Municipal, a pretexto de criar cargos de assessoramento, burlou a exigência de prévio concurso público prevista no artigo 54, II e V da Constituição do Estado do Piauí.
Por fim, afirma o Ministério Publico que há muito mais cargos comissionados do que efetivos, o que contribui para a inconstitucionalidade da criação dos cargos pela Resolução nº 112/2018. Contudo, observo que não é possível aferir a existência de tamanha desproporção numérica entre tais cargos, porque o Ministério Público e a Câmara Municipal de Teresina não apresentaram documentos que atestem tal disparidade.
Diante destes argumentos que foram expostos, bem como com base no entendimento exarado pelo Supremo Tribunal Federal já acima transcrito e também na própria manifestação do Município de Teresina acostada aos autos, entendo ser inconstitucional a Resolução nº 112/2018 editada pela Câmara de Vereadores de Teresina.” (e-DOC 6, grifos nossos)

Destarte, o Tribunal a quo, analisando a legislação em discussão, consignou que os cargos de Assessor Especial, Assessor Parlamentar e Assistente de Gabinete, não se destinavam unicamente ao exercício de atribuições de direção, chefia ou assessoramento, mas se dirigiam principalmente ao exercício burocrático, operacional e técnico da profissão, destoando do exigido no artigo 37, inciso V, da Constituição Federal. 
Com efeito, tenho que o entendimento do Tribunal de origem não diverge da orientação desta Suprema Corte.
Na esteira da jurisprudência deste Supremo Tribunal, em homenagem ao princípio do concurso público, a criação de cargos em comissão pressupõe“a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria” (RE nº 1.041.210 RG, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 22/5/19 - Tema 1010). Nesse sentido:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARTS. 9º, 10, CAPUT, 12, §§ 1º, 2º E 3º, C/C ANEXOS I, II E VII, ITEM XXXIII, DA LEI COMPLEMENTAR 1.056/2020, DO ESTADO DE RONDÔNIA. QUADRO DE PESSOAL DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO. PREVISÃO DE CARGOS EM COMISSÃO DE ASSISTENTE TÉCNICO, ASSISTENTE PARLAMENTAR, ASSISTENTE ESPECIAL DE GABINETE, SECRETÁRIA DE APOIO, SECRETÁRIA DE GABINETE E ASSESSOR. INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS. ATRIBUIÇÕES NÃO DESTINADAS À DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE. 
1. A Constituição Federal é intransigente em relação ao princípio do concurso público como requisito para o provimento de cargos públicos (CF, art. 37, II). 
2. A exceção prevista nos incisos II e V da Constituição deve ser interpretada restritivamente, cabendo ao legislador infraconstitucional a observância dos requisitos constitucionais que condicionam a criação de cargos de provimento em comissão . Precedentes. 
3. Ao atribuir à Assembleia Legislativa de Rondônia o livre provimento de cargos que não desempenham funções de direção, chefia e assessoramento, os dispositivos impugnados acarretam burla ao princípio constitucional do concurso público. 
4. Ação direta julgada procedente.” (ADI nº 6.963, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 27/4/22, grifos nossos).
 
“DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO. REQUISITOS CONSTITUCIONAIS PARA CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO. ARTS. 1º E 3º AO 9º DA LEI Nº 14.415/2014, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA E DOMINANTE. PRECEDENTES. 
1. A Associação Nacional dos Servidores do Ministério Público – ANSEMP é entidade de classe de âmbito nacional que possui por finalidade defender, judicial e extrajudicialmente, direitos e interesses de servidores do Ministério Público da União e dos Ministérios Públicos dos Estados, ativos e inativos, conforme expresso no art. 2º de seu estatuto social. Preenchido o critério de pertinência temática 
2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica e dominante no sentido de que os requisitos para criação de cargos em comissão envolvem a aplicação de diversos princípios, tais como o princípio do concurso público, da moralidade pública, da publicidade, da impessoalidade, da eficiência e da economicidade, como bem se percebe pela interpretação do art. 37, II e V, da Constituição Federal. A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. Os cargos em comissão destinam-se às atribuições de direção, chefia e assessoramento. 
3. Em recente decisão, no julgamento do RE 1.041.210, Rel. Min. Dias Toffoli, essa Corte fixou tese acerca dos requisitos para a criação de cargos em comissão, quais sejam: a) a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre as autoridades nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir. São esses, portanto, os requisitos para criação de cargos em comissão. Na hipótese, os dispositivos impugnados preenchem todos os requisitos autorizadores. Nesse sentido, alguns precedentes que contribuíram na formação da tese: ADI 3.706, Rel. Min. Gilmar Mendes; RE 376.440-ED, Rel. Min. Dias Toffoli; RE 735.788-AgR, Relª. Minª. Rosa Weber; ADI 3.233, Rel. Min. Joaquim Barbosa; ADI 4.125, Relª. Minª. Cármen Lúcia. 
4. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga improcedente.” (ADI nº 5.542, Tribunal Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 3/2/20, grifos nossos).
 
Assim sendo, o acórdão recorrido encontra-se em consonância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.
Ante o exposto, com esteio no artigo 21, § 1º do RISTF, nego seguimento ao recurso.
Publique-se.
Brasília, 20 de março de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente