Tribunal: STF
Processo: SL 1901
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisao Monocratica
Data de julgamento: 2026-04-08
Data de publicação: 2026-04-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Guarujá-SP contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2004177 70.2023.8.26.0000.
Na origem, o Procurador Geral de Justiça do Estado de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade, na qual se impugnaram dispositivos da Lei Municipal nº 4.944/2021 e da Lei Complementar Municipal nº 135/2012, ambas do Município de Guarujá, que versam sobre cargos de provimento em comissão. A discussão concentrou-se, em especial, no § 3º do art. 7º da Lei Complementar nº 135/2012, que fixava o percentual mínimo de 15% dos cargos em comissão a serem ocupados por servidores de carreira.
Em julgamento realizado em 4 de outubro de 2023, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou a ação parcialmente procedente, declarando a inconstitucionalidade de determinados cargos comissionados, mas afastando a alegação de inconstitucionalidade por omissão quanto ao percentual mínimo de 15%, ao fundamento de inexistirem dados concretos e atualizados que permitissem aferir a razoabilidade e a proporcionalidade do referido índice. Opostos embargos de declaração por ambas as partes, rejeitaram se os apresentados pelo Procurador Geral de Justiça e acolheram se parcialmente os do Prefeito Municipal, em acórdão de 31 de janeiro de 2024.
Na sequência, tanto o Município quanto o autor da ação interpuseram recursos extraordinários, cujo seguimento foi negado pela Presidência do Tribunal de Justiça, decisões mantidas em julgamento de agravos internos. Diante disso, o Procurador Geral de Justiça do Estado de São Paulo ajuizou a Reclamação nº 74.053, sustentando afronta ao entendimento firmado por esta Corte no RE nº 1.041.210 (Tema 1.010 da Repercussão Geral), relativo aos parâmetros constitucionais para a criação e ocupação de cargos em comissão.
Em decisão monocrática proferida em 5 de dezembro de 2024, o e. Ministro Cristiano Zanin julgou procedente a reclamação, cassando as decisões do Tribunal de Justiça que haviam negado seguimento ao recurso extraordinário, bem como o acórdão proferido no agravo interno, determinando novo exame do recurso, com estrita observância da sistemática da repercussão geral. Na oportunidade, consignou-se que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal exige a observância do critério da proporcionalidade na fixação de cargos comissionados.
Em cumprimento à decisão proferida na reclamação, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo procedeu ao juízo de retratação e, em acórdão datado de 26 de março de 2025, reconheceu a existência de omissão legislativa quanto ao percentual de cargos comissionados a serem ocupados por servidores efetivos. Não obstante, fixou diretamente o percentual mínimo de 50% desses cargos, determinando que o Município alcançasse esse patamar no prazo de 12 meses, contados da publicação do acórdão.
Contra esse novo acórdão, o Município de Guarujá opôs embargos de declaração, alegando omissões, contradições e afronta a precedentes do Supremo Tribunal Federal, notadamente ao Tema 1.010 da repercussão geral e à Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão nº 44, ao argumento de que não caberia ao Poder Judiciário a fixação de percentual numérico, providência reservada ao legislador. Os embargos foram rejeitados, mantendo se integralmente a decisão.
O Prefeito Municipal interpôs recurso extraordinário, apontando violação aos arts. 2º, 37, incisos II e V, 61, § 1º, inciso II, alínea “c”, e 93, inciso IX, da Constituição Federal, bem como contrariedade ao Tema 1.010 da repercussão geral. O recurso foi inadmitido pelo Tribunal de Justiça, sob a alegação de incidência dos Temas 339 e 1.010 do Supremo Tribunal Federal, tendo sido interposto agravo interno, ainda pendente de julgamento. Consta, ainda, que o Chefe do Executivo Municipal informou nos autos que o Município elevou o percentual de cargos comissionados ocupados por servidores efetivos para 25%, bem como formulou pedido de composição consensual, o qual ainda não foi apreciado.
Segundo sustenta o requerente, embora pendente o julgamento definitivo dos recursos interpostos, o prazo de modulação de efeitos estabelecido no acórdão que fixou o percentual de 50% encerra se em 8 de abril de 2026. Afirma que o cumprimento imediato da decisão judicial, antes da definição final da controvérsia, acarretaria grave lesão à ordem administrativa e à segurança jurídica, uma vez que implicaria a edição de nova legislação municipal, com subsequentes nomeações e exonerações de servidores ocupantes de cargos de direção, chefia e assessoramento, com potencial prejuízo à continuidade e à eficiência da administração pública.
Com tais fundamentos, o Município de Guarujá requer, em caráter liminar, a suspensão da eficácia do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, a fim de impedir o escoamento do prazo de modulação de efeitos antes da solução definitiva da controvérsia, e, no mérito, a procedência do pedido para que a suspensão perdure até o trânsito em julgado da ação originária.
É o relatório. Decido.
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:
“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 
Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.
A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:
“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva. O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:
“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 
No presente caso, o Município limitase a sustentar que o acórdão impugnado, ao reconhecer a existência de omissão legislativa, teria ultrapassado os limites do controle jurisdicional ao fixar diretamente o percentual mínimo de 50% de cargos em comissão reservados a servidores efetivos, providência que, segundo alega, seria constitucionalmente reservada à atuação do legislador municipal. Contudo, não trouxe aos autos elementos probatórios que evidenciem, de forma inequívoca, o impacto efetivo e imediato sobre a ordem pública decorrente do cumprimento da decisão. A simples menção a dificuldades administrativas e a eventuais repercussões financeiras não supre o ônus da prova exigido para a concessão da contracautela.
Com efeito, ante a natureza excepcional do pedido de contracautela, é ônus inafastável do requerente comprovar, de forma inequívoca, a efetiva potencialidade lesiva da decisão que se pretende suspender — o que não se presume. Alegações genéricas e abstratas, desacompanhadas de provas concretas, são insuficientes para justificar a suspensão de decisão judicial que, supostamente, ameaça valores protegidos pela legislação de regência. Nesse sentido:
"Suspensão de tutela provisória. Fornecimento de medicamento de alto custo. Medicamento Trikafta. Tratamento de Fibrose cística. Fármaco registrado na Anvisa. Responsabilidade solidária dos entes federados. RE 855.178-RG (Tema 793). Necessidade de demonstração inequívoca de lesão aos bens jurídicos protegidos pela legislação de regência. Inviabilidade de qualquer presunção nessa seara. Direito à saúde. Ausência de potencial lesivo. Suspensão denegada. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação com objetivo de salvaguardar o interesse público primário, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Consta dos documentos juntados que o medicamento foi registrado na Anvisa para o tratamento da enfermidade que acomete a interessada. 3. Constitui ônus indeclinável do autor, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, para esse efeito, a mera alegação superficial e genérica, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender provoca grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 4. Suspensão denegada." (STP 921, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 19.12.2022)
Registre-se, ainda, que o acórdão que determinou o aumento gradual do percentual mínimo de servidores ocupantes de cargos em comissão até o patamar de 50%, no prazo máximo de 12 meses, foi publicado em 2 de abril de 2025. Não obstante, o requerente optou por aguardar o integral escoamento do lapso temporal estabelecido, vindo a ajuizar a presente medida de contracautela apenas quando já iminente a implementação dos efeitos da decisão impugnada. Tal conduta revela comportamento contraditório, na medida em que a inércia deliberada é incompatível com a posterior invocação de situação emergencial, afastando a alegação de urgência necessária à concessão da medida excepcional postulada.
Por fim, a medida de contracautela não se presta à discussão de questões jurídicas ou à correção de suposta afronta a precedentes vinculantes do STF, mas apenas à proteção de bens públicos tutelados pela legislação de regência. Nos termos da jurisprudência desta Corte, a medida suspensiva não substitui os instrumentos processuais próprios previstos na legislação para impugnação de decisões judiciais, sejam elas pela via ordinária ou extraordinária. Assim, o pedido de suspensão não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso, para se promover o exame do acerto ou do desacerto da decisão impugnada. Nesse sentido: STP 914-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 11.05.2023; STP 791, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 23.09.2021; e STP 157, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020.
Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, julgo improcedente o pedido.
Publique-se.
Brasília, 8 de abril de 2026.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente