Tribunal: STF
Processo: ARE 1593613
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-03-20
Data de publicação: 2026-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Vistos.
Trata-se de agravo contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário, fundado na alínea “a” do permissivo constitucional, interposto em face do acórdão da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, assim ementado (e-doc. 87):

APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO - MANDADO DE SEGURANÇA - FUNDO DE COMBATE À POBREZA (FECOP) - DESNECESSIDADE DE LEI COMPLEMENTAR PARA A CRIAÇÃO NO ÂMBITO DOS ESTADOS - ART. 82, §1º, DO ADCT - ADICIONAL DE 2% (DOIS POR CENTO) SOBRE A ALÍQUOTA DO ICMS INCIDENTE SOBRE PRODUTOS SUPÉRFLUOS PARA FINANCIAMENTO DO FUNDO - ALEGAÇÃO DE QUE A GASOLINA NÃO SE CARACTERIZA COMO ‘PRODUTO SUPÉRFLUO’ - ESSENCIALIDADE DOS PRODUTOS QUE NÃO PODE SER AFERIDA PELO PODER JUDICIÁRIO - ENTENDIMENTO DO ÓRGÃO ESPECIAL DESTE TRIBUNAL NO INCIDENTE DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº: 0000000-00.1747.2.3-7/01 - EXISTÊNCIA DE PREVISÃO EM LEI NA ÉPOCA DA COBRANÇA - RECURSO DO ESTADO DO PARANÁ PROVIDO - APELO DA IMPETRANTE E REEXAME NECESSÁRIO PREJUDICADOS.

Opostos os embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 106).
No apelo extremo, a parte recorrente alega contrariedade aos artigos  79 e 82 § 1º ADCT CF/88; 4º EC 42/03 e 2º, 150 II e 155 II § 2º III, da Constituição Federal, além de ir de encontro às razões de decidir Tema 745 STF.
Em suas razões, a parte recorrente aponta que o adicional destinado ao Fundo Estadual de Combate à Pobreza do Estado do Paraná foi instituído por lei ordinária, e não por lei complementar, sendo, portanto, inconstitucional. Sustenta que a convalidação das leis estaduais instituidoras do FECOP pela EC nº 42/03 vai de encontro à jurisprudência do STF que afirma a impossibilidade da constitucionalidade superveniente.
Sustenta a essencialidade dos combustíveis, nos termos da razão de decidir do Tema nº 745 do STF, de modo que é indevida a cobrança da alíquota de 2% do ICMS para o FECOP sobre os combustíveis.
É o relatório.
Decido.
A irresignação não merece prosperar.
A presente insurgência se debruça sobre dois pontos: i) saber se o Fundo Estadual de Combate à Pobreza do Estado do Paraná, instituído pela Lei nº 18.573/2015, é inconstitucional por exigir lei complementar para a sua instituição; e ii) se é possível a incidência do FECOP sobre operações envolvendo combustíveis.
De início, faço algumas anotações a respeito da evolução das normas constitucionais relativas aos fundos estaduais de combate à pobreza (FECOP).
Como se sabe, a EC nº 31/2000 estabeleceu, no ADCT, que as unidades subnacionais devem instituir fundos de combate à pobreza. Para o financiamento dos fundos estaduais e distrital, o constituinte previu (art. 82, § 1º, do ADCT) a possibilidade de criação do adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do ICMS sobre produtos e serviços supérfluos, não se aplicando sobre esse percentual o art. 158, inciso IV, do texto constitucional. Também firmou, no art. 83 do ADCT, a necessidade de a lei federal definir esses produtos e serviços supérfluos, a qual, contudo, nunca foi editada.
Em dezembro de 2003, adveio a EC nº 42/03, conferindo nova redação ao art. 82, § 1º, do ADCT, estipulando que, para o financiamento daqueles fundos, os estados e o Distrito federal poderiam criar o referido adicional de ICMS “sobre os produtos e serviços supérfluos e nas condições definidas na lei complementar de que trata o art. 155, § 2º, XII, da Constituição”. Ficou mantida a impossibilidade de os municípios participarem do produto da arrecadação do adicional de ICMS em questão. Retirou-se do art. 83 do ADCT a menção à necessidade de edição de lei federal definindo os produtos e serviços supérfluos sobre os quais incidiriam o mencionado adicional de alíquota de ICMS.
A mesma EC nº 42/03 consignou, em seu art. 4º, que os adicionais – atente-se que, aqui, a norma faz alusão aos adicionais, e não, genericamente, aos fundos – de ICMS criados pelos estados e pelo Distrito Federal até a data da promulgação dessa emenda, naquilo em que estivessem em desacordo com o previsto nessa própria emenda constitucional, na EC nº 31/2000 ou na lei complementar a que alude o art. 155, § 2º, inciso XII, da CF/88, teriam vigência, no máximo, até o prazo estipulado pelo art. 79 do ADCT, o qual fazia alusão ao ano de 2010.
Nos idos de 2004, surge importante decisão da lavra do Ministro Ayres Britto, assentando que a EC nº 42/03 “validou os adicionais criados pelos Estados e pelo Distrito Federal, ainda que es[s]es estivessem em desacordo com o previsto na Emenda Constitucional nº 31/2000” (ADI nº 2.869/RJ, grifo nosso). De acordo com Sua Excelência, “se pairavam dúvidas acerca da constitucionalidade dos diplomas normativos ora adversados, estas foram expressamente enxotadas pelo mencionado art. 4º”.
Diversos outros julgados foram na mesma direção, como, por exemplo: RE nº 570.016/RJ-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 12/9/08; ARE nº 999.890/RJ-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 19/6/17; RE nº 576.283/RJ-AgR-terceiro-QO, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 10/8/20. O julgamento desse último foi assim ementado:

“AGRAVO INTERNO. SOBRESTAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DESCABIMENTO. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. DEMORA EXCESSIVA PARA JULGAMENTO DO LEADING CASE. JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. Impõe-se a revogação do sobrestamento deste Recurso Extraordinário, pois: (a) a lide aguarda há 17 anos por sua resolução definitiva; (b) não há perspectiva de julgamento do leading case acerca da matéria; (c) há precedentes no SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL relativamente à questão controvertida. 2. A jurisprudência desta CORTE preconiza que a Emenda Constitucional 42/2003 validou os adicionais instituídos pelos Estados e pelo Distrito Federal para financiar os Fundos de Combate à Pobreza. Precedentes de ambas as Turmas desta CORTE. 3. O adicional instituído pela Lei 4.056/2002, do Estado do Rio de Janeiro, não ofende o princípio da anterioridade tributária, pois sua cobrança iniciou-se no ano seguinte à publicação da norma. 4. Sobrestamento da causa revogado. Continuação do julgamento do Agravo interno, a que se nega provimento” (RE nº 576.283/RJ-AgR-terceiro-QO, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 10/8/20 – grifo nosso).

Em dezembro de 2010, adveio a EC nº 67/10, prorrogando o prazo mencionado naquele art. 79 do ADCT por tempo indeterminado. Nesse espeque, ainda continuam valendo os adicionais de até dois pontos percentuais na alíquota do ICMS criados até a data da promulgação daquela emenda (EC nº 42/03) em desconformidade com as determinações constitucionais (isto é, em desacordo com a EC nº 31/2000, com a EC nº 42/03 ou com a lei complementar de que trata o art. 155, § 2º, inciso XII, da CF).
Para melhor compreensão do assunto, transcrevo os dispositivos constitucionais pertinentes:

ADCT:
“Art. 79. É instituído, para vigorar até o ano de 2010, no âmbito do Poder Executivo Federal, o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, a ser regulado por lei complementar com o objetivo de viabilizar a todos os brasileiros acesso a níveis dignos de subsistência, cujos recursos serão aplicados em ações suplementares de nutrição, habitação, educação, saúde, reforço de renda familiar e outros programas de relevante interesse social voltados para melhoria da qualidade de vida.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000) (Vide Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) (Vide Emenda Constitucional nº 67, de 2010)
(...)
Art. 82. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem instituir Fundos de Combate à Pobreza, com os recursos de que trata este artigo e outros que vierem a destinar, devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que contem com a participação da sociedade civil. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)
§ 1º Para o financiamento dos Fundos Estaduais e Distrital, poderá ser criado adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS, ou do imposto que vier a substituí-lo, sobre os produtos e serviços supérfluos, não se aplicando, sobre este adicional, o disposto no art. 158, inciso IV, da Constituição. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)
§ 1º Para o financiamento dos Fundos Estaduais e Distrital, poderá ser criado adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS, sobre os produtos e serviços supérfluos e nas condições definidas na lei complementar de que trata o art. 155, § 2º, XII, da Constituição, não se aplicando, sobre este percentual, o disposto no art. 158, IV, da Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
§ 2º Para o financiamento dos Fundos Municipais, poderá ser criado adicional de até meio ponto percentual na alíquota do Imposto sobre serviços ou do imposto que vier a substituí-lo, sobre serviços supérfluos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)”

EC nº 42, de 19 dezembro de 2003:
“Art. 4º Os adicionais criados pelos Estados e pelo Distrito Federal até a data da promulgação desta Emenda, naquilo em que estiverem em desacordo com o previsto nesta Emenda, na Emenda Constitucional nº 31, de 14 de dezembro de 2000, ou na lei complementar de que trata o art. 155, § 2º, XII, da Constituição, terão vigência, no máximo, até o prazo previsto no art. 79 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”.

EC nº 67, de 22 de dezembro de 2010:
“Art. 1º Prorrogam-se, por tempo indeterminado, o prazo de vigência do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza a que se refere o caput do art. 79 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e, igualmente, o prazo de vigência da Lei Complementar nº 111, de 6 de julho de 2001, que "Dispõe sobre o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, na forma prevista nos arts. 79, 80 e 81 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”.

A partir da análise de todo esse contexto, também se pode afirmar que, no geral, ficam valendo as leis estaduais que criaram após a data da promulgação da EC nº 42/03 o adicional de até dois pontos percentuais na alíquota de ICMS desde que (i) não conflitem com essa emenda constitucional ou com a EC nº 31/2000 e (ii) não forem contrárias à lei complementar federal tratando de normas gerais do imposto (art. 155, § 2º, inciso XII, da CF).
Em relação ao item (i), atente-se que desde a EC nº 31/2000 já era estabelecido no ADCT que o adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do ICMS poderia recair apenas sobre produtos ou serviços supérfluos. No mais, atente-se que as leis as quais criaram o adicional em questão após a data da promulgação da EC nº 42/03 em desacordo com os itens (i) e (ii) não foram convalidadas por essa emenda constitucional, na medida em que não estão abrangidas pelo marco temporal nela estipulado.
Nesse sentido, essas leis (posteriores à promulgação da EC nº 42/03) não podem determinar a incidência do adicional em tela sobre mercadorias essenciais, sob pena de inconstitucionalidade.
De mais a mais, destaco que foi opção do constituinte não exigir que o fundo de combate à pobreza ou mesmo tal adicional sejam criados por lei complementar estadual, mas estabelecer que, no âmbito federal, o fundo de combate e erradicação à pobreza seja regulado por lei complementar federal. Destaque-se, outrossim, que, no tocante aos fundos estaduais de combate à pobreza, já existe a lei complementar federal à qual se refere o art. 155, § 2º, inciso XII, da CF, isto é, a LC nº 87/96 (Lei Kandir), que traz as normas gerais acerca do ICMS que devem ser observadas na criação daquele adicional.
Feitas essas considerações, passo a analisar o caso concreto.
Na espécie, está em discussão a Lei Estadual nº 18.573/2015, a qual criou o adicional de dois pontos percentuais na alíquota do ICMS incidente, dentre outros produtos, sobre gasolina, exceto para aviação.
Note-se que a aludida norma é posterior à promulgação da EC nº 42/03, não estando, portanto, abrangida pelo marco temporal nela estipulado. Sendo assim, entendo que não se aplica no presente caso a orientação de que a citada emenda constitucional validou os adicionais criados até a data de sua promulgação em desacordo com o texto constitucional (isto é, em desacordo com a EC nº 31/2000, ou a própria EC nº 42/03 ou a lei complementar de que trata o art. 155, § 2º, inciso XII, da CF).
Prosseguindo, destaco que, para se verificar se a lei estadual em tela é válida, é preciso perquirir se ela, entre outros pontos, conflita ou não com a disposição – existente desde a EC nº 31/2000 – de que o adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do ICMS somente deve recair sobre produtos supérfluos. Nessa toada, cabe investigar se a gasolina consiste em produto supérfluo ou não.
Essa discussão envolve o princípio da seletividade e o critério da essencialidade. No julgamento do RE nº 714.139/SC, tive a oportunidade de consignar que o dimensionamento do ICMS, ainda que presente seu caráter seletivo, pode levar em conta diversos elementos, tais como: a qualidade intrínseca da mercadoria ou do serviço; o fim para que se presta um ou outro; seu preço; a capacidade econômica do consumidor final; as características sociais, econômicas e naturais do país e do estado instituidor do imposto; a função extrafiscal da tributação etc.
In casu, o Tribunal de Origem, ao denegar a ordem, asseverou que durante o período de vigência da Lei estadual nº 11.580/96 até o advento da Lei estadual nº 21.308/22, a gasolina constou como produto supérfluo. Aduziu, no mais, não caber ao Poder Judiciário aferir sobre a essencialidade ou não dos produtos, sob pena de violação à separação dos poderes.
Considerando-se o quadro descrito nos autos, em especial o fato de que a pretensão autoral busca o reconhecimento da gasolina como produto essencial em período anterior à Lei Complementar nº 194/2022 - que classificou os combustíveis como produtos essenciais -, para assim afastar a incidência do FECOP e garantir o direito à repetição do indébito tributário, entendo que o acolhimento da pretensão recursal demandaria o reexame da causa à luz da legislação local e do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que não se admite em sede de recurso extraordinário.
Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 
Sem honorários advocatícios, a teor da Súmula 512/STF.
Publique-se.
Brasília, 20 de março de 2026.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente